Publikacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego

Publikacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego

Publikacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w Internecie
Człowiek i Środowisko
31 (1-2) 2007, s. 93-100
Piotr Fogel, Szymon Ciupa, Karolina Pawlak
PUBLIKACJE MIEJSCOWYCH PLANÓW
ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO
W INTERNECIE
ABSTRAKT
Jak dotąd w Polsce nie istnieje serwis internetowy, informujący o planach miejscowych,
który mógłby zastąpić petentowi wizytę w urzędzie.
Samorządy stosują rozwiązania, które pozwalają uprościć prezentowanie ogromnej ilości
danych, zachowując przy tym atrakcyjną formę. Odpowiednim narzędziem do osiągnięcia tak
postawionych celów są systemy informacji przestrzennych dostępne dla użytkownika końcowego z poziomu przeglądarki internetowej. Są to działania konkurencyjne do rozwiązań
narzuconych przez prawo.
Internetowe źródła informacji o planach miejscowych
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nakłada na jednostki samorządu
terytorialnego obowiązek posiadania i prowadzenia własnej witryny internetowej
w ramach Biuletynu Informacji Publicznej (BIP). Jest to ujednolicony system
stron internetowych, stworzony w celu powszechnego udostępniania informacji
publicznej. Strony poszczególnych instytucji tworzone są według określonego
schematu, posiadają podobną strukturę, co w założeniu miało wpłynąć na łatwość
obsługi i korzystania z tych serwisów (zarówno przez użytkowników jak i administratorów). Na gminnych stronach BIP publikowane są, zgodnie z rozporządzeniem
Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie
Biuletynu Informacji Publicznej, informacje podmiotowe (dane teleadresowe,
93
Piotr Fogel, Szymon Ciupa, Karolina Pawlak
władze, radni ect.) oraz informacje przedmiotowe (historia, środowisko, planowanie przestrzenne, turystyka i inne). W BIP-ie, powinny także być publikowane
miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego w części poświęconej prawu
miejscowemu lub zagospodarowaniu przestrzennemu. W praktyce dla wielu gmin
serwisy BIP to często strony utrzymywane z konieczności, ponieważ większość
informacji dostępna jest przez bardziej atrakcyjną w formie domenę promocyjno-informacyjną. Z punktu widzenia użytkownika obowiązek posiadania witryny BIP
w znacznym stopniu podnosi dostępność informacji i w przypadku wielu gmin był
zalążkiem publikowania jakiejkolwiek informacji w internecie.
Założeniem jest, aby forma prezentacji informacji na stronach BIP była zestandaryzowana. Mimo to – jak pokazuje praktyka – strony różnią się od siebie
układem, a informacja, która intuicyjnie powinna znajdować się pod zakładką
tematyczną (przedmiotową), w rzeczywistości znajduje się w innym miejscu.
Typowym przykładem są tu informacje o zagospodarowaniu przestrzennym.
Najczęściej pod tym hasłem kryje się przewodnik „jak załatwić sprawę” i kto jest
osobą odpowiedzialną za referat w urzędzie. Tymczasem np. miejscowe plany
zagospodarowania przestrzennego prezentowane są pod zakładką „uchwały rady
gminy”, „prawo”, „budownictwo i mieszkalnictwo”, „gospodarka”, czy wreszcie
„zagospodarowanie przestrzenne”.
W większości samorządów realizacja obowiązku publikowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sprowadza się wyłącznie do
zamieszczenia tekstu uchwały bez załącznika graficznego. Kwestię integralności
części opisowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z częścią
graficzną wiele gmin rozwiązuje, zamieszczając rysunek planu w formie plików
graficznych pdf lub jpg. Oprócz czytelnych, doskonałej jakości rysunków, równie
często spotyka się pliki o niezbyt dobrej jakości (niska rozdzielczość, wyłącznie
w odcieniach szarości), mające niewielką wartość użytkową. W wyniku takiego
stanu rzeczy korzystanie z tak opublikowanego dokumentu przez osobę, która
szuka dokładnych informacji na temat konkretnego terenu, jest utrudnione, często
niemożliwe. Zwłaszcza jeżeli weźmiemy również pod uwagę trudności z dotarciem
do konkretnych informacji na stronach internetowych.
