prawne i społeczne problemy samorządu terytorialnego

prawne i społeczne problemy samorządu terytorialnego

PRAWNE I SPOŁECZNE
PROBLEMY SAMORZĄDU
TERYTORIALNEGO
pod redakcją
Sylwii Gwoździewicz i Beaty Mydłowskiej
Warszawa 2015
Redaktorzy naukowi:
Sylwia Gwoździewicz
Beata Mydłowska
Recenzenci:
dr hab. Maciej Szczurowski
dr Wacław Brzęk
ISBN 978-83-64568-10-7
Copyright for this edition:
© Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości w Warszawie
Wszelkie prawa zastrzeżone – All rights reserved
Kopiowanie i powielanie zabronione
Wydawca / Publisher
Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości w Warszawie
ul. Kaleńska 3, 04-367 Warszawa, tel. +48 22 870 00 01
e-mail: [email protected]
Skład, łamanie, projekt okładki, druk: Arte, Biała Podlaska
Nakład 60 egz.
SPIS TREŚCI
Wstęp ................................................................................................................................................ 9
I. SAMORZĄD POWIATOWY I GMINNY
WOBEC POTRZEB I OCZEKIWAŃ SPOŁECZNYCH
Daniel Milewski
KSZTAŁTOWANIE SIĘ POZYCJI USTROJOWEJ CZŁONKÓW ORGANÓW
STANOWIĄCYCH W POLSKIM SAMORZĄDZIE TERYTORIALNYM ........................... 13
DEVELOPMENT OF THE POSITION HELD IN THE SYSTEM BY MEMBERS
OF COUCILS IN POLISH LOCAL SELF-GOVERNMENT
1. Wprowadzenie ............................................................................................................................ 13
2. Uwarunkowania ustrojowe ....................................................................................................... 13
3. Radni w perspektywie historycznej ......................................................................................... 17
4. Charakterystyka mandatu radnego.......................................................................................... 25
5. Podsumowanie............................................................................................................................ 29
Beata Pietrzak
ZADANIA GMINY W ZAKRESIE POMOCY SPOŁECZNEJ .............................................. 33
1. Wprowadzenie ........................................................................................................................... 33
2. Cele i zadania pomocy społecznej .......................................................................................... 33
3. Zasady udzielania pomocy społecznej .................................................................................... 40
4. Świadczenia z pomocy społecznej ........................................................................................... 44
5. Podsumowane ............................................................................................................................. 64
Krzysztof Miłek
ROLA SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH W KONTEKŚCIE
REALIZACJI ZADAŃ JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO ....................... 69
THE ROLE OF GOVERNMENT APPEAL BOARDS FROM THE PERSPECTIVE
OF LOCAL GOVERNMENT BODY TASKS
1. Wprowadzenie ........................................................................................................................... 69
2. Znaczenie samorządu terytorialnego z perspektywy realizacji zadań państwa ................. 69
3. Historia kształtowania się samorządu terytorialnego oraz podstawy jego istnienia ......... 71
4. Samorządowe kolegia odwoławcze w strukturze organów kontrolno-nadzorczych
jednostek samorządu terytorialnego........................................................................................ 73
5. Geneza samorządowych kolegiów odwoławczych................................................................. 74
6. Kompetencje, pozycja ustrojowa oraz perspektywy istnienia
samorządowych kolegiów odwoławczych ............................................................................... 75
7. Podsumowanie ........................................................................................................................... 79
Beata Słobodzian
„NIEDOSKONAŁOŚĆ” PRAWA SAMORZĄDOWEGO – KONTROWERSJE
FUNKCJONOWANIA JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO....................... 83
THE IMPERFECTION OF THE SELF-GOVERNANCE LAW – THE CONTROVERSIES
CONCERNING THE FUNCTIONING OF THE SELF GOVERNMENT UNITS
1. Wprowadzenie ............................................................................................................................ 83
2. System wyborczy do organów władz samorządowych .......................................................... 83
3. Podział administracyjny – kontrowersje wobec metropolii ................................................. 87
4. Podsumowanie............................................................................................................................ 92
Janusz Sarnowski
WYKORZYSTANIE ZEWNĘTRZNYCH ŹRÓDEŁ FINANSOWANIA
ROZWOJU GMINY. TEORIA I PRAKTYKA .......................................................................... 95
EXTERNAL RESOURCES OF FINANCING THE LOCAL
DEVELOPMENT. THEORY AND PRACTICE
1. Wprowadzenie ............................................................................................................................ 95
2. Istota i znaczenie rozwoju lokalnego ....................................................................................... 96
3. Finansowanie rozwoju lokalnego ............................................................................................. 97
4. Charakterystyka gminy Sławno..............................................................................................100
5. Sytuacja finansowa gminy .......................................................................................................102
6. Punkt wyjścia strategia rozwoju gminy .................................................................................105
7. Podsumowanie i wnioski.........................................................................................................107
Joanna Leska-Ślęzak
STRATEGIA POLITYKI SPOŁECZNEJ WOJEWÓDZTWA POMORSKIEGO
2014-2020 JAKO FORMA DZIAŁANIA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ .......................111
SOCIAL POLICY STRATEGY FOR POMERANIAN VOIVODESHIP (2014 – 2020)
AS THE FORM OF ACTIVITIES UNDERTAKEN BY THE PUBLIC ADMINISTRATION
1. Wprowadzenie ..........................................................................................................................111
2. Pojęcie strategii ........................................................................................................................112
3. Strategia w zakresie pomocy społecznej ...............................................................................113
4. Strategia polityki społecznej województwa pomorskiego ..................................................114
5. Podsumowanie .........................................................................................................................118
Sylwia Gwoździewicz, Marcin Mielnik
PRAWNE UWARUNKOWANIA ZADAŃ POLICJI I ORGANÓW
SAMORZĄDOWYCH W ZAKRESIE BEZPIECZEŃSTWA
I PORZĄDKU PUBLICZNEGO. HISTORIA I STAN OBECNY..........................................121
LEGAL CONDITIONS OF THE TASKS OF THE POLICE
AND LOCAL GOVERNMENT BODIES IN TERMS OF SECURITY
AND PUBLIC ORDER. HISTORY AND PREZENT
1. Wprowadzenie ..........................................................................................................................121
2. Sytuacja polityczna narodu polskiego w XIX w. .................................................................121
3. Podstawy prawne funkcjonowania powiatu i gminy
w Ks. Warszawskim, Królestwie Polskim ..............................................................................123
4. Organy policji w Ks. Warszawskim........................................................................................124
5. Władze powiatu i gminy XIX w. ............................................................................................126
6. Władze powiatu i gminy w dwudziestoleciu międzywojennym .......................................127
7. Stan obecny pranych uwarunkowań zadań policji w zakresie bezpieczeństwa
i porządku publicznego na terenie powiatu i gminy............................................................128
8. Podsumowanie .........................................................................................................................130
Piotr Marek Wąchal
BEZPIECZEŃSTWO W RUCHU LĄDOWYM W ŚWIETLE
ZADAŃ SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO ......................................................................133
TRAFFIC SAFETY IS A WIDESPREAD SOCIAL CONCERN
1. Wprowadzenie .........................................................................................................................133
2. Stan bezpieczeństwa ruchu lądowego ...................................................................................134
3. Zadania samorządu terytorialnego .......................................................................................136
4. Podsumowanie .........................................................................................................................139
Mirosław Matosek, Agnieszka Lelińska
KULTUROWY KONTEKST MIĘDZYNARODOWEJ WSPÓŁPRACY
SAMORZĄDÓW TERYTORIALNYCH ..................................................................................145
THE CULTURAL CONTEXT OF INTERNATIONAL COOPERATION
BETWEEN LOCAL AUTHORITIES
1. Wprowadzenie .........................................................................................................................145
2. Wybrane aspekty międzynarodowej współpracy samorządów terytorialnych ...............145
3. Wzory zachowań organizacyjnych polskich samorządowców i ich partnerów ..............150
4. Kulturowy kontekst współpracy z Niemcami ......................................................................152
5. Podsumowanie .........................................................................................................................155
Jan Sarnowski
PODATKI LOKALNE W REPUBLICE FEDERALNEJ NIEMIEC.
INSPIRACJA DLA POLSKI? .....................................................................................................159
COMMUNAL TAXES IN GERMANY. THE INSPIRATION FOR POLAND?
1. Wprowadzenie .........................................................................................................................159
2. Miejsce podatków lokalnych w finansowaniu zadań gmin ...............................................160
3. Prawnokonstytucyjne ramy uchwałodawczej działalności rad gminy
w przedmiocie regulacji prawnopodatkowych ....................................................................161
4. Zakres władztwa podatkowego rad gmin w przedmiocie podatków lokalnych .............163
5. Zasady tworzenia lokalnego prawa w Republice Federalnej Niemiec .............................163
6. Przykładowe regulacje niemieckich podatków samorządowych ......................................165
7. Podsumowanie .........................................................................................................................167
Iwona Wrześniewska-Wal
ZADANIA SAMORZĄDÓW TERYTORIALNYCH W OCHRONIE ZDROWIA,
KRAJOWE STRATEGIE, PLANY I PROGRAMY ZDROWOTNE .....................................173
TASKS OF GOVERNMENTS IN HEALTH, NATIONAL
STRATEGIES, PLANS HEALTH AND PROGRAMS
1. Wprowadzenie .........................................................................................................................173
2. Zadania gminy – własne, zlecone i powierzone ..................................................................174
3. Katalog zadań powiatu ...........................................................................................................177
4. Programy zdrowotne w regulacjach prawa międzynarodowego i UE .............................178
5. Programy zdrowotne – regulacje polskie .............................................................................179
6. Wprowadzenie map potrzeb zdrowotnych ..........................................................................180
7. Podsumowanie i wnioski ........................................................................................................181
II. PROBLEMY PRAWNE, EKONOMICZNE I SPOŁECZNE
W UNII EUROPEJSKIEJ I KRAJACH OŚCIENNYCH
Beata Pietrzak
ODPOWIEDZIALNOŚĆ ADWOKATÓW I RADCÓW PRAWNYCH
NA GRUNCIE PRZESTĘPSTWA NADUŻYCIA ZAUFANIA
SPENALIZOWANEGO W ART. 296 KODEKSU KARNEGO Z 1997 r. ............................189
ATTORNEYS AND SOLICITORS’ RESPONSIBILITY PURSUANT
TO TRESPASS ON CONFIDENCE IN TERMS OF THE SYSTEM
OF PENALTIES, RULE 296 OF THE PENAL CODE, 1997
1. Wprowadzenie .........................................................................................................................189
2. Odpowiedzialność adwokatów i radców prawnych w świetle przestępstwa
nadużycia zaufania z art. 296 k.k. ..........................................................................................189
3. Adwokat i radca prawny .........................................................................................................190
4. Znamię zajmowania się sprawami majątkowymi lub działalnością
gospodarczą na gruncie art. 296 Kodeksu karnego z 1997 r. .............................................191
5. Odpowiedzialność adwokatów i radców prawnych w świetle przestępstwa
nadużyciem zaufania z art. 296 Kodeksu karnego z 1997 r. ..............................................193
6. Podsumowanie .........................................................................................................................195
Robert Busiło
PRZESTĘPCZOŚĆ KOMPUTEROWA ....................................................................................199
COMPUTER CRIMINALITY
1. Wprowadzenie .........................................................................................................................199
2. Normy prawne dotyczące rozpowszechniania programów komputerowych,
ochrony praw autorskich ........................................................................................................202
3. Podstawowe rodzaje darmowych licencji i przestępstwa z tym związane .......................205
4. Czynności podsłuchu komputerowego ................................................................................210
5. Podsumowanie .........................................................................................................................212
Мar’yana V. Мalchik , Natalia B. Savina
МODELING OF THE MARKETING BUSINESS-PROCESSES UNDER THE
INDUSTRIAL ENTERPRISE’S COMPETITIVENESS REFLEXIVE CONTROL ..........219
1. Introduction .............................................................................................................................219
2. The recent studies analysis concerning a given problem ...................................................219
3. Main part ..................................................................................................................................220
4. Conclusions ..............................................................................................................................225
Viktoriia Vovk
WDROŻENIE I CERTYFIKACJA SYSTEMÓW ZARZĄDZANIA:
OCENA SYTUACJI W POSZCZEGÓLNYCH REGIONACH UKRAINY ........................229
IMPLEMENTATION AND CERTIFICATION OF MANAGEMENT SYSTEMS:
ALUATION OF THE SITUATION IN UKRAINIAN REGIONS
1. Wprowadzenie ..........................................................................................................................229
2. Regulacje prawne wdrożenia i certyfikacji systemów zarządzania ...................................229
3. Ocena poziomu uzyskania certyfikatów systemów zarządzania w 2012-2014 r. ............230
4. Światowe tendencje uzyskania certyfikatów ........................................................................241
5. Podsumowani i wnioski .........................................................................................................244
Dariusz Prokopowicz
ZNACZENIE INNOWACYJNOŚCI W SEKTORZE PRZEDSIĘBIORSTW
I EFEKTYWNYM WSPÓŁDZIAŁANIU Z SAMORZĄDAMI PODSTAWĄ
ROZWOJU GOSPODARCZEGO .............................................................................................247
THE IMPORTANCE OF INNOVATION IN THE BUSINESS SECTOR
AND EFFECTIVE COOPERATION WITH LOCAL AUTHORITIES
TO ECONOMIC DEVELOPMENT IN POLAND
1. Wprowadzenie .........................................................................................................................247
2. Znaczenie aktywizacji innowacyjności w Polsce ................................................................248
3. Cechy budżetu i systemu budżetowego ................................................................................252
4. Przedsiębiorczość i innowacyjność jako istotne czynniki
wzrostu gospodarczego w Polsce ...........................................................................................256
5. Podsumowanie .........................................................................................................................258
Beata Mydłowska
RYNEK PRACY NA TLE EDUKACJI ZAWODOWEJ
W PROCESIE PRZEMIAN SPOŁECZNYCH ........................................................................261
LABOUR MARKET AGAINST THE BACKGROUND OF VOCATIONAL
EDUCATION IN THE PROCESS OF SOCIAL CHANGES
1. Wprowadzenie .........................................................................................................................261
2. Uwarunkowania rynku pracy ................................................................................................261
3. Oczekiwania pracodawców ....................................................................................................269
4. Absolwenci szkół policealnych a rynek pracy .....................................................................272
5. Absolwenci szkół wyższych a rynek pracy ...........................................................................279
6. Podsumowanie .........................................................................................................................282
Dorota Plucińska
SŁOWA I GESTY: NAJPROSTSZE – NAJTRUDNIEJSZE. KOMPETENCJE
KOMUNIKACYJNE W MIĘDZYLUDZKIM POROZUMIEWANIU SIĘ ........................285
WORDS AND GESTURES: THE SIMPLEST – THE MOST DIFFICULT.
COMMUNICATION SKILLS IN INTERPERSONAL INTERACTION
1. Wprowadzenie .........................................................................................................................285
2. Proces porozumiewania się ....................................................................................................285
3. Paradygmat komunikacji interpersonalnej ..........................................................................286
4. Kluczowe role nadawcy i odbiorcy .......................................................................................287
5. Paradygmat komunikacji .......................................................................................................290
6. Kompetencje komunikacyjne. Podsumowanie ....................................................................293
WSTĘP
Istnienie samorządu terytorialnego RP, poza ustawodawstwem wprowadzającym
trójstopniowy podział terytorialny, znajduje swoje odbicie w najważniejszym akcie normatywnym Rzeczpospolitej Polskiej Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. Samorządowi
terytorialnemu został poświęcony rozdział VII ustawy zasadniczej noszący tytuł „Samorząd terytorialny”. Jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może
zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych.
tzw. zadania zlecone, których sposób realizacji określają w szczególności trzy ustawy:
ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z dnia 1 października 2015 r., Dz. U. z 2015 r. poz. 1515), ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( tekst jednolity z dnia 22 września 2015 r., Dz. U. z 2015 r. poz. 1445) oraz ustawa
z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity z dnia 15 września
2015 r., Dz. U. z 2015 r. poz. 1392). Wobec prawnoustrojowych uwarunkowań sama problematyka funkcjonowania i realizacji poszczególnych zadań samorządu terytorialnego okazała się interesującym przedmiotem badań wielu badaczy reprezentujących szereg międzynarodowych środowisk naukowych, także zagranicznych. Dlatego też owocem wzajemnej
współpracy jest niniejsze opracowanie pt. „Prawne i społeczne problemy samorządu terytorialnego”, składające się z dwóch części. Pierwsza część zatytułowana „Samorząd powiatowy i gminny wobec potrzeb i oczekiwań społecznych” zawiera rozważania na temat: kształtowania się pozycji ustrojowej członków organów stanowiących w polskim samorządzie
terytorialnym; wykorzystania zewnętrznych źródeł finansowania rozwoju gminy; strategii
polityki społecznej na lata 2014-2020; różnych problemów w realizacji aktualnych zadań
samorządów terytorialnych w zakresie pomocy społecznej, ochronie zdrowia, bezpieczeństwa w ruchu lądowym, bezpieczeństwa i porządku publicznego czy też rozważań na temat
kontrowersji wokół funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego. Część ta została
uzupełniona o aspekt międzynarodowej współpracy samorządów terytorialnych oraz inspirację dla polskiego samorządu terytorialnego w zakresie zasad tworzenia lokalnego prawa
na przykładzie Republiki Federalnej Niemiec. W drugiej części pt. „Problemy prawne, ekonomiczne i społeczne w Unii Europejskiej i krajach ościennych” autorzy prezentują dotychczasowe wyniki badań m.in. w zakresie: przestępczości komputerowej; odpowiedzialności
adwokatów i radców prawnych na gruncie przestępstwa nadużycia; wdrażania i certyfikacji systemów zarządzania w poszczególnych rejonach Ukrainy; znaczenia innowacyjności
w sektorze przedsiębiorstw; rynku pracy na tle edukacji zawodowej czy też kompetencji
komunikacyjnych w procesie międzyludzkiego porozumiewania się. Omówione problemy
mogą pośrednio lub też bezpośrednio wpływać na szeroki kontekst współpracy i rozwoju
samorządów terytorialnych UE i krajów ościennych.
Pragniemy wyrazić swoją wdzięczność Recenzentowi Panu dr hab. Maciejowi Szczurowskiemu Profesorowi Uniwersytetu Gdańskiego, który podjął się trudu zrecenzowania tej
obszernej monografii wieloautorskiej za jego cenne uwagi wpływające na ostateczny kształt
książki. Szczególne podziękowania składamy dla Pana Doktora Wacława Brzęka za recenzję
naukową oraz bezcenne wskazówki merytoryczne i techniczne udzielane podczas realizacji
monografii.
Sylwia Gwoździewicz
I. SAMORZĄD POWIATOWY I GMINNY
WOBEC POTRZEB
I OCZEKIWAŃ SPOŁECZNYCH
13
Daniel G. Milewski1
KSZTAŁTOWANIE SIĘ POZYCJI USTROJOWEJ
CZŁONKÓW ORGANÓW STANOWIĄCYCH
W POLSKIM SAMORZĄDZIE TERYTORIALNYM
1. Wprowadzenie
Artykuł stanowi doktrynalne, historyczne i praktyczne omówienie pozycji ustrojowej członków organów stanowiących w polskim samorządzie terytorialnym. Podstawą
do tego opisu są fundamentalne uwarunkowania prawne i faktyczne mające wpływ na
kształtowanie się statusu radnego oraz jego miejsca w systemie sprawowania władzy
publicznej. Celem niniejszej publikacji jest także ukazanie procesu kształtowania się
realizacji prawa do przedstawicielstwa samorządowego oraz charakterystyka mandatu
radnego.