Wychodząc naprzeciw oczekiwaniom inwestorów i mieszkańców gminy
coraz śmielej zaczynają proponować również inne formy publikacji planów zagospodarowania przestrzennego na swoich stronach WWW – budując tzw. serwisy
interaktywne.
O ile idea upowszechniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – szczególnie wtedy, gdy przybiera ona atrakcyjną formę graficzną
– jest słuszna, to nie bez znaczenia pozostaje to, jaką treść prezentują oraz jaką
pełnią funkcję.
94
Publikacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w Internecie
Plan miejscowy reguluje przeznaczenie terenów i ustala zasady zagospodarowania. Jest prawem miejscowym, które wpływa na wartość nieruchomości oraz
ruch inwestycyjny na terenie gminy. Treść i forma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa lokalnego, wynika bezpośrednio z zapisów
ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Część tekstowa planu
stanowi treść uchwały rady gminy, a rysunek jest jej immanentną częścią i stanowi
załącznik do niej. Ustawodawca nie dopuszcza, pod jakąkolwiek postacią (bazy
danych lub pliku graficznego), możliwości funkcjonowania elektronicznej formy
planu lub jego projektu w postępowaniu administracyjnym.
Prezentując miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego w Internecie, w formie innej niż statyczna (plik graficzny), rzadko możemy – bez straty dla
wartości merytorycznej dokumentu – prezentować rysunek.
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury1 regulujące zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego precyzuje zawartość opracowania
planu miejscowego, w tym także rysunku. Ma on zawierać:
• wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego
gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego;
• określenie skali projektu rysunku planu miejscowego w formie liczbowej i liniowej;
• granice obszaru objętego planem miejscowym; granice administracyjne;
• granice terenów zamkniętych oraz granice ich stref ochronnych;
• granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów
odrębnych, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo
powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych;
• linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach
zagospodarowania oraz ich oznaczenia;
• linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego
terenu;
• w razie potrzeby oznaczenia elementów informacyjnych, nie będących ustaleniami projektu planu miejscowego.
Przepisy nakazują również sporządzanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podkładzie mapy zasadniczej. Ma to swoje znaczenie nie
tylko czysto formalne, ale również merytoryczne. Informacja zawarta na mapie
zasadniczej w istotny sposób wpływa na treść informacyjną. Tymczasem gminy
często celowo rezygnują z zamieszczania wielu informacji chcąc jak najbardziej
uprościć serwis, co ma wpływ na wzrost przejrzystości serwisu.
1
Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego
zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz.U.03.164.1587.
95
Piotr Fogel, Szymon Ciupa, Karolina Pawlak
Interaktywny System Prezentacji Miejscowych Planów
Zagospodarowania Przestrzennego gminy Lesznowola –
analiza przypadku
W 2006 roku gmina Lesznowola (pow. piaseczyński) udostępniła na swojej
stronie internetowej Interaktywny System Prezentacji Miejscowych Planów Zagospodarowania Przestrzennego2. Mieszkańcy i inwestorzy, korzystając ze strony
internetowej Urzędu Gminy, mogą zapoznać się z treścią planów miejscowych
w formie cyfrowej – tekstową i graficzną.
Gmina Lesznowola jest położona w jednym z najdynamiczniej rozwijających
się pod względem gospodarczym i ludnościowym powiatów w Polsce. Przekłada się
to bezpośrednio na planowanie przestrzenne. Obecnie ponad 97% obszaru gminy3
pokryte jest planami miejscowymi. W sumie po 1994 r. uchwalono 50 planów.