2. Uwarunkowania ustrojowe
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ani
razu nie posługuje się pojęciem radnego. Co więcej, wszelkie postanowienia związane z podstawami ustroju samorządu terytorialnego w Polsce zostały zwięźle zawarte
w rozdziale VII Konstytucji. Dopiero siódmy z dziesięciu artykułów tego rozdziału
informuje nas, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Na mocy ustaw samorządowych
do których odnosi nas Konstytucja możemy wyróżnić następujące organy stanowiące:
 rady gmin (art. 15 ust. 1 u.s.g.2),
 rady powiatów (art. 9 ust. 1 u.s.p.3),
 sejmiki województw (art. 16 ust. 1 u.s.w.4).
Członkami tych wymienionych organów są właśnie radni, o czym stanowi art. 17 u.s.g.,
art. 9 u.s.p. i art. 16 u.s.w.
1 Mgr Daniel G. Milewski – Uniwersytet Warszawski
2 Ustawa o samorządzie gminnym – tytuł nadany z dniem 1 stycznia 1999 r. (Dz. U. z 1998,
Nr 162, poz. 1126) ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jedn.: Dz.U.
z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)
3 Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142,
poz. 1592 z późn.zm.)
4 Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142,
poz. 1590 z późn.zm.)
14
Konstytucja określa jednak wprost podstawowe przepisy dotyczące wyboru radnych.
Art. 169 ust. 2, co prawda odsyła do ustawy (obecnie jest to Kodeks wyborczy – k.wyb.5)
w zakresie zasad i trybu zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz warunków ich ważności,
ale w pierwszym zdaniu omawianego ustępu ustrojodawca stanowi, że są one powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. Obywatelom polskim,
którzy ukończyli 18 lat, art. 62 Konstytucji przyznał prawo wybierania przedstawicieli
do organów samorządu terytorialnego, choć oczywiście kwestie związane z wykonywaniem biernego i czynnego prawa wyborczego szczegółowo określa Kodeks wyborczy.
Ostatni ustęp tego kluczowego z omawianej perspektywy artykułu ustawy zasadniczej daje z kolei jedną z ustrojowych podstaw funkcjonowania trzeciego, po Konstytucji
i ustawach, źródła prawa w sposób szczególny odnoszącego się do pozycji prawnej radnego, czyli statutów jednostek samorządu terytorialnego. Art. 169 ust. 4 organom stanowiącym pozostawia bowiem prawo określenia, w granicach ustaw, ustroju wewnętrznego danej jednostki. Ustawy o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa zgodnie przekazują, że o ustroju danej jednostki samorządu
stanowi jej statut. Dokument ten jest każdorazowo również aktem prawa miejscowego
w rozumieniu art. 87 Konstytucji, co czyni go źródłem powszechnie obowiązującego
prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił, co znajduje potwierdzenie również w art. 94 Konstytucji. Samo określenie statutu jednostki samorządu terytorialnego,
podobnie jak pojęcie radnego, nie występuje w Konstytucji i znajduje się dopiero w ustawach samorządowych.
Mimo tego, iż ustrojodawca dopuścił formy demokracji bezpośredniej (takie jak referendum) do mechanizmów samorządowych, nie oznacza jednak, by była ona jedną
z zasad funkcjonowania samorządu. Taki charakter posiada demokracja pośrednia, czyli
przedstawicielska. Na mocy Konstytucji istnieć muszą dwa rodzaje organów: stanowiące
i wykonawcze, więc ustawodawca musi uwzględnić je ustalając organizację jednostek
samorządu, natomiast członkowie konkretnych wspólnot samorządowych zobowiązani
są do ich wyboru (J. Wojnicki, 2008, s. 33).
Gdy w konstytucyjnym świetle poszukujemy źródeł statusu prawnego radnego, to
w rozdziale VII ustawy zasadniczej traktującym o samorządzie terytorialnym w Polsce
warto zwrócić jeszcze uwagę na art. 170. Konstytucja daje mieszkańcom, których w swoim art. 16 uczyniła członkami danej wspólnoty samorządowej, możliwość decydowania
w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwoływaniu organów pochodzących z bezpośrednich wyborów, którymi są obecnie (obok wójtów, burmistrzów i prezydentów miast sprawujących władzę wykonawczą w gminach) wszystkie
organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego: rady gmin, powiatów i sejmiki
województw. Ponadto, zgodnie z art. 171 ust 3. Konstytucji, jeśli organ stanowiący rażąco narusza Konstytucję lub ustawy, może – na wniosek Prezesa Rady Ministrów – zostać
rozwiązany przez Sejm. Obydwie te sytuacje powodują oczywiście wygaśnięcie manda5 Ustawa z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.)
15
tów radnych zasiadających w tych organach.
Mogłoby się wydawać, że powyższe zwięzłe omówienie wyczerpuje z perspektywy
Konstytucji sytuację radnego. Jednak prawo konstytucyjne, jako zespół norm dotyczących funkcjonowania państwa, zaspokajania potrzeb społecznych, określające metody
prawotwórcze oraz relacje kompetencyjne między organami władzy publicznej w dużo
szerszym, wręcz całościowym stopniu obejmuje tematykę, którą określić można jako
status prawny radnego. Sama ustawa zasadnicza rzeczywiście niewiele jednak dostarcza
nam informacji o ustrojowej pozycji radnych. W ujęciu systemowym radni są reprezentantami interesów lokalnych, a jednocześnie pełnią rolę łącznika między radą a wyborcami i ich organizacjami (W. Skrzydło, 2013). Pełniejszy obraz dają jednak wspomniane
już cztery ustawy: o samorządzie gminnym, powiatowym i województwa oraz Kodeks
wyborczy. Do sprawy wiele wnoszą statuty poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, których miejsce w hierarchii źródeł prawa też już zostało zarysowane.
Paleta aktów normatywnych, pośród których będziemy się poruszać zgłębiając temat statusu prawnego radnego byłaby niepełna gdyby na wstępie rozważań pominąć
ratyfikowaną przez Polskę umowę międzynarodową, jaką jest Europejska Karta Samorządu Lokalnego6 (ang. European Charter of Local Self-government) ((Dz. U. z 1994 r. Nr
124, poz. 607 z późn. zm.). W opracowaniach często można spotkać inną nazwę tego
dokumentu, a mianowicie Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, ponieważ taki
tytuł nosiła ona w 1994 roku, gdy stawała się elementem polskiego porządku prawnego. Obwieszczeniem Ministra Spraw Zagranicznych, z dnia 22 sierpnia 2006 r., nazwa
uległa zmianie jako sprostowanie błędu. W pełni zgadzam się z tą decyzją, ponieważ
wyraz wskazujący na „lokalność”, a nie „terytorialność”, występuje zarówno w tekście
angielskim (local) jak i francuskim (locale) tego dokumentu Rady Europy. Inną sprawą
jest jednak fakt, że w Polsce ustawy samorządowe za organizację społeczności lokalnej
uznały gminy i powiaty, natomiast województwo samorządowe ma wymiar regionalny. Województwo jest zatem jednostką samorządu terytorialnego, ale już nie może być
nazywane samorządem lokalnym. Wydaje się jednak, że polscy radni regionalni wpisują się w model zaproponowany dla osób wykonujących mandat na szczeblu lokalnym,
o których mowa w Karcie.
Wśród postanowień Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego szczególną uwagę
powinniśmy poświęcić więc jej art. 7, który odnosi się do warunków pełnienia odpowiedzialności na szczeblu lokalnym. Już ponad dwie dekady temu Rada Europy przeprowadzała ankiety, z których wynikało, że radni muszą posiłkować się w pracy specjalistyczną
wiedzą, której pozyskanie znacznie zwiększa czas, jaki poświęcają na swoje obowiązki. Organ doradczy Rady Europy jakim jest Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych,
mający za zadanie zapewnianie poszanowania Karty, jednoznacznie podkreśla, że radni
powinni być odpowiednio wynagradzani za wykonywanie swoich obowiązków, które
z kolei należy tak określić, by odpowiadały im właściwe uprawnienia. Z art. 7 ust. 1 Karty wynika, że status radnych powinien zapewniać im swobodne wykonywanie mandatu.
6 Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu 15 października 1985 r.
16
Kolejny ustęp stanowi, ten status ma pozwalać na stosowne finansowe wynagrodzenie
kosztów wynikających z pełnienia mandatu oraz w odpowiednio w każdym przypadku
– na finansowe wynagrodzenie utraconych zarobków lub zapłatę za wykonaną pracę
i odpowiednie zabezpieczenie socjalne. Karta zastrzega również, że funkcje i działalności nie dające się pogodzić z mandatem wyznaczać może jedynie prawo lub podstawowe
zasady prawne.
Naczelną powinnością każdego radnego jest postępowanie na rzecz dobra wspólnoty
samorządowej, w której został wybrany (art. 29a ust. 1 u.s.g., art. 20 ust. 1 u.s.p., art. 22
ust. 1 u.s.w.). Jednak by móc kierować się tym dobrem musi on je najpierw poznać. To
wymaga spojrzenia na sprawy samorządowe przez pryzmaty społeczne i ekonomiczne.
Ustawy samorządowe ustanawiają konieczność istnienia stałej więzi pomiędzy radnymi,
a mieszkańcami oraz ich organizacjami. Prawo nakazuje radnym przyjmowanie postulatów zgłaszanych przez mieszkańców oraz przedstawianie ich organom samorządowym
do rozpatrzenia. Mandat radnego ma jednak charakter wolny, gdyż nie jest on związany
instrukcjami wyborców.
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego posługuje się pojęciem „pełnienia odpowiedzialności” (ang. responsibility exercise), co może być również tłumaczone jako
„wykonywanie obowiązków”. Nie zgadzam się zatem z pierwotnym tłumaczeniem,
jakie znalazło się w polskim systemie prawnym w 1994 r., a mówiło o „wykonywaniu
uprawnień”. W światowej doktrynie zajmującej się charakterem pracy radnego punktem odniesienia jest właśnie „responsibility”. Praca radnego może bowiem według Stałej
Konferencji Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy7 (poprzedniczki Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych) odbywać się w systemie „full-time responsibility”
(pełnym wymiarze czasu pracy) lub „part-time responsiblility” (niepełnym czasie pracy). Jednak model spotykany w Polsce będzie raczej zaliczany do trzeciej kategorii, czyli
obowiązków politycznych stanowiących dodatkową działalność. Niezależnie od ilości
czasu poświęcanego na samorządowe obowiązki, wykonywanie mandatu radnego nie
jest bowiem zajęciem zawodowym. Wśród licznych postulatów de lege ferenda dotyczących funkcjonowania samorządu terytorialnego należy wymienić propozycje zmierzające do zwiększenia stabilizacji radnych, w tym: uregulowanie w szerszym zakresie
zwrotu kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu, zwrot utraconych
korzyści oraz ustanowienie zabezpieczenia społecznego na wzór tego, które przysługuje
parlamentarzystom, czyli ubezpieczenie społeczne i zdrowotne.
7 Status and working conditions of local and regional elected representatives. Study Series Local
and Regional Authorities in Europe (46). Report of the Steering Committee on Local and
Regional Authorities (CDLR). s. 10.
17
3. Radni w perspektywie historycznej
M. Loughlin wyróżnia cztery przymioty samorządu, które mają fundamentalne znaczenie dla zdefiniowania jego historycznie ukształtowanej istoty8. Jako pierwszą wymienił szerokie spektrum zadań (multi-functionality), a następnie dowolność (discretion)
w dostosowywaniu sposobu ich wykonania do lokalnych warunków. Kolejną cechą
jest przyznanie samorządom możliwości decyzji w kwestiach podatkowych (taxation).
Lokalne rady są też ciałami wybieralnymi reprezentującymi mieszkańców (representation), co odróżnia je od innych instytucji i urzędów społeczną legitymizacją działań (M.
Loughlin, 1996, s. 39). Dokonując wybiórczej analizy historycznej pragnę wskazać na
ewolucję i kształtowanie się zdarzeń prawnych i faktycznych mających wpływ na status
radnych we współczesnych samorządach.
Jak zostało już zauważone instytucje wiejskie czy miejskie z okresu średniowiecza nie
są bezpośrednimi przodkami współczesnego samorządu w zakresie idei powszechnego
decydowania przez wszystkich mieszkańców o losach danej wspólnoty komunalnej. Ze
strony organizacyjnej można jednak wyprowadzać liczne podobieństwa, więc warto po
krótce zarysować w ujęciu historycznym ewolucję organów korporacji lokalnych. Warto za A. Chodubskim przyznać, że idea samorządności w Polsce ma bogatą przeszłość
wpisaną w dziedzictwo kulturowe państwa. W ciągu stuleci zmieniały się jego formy
i zakres, choć doświadczenie przeszłości jest i współcześnie aktualne. Podkreśla on, że
wciąż żywy jest rezonans minionej rzeczywistości w obecnym kształcie i funkcjonowaniu samorządności (A. Chodubski, 2006, s. 349).
Lokowane miasta i wsie otrzymywały samorząd, którym kierowali zasadźcy, czyli
założyciele danych ośrodków. Zasadźcy wsi zostawali sołtysami, a miast wójtami. Mieli
oni do pomocy w zarządzaniu i sądzeniu ławy wiejskie i miejskie (A. Chwalba, 2003,
s. 15). Z czasem jednak patrycjat (meliores) miejski odgrywał w większych miastach kluczową rolę i w XIII wieku wykształcił się model samorządu miejskiego, który był przez
elity wykorzystywany do zwiększania wpływów i dalszego bogacenia się (J. Bardach, B.
Leśnodorski, M. Pietrzak, 2005, s. 51). Na przykład krakowska rada miejska powstała
na przełomie lat pięćdziesiątych i sześćdziesiątych XIII wieku, jednak jej początkowe
kompetencje nie dawały szerokich możliwości działania. Na czele ówczesnych miast
lokowanych na prawie magdeburskim stali wszak dziedziczni wójtowie, którzy wobec
władcy bądź prywatnego właściciela miasta pozostawali w stosunku wasala. Urząd oraz
towarzyszące mu uposażenie miał charakter lenna. Jednak coraz silniejsza pozycja monarchy osłabiała z czasem władzę wójtów. Miasta były w zasadzie same w sobie osobami
prawnymi, zwłaszcza, jeśli posiadały samorząd (D. Makiłła, 2008, s. 278). Radnych miejskiej rady nazywano rajcami9. Decydujący wpływ na sytuację w Krakowie rada zdobyła
8 Loughlin odnosi się do konstytucyjnego statusu samorządu lokalnego w specyficznych ustrojowo warunkach brytyjskich, jednak jego spostrzeżenia wydają się być cenne dla określenia
charakteru lokalnych rad w ogóle.
9 Z. Gloger, Encyklopedia staropolska, Warszawa 1903, Tom 4, s. 138: Rajca, inaczej zwany radca,
18
po patrycjuszowskim „buncie wójta Alberta”, którego wynikiem było zniesienie w tym
mieście urzędu dziedzicznego wójta przez Władysława Łokietka (P. Jasienica, 2007, s.
273). Administrowanie miastem król powierzył swoim stronnikom, których umieścił
w nowej radzie. W późniejszym okresie krakowskich rajców miejskich powoływała dotychczasowa rada na roczną kadencję. Początkowo członków rady było sześciu (J. M.
Małecki, 2008, s. 45), następnie ośmiu, a przy omawianiu najistotniejszych spraw miasta
uczestniczyło również nawet dodatkowo kilkunastu dawnych rajców. Wprowadzanie na
polskich terenach rad miejskich inspirowane było również powołaniem rady w Magdeburgu (1244 r.), gdyż wiele ośrodków właśnie na tej niemieckiej miejscowości wzorowało swoją organizację. Wcześniej instytucję rady miejskiej znały już ośrodki ulokowane
na prawie lubeckim, lecz tam rada była organem sądowym zarządu miejskiego. Od przełomu XII i XIV wieku funkcjonowały w polskich miastach rady składające się z od kilku
do kilkunastu członków, które stopniowo poszerzały swoje kompetencje. Na przykładzie
Krakowa można zauważyć, że rada miejska najpierw administrowała miastem zajmując
się sprawami porządkowymi oraz finansami. Dopiero z czasem przejęła od ławy miejskiej funkcje sądownicze. Od XVI wieku ubiegając się o urząd rajcy miejskiego należało
uprzednio pełnić funkcję ławnika. Co sześć tygodni radni zmieniali się na stanowisku
burmistrza, który to przewodniczył obradom, wykonywał uchwały i reprezentował radę
na zewnątrz. W świetle prawa magdeburskiego i dekretów królewskich do obowiązków
burmistrza i rajców należało „codziennie lub w miarę potrzeby udawać się na ratusz,
zajmować się sprawami publicznymi, rozsądzać spory między ludźmi, opiekować się
sierotami, wdowami i ubogimi oraz kalekimi starcami, pilnować, aby nie rosły ponad
miarę ceny żywności, przestrzegać w mieście sprawiedliwych miar i wag, powściągać
radczy, rajczy, radnik, radny, radziciel, mąż należący do rady. Wyraz ten pochodzi od rada,
radzić i raić; urząd zowie się radziectwem; po łacinie rajców zwano Consules. W miastach,
stosownie do miejscowego zwyczaju i praw, jakie miasto posiadało, bądź wojewoda, bądź
starosta grodowy, bądź sami mieszczanie wybierali pewną liczbę rajców do rady zarządzającej
miastem i jednego z nich na burmistrza (Magister civium, Proconsul). Do rajców należał
zarząd i straż miasta, ściganie przestępców, szafunek dochodów, czuwanie nad budowlami
publicznemi. Najczęściej obowiązek burmistrza pełnili rajcowie kolejno, rodzajem rocznych
kadencyi. Od r. 1384 przywoływano nieraz rajców większych miast do udziału w naradach
sejmowych. Np. roku 1503, gdy skutkiem napadu Mengligireja na Polskę zwołano sejm do
Piotrkowa, przyzwano tamże rajców z Krakowa, Lublina i Lwowa. Rajcy wileńscy dostali od
Zygmunta Augusta przywilej na prawa szlacheckie. Poeta i satyryk złotego okresu literatury
polskiej, Sebastjan Klonowicz, był dożywotnim rajcą lubelskim a wcale nie umarł w nędzy, jak
to później zawistni mu wymyślili, co wykazał p. Detmerski w „Ateneum” warszawskiem. Żonę
rajcy zwano: „rajczyni”, syna „rajczycem”, a w mowie ludu „rajczakiem”. Senatorów, radę króla
stanowiących, nie nazywano rajcami jeno: „panowie rada”. Ciekawe wiadomości o rajcach
lwowskich podał Wład. Łoziński w dziele: „Patrycjat i mieszczaństwo lwowskie” str. 60. W r.
1507 postanowiono, iż „Rajce z Przysiężniki mają być (obecni) przy stanowieniu rzeczy przez
p. wojewodę, albo jego podwojewodzego na ratuszu, a ustaw jego nie wypełniając, karani być
mają grzywnami”.
19
i wykorzeniać gry hazardowe oraz wszelkie przejawy pijaństwa” (A. Dagnan-Ginter, A.
Jureczko, F. Kiryk, 1997, s. 251).
W Rzeczpospolitej szlacheckiej patrycjat znów pragnął skupić całość władzy w mieście w swoich rękach. Grupy te, przeważnie niemieckiego pochodzenia, słabo integrowały się z życiem publicznym Królestwa, co poskutkowało choćby niezapewnieniem sobie
stałej reprezentacji w sejmie (J. Bardach, red., 1997, s. 22). Jednak w swoich ośrodkach
patrycjat konsekwentnie dążył do ograniczenia kompetencji wójta i podporządkowania
go radzie. Jako, że wójtostwa były dziedziczne i można było je wykupywać, to do końca
XV wieku wiele miast przejęło je drogą dzierżawy, zastawu, bądź kupna. W uprawnienia wójta wchodziła w takim przypadku rada, mianując z czasem na roczne kadencje
wójtów sądowych, zwanych także podwójcimi (F. Kiryk, J. Ryś, 1999, s. 214). W ujęciu
prawnohistorycznym dopiero odtąd można mówić o pełnym samorządzie miast, a rajców zaczęto nazywać panami, a czasem panami dziedzicznymi miasta (J. Bardach, B.
Leśnodorski, M. Pietrzak, 2005, s. 93). Wokół rad zaczęły powstawać aparaty urzędnicze
(kancelarie radzieckie) mające pomagać rajcom w wykonywaniu obowiązków: pisarze,
sekretarze zwani kanclerzami sprawujący nadzór nad miejskim archiwum, syndycy do
spraw reprezentacji, lunerowie do których należał dozór praw i przywilejów. Ci ostatni
„obierani byli corocznie z grona rajców przez radę zupełną, to jest zebranych razem
starych i siedzących rajców, z ludzi dobrej wiary, a zawsze possessyonatów. Mogli być
potwierdzeni po roku, i często zdarzało się, że bywali dożywotnimi. Byli oni urzędnikami płatnymi” (K. Bąkowski, 1898, s. 16). W Krakowie władza miejska ukształtowała
się w taki sposób, że na czele tego ośrodka stał Magistrat dzielący się na urząd radziecki,
którym kierował burmistrz oraz urząd wójtowsko-ławniczy zarządzany przez wójta.
Do kompetencji samorządów większych miast należało również wydawanie wiklerzy
uzupełniających normy prawa magdeburskiego, w szczególności z zakresu spraw targowych oraz porządku i bezpieczeństwa. Zanim wykształciły się rady, organem samorządu
miejskiego i wiejskiego były już ławy sądowe. Funkcjonowały one w ośrodkach lokowanych na prawie niemieckim (czynszowym) i ich członkowie byli wskazywani przez pana
feudalnego, bądź wybierani przez mieszkańców, co było częstszym rozwiązaniem. Ławników zwykle było siedmiu i rozpatrywali nie tylko sprawy karne i sporne, ale nadawali
również moc prawną licznym transakcjom. Do momentu powstania rad, to właśnie ławy
zajmowały się codziennymi sprawami mieszkańców i porządkiem w osadzie. Z czasem
również funkcje sądownicze przejmowali rajcy pod przewodnictwem burmistrza tworzący sąd radziecki, będący w miastach najwyższą instancją. Mogli rozpatrywać wszelkie sprawy, jednak w praktyce odsyłali mniejsze wykroczenia do sądów niższych, na
przykład ławniczych. Czasem dochodziło do zwołania sądów radziecko-ławniczych,
w których wspólnie orzekali rajcowie z ławnikami. Silna pozycja patrycjatu sprawiła, że
próbował on obarczyć pospólstwo nadmiernymi ciężarami podatkowymi. W Krakowie
nacisk pospólstwa sprawił, iż monarcha wydał ordynację stanowiącą, aby rada miejska
w połowie składała się z przedstawicieli cechów. Patrycjat nie tylko nie wcielił w życie
tych postanowień, ale doprowadził do reorganizacji zasad funkcjonowania samorządu.
W XV wieku w Krakowie w skład rady wchodziło dwudziestu czterech rajców, których
20
dożywotnio mianował wojewoda. Prace ułożone były w ten sposób, że co roku urzędowało ośmiu członków rady zmieniających na stanowisku burmistrza. Model dożywotniego pełnienia funkcji członka rady istniał w wielu polskich ośrodkach, oczywiście
tam, gdzie patrycjatowi udało się utrzymać odpowiednie wpływy i nie ograniczono jego
władzy. Takie rady istniały w Toruniu, gdzie ustępujący rajcy powoływali nowych, zazwyczaj samych siebie, dobierając jedynie nowych członków na wolne miejsca, jak również w Gdańsku, gdzie rada uzupełniała swój skład na zasadzie kooptacji. W XVII wieku
duże miasta w miejsce funkcji burmistrza wprowadziły urząd prezydenta. Większe miasta zdobywały dla siebie niezależność i samorząd, natomiast w mniejszych, królewskich
bądź prywatnych decydujący głos należał tak naprawdę do reprezentującego monarchę
starosty, bądź do pana. Zatwierdzali oni wybory rajców, a nierzadko sami ich powoływali, wskazywali również osoby mające pełnić funkcje burmistrza.
W czasach szlacheckich rada miejska była kluczowym organem samorządowym
w większych miastach. Do kompetencji rajców należało powoływanie ławników oraz
wójta sądowego, będącego urzędnikiem rady. Rada mianowała również starszych cechów. W efekcie zarzadzaniem miastem zajmowały się trzy grupy:
 rada miejska jako organ uchwałodawczy, administracyjny oraz sądowy,
 ława będąca sądem miejskim,
 reprezentacja pospólstwa (communitas) złożona ze starszych cechów mogąca kontrolować poczynania finansowe rajców oraz miała prawo być konsultowana przy podejmowaniu najistotniejszych decyzji.
Mimo, iż rady miały pewną swobodę przy kształtowaniu dwóch pozostałych ciał,
to i tak często rajcowie dążyli do ograniczenia roli reprezentacji pospólstwa, co rodziło nierzadko sytuacje konfliktowe. W Krakowie na mocy królewskiej decyzji delegacja pospólstwa składała się z rzemieślników i kupców, a w Poznaniu cechy oraz ława
same umocniły się na tyle, że powoływały członków rady. Pomiędzy tymi skrajnymi
modelami kształtowały się najróżniejsze kombinacje sposobu powoływania rajców. Im
silniejsze były cechy rzemieślnicze, tym słabszy był patrycjat. W wyborze rady uczestniczyły często cechy, ława i ustępujący rajcy. W Chełmnie natomiast radę wybierało zgromadzenie wszystkich mieszczan. Rady korzystając ze swej roli prawotwórczej sprawiły,
że prawo każdego miasta, a w szczególności największych ośrodków, nabierało wiele
osobliwych i indywidualnych cech. Prace rady krakowskiej stanowiły również wzorzec
postępowania ówczesnych rajców10. Zarówno uchwały jak i wyroki zapadały przy większości głosów, ale sprzeciw któregokolwiek z członków rady skutkował niepodjęciem
decyzji. Pracom rajców towarzyszyły też zachowania symboliczne. Specjalny lawaterz
(misa z wodą) służył do umywania rąk po wydaniu wyroku, a rajcowie, którzy przy
głosowaniu mieli przeciwstawne stanowiska podawali sobie ręce w geście publicznych
przeprosin.
Mając na celu omówienie sposobu wyboru oraz praw i obowiązków współczesnych
10 Tematykę krakowskich rajców wyczerpująco omówiono: Z. Noga, Krakowska Rada Miejska
w XVI wieku. Studium o elicie władzy, Kraków 2003
21
radnych nie sposób pominąć próbę nakreślenia statusu prawnego rajcy, np. krakowskiego. Niezastąpionym przewodnikiem po tym temacie jest prawnik i znawca historii
Krakowa K. Bąkowski, który opublikował wyniki sowich prac u schyłku XIX wieku (K.
Bąkowski, 1898, s 4 i n.). Choć znane są nazwiska rajców krakowskich od 1300 r., to
niewiadomo kto i z jakiego grona ich wybierał. Następnie powoływano ich z rozkazu
księcia, a w końcu – jak już wspomniałem – na długo stało się to przywilejem wojewody. Zniósł go Jan III oddając wybór rajców samej radzie. Rada krakowska nie była więc
reprezentacją rządzonych, jako że nie pochodziła z ich wyboru. Kandydatami do rady
byli „ludzie dobrzy, przynajmniej 25 lat, a nie nad 90 mający, osiedli, dobrej sławy, łakomstwem się brzydzący, nie pijanice, nie dwujęzyczni, nie błaznowie, nie owi, których
żony rządzą, nie lichwiarze, nie fałszywi” (tamże). Urząd członka rady był zaszczytny,
lecz wiązał się z dużym zaangażowaniem. W związku z tym rajcom przysługiwały przywileje mające być zadośćuczynieniem za włożoną na rzecz miasta pracę. Członkowie
rady mogli po niższej cenie nabywać określone ilości soli z Bochni i Wieliczki, otrzymywali część opłaty składanej przy przyjęciu kogoś do grona obywateli miasta, używali
wolności warzenia miodu i zwolnienia z podatku od jednego domu. W okresach Wielkanocy i Bożego Narodzenia otrzymywali żywność, a w uroczystych chwilach wolno
im było raczyć się winem na koszt miasta. Z okazji ślubu w rodzinie rajcy dzielili się
beczółkami wina, ławnikom dając pół baryłki. Pełnienie funkcji rajcy wiązało się też
z dodatkowymi ciężarami. Za wydatki związane z wojnami i zamieszkami odpowiadali
często swoimi środkami, a bywało, że przypłacali życiem za podejmowane decyzje. Ten
kto zostawał członkiem rady składał do miejskiej kasy grzywnę złota i wydawał ucztę
dla rajców. Z czasem zwyczaj wydawania przyjęcia zamieniono na złożenie w miejskiej
kasie kolejnych 100 talarów. Wybory członków rady i burmistrzów były w życiu miejskim ważnymi i uroczystymi wydarzeniami. Po modlitwie w kościele Mariackim rajcy
przechodzili do ratusza, z którego wieży witali ich trębacze i bębniści fanfarą pozdrawiając przybywającego wojewodę. Po powitalnej wymianie uprzejmości i przywołaniu łaski
Ducha świętego przechodzono do tajnego głosowania, a karty wrzucano do kielicha.
Decydowała większość głosów, a w przypadku równiej ich liczby przesądzał burmistrz.
Członkowie rady składali przysięgę przed magistratem, a przed 1677 r. wobec wojewody.
Podnosząc dwa palce ku słońcu, wymawiając swoje imię przyrzekali „sprawiedliwie czynić, niesprawiedliwość tępić praw i pospolitego pożytku bronić, tajemnic nie wyjawiać,
rosterków nie dopuszczać, sierót i wdów bronić” (tamże).
Jak już zostało podkreślone mieszczaństwo nie troszczyło się o sprawy publiczne
Rzeczypospolitej, czego przejawem było pierwotnie niepojawianie się na sejmach mimo
wezwań królewskich. W efekcie zostali oni pozbawieni głosu w sprawach publicznych
i konstytucja Nihil Novi nie umieściła mieszczan między stanami reprezentowanymi
w sejmie. Wykupywanie wójtostw wzmocniło na pewien czas autonomię miast, jednak
gdy „po małych miastach wykupili wójtostwa panowie, przez co zyskali sądownictwo
nad mieszczanami i taką wreszcie przewagę, że nie tylko wójtów (jako swoich zastępców), ale nawet burmistrzów i radnych sami mianowali. Autonomia tych miast upadła
zupełnie” (A. Lewicki, 1923, s. 238 i n.). W większych ośrodkach uchwały sejmowe po-
22
wierzyły starostom nadzór nad działalnością miejskich rad. Starostowie umocnili się na
tyle, że uzależniali od siebie władze miejskie. Rządy starostów jako osób wywodzących
się ze szlachty i nieznających potrzeb oraz realiów życia miejskiego były dla tych ośrodków szkodliwymi okolicznościami.11
Przełomem w kształtowaniu ustroju samorządowego miast miała być Konstytucja
Trzeciego Maja. Nie tylko zrównano mieszczan i szlachtę, ale do ustawy rządowej włączono w całości „Ustawę o miastach wolnych naszych królewskich w państwach Rzeczypospolitej”. Nowe prawo uznawało miasta królewskie za wolne i urządzało wszystkie takie ośrodki w jednakowy sposób. Również miasta prywatne mogły być poddane
tym regulacjom, jeśli taka była wola ich właścicieli. Ustrojowo wprowadzono podział
na urzędy wykonawcze i zgromadzenia uchwalające. Prawa wyborcze przysługiwały jedynie posesjonatom. W Warszawie powstawała jednolicie zarządzana aglomeracja. Do
stolicy włączono królewskie i prywatne jurydyki oraz połączono Stare i Nowe Miasto.
Zabory położyły kres temu modelowi, okazały się jednak ciekawym zwrotem
w kształtowaniu się samorządu terytorialnego. Starannej analizy tego okresu dokonał
B. Leśnodorski, warto więc prześledzić dokonany przez niego opis (J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak, 2005, s. 355 i n. oraz 398 i n.). W Księstwie Warszawskim istniały rady miejskie i wiejskie, których członkowie mianowani byli przez prefekta spośród
kandydatów przedstawionych przez właścicieli nieruchomości. W większych miastach
zwane były radami municypalnymi i ich skład kształtował się w wyniku wyborów na
zgromadzeniu gminnym. Rady wiejskie w istocie nie funkcjonowały, a samorząd miejski
– choć ograniczony – był nowym rozwiązaniem w ustroju państw zaborczych. Rady zajmowały się analizą potrzeb lokalnych i podawały do zatwierdzenia ministrowi lub prefektowi sprawy budżetowe i założenia podatków lokalnych. W skład rad powiatowych
i departamentalnych wchodzili radcowie mianowani przez króla. Kandydatów w podwójnej liczbie zgłaszały sejmiki. Brak było organizacyjnego powiązania tych szczebli
samorządu z niższymi radami.
Czasy Królestwa Polskiego nie przyniosły rozwoju samorządności. W miastach
zarządzali burmistrzowie wespół z ławnikami, a w większych ośrodkach prezydenci
z członkami rady. Funkcje w zarządzie miejskim obsadzał rząd, a wójtami wsi z mocy
prawa zostali właściciele ziemscy. W 1861 r. z inspiracji A. Wielopolskiego został wydany ukaz wprowadzający samorządne Rady Powiatowe, Rady Gubernialne oraz Rady
Miejskie, które ustanowiono w 28 większych miastach (A. Korobowicz, 2009, s. 120).
Rady pochodziły z wyboru, co było przesłanką pewnej niezależności. Niestety w całym
kraju zgłaszało się mało kandydatów, a bierne prawo wyborcze ograniczono wysokim
cenzusem majątkowym. Radni miejscy i powiatowi byli powoływani w wyborach bezpośrednich, a członków rad gubernialnych wybierały rady powiatowe. Do zadań radnych gubernialnych należało zajmowanie się sprawami gospodarczymi guberni. Przy
11 Innym powodem klęski organizacyjnej miast było ustanawianie jurydyk szlacheckich, czyli
dzielnic należących do szlachty, które wyłączone były spod władzy organów miejskich. Psuło
to porządek w miastach, a nierzadko było przykrywką dla licznych nadużyć.
23
ich corocznych obradach obecny był gubernator cywilny. Radni powiatowi zwoływani
byli raz na kwartał i jako samorząd mieli za zadanie podejmować współpracę z naczelnikiem powiatu sprawującym władzę administracyjną. Rada nie miała własnego organu
wykonawczego, więc uchwały wykonywał właśnie naczelnik. Poza wyborem radnych
gubernialnych do zadań rady powiatowej należał nadzór nad wykonywaniem inwestycji oraz uchwalanie dodatków do rządowych danin, które miały być przeznaczone na
cele lokalne. Sprawami gospodarczymi na swoim terenie zarządzali też radni miejscy.
Ich uchwały wykonywał magistrat, jednak ważniejsze decyzje podlegały zatwierdzeniu
władz rządowych.
W Drugiej Rzeczypospolitej sprawa samorządu również była istotnym elementem
ustrojowym w organizacji niepodległego państwa (M. Sidor, 2010, s. 374). Jak podaje
H. Gajoch, w opisie lubelskiej Rady Miejskiej z lat trzydziestych XX wieku znajdujemy
informację, że przewodniczący klubów politycznych tworzyli Konwent Seniorów, który
był organem pomocniczym i doradczym przy prezesie Rady. Do jego zadań należało
przygotowywanie odpowiednich propozycji i wniosków na obrady plenarne. To właśnie ten organ rozstrzygał spory występujące pomiędzy klubami radnych oraz między
prezydium Rady Miejskiej, a kolegium Magistratu. Osiągnięcie kompromisu również
było możliwe znacznie częściej na posiedzeniu Konwentu, niż podczas obrad Rady (H.
Gajoch, 2010, s. 87).
Przełom lar trzydziestych i czterdziestych XX wieku we wszystkich krajach dotkniętych wojną wprowadził poważne zachwianie mechanizmów samorządowych. Przykładowo w Wielkiej Brytanii problemem było istnienie zbyt dużej liczby władz lokalnych,
z których większość była zbyt mała, a tym samym za słaba by odnaleźć się w powojennej
rzeczywistości efektywnej i szybkiej odbudowy państwa12. II wojna zresetowała rozwinięty w międzywojniu polski samorząd. Już w początkowym okresie tworzenia państwa
w socjalistycznej rzeczywistości władze Polski nie zamierzały tworzyć samorządu na
wzór rozwiązań z II Rzeczypospolitej. Zdecydowano się na wprowadzenie systemu opartego na rozwiązaniach radzieckich. Statut Tymczasowych Rad Narodowych (zob. J.
Dziobek – Romański, 2012, s. 55-59) będący uchwałą Krajowej Rady Narodowej z 1
stycznia 1944 r. wprowadzał po raz pierwszy do polskiego systemu ustrojowego instytucję rad narodowych. Obsadzanie składu odbywało się w sposób niedemokratyczny,
w wyniku procesu delegacji i kooptacji, w którym uczestniczyły organizacje polityczne. Taki sposób powoływania członków rad praktykowano do 1954 r., kiedy to została
uchwalona pierwsza ordynacja wyborcza odnosząca się do rad narodowych (tamże, s.
55-59). Wyrazem rzekomej recepcji samorządu w PRL był dekret PKWN z dnia 23 listopada 1944 r. o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego (Dz. U. 1944,
nr 14, poz. 74). Art. 3 tego aktu zawierał następującą definicję: samorząd terytorialny
reprezentowany przez terenową radę narodową, stanowi korporację prawa publicznego
i posiada osobowość prawną. W ówczesnej doktrynie toczyły się spory o rolę samo12 Labour Party, The future of local government : the labour party’s post-war policy, Londyn
1941, s. 5
24
rządu w socjalistycznym państwie. A. Piekara zauważał, że „oponenci autentycznego
samorządu terytorialnego w państwie socjalistycznym, nieustępliwi nawet wobec poglądów klasyków marksizmu, wyrażają obawy, że we współczesnym państwie realnego socjalizmu samorząd terytorialny może być przeciwstawiany państwu”. Sam jednak
oceniał, że samorząd nie osłabia państwa ani jako całości, ani jako aparatu administracyjnego: „zdecentralizowany model zarządzania jest efektywniejszy, niż centralistyczno-biurokratyczny”(zob. A. Piekara, 1986, s. 23 i n.).