Podejmowane są kolejne uchwały o przystąpieniu do opracowania miejscowych
planów zagospodarowania przestrzennego.
Interaktywny System Prezentacji Miejscowych Planów Zagospodarowania
Przestrzennego (IS) ma w założeniu pomóc urzędnikom oraz mieszkańcom poruszać się w coraz bardziej komplikującej się sytuacji prawnej gminy w zakresie
przeznaczenia i użytkowania terenu.
Obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego gminy
Lesznowola:
1. Uchwalono w latach 1999-2006, pod rządami ustawy o planowaniu przestrzennym4, bądź ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym5.
2. Sporządzono w skali 1:1000 lub 1:2000.
3. Opracowywane były przez różne zespoły autorskie, stąd dla tej samej kategorii
terenów, położonych blisko siebie lecz na obszarze różnych planów, proponuje
się często nieco inne rozwiązania przestrzenne.
4. Zastosowano różne, często autorskie oznaczenia graficzne na rysunku planu.
5. Uwzględniały wytyczne do planów miejscowych z powstających w różnych
okresach, na szczeblach wojewódzkim i krajowym, dokumentów.
System ten w swoim założeniu największy nacisk kładzie na stronę graficzną
planu – użytkownik najpierw ogląda rysunek planu, dopiero później może zapo2
Projekt ten zdobył I miejsce w kategorii gmin wiejskich w konkursie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji „Przyjazny urząd administracji samorządowej” w 2006 r.
3
Z wyłączeniem obszarów będących w zarządzie ALP.
4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U.99.15.139
5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
Dz.U.03.80.7
96
Publikacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w Internecie
znać się z częścią tekstową. Jest to o tyle wygodne, że – w odróżnieniu od innych
sposobów prezentacji planów miejscowych prezentowanych na polskich stronach
www – do wyszukania planu dla danego obszaru nie jest konieczna znajomość
numeru uchwały Rady Gminy, co w praktyce jest właściwie rzeczą nieistotną.
Rysunek planu miejscowego prezentowany w IS został pozbawiony wielu,
często kluczowych dla podejmowania decyzji rozstrzygnięć lub informacji, które
mogą bardzo poważnie ograniczyć wykorzystanie terenu. Nie zaznaczono np. stref
ochrony ujęć wody, stref ochrony konserwatorskiej, granic obszarów podlegających ochronie na mocy ustawy o ochronie przyrody, stanowisk archeologicznych
i innych. Nie zamieszczono także map, na których opracowywane były plany
miejscowe. Rysunek planu został w zasadzie sprowadzony do jednej warstwy
informacyjnej – przeznaczenia terenu.
Z punktu widzenia użytkownika uproszczono obsługę poprzez eliminację
wielu funkcji, wpłynęło to również na szybkość działania systemu. Jednak z prawnego punktu widzenia nie jest to już rysunek planu miejscowego, a jedynie jego
autorska interpretacja, o czym użytkownik nie zostaje na głównej stronie serwisu
poinformowany.
Wnikliwa analiza prezentowanych rozwiązań wykazała szereg błędów. Do
najważniejszych należą:
1) niekartometryczność map; w kilku przypadkach plany miejscowe przylegające
do siebie mają w rzeczywistości wspólne obszary;
2) nieprawidłowe symbole przeznaczenia terenu; w kilku planach miejscowych na
rysunku planu (oraz w legendzie) pojawiają się oznaczenia przeznaczenia terenów,
które nie są wymieniane przez odpowiednią uchwałę, co oznacza, że nie mają
umocowania prawnego i co ważniejsze wprowadzają w błąd użytkownika;
3) brak możliwości wyświetlania kilku planów miejscowych, co nie ułatwia porównania dla potencjalnego użytkowania na terenach sąsiednich, położonych
poza obszarem opracowanego planu;
4) brakuje narzędzia do wyszukiwania konkretnych informacji;
5) brak aktualizacji; w miarę upływu czasu, o ile sytuacja ta nie ulegnie zmianie,
stanie się on zupełnie nieprzydatny. Aktualność prezentowanego na stronie
internetowej gminy Lesznowola systemu to marzec 2006. Od tego czasu uchwalonych zostało co najmniej kilka nowych planów miejscowych.