System wyborczy, który dotyczył powoływania rad narodowych, przewidywał konstrukcję tzw. miejsc mandatowych. Automatyzowało to proces wyborczy, ponieważ nie
wymagało od wyborców czynnego głosowania. Bierna postawa wyborców wystarczała
do powoływania radnych z miejsc mandatowych (DzU nr 2 poz. 15, art. 57)13. Akt wyborczy miał więc jedynie formalny charakter, a sprawą kluczową okazywał się nie wybór
radnych, ale odpowiedni dobór osób mających zasiadać w radach narodowych. Jednak
nawet wówczas przedstawiciele doktryny zauważali, że jedynie autentyczność przedstawicielstwa jest w stanie podnieść autorytet rad. Pociąga ono bowiem za sobą zaufanie
i aktywne poparcie społeczne (T. Fuks, 1981, s. 84). Jak przywołuje J. W. Hahn rzecznicy
radzieckiego modelu powoływania lokalnych rad uważali go za bardziej demokratyczny
od zachodnich systemów wyborczych, ponieważ miał on wyłaniać dużo bardziej reprezentatywny skład tych organów14.
Radni reprezentowali w radach narodowych swoich wyborców. Zobowiązani byli
działać na rzecz rozwoju swojej gminy, dzielnicy, miasta lub województwa oraz zaspokajania potrzeb społeczności lokalnej15. Co istotne, kierowali się w swojej działalności
zaleceniami wyborców, „harmonizując je z całokształtem interesów danego terenu oraz
racjami ogólnopaństwowymi”. W rozpatrywanych przez radę sprawach radni winni byli
zajmować samodzielne stanowiska, zgodnie z własną oceną rangi i hierarchii spraw.
Radni realizowali swoją misję poprzez uczestnictwo w pracach rady i jej komisjach oraz
utrzymując stałe więzi ze swoimi wyborcami i ich organizacjami. W miarę potrzeby nawiązywali „odpowiednie stosunki prawne z terenowymi organami administracji państwowej o właściwości ogólnej oraz organami państwowymi, instytucjami i przedsiębiorstwami działającymi na danym terenie” (zob. K. Szajdowska, 1984, s. 108 i n.).
Jako, że działalność rad narodowych była terenową formą wykonywania jednolitej
władzy państwowej, to wśród postulatów przemian demokratycznych pojawiały się także projekty reformy administracji terenowej i przywrócenia realnego samorządu terytorialnego16.
13 zob. Ustawa z 17 stycznia 1976 o Ordynacji wyborczej do Sejmu PRL i rad narodowych
14 O sowieckim modelu wyborów lokalnych zob. J. W. Hahn, Soviet grassroots: citizen participation in local Soviet government, Londyn 1988, s. 92-107
15 Szerzej: K. Działocha, J. Trzciński, Gwarancje pozycji prawnoustrojowej i jedności działania
organow przedstawicielskich stopnia podstawowego, Wrocław 1981
16 Proces kształtowania się modelu samorządu w okresie przemian demokratycznych opisano
wyczerpująco w: J. Regulski, M. Kulesza, Droga do samorządu. Od pierwszych koncepcji do
25
4. Charakterystyka mandatu radnego
Mandat radnego będącego członkiem organów stanowiących jednostek samorządu
terytorialnego można uznać za mandat wolny. Przepisy ustaw samorządowych nie określają tego w sposób dosłowny, z drugiej jednak strony taki fakt wynika z interpretacji
ogółu regulacji zawartych Kodeksie wyborczym oraz w samorządowych ustawach ustrojowych. Przyjęcie w stosunku do radnego koncepcji wolnego mandatu jest także konsekwencją przyjęcia przez Polskę Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, ponieważ
jej postanowienia wymagają od państw będących stronami karty zapewnienie radnym
możliwość swobodnego wykonywania mandatu17.
J. A. Chandler określa radnych jako twórców lokalnej polityki (policy), czyli stosowanych w samorządzie rozwiązań. Jako, że piastują stanowiska wybieralne, to odpowiedzialni są przed mieszkańcami, których reprezentują. Z formalnego punktu widzenia decyzje podejmowane przez całą radę i jej komisje są wynikiem debaty i wymiany
argumentów, które radni przedstawiają znając potrzeby swoich wyborców (zob. J. A.
Chandler, 1996, s. 150-155). Faktycznie decyzje zapadają jednak na nieformalnych spotkaniach stronnictw (często o stricte partyjnym charakterze), a na linii relacji radnych
z mieszkańcami stają często interesy ugrupowań politycznych18.
Dlatego właśnie koncepcja wolnego mandatu przedstawicielskiego pomóc ma zapewnieniu deputowanemu swobody w realizacji zadań przedstawicielskich. Zgodnie
z treścią ustaw samorządowych do zadań radnego należy utrzymywanie stałej więzi
z mieszkańcami oraz ich organizacjami. Przez posłużenie się takim określeniem przesądzono o szerokiej reprezentacji radnych, rozciągającej się na ogół osób zamieszkujących
określoną jednostkę samorządu terytorialnego. Istotne jest, że dzięki takiemu ujęciu
radny staje się reprezentantem wszystkich mieszkańców danej gminy, powiatu lub województwa, bez względu na to, czy głosowali w wyborach, albo również niezależnie od
tego na kogo oddali swój głos. To ma także konkretne znaczenie dla tychże mieszkańców, ponieważ chroni ich przed tłumaczeniami ze strony takiego radnego, który mógłby
w innym wypadku twierdzić, że nie może być reprezentantem interesów jakiejś grupy
mieszkańców tylko dlatego, że nie oddali oni na niego głosu w wyborach. Właśnie reprezentowanie przy wykonywaniu mandatu ogółu wyborców jest określane jako jego
generalność, będąca jedną z trzech konstytutywnych cech mandatu wolnego. Dwoma
pozostałymi filarami koncepcji wolnego mandatu będą jego niezależność oraz nieodwoływalność. Wszystkie razem mają umożliwić niezależne i stosunkowo odpolitycznione
wykonywanie zadań polegających na reprezentowaniu całej społeczności.
Wolny charakter mandatu realizuje się także w koncepcji nieodwołalności radneinicjatywy Senatu (1981-1989), Warszawa 2009
17 Art. 7 EKSL: „status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien zapewniać
swobodne wykonywanie ich mandatu”.
18 Chandler opisuje stan brytyjskiego samorządu, który w omawianej kwestii wydaje się nie być
dalekim od polskiej praktyki.
26
go. Obecnie obowiązujące regulacje prawne nie umożliwiają wyborcom dokonania odwołania poszczególnych członków rad i sejmików przed upływem kadencji całego tego
organu. Takie rozwiązanie świadczy o tym, że poszczególni radni nie są obarczeni polityczną odpowiedzialnością za praktykę sprawowania mandatu. Jako, że radny nie jest
również związany instrukcjami wyborców, to posiada on swobodę w sposobie wykonywania swojego mandatu. Nawet jeśli jakiś radny występuje przeciwko wszystkim postulatom swoich wyborców, czy wręcz nie kieruje się w swojej działalności dobrem danej
wspólnoty samorządowej, to mieszkańcy nie mają żadnych narzędzi, by go indywidualnie odwołać. H. Gawroński wskazuje, że odpowiedzialność radnych niknie w systemie
grupowego podejmowania decyzji. Dzieje się to właśnie przez upolitycznienie rad, gdyż
odpowiedzialność przenosi się wówczas na poddane dyscyplinie partyjne (lub lokalne)
kluby radnych (H. Gawroński, 2010, s. 61). W świetle obowiązujących regulacji jedynym
rodzajem odpowiedzialności jest kolejna weryfikacja wyborcza. Prawnie wiążącej oceny działań radnego oraz odniesienia się do metod sprawowania przez niego mandatu,
mieszkańcy mogą dokonać jedynie w akcie głosowania podczas następnych wyborów
samorządowych. Źle oceniani radni mogą po prostu nie uzyskać reelekcji i stracić możliwość wykonywania mandatu.
Wspomniany już i ściśle powiązany z nieodwołalnością mandatu jest także brak mechanizmów prawnych pozwalających skutecznie wywierać wpływ na radnych. Członkowie organów stanowiących nie mogą tym samym być wiązani instrukcjami wyborczymi
(art. 23 ust. 1 u.s.g., art. 21 ust. 1 u.s.p., art. 23 ust. 1 u.s.w.). Oczywiście radni podczas
wykonywania mandatu, mogą uwzględniać sugestie wyborców, lobbować za zgłaszanymi przez nich propozycjami rozwiązań, jednak w żaden sposób nie można ich zmusić do
działań zgodnych wprost z zaleceniami mieszkańców.
Radni zarówno są lobbystami, jak i osobami lobbowanymi. Nie każdy radny podlega
lobbingowi w równym stopniu. Lobbujący poszukują wpływowych radnych, z koalicji
rządzącej, a nie opozycji, ludzi o znanych nazwiskach (G. Makowski, red., 2010, s. 75
i n.). Lobbing w samorządzie często polega na wywieraniu wpływu na poszczególnych
radnych, by ci oddawali swoje głosy zgodnie z życzeniem lobbujących. Możemy go podzielić na lobbing sformalizowany i niesformalizowany. Pierwszy będą stanowiły oficjalne petycje, czy wystąpienia osób lobbujących, np. na komisjach. Spotkania nieformalne,
imprezy towarzyskie stanowiące okazję do z pozoru niezobowiązujących rozmów będą
z pewnością przejawem drugiego rodzaju lobbingu. Wśród instrumentów działalności
lobbingowych należy wymienić: kontakty osobiste, korespondencję, ekspertyzy, ale też
działania pośrednie takie jak kampanie medialne, petycje, protesty, czy koalicje społeczne. Działalność lobbingowa może więc z jednej strony stanowić dla radnych źródło
wiedzy, podstawę do formułowania argumentów oraz sprawiać, że sposób podejmowania decyzji będzie bardziej komunikatywny. Zagrożeniem niewątpliwie jest jednak niebezpieczeństwo zdominowania polityki samorządowej przez partykularne interesy, co
stanowi zagrożenie zarówno dla zrównoważonego rozwoju, jak i idei dialogu obywatelskiego. Lobbing przynieść więc może szerszą kontrolę procesu decyzyjnego, jak też przyczynić się do naruszania procedur podejmowania decyzji (J. Zbieranek, red., 2010, s. 79).
27
Jednak zarówno działalność lobbingowa, perspektywa reelekcji, lokalne uwarunkowania, czy też w końcu względy polityczne mogą mieć znaczący wpływ na metodykę
postępowania radnych. Wszakże brak prawnoformalnego związania wolą wyborców nie
przesądza o braku takiego faktycznego związania. Względy społeczne, polityczne, czy
wyborcze wprost przekładają się na postępowanie zgodne z oczekiwaniami wyborców.
Nawet ograniczenia ustawowe o charakterze etycznym (np. zakaz nadużywania
funkcji) nie są obwarowane sankcjami za ich naruszenie, co może sprawiać wrażenie
sztuczności tych przepisów, gdyż mimo ich obowiązywania nie są egzekwowane. Bardziej konkretne regulacje dotyczące standardów etycznych i zasad ich sankcjonowania
można zawrzeć w statutach jednostek samorządu terytorialnego lub w regulaminach
działania rad. Zdaniem B. Kudryckiej możliwe jest by w zgodzie z przepisami wprowadzić odpowiedzialność regulaminową, analogiczną do tej, która dotyczy parlamentarzystów (B. Kudrycka, 2010, s. 73 i n.). Choć brakuje wyraźnych podstaw normatywnych,
organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą uchwalać kodeks etyki dla
radnych. Zawarte w nich postulaty etyczne mają pomóc w prawidłowym sprawowaniu
mandatu radnego. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie kodeksy są aktem samozwiązania się radnych, mającym charakter wyrażenia intencji kierowania się
określonymi w takim kodeksie zasadami19. Nie można jednak przyjąć, że rada lub sejmik
stworzy jakiekolwiek prawne możliwości wpływania na swoich członków i nakłaniania
ich do postepowania zgodnego z przewidzianym w kodeksie wzorem. Nie jest to jednak
powodem, by takich aktów nie uchwalać, ponieważ są one doniosłym podkreśleniem
wartości, mających istotny wpływ na rzetelne wykonywanie mandatu. Kodeksy etyki dla
radnych ujmując te wartości w uroczystym charakterze podnoszą także rangę sprawowanych przez nich mandatów.
Niezależnie od tego, czy mandat radnego traktujemy jak pełnomocnictwo, czy też
odbieramy go raczej jako zespół praw i obowiązków, każdy radny powinien mieć świadomość tego, że jest piastunem kompetencji organu władzy publicznej. Radni biorą
udział w podejmowaniu władczych i jednostronnych rozstrzygnięć, określających sytuację prawną innych podmiotów, ale są również piastunami kompetencji organu stanowiącego, do którego wyłączności należy wiele spraw z zakresu lokalnej polityki gospodarczej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej bez wyjątku powinny
funkcjonować wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Doktryna i orzecznictwo
powszechnie wyprowadzają z tej normy konstytucyjnej następujące zasady ustrojowe:
 zasadę legalizmu,
 zasadę praworządności,
 zasadę ścisłej interpretacji przepisów przyznających kompetencje.
Istotnym jest spojrzenie na status prawny radnego przez pryzmat wykonywanej
przez niego działalności członka organu stanowiącego. Występujące w Polsce szczeble
samorządu terytorialnego opierają się na dualizmie organów. Już normy konstytucyjne oddzielają samorządowe organy wykonawcze od stanowiących. Na każdym szczeblu
19 zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 287/06, Legalis.
28
istnieje organ stanowiący pochodzący z wyborów bezpośrednich. Organy stanowiące są
ciałami kolegialnymi, których wielkość zależy od liczby mieszkańców danej wspólnoty
samorządowej. Organy stanowiące działają in pleno na zwoływanych przez ich przewodniczących sesjach. Wszyscy wchodzący w skład rady lub sejmiku radni są w sensie
ustrojowym wobec siebie równi. Ewentualne odrębności wynikają z istnienia klubów
radnych oraz instytucji przewodniczącego organu stanowiącego.
Jeden z czołowych badaczy problematyki samorządowej A. Coulson w połowie lat
dziewięćdziesiątych podkreślał wysoki poziom zaufania jakim społeczeństwo w Polsce
obdarzało wówczas radnych (zob. A. Coulson, 1995, s. 16-17). Największe możliwości
budowania zaufania wobec radnych leżą w poszukiwaniu kontaktu z wyborcami, choćby poprzez inicjowanie debat mających zbliżyć obywateli do samorządowych instytucji.
Radni sporadycznie bywają takiego typu liderami, a funkcje informacyjne często przejmują np. partie polityczne (zob. E. Nalewajko, A. Radiukiewicz, 2011, s. 97 i n.). Działalność partii politycznych dotyczy omawianej tematyki, ponieważ tworzone są partyjne
komitety wyborcze oraz kluby radnych. Fenomen oddziaływania ugrupowań na funkcjonowanie samorządu jest jednak materią politologiczną, więc nie będę poświęcał mu
uwagi w pracy o charakterze prawoznawczym (B. Żabka, 2011, s. 495 i n.).
Wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych we wszystkich gminach
niebędących miastami na prawach powiatu niesie za sobą jeszcze szersze odpartyjnienie
składu rad gmin i miast. Choć nie jestem krytykiem silnej aktywności ugrupowań politycznych na szczeblu samorządowym, to wiadomo, że linia programowa partii nie zawsze musi zgadzać się z lokalną rzeczywistością. Wówczas radny musi dokonać wyboru
między działalnością zgodną z duchem programu ugrupowania, a decyzjami podejmowanymi z uwzględnieniem specyficznych często warunków danej wspólnoty lokalnej.
Czynnikiem, który często determinuje postawę radnego jest model „kariery” jaki zamierza obrać. Nawet w dojrzałych demokracjach, np. amerykańskiej występuje zjawisko
uzależnienia decyzji samorządowców od linii partyjnej, ze względu na interes osobistej
ścieżki kariery radnego (zob. R. K. Carr, M. H. Bernstein, D. H. Morrison, 1962, s. 495496). Osoba „apolityczna”, a ściślej mówiąc – niezależna od konkretnej partii politycznej – poszukiwać będzie rozwiązań bezpośrednio służących lokalnej społeczności. Tego
typu radni wybierają model służby publicznej niebędącej zazwyczaj zawrotną karierą,
ale rzetelnym i często długotrwałym oddaniem się sprawom komunalnym. Zjawiska patologiczne nie omijają jednak również radnych niezależnych. Przykrą praktyką jest „kupowanie” ich poparcia przez wójtów i burmistrzów w zamian za realizację wskazanych
przez tych radnych interesów.
W literaturze światowej zauważa się, że wśród polskich samorządowców określających się jako „niezależni” możemy wyłonić trzy grupy (J. Loughlin, F. Hendriks, A. Lidström, 2011, s. 495-49):
 działaczy de facto partyjnych, którzy zasłaniają się za „niezależnymi” szyldami, gdyż
partie są źle odbierane społecznie;
 członków lokalnych ugrupowań, rzeczywiście niezwiązanych z ugrupowaniami politycznymi, ale uwikłanymi w inne mechanizmy zależności o bardziej lokalnym znaczeniu;
29
 prawdziwie niezależnych samorządowców, działających bez żadnej „drabiny zależności”.
Wobec takich zagrożeń demokracja przedstawicielska może w praktyce rozminąć
się ze szczytnymi założeniami, na których bazie powstała i stać się sposobnością do
realizacji partykularnych interesów wybranych przedstawicieli20. W opinii S. Wójcika
współczesny samorząd musi odkryć na nowo swoje wartości oraz powrócić do wysokich
standardów etycznych. Bez położenia nacisku na moralność, poczucie służby obywatelskiej i kultury politycznej władza samorządowa staje się wszakże władzą działającą nie
na rzecz obywatela, ale przeciw niemu (S. Wójcik, 2009, s. 60-61).
Istotną cechą mandatu radnego jest objęcie sądową ochroną swobody jego sprawowania. Przejawia się to choćby przez możliwość sądowego wzruszenia decyzji o wygaszeniu mandatu. Procedury sądowe są silną gwarancją swobody sprawowania mandatu
przedstawicielskiego, ponieważ ostateczną decyzję w sprawie oddaje się do podjęcia
niezależnemu i niezawisłemu sądowi powszechnemu bądź administracyjnemu. Można
uznać, że mimo pewnych niedoskonałości procedury, sam fakt sprawowania sądowej
kontroli nad całością procesu wygaszania mandatu jest właściwym rozwiązaniem i stanowi najsilniejszą z możliwych gwarancji swobody sprawowania mandatu przedstawicielskiego w jednostkach samorządu terytorialnego.
5. Podsumowanie
Mandat radnego jest zbiorem praw i obowiązków osoby reprezentującej wspólnotę samorządową. Członkowie organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego
obejmując swoje funkcje zobowiązują się do przestrzegania prawa i rzetelnego wykonywania obowiązków. Ustawy samorządowe nakazują radnym kierować się dobrem wspólnoty samorządowej. Radny zobowiązany jest do złożenia ślubowania, uczestniczenia
w pracach rady lub sejmiku, komisji i innych instytucji samorządowych, do których został wybrany. Członkowie organów stanowiących nie mogą łączyć pracować w urzędach
jednostek samorządowych, w których są radnymi. Obowiązuje ich także wiele przepisów o charakterze antykorupcyjnych, w tym zakazy łączenia stanowisk oraz obowiązek
składania oświadczeń majątkowych. Radni mają utrzymywać stałą więź z mieszkańcami
oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmować zgłaszane przez nich postulaty
i przedkładać je do rozpatrzenia organom jednostek samorządu terytorialnego. Radni są
w gremiach decyzyjnych kluczowymi rzecznikami zarówno interesów, jak i postulatów
mieszkańców. Uznałem, że radnych można ustawić w centrum mechanizmów samorządowych. Od tego jakiej jakości będzie ich praca zależeć może więc kondycja całego
polskiego samorządu terytorialnego.
20 W tym duchu, o „erozji” w brytyjskiej demokracji lokalnej: A. Midwinter, Local government
in Scotland: reform or decline?, Basingstoke 1995, s. 136 i n.
30
Bibliografia:
A) Akty prawne
1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483
z późn. Zm.)
2. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.)
3. Ustawa o samorządzie gminnym – tytuł nadany z dniem 1 stycznia 1999 r. (Dz.
U. z 1998, Nr 162, poz. 1126) ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym
(tekst jedn.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)
4. Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001
r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm. )
5. Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U.
z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm. )
6. Ustawa z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn.
zm.)
B) Literatura przedmiotu
1. A. Chodubski, Samorząd jako wartość współczesnych przemian kulturowych i cywilizacyjnych, [w:] G. Radomski, (red.) Samorząd w polskiej myśli politycznej XX wieku,
Toruń 2006
2. B. Kudrycka, Standardy etyczne radnych i pracowników samorządowych, [w:] B.
Kudrycka, M. Dębicki, Etyczne administrowanie. Wyzwanie dla samorządu terytorialnego, Warszawa 2010
3. G. Makowski (red.) Lobbing w samorządzie województwa. Raport z badań i monitoringu, Warszawa 2010
4. H. Gajoch, Biuro rady. Obsługa pracy rady i komisji, Warszawa 2010
5. H. Gawroński, Zarządzanie strategiczne w samorządach lokalnych, Warszawa 2010
6. J. A. Chandler, Local government today, Manchester 1996, II wydanie
7. J. Loughlin, F. Hendriks, A. Lidström, The Oxford handbook of local and regional
democracy in Europe, Oksford 2011
8. J. Regulski, M. Kulesza, Droga do samorządu. Od pierwszych koncepcji do inicjatywy Senatu (1981-1989), Warszawa 2009
9. J. Wojnicki, Samorząd lokalny w Polsce i w Europie, Pułtusk 2008
10. J. Zbieranek (red.), Praktyczny przewodnik po lobbingu w samorządzie województwa, Warszawa 2010
11. M. Loughlin, The Constitutional Status of Local Government, [w:] L. Pratchett,
D. Wilson, Local Democracy and Local Government, Basingstoke 1996
12. M. Sidor, Samorząd terytorialny w myśli politycznej II Rzeczypospolitej Polskiej,
Toruń 2010
13. W. Skrzydło. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013,
wyd. VII
31
DEVELOPMENT OF THE POSITION HELD
IN THE SYSTEM BY MEMBERS OF COUCILS IN POLISH
LOCAL SELF-GOVERNMENT
Abstract: The article examines the doctrinal, historical and practical aspects of the position held in the system by members of councils in Polish local governments. The discussion is based on the fundamental legal and factual considerations that impact the
building of the councillor’s status and position within the system of exercising public
authority. The article also describes the process of shaping the right to representation in
the local government and the characteristics of the mandate of councillors.
Keywords: local self-government, councillor’s status, councils, representation in the local authorities, history of self-government in Poland
Słowa kluczowe: samorząd terytorialny, status radnego, samorządowe organy stanowiące, reprezentacja we władzach lokalnych, historia samorządu w Polsce
33
Beata Pietrzak1
ZADANIA GMINY
W ZAKRESIE POMOCY SPOŁECZNEJ
1. Wprowadzenie
Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, pełniącą niezwykle
ważną funkcję, umożliwia bowiem przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych osobom, które same nie są w stanie ich pokonać. Pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej (minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, wojewodowie) i samorządowej (marszałkowie województw, starostowie na poziomie powiatów
oraz wójtowie, burmistrzowie (prezydenci miast) na poziomie gmin. Realizując swoje
zadania współpracują one z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem
Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi
i prawnymi. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do
zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających
godności człowieka. Podejmuje również działania zmierzające do usamodzielnienia
tych osób i rodzin oraz ułatwia ich integrację ze środowiskiem. Osoby i rodziny korzystające z niej obowiązane są do współdziałania w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Rodzaj, forma oraz rozmiar świadczenia pomocy winny być dostosowane
do potrzeb. Pomoc społeczna od dnia 1 maja 2004 r. funkcjonuje na podstawie ustawy
z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej [3].
2. Cele i zadania pomocy społecznej
2. 1. Rola pomocy społecznej
Pomoc społeczna polega w szczególności na:
 przyznawaniu i wypłacaniu świadczeń przewidzianych ustawą,
 pracy socjalnej,
 prowadzeniu i rozwoju niezbędnej infrastruktury socjalnej,
 analizie i ocenie zjawisk rodzących zapotrzebowanie na świadczenia z pomocy społecznej,
 realizacji zadań wynikających z rozeznanych potrzeb społecznych,
 rozwijaniu nowych form pomocy społecznej i samopomocy w ramach zidentyfikowanych potrzeb.
1 Mgr Beata Pietrzak – Kancelaria Radcy Prawnego Jarosław Płomiński, Dyrektor do spraw prawno-finansowych w FORTIS POLSKA Sp. z o.o. Corresponding Author: [email protected]
34
Głównym celem pomocy społecznej jest:
1) wsparcie osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, doprowadzenie – w miarę możliwości – do ich życiowego usamodzielniania i umożliwienie im
godnego życia,
2) zapewnienie dochodu
 na poziomie interwencji socjalnej – dla osób nie posiadających dochodu lub
o niskich dochodach, w wieku poprodukcyjnym i osobom niepełnosprawnym,  do wysokości poziomu interwencji socjalnej osobom i rodzinom o niskich dochodach, wymagającym okresowego wsparcia,
3) zapewnienie profesjonalnej pomocy rodzinom dotkniętym skutkami patologii społecznej, w tym przemocą w rodzinie,
4) integracja ze środowiskiem osób wykluczonych społecznie, 5) stworzenie sieci usług socjalnych adekwatnych do potrzeb w tym zakresie.
2. 2. Zadania z zakresu pomocy społecznej realizowane przez gminę
Pomoc społeczną organizują zarówno organy administracji rządowej, jak i samorządowej. Te ostatnie znajdują się najbliżej obywatela, stąd ich ogromna rola w systemie
pomocy społecznej. To one posiadają najpełniejszy obraz potrzeb środowisk lokalnych
oraz zajmują się bezpośrednio udzielaniem tejże pomocy.
Gmina, zgodnie z przepisami ustawy obowiązana jest do wykonywania zadań z zakresu pomocy społecznej. Nie może zatem odmówić udzielenia pomocy osobie potrzebującej, choćby na innych osobach fizycznych lub prawnych ciążył obowiązek zaspokajania jej niezbędnych potrzeb życiowych.
Rzeczonej pomocy nie mogą również odmówić podmioty, którym jednostki samorządu terytorialnego zleciły realizację zadań, na zasadach określonych w art. 25 ustawy
o pomocy społecznej.
Zarówno gmina, jak i inne organy samorządu terytorialnego analizują lokalną sytuację społeczną i demograficzną, obejmującą osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej, rodzaje ich problemów oraz ich rozkład ilościowy, a następnie na jej podstawie
przygotowują ocenę zasobów pomocy społecznej.
Rzeczone zasoby obejmują w szczególności infrastrukturę, kadrę, organizacje pozarządowe i nakłady finansowe na zadania pomocy społecznej bez względu na podmiot je
finansujący i realizujący.
Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do przedstawiania radzie gminy oceny zasobów co roku do dnia 30 kwietnia. Wraz z rekomendacjami stanowi ona podstawę do planowania budżetu na rok następny.
Gmina, podobnie jak i powiat opracowuje strategię rozwiązywania problemów społecznych, zaś samorząd województwa strategię w zakresie polityki społecznej.
Strategia to zawiera w szczególności:
1) diagnozę sytuacji społecznej;
2) prognozę zmian w zakresie objętym strategią;
3) określenie:
35
 celów strategicznych projektowanych zmian,
 kierunków niezbędnych działań,
 sposobu realizacji strategii oraz jej ram finansowych,
 wskaźników realizacji działań.
Ustawodawca podzielił zadania gminy w zakresie pomocy społecznej na te własne gminy o charakterze obowiązkowym, zadania własne i na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej realizowane przez gminę:
2.3. Zadania własne gminy o charakterze obowiązkowym
Dla gminy ustawodawca przewidział szeroki katalog zadań w zakresie pomocy społecznej. Do tych o charakterze obowiązkowym należą:
1) opracowanie i realizacja gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych
ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej, profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i innych, których celem jest integracja osób
i rodzin z grup szczególnego ryzyka;
2) sporządzenie bilansu potrzeb gminy w zakresie pomocy społecznej;
3) udzielenie schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego
pozbawionym;
4) przyznanie i wypłacenie zasiłków:
a) stałych,
b) okresowych,
c) celowych,
d) celowych na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego,
e) celowych na pokrycie wydatków na świadczenia zdrowotne osobom bezdomnym
oraz innym osobom nie mającym dochodu i możliwości uzyskania świadczeń na
podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu
Zdrowia,
f) celowych w formie biletu kredytowanego;
5) opłacanie składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę, która zrezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej
opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny oraz wspólnie nie zamieszkującymi matką, ojcem lub rodzeństwem;
6) praca socjalna;
7) organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych, w miejscu zamieszkania, z wyłączeniem tych specjalistycznych dla osób z zaburzeniami
psychicznymi;
8) prowadzenie i zapewnienie miejsc w placówkach opiekuńczo – wychowawczych
wsparcia dziennego lub mieszkaniach chronionych;
9) dożywianie dzieci;
10) sprawienie pogrzebu, w tym osobom bezdomnym;
11) kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu;
36
12) pomoc osobom mającym trudności w przystosowaniu się do życia po zwolnieniu
z zakładu karnego;
13) sporządzanie sprawozdawczości oraz przekazywanie jej właściwemu wojewodzie,
również w wersji elektronicznej, z zastosowaniem systemu informatycznego;
14) utworzenie i utrzymywanie ośrodka pomocy społecznej, w tym zapewnienie środków na wynagrodzenia pracowników;
15) opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne określonych w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
2.4. Zadania własne gminy
Katalog zadań własnych gminy ustawodawca umieścił w artykule 17 ust 2 Ustawy o pomocy społecznej. Należą do nich:
1) przyznawanie i wypłacanie:
 zasiłków specjalnych celowych;
 pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie w formie zasiłków, pożyczek oraz
pomocy w naturze;
2) prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej i ośrodkach wsparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki;
3) podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych;
4) współpraca z Powiatowym Urzędem Pracy w zakresie upowszechnienia ofert pracy
oraz informacji o wolnych miejscach pracy, upowszechnienia informacji o usługach,
poradnictwa zawodowego i o szkoleniach.
RAZEM:
ZASIŁKI STAŁE – OGÓŁEM
1 979 290
liczba
świadczeń
kwota
świadczeń
w zł
0 3 526 065 234
liczba osób
w rodzinach
FORMY POMOCY
Liczba osób,
którym
przyznano
decyzją świadcz.
Tabela 1. Zadania własne gmin – świadczenia udzielone w 2013 r.
liczba
rodzin
1 249 900
3 317 617
207 034
2 039 514
862 840 759
204 354
291 926
z tego:
środki własne
0
0
15 521 532
0
0
dotacja
0
0
847 319 227
0
0
w tym przyznane dla osoby:
samotnie gospodarującej
162 223
1 632 746
746 989 236
162 223
162 279
pozostającej w rodzinie
46 811
406 768
115 851 523
44 028
131 625
37
ZASIŁKI OKRESOWE –
OGÓŁEM
z tego:
535 743
3 012 867 1 007 061 397
521 511
1 422 819
środki własne
0
0
23 738 100
0
0
dotacja
0
0
983 323 297
0
0
433 557
2 433 829
846 029 977
422 489
1 135 069
długotrwałej choroby
45 089
153 228
44 600 611
44 629
117 628
niepełnosprawności
52 381
238 700
51 390 383
51 246
143 495
1 188
3 235
1 030 029
1 178
2 762
50 942
186 178
64 010 397
50 438
170 780
50
0
34 769
50
122
16 422
2 546 196
47 357 532
15 308
18 501
856 315
118 892 171
483 249 704
484 467
1 883 954
744 803
99 539 521
381 908 424
403 784
1 752 504
6 290
11 771
1 216 240
6 205
14 550
86 967
30 785 521
370 800 615
85 350
106 899
4 191
968 282
13 805 642
4 097
8 023
ZASIŁEK CELOWY NA
POKRYCIE WYD. NA
ŚWIADCZ. ZDROW.
OSOBOM NIEMAJĄCYM
DOCH. I MOŻLIWOŚCI
UZYSKANIA ŚWIADCZ. NA
PODSTAWIE PRZEPISÓW
O POWSZECHNYM
UBEZPIECZENIU W NFZ
793
2 688
184 844
766
1 524
w tym dla: osób bezdomnych
18
31
4 375
18
27
w tym przyznane z powodu:
bezrobocia
możliwości utrzymania
lub nabycia uprawnień do
świadczeń z innych systemów
zabezpieczenia społecznego
innego niż wymienione
(w wierszach 10)-13
ZASIŁKI OKRESOWE
KONTYNUOWANE
NIEZALEŻNIE OD
DOCHODU na podstawie
art. 38 ust. 4a i 4b
SCHRONIENIE
POSIŁEK
w tym dla: dzieci
UBRANIE
USŁUGI OPIEKUŃCZE –
OGÓŁEM
w tym: specjalistyczne
ZASIŁKI CELOWE NA
POKRYCIE WYDATKÓW
POWSTAŁYCH W WYNIKU
ZDARZENIA LOSOWEGO
ZASIŁKI CELOWE
W FORMIE BILETU
KREDYTOWANEGO
SPRAWIENIE POGRZEBU
w tym: osobom bezdomnym
INNE ZASIŁKI CELOWE
I W NATURZE OGÓŁEM
w tym:
zasiłki specjalne celowe
ZASIŁKI CELOWE
PRZYZNANE NIEZALEŻNIE
OD DOCHODU
5 981
6 979
10 814 636
5 949
16 659
1 816
3 575
85 558
1 788
2 398
5 450
5 465
12 630 793
5 436
6 529
952
956
2 291 412
952
966
963 225
0
729 760 903
847 456
2 884 124
157 706
363 344
76 709 372
154 544
355 128
321
0
215 271
318
1 220
100
0
62 253
100
394
33
64
3
33
201
3
607
45 946
15 700
33
64
3
173
223
11
0
0
0
143 390
366 886
0
0
0
29 350
79 450
0
0
0
955 147
2 820 120
Liczba osób,
którym
przyznano
decyzją świadcz.
38
liczba
świadczeń
kwota
świadczeń
w zł
43 464
425 506
896 666 263
POMOC NA
EKONOMICZNE
USAMODZIELNIENIE –
OGÓŁEM
w tym:
w naturze
zasiłki
pożyczka
PORADNICTWO
SPECJALISTYCZNE
(prawne, psycholog., rodzinne)
INTERWENCJA
KRYZYSOWA
PRACA SOCJALNA
Odpłatność gminy za pobyt
w domu pomocy społecznej
Źródło: opracowanie własne na podstawie Sprawozdania MPiPS-03-R za 2013 r.;
http://www.mpips.gov.pl/pomoc-spoleczna/raporty-i-statystyki
liczba
rodzin
42 964
liczba osób
w rodzinach
Na podstawie art. 39a ust. 1 i 2
45 558
39
2.5. Zadania zlecone z zakresu administracji rządowej realizowane przez gminę
Do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy
w szczególności:
1) organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi;
2) przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych
z klęską żywiołową lub ekologiczną;
3) prowadzenie i rozwój infrastruktury środowiskowych domów samopomocy dla
osób z zaburzeniami psychicznymi;
4) realizacja zadań wynikających z rządowych programów pomocy społecznej, mających na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój
specjalistycznego wsparcia.
5) przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych, a także udzielanie schronienia, niezbędnego posiłku oraz niezbędnego ubrania cudzoziemcom którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
6) wypłacanie wynagrodzenia za sprawowanie opieki.
Organy administracji rządowej i samorządowej (w tym gminy) nie muszą wykonywać zadań z zakresu pomocy społecznej samodzielnie. Mogą zlecić ich realizację innym
jednostkom, udzielając im dotacji na finansowanie lub dofinansowanie powierzonego
zadania.
Wśród podmiotów, którym organy administracji mogą zlecić realizacje zadań z zakresu
pomocy społecznej znajdują się:
 organizacje pozarządowe prowadzące działalność w zakresie pomocy społecznej,
 osoby prywatne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (RP), stosunku
Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancji wolności
sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności
w zakresie pomocy społecznej.
Warto jednak podkreślić, iż zlecenie zadań nie może obejmować ustalania uprawnień
do świadczeń, opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz wypłaty
świadczeń pieniężnych.
Zlecenie realizacji zadań jest bardzo sformalizowane. Poprzedzone jest przeprowadzeniem konkursu ofert, który odbywa się przy uwzględnieniu zasady efektywności,
uczciwej konkurencji i jakości.
Organ planujący zlecenie zadania ogłasza otwarty konkurs ofert z terminem składania ofert nie krótszym niż 30 dni.
Cała procedura jest bardzo sformalizowana, a uchybienie któremuś z jej wymogów
powoduje bądź odrzucenie oferty bądź unieważnienie całego konkursu.
Wyniki otwartego konkursu ofert oraz warunki zlecenia zadania podaje się do wiadomości publicznej.
Wyłoniony w drodze konkursu podmiot zawiera umowę o realizacji zadania w for-
40
mie pisemnej.
Powierzając wykonanie zadania organ zlecający dokonuje okresowej kontroli i oceny realizacji zadania. Nadto podmiot przyjmujący zlecenie jest obowiązany do złożenia sprawozdania z jego realizacji. Okresem sprawozdawczym jest rok budżetowy.
Należy w tym podkreślić, iż środki na realizację i obsługę zadań, o których mowa powyżej zapewnia budżet państwa.