Jakość danych, które składają się na omawiany IS, została zweryfikowana
w czasie opracowania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lesznowola. Okazało się, że dane te nie spełniają
podstawowych standardów, którymi powinny charakteryzować się dane przestrzenne:
97
Piotr Fogel, Szymon Ciupa, Karolina Pawlak
1. zachowanie zasad topologii,
2. układ współrzędnych geograficznych,
3. metadane.
Niezachowanie standardów jakości danych nie tylko dyskwalifikuje ich wykorzystanie w innych projektach, ale także w poważny sposób ogranicza funkcjonalność
serwisu. Przykładowo nie jest możliwe jednoczesne obejrzenie dwóch sąsiadujących
ze sobą planów, uzyskanie informacji dotyczącej powierzchni, nie mówiąc już
o przeprowadzaniu analiz badających np. pojemność inwestycyjną terenu.
Kierunki działań
Wysokie wyróżnienie w konkursie ministra MSWiA dla wdrożenia Interaktywnego Systemu Prezentacji Miejscowych Planów Zagospodarowania
Przestrzennego pokazuje, że problem zarządzania przestrzenią poprzez np. kilkadziesiąt miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest niezwykle
kłopotliwy. Z każdym nowym, kolejnym uchwalonym planem, lub zmianą części
obowiązującego planu narasta chaos. Istnieje zatem pilna potrzeba uporządkowania informacji o zarządzanej przestrzeni przez same gminy. Jednak, jak pokazuje
powyższy przykład, nie powinno się stosować rozwiązań, które z założenia nie są
osadzone w jakimkolwiek układzie współrzędnych. Prostota rozwiązań zdominowała w tym przypadku możliwe do osiągnięcia połączenie efektu wizualnego
z wysokim stopniem profesjonalizmu serwisu, którego podstawą powinny być
ugruntowane standardy danych przestrzennych.
Najczęściej zaawansowane systemy prezentacji planów miejscowych umieszczone na stronach internetowych miast i gmin oparte są o systemy informacji
przestrzennej GIS, łączące informację graficzną (mapę) z opisową (baza danych).
Wykorzystując takie rozwiązania możliwe staje się wprowadzanie zaawansowanych funkcji (wyszukiwanie i inne zapytania do bazy danych) dostępnych dla
użytkownika końcowego z poziomu przeglądarki internetowej.
Biorąc pod uwagę potrzeby różnych grup użytkowników tego typu serwisów
(pracownicy urzędu, mieszkańcy, inwestorzy, urbaniści) oraz kwestie związane
z ich prowadzeniem, należy rozważyć alternatywne rozwiązania narzędziowe
i funkcjonalne, które nie muszą wiązać się z większym nakładem środków finansowych i pracy6.
6
Fiszczuk-Wiktorowicz J., Fogel P., 2004, Jak zamawiać opracowania i usługi planistyczne
z uwzględnieniem technik komputerowych, Człowiek i Środowisko, Warszawa, t.28, Nr
1-2, s.137-148.
98
Publikacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w Internecie
Dobry serwis internetowy cechuję się przede wszystkim elastycznością
i uniwersalnością w dostarczaniu informacji. Powinien posiadać solidną podstawę
w postaci danych graficznych w formie warstw informacyjnych oraz relacyjnej
bazy danych – dzięki temu możliwe będzie efektywne zarządzanie zgromadzonymi zasobami, relatywnie prosta edycja, aktualizacja, kontrola topologii oraz
przeprowadzanie analiz.