Warto również nadmienić, iż koszty obsługi zadania określonego w pkt 8) wynoszą 1,5%
dotacji celowej otrzymanej na wypłacanie wynagrodzeń za sprawowanie opieki.
3. Zasady udzielania pomocy społecznej
Pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu:
1) ubóstwa;
2) sieroctwa;
3) bezdomności;
4) bezrobocia;
5) niepełnosprawności;
6) długotrwałej lub ciężkiej choroby;
7) przemocy w rodzinie;
8) potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi;
9) potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności;
10) bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa
domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych;
11) trudności w integracji cudzoziemców, którzy uzyskali w RP status uchodźcy, ochronę uzupełniającą lub zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013
r. o cudzoziemcach;
12) trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego;
13) alkoholizmu lub narkomanii;
14) zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej;
15) klęski żywiołowej lub ekologicznej.
Świadczenia pomocy społecznej udzielane są na wniosek:
 osoby zainteresowanej,
 jej przedstawiciela ustawowego,
 innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego.
Pomoc społeczna może być także udzielana z urzędu.
Osoba lub rodzina ubiegająca się o pomoc społeczną może zgłosić się do ośrodka pomocy społecznej w miejscu zamieszkania. Instytucje takie znajdują się w każdej gminie.
Decyzje o przyznaniu lub odmowie przyznania pomocy wymagają uprzednio przeprowadzenia przez pracownika socjalnego rodzinnego wywiadu środowiskowego.
Decyzje wydawane są w formie pisemnej, a od każdej z nich służy prawo odwołania.
W ramach pomocy społecznej, na wniosek przedsiębiorcy, osobom i rodzinom mogą
41
być udzielane dotacje przedmiotowe (w zakresie określonym w ustawie budżetowej na
dany rok) także poprzez dopłaty do posiłków sprzedawanych w barach mlecznych.
Prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje:
1) osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium RP;
2) cudzoziemcom mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium RP:
a) na podstawie zezwolenia na pobyt:
 stały,
 rezydenta długoterminowego UE,
 czasowy
udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt
1 lit. c lub d lub w art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach [2], lub w związku z uzyskaniem w RP statusu uchodźcy lub
ochrony uzupełniającej,
b) na podstawie zgody na pobyt tolerowany – w formie schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania oraz zasiłku celowego;
c) w związku z uzyskaniem w RP zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub
zgody na pobyt tolerowany — w formie schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania oraz zasiłku celowego;
3) mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium RP obywatelom
państw członkowskich UE, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia
o Wolnym Handlu (EFTA) – stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym
lub Konfederacji Szwajcarskiej oraz członkom ich rodzin w rozumieniu art. 2 pkt 4
ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium RP, pobycie oraz wyjeździe
z tego terytorium obywateli państw członkowskich UE i członków ich rodzin [1],
posiadającym prawo pobytu lub stałego pobytu na terytorium RP.
Ustawodawca określił kryteria finansowe uprawniające do pobierania świadczeń
pieniężnych. Zgodnie z nimi prawo do świadczeń pieniężnych przysługuje osobom i rodzinom, których posiadane dochody nie przekraczają kryteriów dochodowych ustalonych w oparciu o próg interwencji socjalnej. Od dnia 1 października 2012 r. dla osoby
samotnie gospodarującej jest nim dochód nie przekraczający kwoty 542 zł, natomiast
dla osoby w rodzinie – kwota 456 zł.
Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć kwoty uprawniające do zasiłków
okresowego i celowego.
W systemie pomocy społecznej często spotykamy się z pojęciem „rodzina”. W myśl
ustawy przez rodzinę rozumie się osoby spokrewnione i niespokrewnione, pozostające
w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące.
Warto również przyjrzeć się terminowi dochód bowiem ma on kluczowe znaczenie przy kryteriach finansowych, które muszą być spełnione by można było ubiegać się
o przyznanie niektórych rodzajów świadczeń.
Na potrzeby systemu pomocy społecznej przyjmuje się, iż dochód jest to suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypad-
42
ku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł
i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:
1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;
2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.
Przy ustalaniu wysokości dochodu nie wlicza się do niego:
1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego;
2) zasiłku celowego;
3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na
podstawie przepisów o systemie oświaty;
4) wartości świadczenia w naturze;
5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie
użytecznych;
6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego.
Warto również przyjrzeć się jak wygląda ustalanie wysokości dochodu w stosunku
do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą.
Przy działalności gospodarczej opodatkowanej podatkiem dochodowym od osób
fizycznych na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych – za dochód przyjmuje się przychód z tej działalności pomniejszony o koszty
uzyskania przychodu, obciążenie podatkiem należnym (określonym w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych) i składkami na ubezpieczenie zdrowotne (określonymi w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków
publicznych), związane z prowadzeniem tej działalności oraz odliczonymi od dochodu
składkami na ubezpieczenia społeczne niezaliczonymi do kosztów uzyskania przychodów (określonymi w odrębnych przepisach), z tym że dochód ustala się, dzieląc kwotę
dochodu z działalności gospodarczej wykazanego w zeznaniu podatkowym złożonym
za poprzedni rok kalendarzowy przez liczbę miesięcy, w których podatnik prowadził
działalność, a jeżeli nie prowadził działalności, za dochód przyjmuje się kwotę zadeklarowaną w oświadczeniu tej osoby;
Przy działalności gospodarczej opodatkowanej na zasadach określonych w przepisach o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych
przez osoby fizyczne – za dochód przyjmuje się kwotę zadeklarowaną w oświadczeniu
tej osoby.
Sytuacja nieco komplikuje się, gdy podatnik łączy przychody z działalności gospodarczej z innymi przychodami lub rozlicza się wspólnie z małżonkiem, wówczas przez
podatek należny rozumie się podatek wyliczony w takiej proporcji, w jakiej pozostaje
dochód podatnika z pozarolniczej działalności gospodarczej wynikający z deklaracji podatkowych do sumy wszystkich wykazanych w nich dochodów.
Wysokość dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej w przypadku prowa-
43
dzenia działalności opodatkowanej na zasadach określonych w przepisach o podatku
dochodowym od osób fizycznych ustala się na podstawie zaświadczenia wydanego
przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego.
W przypadku prowadzenia działalności na zasadach określonych w przepisach
o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez
osoby fizyczne – wysokość dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej ustala się
na podstawie zaświadczenia wydanego przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego
zawierającego informację o formie opodatkowania oraz na podstawie dowodu opłacenia
składek w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych.
Przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 194 zł.
Dochody z pozarolniczej działalności gospodarczej i z ha przeliczeniowych oraz
z innych źródeł sumuje się.
W przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia
wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty:
1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej,
2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie
— kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy,
poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony.
W przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego
dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano
ten dochód.
W przypadku uzyskiwania dochodu w walucie obcej, wysokość tego dochodu ustala
się według średniego kursu Narodowego Banku Polskiego z dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie świadczenia z pomocy społecznej.
Warto nadmienić, iż kryteria dochodowe podlegają weryfikacji co 3 lata, z uwzględnieniem wyniku badań progu interwencji socjalnej. Badania progu interwencji socjalnej
dokonuje Instytut Pracy i Spraw Socjalnych.
Przy ustalaniu wysokości odpłatności za pobyt osoby w domu pomocy społecznej,
w składzie rodziny uwzględnia się innych członków rodziny przebywających w instytucjonalnych placówkach opieki, jeżeli rodzina ponosi odpłatność za ich pobyt.
Osobie odbywającej karę pozbawienia wolności, z wyjątkiem osób odbywających
karę w systemie dozoru elektronicznego, nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy
społecznej. Osobie tymczasowo aresztowanej zawiesza się prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Za okres tymczasowego aresztowania nie udziela się świadczeń.
44
4. Świadczenia z pomocy społecznej
Świadczeniami z pomocy społecznej są zarówno świadczenia pieniężne (zasiłki, pożyczki, pomoc na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki, wynagrodzenie należne opiekunowi z tytułu sprawowania opieki przyznane przez sąd) jak i niepieniężne
(tj. praca socjalna, bilet kredytowany, składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne,
pomoc rzeczowa, sprawienie pogrzebu, poradnictwo specjalistyczne, interwencja kryzysowa, schronienie, posiłek, niezbędne ubranie, usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, w ośrodkach wsparcia oraz w rodzinnych domach pomocy, specjalistyczne usługi
opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia, mieszkanie chronione,
pobyt i usługi w domu pomocy społecznej).
4.1. Świadczenia pieniężne
Z punktu widzenia systemu pomocy społecznej ważnym zadaniem jest zapewnienie
finansowej pomocy osobą tego potrzebującym. W tym celu organy administracji samorządowej, zwłaszcza gminy przyznają i wypłacają różnego rodzaju zasiłki.
Przyznawane zasiłki ogólnie można podzielić na zasiłki stałe, okresowe i celowe.
Zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do
pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy
od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Mogą o niego ubiegać się
również pełnoletnie osoby pozostające w rodzinie, niezdolne do pracy z powodu wieku
lub całkowicie niezdolne do pracy, jeżeli ich dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie jest niższy od określonego w ustawie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zasiłek stały ustala się w wysokości:
a. w przypadku osoby samotnie gospodarującej – różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku
nie może być wyższa niż 529 zł miesięcznie;
b. w przypadku osoby w rodzinie – różnicy między kryterium dochodowym na osobę
w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie.
Kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie.
W przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i renty socjalnej, świadczenia pielęgnacyjnego lub dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do
zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania, zasiłek
stały nie przysługuje.
45
Tabela 2. Zasiłki stałe – ogółem wypłacone przez gminy w 2013 r.
ZASIŁKI STAŁE – OGÓŁEM
Województwo
dolnośląskie
kujawsko –
pomorskie
lubelskie
Liczba
osób, którym
przyznano
decyzją
świadczenia
Liczba
świadczeń
Kwota
świadczeń
w zł
Liczba
rodzin
Liczba osób
w rodzinach
15 729
153 980
64 431 244
15 532
21 587
12 027
117 334
49 507 479
11 867
17 854
9 875
97 646
41 884 676
9 754
14 300
lubuskie
9 295
92 476
38 394 858
9 147
13 255
łódzkie
15 920
155 799
67 297 763
15 765
21 194
małopolskie
13 334
131 487
56 345 797
13 192
18 675
mazowieckie
27 334
273 529
118 130 705
27 045
35 797
opolskie
4 201
41 001
17 578 824
4 147
5 718
podkarpackie
8 809
86 953
36 572 153
8 699
13 831
podlaskie
5 866
59 818
25 241 218
5 833
7 839
pomorskie
18 711
183 807
77 684 604
18 354
27 068
śląskie
19 110
183 901
74 132 957
18 807
27 027
9 099
90 383
38 665 464
9 011
12 919
12 889
127 158
54 077 767
12 678
18 947
12 794
124 617
52 718 694
12 609
18 600
12 041
119 625
50 176 556
11 914
17 315
207 034
2 039 514
862 840 759
204 354
291 926
świętokrzyskie
warmińskomazurskie
wielkopolskie
zachodnio
pomorskie
RAZEM:
Źródło: opracowanie własne na podstawie Sprawozdania MPiPS-03-R za 2013 r.;
http://www.mpips.gov.pl/pomoc-spoleczna/raporty-i-statystyki
46
Tabela 3. Zasiłki stałe – wypłacone przez gminy w 2013 r.
ZASIŁKI STAŁE
wypłacane przez gminy
Województwo
ze środków własnych
z dotacji
Kwota świadczeń w zł
dolnośląskie
202 192
64 229 052
kujawsko – pomorskie
3 992
49 503 487
lubelskie
1 444
41 883 232
lubuskie
łódzkie
180 948
38 213 910
2 765 847
64 531 916
małopolskie
477 478
55 868 319
mazowieckie
1 068 635
117 062 070
39 276
17 539 548
13 632
36 558 521
opolskie
podkarpackie
podlaskie
pomorskie
śląskie
świętokrzyskie
warmińsko-mazurskie
wielkopolskie
zachodniopomorskie
RAZEM:
7 131 561
18 109 657
0
77 684 604
839 520
73 293 437
3 164
38 662 300
10 471
54 067 296
2 747 728
49 970 966
35 644
50 140 912
15 521 532
847 319 227
Źródło: opracowanie własne na podstawie Sprawozdania MPiPS-03-R za 2013 r.;
://www.mpips.gov.pl/pomoc-spoleczna/raporty-i-statystyki
Poza zasiłkami stałymi do zadań gminy należy również przyznawanie i wypłacanie
zasiłków okresowych.
Zasiłek ten przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń
z innych systemów zabezpieczenia społecznego.
Uprawnionymi do wystąpienia o jego przyznanie są osoby samotnie gospodarujące,
których dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej
określonego w ustawie oraz rodziny, których dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny wskazanego w ustawie.
Zasiłek okresowy ustala się:
1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że
kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie;
2) w przypadku rodziny – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny.
47
Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z art. 38 ust. 2 nie może być niższa niż 50%
różnicy między:
 kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby;
 kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny.
Ponadto, kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie.
Jeśli osoba objęta kontraktem socjalnym pobierająca zasiłek okresowy podejmie zatrudnienie, wówczas może być on wypłacany nadal niezależnie od dochodu, do dnia
wynikającego z decyzji przyznającej zasiłek okresowy. Okres ten nie może być jednak
dłuży niż do 2 miesięcy od dnia, w którym osoba została zatrudniona.
W tej sytuacji zasiłek okresowy jest wypłacany niezależnie od dochodu nie częściej
niż raz na 2 lata.
Okres, na jaki przyznawany jest zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej
uwzględniając każdorazowo okoliczności danej sprawy.
Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego.
Tabela 4. Zasiłki okresowe wypłacone ogółem przez gminy w 2013 roku
ZASIŁKI STAŁE – OGÓŁEM
Województwo
dolnośląskie
kujawsko –
pomorskie
lubelskie
Liczba
osób, którym
przyznano
decyzją
świadczenia
Liczba
świadczeń
Kwota
świadczeń
w zł
Liczba
rodzin
Liczba osób
w rodzinach
40 067
231 991
79 111 304
39 108
96 296
56 247
348 825
120 514 842
54 948
151 264
30 685
161 552
59 855 408
29 604
92 538
lubuskie
20 800
108 344
35 025 356
20 221
54 057
łódzkie
40 735
240 653
73 730 693
39 972
93 755
małopolskie
26 035
143 706
43 959 831
25 103
72 112
mazowieckie
36 652
172 090
56 309 576
35 950
94 978
opolskie
14 441
93 618
32 858 919
13 946
36 329
podkarpackie
30 307
177 839
66 051 605
29 460
95 582
podlaskie
27 099
171 487
60 138 628
26 439
70 007
pomorskie
23 480
96 996
31 815 646
22 982
68 055
śląskie
56 164
338 774
103 695 617
53 818
139 052
świętokrzyskie
warmińskomazurskie
17 218
84 813
26 403 082
17 020
45 446
42 931
253 426
88 099 249
41 633
115 723
48
wielkopolskie
zachodnio
pomorskie
RAZEM:
37 960
194 133
68 478 887
37 045
103 438
34 922
194 620
61 012 754
34 262
94 187
3 012 867 1 007 061 397
521 511
1 422 819
535 743
Źródło: opracowanie własne na podstawie Sprawozdania MPiPS-03-R za 2013 r.;
http://www.mpips.gov.pl/pomoc-spoleczna/raporty-i-statystyki
Tabela 5. Zasiłki okresowe wypłacone przez gminy w 2013 roku z podziałem na środki pochodzenia.
ZASIŁKI OKRESOWE
Województwo
Pochodzące ze środków
własnych gminy
Pochodzące z dotacji
Kwota świadczeń w zł
dolnośląskie
1 594 529
77 516 775
kujawsko – pomorskie
330 157
120 184 685
lubelskie
377 712
59 477 696
lubuskie
31 851
34 993 505
łódzkie
2 976 287
70 754 406
małopolskie
2 573 916
41 385 915
mazowieckie
5 002 319
51 307 257
opolskie
262 969
32 595 950
podkarpackie
474 934
65 576 671
podlaskie
136 918
60 001 710
pomorskie
774 153
31 041 493
1 536 165
102 159 452
świętokrzyskie
566 084
25 836 998
warmińsko-mazurskie
287 265
87 811 984
5 782 960
62 695 927
śląskie
wielkopolskie
zachodniopomorskie
RAZEM:
1 029 881
59 982 873
23 738 100
983 323 297
Źródło: opracowanie własne na podstawie Sprawozdania MPiPS-03-R za 2013 r.;
http://www.mpips.gov.pl/pomoc-spoleczna/raporty-i-statystyki
Należy w tym miejscu wspomnieć, iż przy ustalaniu prawa zarówno do zasiłku stałego, jak i okresowego w składzie rodziny nie uwzględnia się dzieci wychowywanych
w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka oraz pełnoletnich wychowanków
rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka, a do dochodu rodziny nie wlicza się
ich dochodów oraz świadczeń na pokrycie kosztów ich utrzymania i dodatków przyznanych na podstawie przepisów o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
49
Zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym. Przyznaje się go w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów
zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku
domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
Osobom bezdomnym i innym osobom nie posiadającym dochodu oraz możliwości
uzyskania świadczeń zdrowotnych może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne.
Tabela 6. Zasiłki celowe na pokrycie wydatków na świadczenia zdrowotne wypłacone
przez gminy w 2013 r.
Województwo
dolnośląskie
kujawsko –
pomorskie
lubelskie
ZASIŁEK CELOWY NA POKRYCIE WYD. NA ŚWIADCZENIA
ZDROWOTNE OSOBOM NIEMAJĄCYM DOCHODU I MOŻLIWOŚCI
UZYSKANIA ŚWIADCZEŃ NA PODSTAWIE PRZEPISÓW
O POWSZECHNYM UBEZPIECZENIU W NFZ
Liczba osób,
którym
Kwota
Liczba
Liczba
Liczba osób
przyznano
świadczeń
świadczeń
rodzin
w rodzinach
decyzją
w zł
świadczenia
40 067
231 991
79 111 304
39 108
96 296
56 247
348 825
120 514 842
54 948
151 264
30 685
161 552
59 855 408
29 604
92 538
lubuskie
20 800
108 344
35 025 356
20 221
54 057
łódzkie
40 735
240 653
73 730 693
39 972
93 755
małopolskie
26 035
143 706
43 959 831
25 103
72 112
mazowieckie
36 652
172 090
56 309 576
35 950
94 978
opolskie
14 441
93 618
32 858 919
13 946
36 329
podkarpackie
30 307
177 839
66 051 605
29 460
95 582
podlaskie
27 099
171 487
60 138 628
26 439
70 007
pomorskie
23 480
96 996
31 815 646
22 982
68 055
śląskie
56 164
338 774
103 695 617
53 818
139 052
świętokrzyskie
warmińskomazurskie
wielkopolskie
zachodnio
pomorskie
RAZEM:
17 218
84 813
26 403 082
17 020
45 446
42 931
253 426
88 099 249
41 633
115 723
37 960
194 133
68 478 887
37 045
103 438
34 922
194 620
61 012 754
34 262
94 187
3 012 867 1 007 061 397
521 511
1 422 819
535 743
Źródło: opracowanie własne na podstawie Sprawozdania MPiPS-03-R za 2013 r.;
http://www.mpips.gov.pl/pomoc-spoleczna/raporty-i-statystyki
50
Zasiłek celowy może być przyznany również w celu realizacji postanowień kontraktu
socjalnego. Wówczas może być wypłacany niezależnie od dochodu, przez okres do 2
miesięcy od dnia, w którym osoba objęta kontraktem socjalnym, w trakcie jego realizacji, stała się osobą zatrudnioną.
Zasiłek celowy na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego
Gmina wspiera mieszkańców również w przypadku wystąpienia różnego rodzaju zdarzeń losowych wypłacając przewidziany na ten cel specjalny zasiłek.
Świadczenie to może być przyznane osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. W takim przypadku może być ono przyznane niezależnie od
dochodu i może nie podlegać zwrotowi.
Zasiłek celowy na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną
Gmina wspiera swoich mieszkańców również w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej lub ekonomicznej wypłacając w tym celu specjalny zasiłek. Może być on przyznany
osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku wystąpienia klęski. W takim przypadku może być ono przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi.
Istnienie tego zasiłku ma bardzo duże znaczenie, zwłaszcza z uwagi na często występujące w ostatnich latach klęski powodzi czy suszy.
Tabela 7. Zasiłki celowe wypłacone w 2013 r. przez gminy na pokrycie wydatków
związanych ze zdarzeniami losowymi
ZASIŁKI CELOWE NA POKRYCIE WYDATKÓW POWSTAŁYCH
W WYNIKU ZDARZENIA LOSOWEGO
Województwo
dolnośląskie
kujawsko –
pomorskie
lubelskie
Liczba osób,
którym
przyznano
decyzją
świadczenia
Liczba
świadczeń
Kwota
świadczeń
w zł
Liczba
rodzin
Liczba osób
w rodzinach
366
409
597 449
364
945
163
192
344 456
162
444
192
205
327 812
192
610
lubuskie
104
122
311 044
104
288
łódzkie
403
431
419 297
403
1 048
małopolskie
1 015
1 281
1 406 850
1 011
3 108
mazowieckie
1 067
1 113
1 202 062
1 064
3 235
76
84
152 929
73
207
podkarpackie
399
418
565 409
398
1 097
podlaskie
116
122
267 547
116
320
pomorskie
255
350
551 223
254
731
opolskie
51
śląskie
859
899
1 194 120
858
1 971
świętokrzyskie
warmińskomazurskie
wielkopolskie
zachodnio
pomorskie
RAZEM:
277
283
307 494
277
777
201
218
429 172
199
543
270
309
1 642 003
270
772
218
543
1 095 769
204
563
5 981
6 979
10 814 636
5 949
16 659
Źródło: opracowanie własne na podstawie Sprawozdania MPiPS-03-R za 2013 r.;
http://www.mpips.gov.pl/pomoc-spoleczna/raporty-i-statystyki
Specjalny zasiłek celowy
W gestii gminy leży również wypłacanie specjalnych zasiłków celowych.
Świadczenie takie może być przyznane w szczególnie uzasadnionych przypadkach
osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium ustawowe – w wysokości
nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny.
Warto podkreślić, iż świadczenie to nie podlega zwrotowi.
Tabela 8. Zasiłki specjalne celowe wypłacone w 2013 r. przez gminy
ZASIŁKI SPECJALNE CELOWE
Województwo
Liczba osób,
którym
przyznano
decyzją
świadczenia
Liczba
świadczeń
Kwota
świadczeń
w zł
Liczba
rodzin
Liczba osób
w rodzinach
dolnośląskie
kujawsko –
pomorskie
lubelskie
9 470
18 711
4 321 041
9 361
19 828
9 519
18 165
3 425 977
9 365
21 824
6 236
10 280
2 464 834
6 115
15 263
lubuskie
4 629
8 574
1 687 703
4 561
10 099
łódzkie
9 371
18 317
3 578 998
9 247
20 101
małopolskie
17 534
40 753
8 169 849
16 915
38 796
mazowieckie
21 021
68 363
13 137 907
20 700
46 451
opolskie
4 595
9 449
2 002 056
4 471
10 021
podkarpackie
9 211
18 344
4 261 830
9 041
22 169
podlaskie
3 579
6 452
1 416 837
3 504
7 901
pomorskie
7 574
15 453
3 393 478
7 489
17 765
14 466
35 274
7 060 808
14 181
33 925
śląskie
52
świętokrzyskie
warmińskomazurskie
wielkopolskie
zachodnio
pomorskie
RAZEM:
5 759
10 260
2 040 363
5 655
12 395
6 688
16 808
5 074 834
6 590
14 323
18 786
44 086
10 122 651
18 357
43 958
9 268
24 055
4 550 206
8 992
20 309
157 706
363 344
76 709 372
154 544
355 128
Źródło: opracowanie własne na podstawie Sprawozdania MPiPS-03-R za 2013 r.;
http://www.mpips.gov.pl/pomoc-spoleczna/raporty-i-statystyki
Pomoc na ekonomiczne usamodzielnienie
W celu ekonomicznego usamodzielnienia się gmina może osobie albo rodzinie przyznać pomoc w formie pieniężnej lub rzeczowej.
Pomoc w formie pieniężnej w celu ekonomicznego usamodzielnienia może być
przyznana w formie jednorazowego zasiłku celowego lub nieoprocentowanej pożyczki.
Warunki udzielenia i spłaty pożyczki oraz jej zabezpieczenie określa się w umowie
z gminą. Jeżeli przyczyni się to do szybszego osiągnięcia celów pomocy społecznej pożyczka ta może być umorzona w całości lub w części. W przypadku pomocy w formie
rzeczowej udostępnienia się maszyny i narzędzia pracy stwarzające możliwość zorganizowania własnego warsztatu pracy oraz urządzenia ułatwiające pracę niepełnosprawnym. Udostępnienie wspomnianych maszyn i narzędzi pracy następuje na podstawie
umowy użyczenia. Podstawą odmowy przyznania albo ograniczenia rozmiarów pomocy, o której mowa, może być uchylanie się przez osobę lub rodzinę ubiegającą się o pomoc od podjęcia odpowiedniej pracy w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu albo poddania się przeszkoleniu zawodowemu.
Pomoc w celu ekonomicznego usamodzielnienia nie przysługuje, jeżeli osoba lub
rodzina ubiegająca się otrzymała już pomoc na ten cel z innego źródła.
W sprawach pomocy w formie pieniężnej lub rzeczowej w celu ekonomicznego usamodzielnienia gmina współpracuje z powiatowym urzędem pracy.
Rada gminy, w drodze uchwały, określa wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb
przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie.
Pomoc pieniężna na usamodzielnienie
Osoby pełnoletnie opuszczające dom pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie, dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży
oraz schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek socjoterapii zapewniający całodobową opiekę i młodzieżowy ośrodek wychowawczy otrzymują pomoc pieniężną na usamodzielnienie się.
Ma ona zapewnić takim osobą łatwiejszą integrację społeczną.
Pomoc pieniężna, o której mowa, przysługuje osobie usamodzielnianej, w przypadku gdy skierowanie na pobyt całodobowy do domu pomocy społecznej, specjalnego
53
ośrodka szkolno-wychowawczego, specjalnego ośrodka wychowawczego albo młodzieżowego ośrodka socjoterapii zapewniającego całodobową opiekę nastąpiło na podstawie
orzeczenia sądu.
Przysługuje ona również osobie usamodzielnianej opuszczającej dom pomocy społecznej, specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy albo specjalny ośrodek wychowawczy,
w przypadku gdy osoba ta jest zdolna do samodzielnej egzystencji.
W przypadku matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży pomoc ta przysługuje osobie opuszczającej dom, jeżeli bezpośrednio przed przyjęciem do takiego domu
przebywała co najmniej rok w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce
opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej, w domu
pomocy społecznej, w schronisku dla nieletnich, w zakładzie poprawczym, w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, w specjalnym ośrodku wychowawczym, w młodzieżowym ośrodku socjoterapii zapewniającym całodobową opiekę albo w młodzieżowym ośrodku wychowawczym.
Przyznanie pomocy pieniężnej na usamodzielnienie jest warunkowe. Pobierający ją
musi zobowiązać się, iż będzie realizował indywidualny program usamodzielnienia.
Wysokość pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki i pomocy pieniężnej na usamodzielnienie oraz wartość pomocy na zagospodarowanie w formie rzeczowej ustala się
od kwoty 1.647 zł, zwanej w ustawie podstawą.
Pomoc pieniężna na kontynuowanie nauki w wysokości 30 % podstawy miesięcznie
przysługuje osobie usamodzielnianej kontynuującej naukę w gimnazjum, szkole ponadpodstawowej, szkole ponadgimnazjalnej lub w szkole wyższej. Pomoc tę przyznaje się
na czas nauki, do czasu jej ukończenia, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez osobę
usamodzielnianą 25 lat.
Podmiotem uprawnionym do pomocy pieniężnej na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki jest osoba usamodzielniana:
1) samotnie gospodarująca, której dochód nie przekracza 200% kwoty kryterium dochodowego na osobę samotnie gospodarującą,
2) w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza 200% kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.
W przypadku, gdy osoba usamodzielniana kontynuuje naukę, pomoc ta wypłacana
jest po ukończeniu nauki. W uzasadnionych przypadkach starosta może wypłacić pomoc pieniężną na usamodzielnienie w trakcie trwania nauki.
54
Tabela 9. Pomoc na ekonomiczne usamodzielnienie – ogółem świadczona przez
gminy w 2013 r.
POMOC NA EKONOMICZNE USAMODZIELNIENIE – OGÓŁEM
Województwo
Liczba osób,
którym
przyznano
decyzją
świadczenia
Kwota
świadczeń w zł
Liczba rodzin
Liczba osób
w rodzinach
dolnośląskie
0
0
0
0
kujawsko – pomorskie
1
13 000
1
4
lubelskie
5
8 100
5
52
lubuskie
0
0
0
0
łódzkie
0
0
0
0
małopolskie
45
28 127
45
121
mazowieckie
2
4 205
2
11
opolskie
1
100
1
1
podkarpackie
0
0
0
0
podlaskie
5
1 084
5
9
pomorskie
0
0
0
0
śląskie
4
4 580
4
16
świętokrzyskie
0
0
0
0
warmińsko-mazurskie
0
0
0
0
wielkopolskie
1
2 000
1
4
zachodniopomorskie
RAZEM:
36
1 057
36
176
100
62 253
100
394
Źródło: opracowanie własne na podstawie Sprawozdania MPiPS-03-R za 2013 r.;
http://www.mpips.gov.pl/pomoc-spoleczna/raporty-i-statystyki
4.2. Świadczenia niepieniężne
Praca socjalna
Praca socjalna świadczona jest na rzecz poprawy funkcjonowania osób i rodzin
w ich środowisku społecznym. Prowadzona jest zarówno z osobami i rodzinami w celu
rozwinięcia lub wzmocnienia ich aktywności i samodzielności życiowej jak i ze społecznością lokalną w celu zapewnienia współpracy i koordynacji działań instytucji i organizacji istotnych dla zaspokajania potrzeb członków społeczności.
Może być ona prowadzona w oparciu o kontrakt socjalny. Wykorzystuje się w niej
właściwe tej działalności metody i techniki, stosowane z poszanowaniem godności osoby i jej prawa do samostanowienia.
Świadczona jest ona osobom i rodzinom bez względu na posiadany dochód.
55
Poradnictwo specjalistyczne
Poradnictwo specjalistyczne, w szczególności prawne, psychologiczne i rodzinne,
jest świadczone osobom i rodzinom, które mają trudności lub wykazują potrzebę wsparcia w rozwiązywaniu swoich problemów życiowych, bez względu na posiadany dochód.
Poradnictwo prawne realizuje się przez udzielanie informacji o obowiązujących
przepisach z zakresu prawa rodzinnego i opiekuńczego, zabezpieczenia społecznego,
ochrony praw lokatorów.
Poradnictwo psychologiczne zaś realizuje się przez procesy diagnozowania, profilaktyki i terapii.
Poradnictwo rodzinne obejmuje problemy funkcjonowania rodziny, w tym problemy opieki nad osobą niepełnosprawną, a także terapię rodzinną.
Tabela 10. Poradnictwo specjalne – ogółem świadczone przez gminy w 2013 r.
PORADNICTWO SPECJALISTYCZNE (prawne,
psychologiczne, rodzinne)
Województwo
dolnośląskie
kujawsko – pomorskie
Liczba rodzin, którym
przyznano decyzją
świadczenia
Liczba osób w rodzinach
11 639
24 979
8 922
25 154
lubelskie
4 841
14 435
lubuskie
5 077
12 283
łódzkie
6 684
15 596
małopolskie
5 536
14 730
mazowieckie
21 646
52 640
opolskie
3 373
7 918
podkarpackie
6 054
15 571
podlaskie
4 837
13 897
pomorskie
10 636
30 268
śląskie
18 023
44 339
świętokrzyskie
6 487
17 599
warmińsko-mazurskie
8 458
22 071
12 226
34 580
wielkopolskie
zachodniopomorskie
RAZEM:
8 951
20 826
143 390
366 886
Źródło: opracowanie własne na podstawie Sprawozdania MPiPS-03-R za 2013 r.;
http://www.mpips.gov.pl/pomoc-spoleczna/raporty-i-statystyki
56
Interwencja kryzysowa
Interwencja kryzysowa stanowi zespół interdyscyplinarnych działań podejmowanych na rzecz osób i rodzin będących w stanie kryzysu.
Rolą ośrodków interwencji kryzysowej jest świadczenie specjalistycznych usług,
zwłaszcza psychologicznych, prawnych, hotelowych, które są dostępne przez całą dobę
– osobom, rodzinom i społecznościom będącym ofiarami przemocy lub znajdującym
się w innej sytuacji kryzysowej.
Interwencją kryzysową obejmuje się osoby i rodziny bez względu na posiadany dochód.
W jej ramach udziela się natychmiastowej specjalistycznej pomocy psychologicznej,
a w zależności od potrzeb – poradnictwa socjalnego lub prawnego, w sytuacjach uzasadnionych – schronienia do 3 miesięcy.
Matki z małoletnimi dziećmi oraz kobiety w ciąży dotknięte przemocą lub znajdujące się w innej sytuacji kryzysowej mogą w ramach interwencji kryzysowej znaleźć schronienie i wsparcie w domach dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży.
Jednak nie tylko kobiety mogą stać się ofiarami przemocy czy innej życiowej sytuacji kryzysowej, z uwagi na to do domów tych mogą być również przyjmowani ojcowie
z małoletnimi dziećmi albo inne osoby sprawujące opiekę prawną nad dziećmi.
Tabela 11. Interwencja kryzysowa w 2013 r.
Województwo
INTERWENCJA KRYZYSOWA
Liczba rodzin
Liczba osób w rodzinach
dolnośląskie
1 336
3 400
kujawsko – pomorskie
3 103
9 037
lubelskie
1 006
2 794
lubuskie
620
1 767
2 050
4 940
łódzkie
małopolskie
1 272
3 885
mazowieckie
3 509
8 286
opolskie
2 826
6 381
808
2 504
podlaskie
2 216
6 047
pomorskie
1 327
3 807
śląskie
4 944
14 435
świętokrzyskie
760
2 176
warmińsko-mazurskie
895
2 792
wielkopolskie
1 378
4 097
zachodniopomorskie
1 300
3 102
29 350
79 450
podkarpackie
RAZEM:
Źródło: opracowanie własne na podstawie Sprawozdania MPiPS-03-R za 2013 r.; http://www.mpips.gov.pl/pomoc-spoleczna/raporty-i-statystyki
57
Pomoc w postaci schronienia, posiłku, odzieży
W gestii gminy leży zapewnienie osobie lub rodzinie schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona.
Udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego w noclegowniach, schroniskach, domach dla bezdomnych i innych miejscach do
tego przeznaczonych.
Przyznanie niezbędnego ubrania następuje przez dostarczenie osobie potrzebującej bielizny, odzieży i obuwia odpowiednich do jej indywidualnych właściwości oraz pory roku.
Pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Pomoc tego rodzaju
przyznana jest dzieciom i młodzieży w okresie nauki w szkole. Może być ona realizowana w formie zakupu posiłków.
Tabela 12. Pomoc społeczna świadczona przez gminy w 2013 r. w formie schronienia
SCHRONIENIE
Województwo
dolnośląskie
kujawsko –
pomorskie
lubelskie
lubuskie
łódzkie
Liczba osób,
którym
przyznano
decyzją
świadczenia
997
Liczba
świadczeń
Kwota
świadczeń
w zł
Liczba
rodzin
Liczba osób
w rodzinach
151 650
3 223 234
972
1 057
189 219
2 635 483
1 468
1 629
521
72 612
1 413 258
444
535
275
32 636
496 654
266
294
1 525
616
87 664
906 184
602
659
małopolskie
1 012
162 089
2 659 053
933
1 030
mazowieckie
842
135 586
2 427 262
815
874
opolskie
410
90 501
1 299 337
321
425
podkarpackie
207
25 188
569 837
201
214
podlaskie
142
13 592
434 189
142
148
pomorskie
2 125
409 865
10 864 270
1 937
2 178
śląskie
4 172
633 762
12 641 724
3 857
4 437
440
74 952
1 193 494
423
454
1 057
173 575
1 312 617
1 033
1 192
1 293
197 942
3 543 797
1 197
1 444
788
95 363
1 737 139
697
1 931
16 422
2 546 196
47 357 532
15 308
18 501
świętokrzyskie
warmińskomazurskie
wielkopolskie
zachodnio
pomorskie
RAZEM:
Źródło: opracowanie własne na podstawie Sprawozdania MPiPS-03-R za 2013 r.;
http://www.mpips.gov.pl/pomoc-spoleczna/raporty-i-statystyki
58
Tabela 13. Pomoc społeczna świadczona przez gminy w 2013 r. w formie posiłków
POSIŁEK
Województwo
dolnośląskie
kujawsko –
pomorskie
lubelskie
Liczba osób,
którym
przyznano
decyzją
świadczenia
46 206
61 878
Liczba
świadczeń
Kwota
świadczeń
w zł
Liczba
rodzin
Liczba osób
w rodzinach
5 865 294
28 935 439
26 683
88 421
8 806 600
31 590 084
35 596
133 218
60 350
8 155 656
28 642 262
32 652
139 481
lubuskie
24 142
3 462 483
15 276 332
14 679
51 191
łódzkie
50 074
6 454 921
25 695 594
29 220
109 849
małopolskie
63 965
8 782 204
39 350 836
34 123
141 004
mazowieckie
103 050
13 923 586
59 588 870
59 071
224 333
opolskie
16 326
2 327 779
11 109 349
9 938
32 916
podkarpackie
69 195
9 964 040
32 401 485
35 781
157 043
podlaskie
34 093
4 588 498
16 815 559
18 947
77 967
pomorskie
54 644
7 555 575
26 678 114
29 788
119 398
śląskie
68 424
9 445 535
39 711 626
40 229
145 029
świętokrzyskie
warmińskomazurskie
wielkopolskie
zachodnio
pomorskie
RAZEM:
43 121
7 217 587
28 837 309
25 727
88 722
53 679
7 594 601
28 733 844
30 627
142 679
66 082
9 230 956
41 708 933
37 421
142 813
41 086
5 516 856
28 174 068
23 985
89 890
856 315
118 892 171
483 249 704
484 467
1 883 954
Źródło: opracowanie własne na podstawie Sprawozdania MPiPS-03-R za 2013 r.;
http://www.mpips.gov.pl/pomoc-spoleczna/raporty-i-statystyki
Tabela 14. Pomoc społeczna świadczona przez gminy w 2013 r. w formie ubrania
UBRANIE
Województwo
dolnośląskie
kujawsko –
pomorskie
Liczba osób,
którym
przyznano
decyzją
świadczenia
743
490
Liczba
świadczeń
Kwota
świadczeń
w zł
Liczba
rodzin
Liczba osób
w rodzinach
1 055
102 804
743
1 056
1 221
109 833
446
1 745
59
lubelskie
25
25
5 211
25
82
lubuskie
363
363
17 721
363
681
łódzkie
223
226
20 559
219
649
małopolskie
262
443
42 734
262
1 010
mazowieckie
922
1 429
166 539
918
1 904
46
82
10 520
46
111
opolskie
podkarpackie
89
134
24 088
87
312
podlaskie
383
437
86 896
380
930
pomorskie
411
656
84 353
411
1 031
śląskie
171
285
33 989
155
461
świętokrzyskie
warmińskomazurskie
wielkopolskie
zachodnio
pomorskie
RAZEM:
984
1 233
88 822
984
1 569
487
2 218
348 627
487
1 100
184
515
14 808
184
458
507
1 449
58 736
495
1 451
6 290
11 771
1 216 240
6 205
14 550
Źródło: opracowanie własne na podstawie Sprawozdania MPiPS-03-R za 2013 r.;
http://www.mpips.gov.pl/pomoc-spoleczna/raporty-i-statystyki
Sprawienie pogrzebu
Sprawienie pogrzebu stanowi zadanie własne gminy o charakterze obowiązkowym.