Ważne jest, aby dane, raz stworzone na potrzeby prezentacji planów zagospodarowania przestrzennego, mogły służyć innym celom. Dane te powinny spełniać
określone standardy świadczące o ich dokładności oraz źródle pochodzenia. Obecnie obowiązujące prawo przewiduje tego typu wymogi, np. definiując metadane
(czyli „dane o danych”) poprzez normę ISO 19115.
Na świecie, w tym również w Polsce, istnieje duża różnorodność rozwiązań w zakresie upubliczniania informacji o przeznaczeniu terenu w internecie. Jednak tendencje w tym zakresie dążą do prezentowania interaktywnych
planów zagospodarowania przestrzennego przekazujących pełne informacje
o możliwości zagospodarowania terenu. Kluczowe w tym przypadku jest nie
tylko przeznaczenie terenu, ale także poinformowanie o potencjalnych barierach w inwestowaniu. Informacje te są najczęściej fragmentem dużego serwisu
gromadzącego wszelkie dane przestrzenne o mieście lub gminie, które w dowolny sposób można ze sobą zestawiać. Samorządy stosują rozwiązania, które
pozwalają uprościć zarządzanie ogromną ilością danych, zachowując przy tym
atrakcyjną formę prezentacji.
W Polsce nie istnieje, jak dotąd, serwis internetowy, informujący o planach
miejscowych, który mógłby zastąpić petentowi wizytę w urzędzie. Spowodowane
jest to głównie trudnością w stworzeniu takiego planu, który pozwoliłby na łatwe
i pełne połączenie treści rysunku z ustaleniami planu (ogólnymi i szczegółowowymi). Wynika to ze sztywnej, narzuconej ustawowo formy planu miejscowego,
która może istnieć, zdaniem ustawodawcy, jedynie w postaci papierowej. Dlatego
też wszystkie serwisy internetowe powinny zawierać klauzulę mówiącą o tym,
że: „Informacja zawarta na stronie internetowej nie stanowi treści oficjalnej i nie
może być stosowana w postępowaniu administracyjnym. Treści graficzne (mapa)
są generowane zgodnie z treścią planu, ale jej dokładność nie jest gwarantowana.
W żadnym wypadku gmina nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek szkody,
włączając w to utratę danych, utratę zysków, utratę informacji gospodarczej, ani
jakiejkolwiek innej straty materialnej bądź finansowej wynikłej z wykorzystania
treści prezentowanych przez niniejszy serwis internetowy.”7
7
Na podstawie strony internetowej www.mpzp.pl
99
Piotr Fogel, Szymon Ciupa, Karolina Pawlak
PUBLICATIONS OF LOCAL SPATIAL DEVELOPMENT PLANS ON
THE INTERNET
Summary
The Polish law imposes on local self-government entities the duty to publish local
spatial development plans on the Internet. In case of most communes, the realisation
of this provision is reduced to the publication of only the text of the plan without
publishing the legally required map. What remains, is the question of the integrity of
the descriptive part of the local spatial development plan with its graphic part, which
numerous communes solve by publishing a drawing of the plan in the form of graphic
files.
Meeting the expectations of investors and residents half-way, communes are
starting to propose also other forms of publication of their spatial development plans
on their websites, building the so called interactive services presenting local plans
only. Such services are very often aimed at the maximum possible simplification of
the form of presentation in order to ensure transparency of the presented information.
Services which do not offer the possibility of freely juxtaposing information referring
to a given area (e.g. land and building registers, ortophotomaps, protected areas) cease
to fulfil their information function and often become an interpretation of plans made
by the authors of the service.
Given this situation, can one talk about local law, or just about the general information about the appropriation of the given plot of land. The authors answer the
question how the local plan should evolve in Poland to make the emerging interactive
services show the comprehensive legal state in force as regards land appropriation.
Adres Autorów:
mgr Piotr Fogel
mgr Szymon Ciupa
mgr Karolina Pawlak
Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa
03-728 Warszawa, ul. Targowa 45
100