Odbywa się ono w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego.
Usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze
Obowiązkiem gminy, poza omówionymi powyżej zadaniami jest również zapewnienie osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga
pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona pomocy w formie usług opiekuńczych lub
specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi te mogą być przyznane także osobie, która wymaga pomocy innych osób,
a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni czy zstępni nie mogą
takiej pomocy zapewnić.
Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości,
zapewnienie kontaktów z otoczeniem.
60
Tabela 15. Usługi opiekuńcze świadczone przez gminy w 2013 r.
USŁUGI OPIEKUŃCZE – OGÓŁEM
Województwo
dolnośląskie
kujawsko –
pomorskie
lubelskie
Liczba osób,
którym
przyznano
decyzją
świadczenia
7 812
Liczba
świadczeń
Kwota
świadczeń
w zł
Liczba
rodzin
Liczba osób
w rodzinach
2 988 723
35 897 061
7 605
10 260
4 626
1 616 678
22 559 636
4 538
5 733
4 426
1 947 593
18 959 751
4 347
5 450
lubuskie
2 245
664 404
7 828 447
2 227
2 640
łódzkie
6 926
2 091 609
22 547 327
6 826
7 926
małopolskie
5 625
1 919 382
21 967 684
5 512
6 735
mazowieckie
12 203
4 059 355
46 156 722
11 977
14 600
opolskie
1 994
534 378
9 133 653
1 957
2 411
podkarpackie
3 633
1 516 529
23 357 328
3 568
4 628
podlaskie
1 480
547 099
7 582 275
1 462
1 720
pomorskie
5 485
2 175 092
26 709 790
5 394
7 010
śląskie
9 212
2 288 263
20 717 872
9 077
11 655
świętokrzyskie
warmińskomazurskie
wielkopolskie
zachodnio
pomorskie
RAZEM:
3 375
1 610 675
19 356 333
3 301
4 221
4 697
1 890 320
23 926 152
4 605
5 542
8 311
3 485 613
41 475 386
8 130
10 426
4 917
1 449 808
22 625 198
4 824
5 942
86 967
30 785 521
370 800 615
85 350
106 899
Źródło: opracowanie własne na podstawie Sprawozdania MPiPS-03-R za 2013 r.;
http://www.mpips.gov.pl/pomoc-spoleczna/raporty-i-statystyki
Wśród usług opiekuńczych, zapewnianych przez gminę, znajdują się także te o charakterze specjalnym. Dostosowane są one do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym
przygotowaniem zawodowym.
Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres
i miejsce świadczenia.
Rada gminy, w drodze uchwały, określa szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania.
61
Tabela 16. Specjalne usługi opiekuńcze świadczone przez gminy w 2013 r.
Specjalistyczne usługi opiekuńcze
Województwo
dolnośląskie
kujawsko –
pomorskie
lubelskie
Liczba osób,
którym
przyznano
decyzją
świadczenia
135
Liczba
świadczeń
Kwota
świadczeń
w zł
Liczba
rodzin
Liczba osób
w rodzinach
57 821
812 204
133
263
268
99 004
1 392 450
258
535
320
104 164
1 029 314
316
641
lubuskie
23
1 961
56 878
22
57
łódzkie
197
18 678
442 440
195
398
małopolskie
193
86 629
1 261 726
192
408
mazowieckie
907
155 357
1 802 331
890
1 474
opolskie
139
16 142
254 515
132
291
podkarpackie
163
77 302
1 021 246
162
325
3
282
5 841
3
6
pomorskie
210
95 074
959 616
206
472
śląskie
743
95 692
1 474 932
714
1 607
świętokrzyskie
warmińskomazurskie
wielkopolskie
zachodnio
pomorskie
RAZEM:
407
66 573
1 597 604
407
676
11
744
32 515
11
20
174
59 563
966 891
171
378
298
33 296
695 139
285
472
4 191
968 282
13 805 642
4 097
8 023
podlaskie
Źródło: opracowanie własne na podstawie Sprawozdania MPiPS-03-R za 2013 r.;
http://www.mpips.gov.pl/pomoc-spoleczna/raporty-i-statystyki
Ośrodek wsparcia
Osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają
częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, mogą być
przyznane usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze lub posiłek, świadczone
w ośrodku wsparcia.
Z założenia ośrodek ten jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej dziennego
pobytu, jednak przepisy dopuszczają możliwość stworzenia w nim miejsc dostępnych
całodobowo.
Ośrodkiem wsparcia może być zarówno ośrodek wsparcia dla osób z zaburzeniami
psychicznymi, jak też dzienny dom pomocy, dom dla matek z małoletnimi dziećmi i ko-
62
biet w ciąży, schronisko i dom dla bezdomnych oraz klub samopomocy.
Środowiskowy dom samopomocy świadczy usługi w ramach indywidualnych lub
zespołowych treningów samoobsługi i treningów umiejętności społecznych, polegających na nauce, rozwijaniu lub podtrzymywaniu umiejętności w zakresie czynności dnia
codziennego i funkcjonowania w życiu społecznym.
Okres korzystania z miejsca całodobowego w nim nie może być jednorazowo dłuższy niż 3 miesiące. Jednak w uzasadnionych przypadkach istnieje możliwość przedłużenia pobytu do 6 miesięcy, przy czym maksymalny okres całodobowego pobytu osoby
w roku kalendarzowym nie może być dłuższy niż 8 miesięcy.
Zakres usług świadczonych w klubach samopomocy ustala właściwy organ jednostki
samorządu terytorialnego prowadzącej klub samopomocy w uzgodnieniu z wojewodą.
Odpłatność miesięczną za usługi świadczone w ośrodkach wsparcia osobom z zaburzeniami psychicznymi, ustala się w wysokości 5% kwoty dochodu osoby samotnie
gospodarującej lub kwoty dochodu na osobę w rodzinie, jeżeli dochód osoby samotnie
gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie przekracza kwotę 250% odpowiedniego
kryterium dochodowego (kryterium dla osoby samotnie gospodarującej – 542 zł, kryterium dla osoby w rodzinie – 456 zł).
Warto nadmienić, iż korzystanie z usług klubów samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi jest nieodpłatne. Zaś odpłatność za usługi całodobowe w ośrodkach wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi ustala się w wysokości 70% dochodu osoby korzystającej z usług, proporcjonalnie do okresu jej pobytu.
Odpłatność nie może być jednak wyższa niż średnia miesięczna kwota dotacji (ustalana corocznie przez wojewodę) na jednego uczestnika, wyliczona dla ośrodka wsparcia,
w którym osoba przebywa.
Decyzję o skierowaniu do ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi
i decyzję ustalającą odpłatność za korzystanie z usług w tych ośrodkach wydaje właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej lub zlecającej prowadzenie
ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Organ ten może, na wniosek
osoby zobowiązane do odpłatności za usługi w ośrodkach wsparcia, zwolnić ją częściowo lub całkowicie z opłat.
Rodzinny dom pomocy
Rodzinny dom pomocy stanowi formę usług opiekuńczych i bytowych świadczonych całodobowo przez osobę fizyczną lub organizację pożytku publicznego dla nie
mniej niż 3 i nie więcej niż 8 zamieszkujących wspólnie osób wymagających z powodu
wieku lub niepełnosprawności wsparcia w tej formie.
Miejsce w nim może znaleźć osoba, której nie da się zapewnić usług opiekuńczych
w jej miejscu zamieszkania, a która takiej pomocy wymaga.
Mieszkanie chronione
Jest formą pomocy społecznej przygotowującą osoby tam przebywające do prowadzenia samodzielnego życia lub zastępującą pobyt w placówce zapewniającej całodo-
63
bową opiekę. Zapewnia ono możliwość samodzielnego funkcjonowania w środowisku
oraz integrację ze społecznością lokalną.
Mieszkanie chronione może być prowadzone przez każdą jednostkę organizacyjną
pomocy społecznej lub organizację pożytku publicznego.
Miejsce w nim może znaleźć osoba, która ze względu na trudną sytuację życiową,
wiek, niepełnosprawność lub chorobę potrzebuje wsparcia w funkcjonowaniu w codziennym życiu, ale nie wymaga usług w zakresie świadczonym przez jednostkę całodobowej opieki, w szczególności osobie z zaburzeniami psychicznymi, osobie opuszczającej pieczę zastępczą w rozumieniu przepisów o wspieraniu rodziny i systemie pieczy
zastępczej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, zakład dla nieletnich, a także cudzoziemcowi, który uzyskał w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, może być przyznany pobyt w mieszkaniu chronionym.
Dom pomocy społecznej
Jest miejscem, w którym schronienie może znaleźć osoba wymagająca całodobowej
opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, która nie jest wstanie samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a której nie można zapewnić niezbędnej
pomocy w formie usług opiekuńczych.
Osobę wymagającą tej formy wsparcia kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej
przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej.
W przypadku, gdy przewidywany czas oczekiwania na umieszczenie w domu znajdującym się najbliżej miejsca zamieszkania tejże osoby wynosi ponad 3 miesiące, na jej
wniosek kieruje się ją do innej placówki tego samego typu zlokalizowanej możliwie jak
najbliżej jej miejsca zamieszkania.
Osoba wymagająca wzmożonej opieki medycznej kierowana jest przez starostę do
zakładu opiekuńczo-leczniczego lub placówki pielęgnacyjno-opiekuńczej.
W przypadku gdy osoba bezwzględnie wymagająca pomocy lub jej przedstawiciel
ustawowy nie wyrażają zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej lub po
umieszczeniu wycofają swoją zgodę, ośrodek pomocy społecznej lub dom pomocy społecznej są obowiązane do zawiadomienia o tym właściwego sądu, a jeżeli osoba taka nie
ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna – prokuratora.
Dom pomocy społecznej świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających
z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających. Dom pomocy społecznej może również świadczyć usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób w nim niezamieszkujących.
Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej, jak i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby
w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.
W razie niemożności umieszczenia w domu pomocy społecznej z powodu braku
64
wolnych miejsc, powiadamia się osobę o wpisaniu na listę oczekujących oraz o przewidywanym terminie oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej.
Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania.
Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym – ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim
dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku.
Podmiotami zobowiązanymi do opłat za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:
1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,
2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,
3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej
– przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat,
jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.
Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:
1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku
osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70
% tego dochodu;
2) małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą z kierownikiem
ośrodka pomocy społecznej:
a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300%
kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu
pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,
b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż
300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu
pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;
3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez mieszkańca i jego rodzinę.
Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić także osoby inne niż małżonek, zstępni lub wstępni.
5. Podsumowanie
Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, pełniącą niezwykle
ważną funkcję zmierzającą do umożliwienia przezwyciężanie trudnych życiowych sytuacji osobom, które z rozmaitych powodów same nie są w stanie sobie poradzić.
Na szczeblu gminy zadania związane z pomocą społeczna wykonują głównie gminne
lub miejskie ośrodki pomocy społecznej. To właśnie w ich gestii leży większość zadań
związanych z pomocą społeczną. Znajdują się one najbliżej obywateli, a co za tym idzie
65
najlepiej znają potrzeby społeczności lokalnych.
Ośrodki Pomocy Społecznej oferuje nie tylko pomoc finansową w postaci różnorodnych zasiłków, lecz także tą o charakterze niematerialnym. Ponadto prowadzą poradnictwo socjalne, zapewniają pomoc psychologiczną i prawną.
Gminy zgodnie z powierzonymi im kompetencjami oferują też pomoc usługową
obejmująca usługi opiekuńcze (pomoc w codziennych czynnościach domowych, pomoc
w podstawowej pielęgnacji chorego) oraz specjalistyczne usługi opiekuńcze.
Prowadzą rozmaite działania mające na celu nie tylko udzielanie bieżącej pomocy
ale prowadzące do aktywizacji zawodowej swoich podopiecznych. Zgodnie z obowiązującymi przepisami dla osób bezrobotnych, realizowane jest stałe zatrudnienie, staże,
prace interwencyjne i inne. Organizowane są też różnorodne kursy zawodowe pozwalające na przekwalifikowanie się osobom nie mogącym znaleźć zatrudnienia we własnym
zawodzie.
Poza aktywizacją zawodową gminy realizują różnorodne programy wsparcia, jednym z nich jest Program „Świetlica – Dzieci – Praca” na rzecz wsparcia dziecka i rodziny
w gminie w latach 2011 – 2015 na bazie placówek wsparcia dziennego, w tym świetlic,
klubów młodzieżowych, ognisk wychowawczych, działających w gminach. W program
ten pośrednio angażowane są też inne instytucje lokalne (m.in. szkoły, ośrodki pomocy
społecznej, powiatowe urzędy pracy itp.).
W rozpisanym otwartym konkursie ofert w programie, Minister Pracy i Polityki
Społecznej dofinansował realizację 20 najwyżej ocenionych ofert w skali kraju, które
wyłonione zostały w konkursie.
Zadaniem państwa jest dbanie o wszystkich swoich obywateli, a zatem nie tylko o te
jednostki, które potrafią dobrze odnaleźć się dobie stałego rozwoju społeczno-gospodarczego, ale również o te słabsze, które w wyniku różnych życiowych zdarzeń znalazły się w trudnej sytuacji i nie są wstanie same przezwyciężyć napotkanych problemów.
Z uwagi na to system pomocy społecznej jest tak istotny.
Gminy odgrywają jedną z najważniejszych ról w tym systemie bowiem jako organy
administracji na szczeblu samorządowym znajdują się najbliżej obywateli, mogą zatem
najlepiej wspierać swoich mieszkańców znają bowiem dobrze ich potrzeby.
Bibliografia
1. Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 26 września
2014 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (dla ustawy Dz.U. 2006 Nr 144 poz.
1043 tj. Dz.U. 2014 poz. 1525)
2. Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650 oraz z 2014
r. poz. 463 i 1004)
66
3. Ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2 lipca 2008 r. Nr 115 poz.
728, tj. OBWIESZCZENIE MARSZAŁKA SEJMU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
z dnia 16 stycznia 2015 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o pomocy
społecznej Dz.U. z 2015 poz. 163)
4. Sprawozdania MPiPS-03-R; ; http://www.mpips.gov.pl/pomoc-spoleczna/raporty-i-statystyki
5. SPRAWOZDANIE za rok 2013 z wykonania zadań w Programie „Świetlica –
Dzieci – Praca” na rzecz wsparcia dziecka i rodziny w gminie w latach 2011 – 2015
Warszawa, czerwiec; http://www.mpips.gov.pl/pomoc-spoleczna/konkursy/rok-2013/
ogloszenie-o--konkursie-ofert-podmiotow-uprawnionych-na-dofinansowanie-zadan-w-programie--swietlica--dzieci--praca-na-rzecz-wsparcia-dziecka-i-rodziny-w-gminie--w-latach-2011--2015/
67
COMMUNE’S TASKS FOR SOCIAL ASSISTANCE
Abstract: Social assistance is an institution of state’s social policy. It plays a very important role, as it allows for overcoming some difficult life situations for persons and families who are unable to overcome them by themselves.Furthermore, it is an important
instrument to support them in their efforts to meet the basic needs and to enable them
to live in conditions adequate to human dignity.Social assistance is provided by government as well as by local authorities. They both cooperate with social organizations and
NGOs, churches, religious associations and individuals and legal entities, when running
the tasks of social assistance.Obviously local government bodies including municipalities are nearest to the people. It is they that know the best the needs of local communities. Because of that they can offer the best support for those in need. Communes when
providing social assistance, pay various kinds of grant, provide shelter and necessary
clothing to those deprived of, which plays an important role especially in the winter.
Moreover, they provide free feeding of children and care for the elderly and dependents.
They also accomplish aid programs designed to solve another social problems. Tasks
of the commune for social welfare, problems of their split between their own ones and
those commissioned to them are discussed in this work. So are the main objectives of
social assistance, the ways in which they are carried out and the rules for providing it.
Not all people are able to keep up with the constant social-economic development in
a present-day society. Some of them often require help and support. The state should
take care of all the citizens but in particular of the weakest. So it is why social assistance
does play such an important role.
Keywords: community, community tasks, social assistance, social assistance scheme,
social assistance centres, benefits;
Słowa kluczowe: gmina, zadania gminy, pomoc społeczna, system pomocy społecznej,
ośrodki pomocy społecznej, zasiłki
69
Krzysztof Miłek1
ROLA SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW
ODWOŁAWCZYCH W KONTEKŚCIE
REALIZACJI ZADAŃ JEDNOSTEK
SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
1. Wprowadzenie
Artykuł poświęcony jest samorządowym kolegiom odwoławczym, ich pozycji ustrojowej i znaczeniu z perspektywy sprawnego funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego. Autor zarysowując lapidarnie historię kształtowania się samorządu terytorialnego wskazuje w szczególności na pozytywy jego istnienia. Funkcjonowanie samorządu terytorialnego oprócz niewątpliwych zalet pociąga jednak za sobą również pewne
negatywne konsekwencje, w szczególności w postaci konieczności kontroli działalności
organów samorządowych, głównie w zakresie wydawanych przez te organy rozstrzygnięć administracyjnych. Kompetencję tą realizują w naszym kraju samorządowe kolegia
odwoławcze powołane do życia na podstawie ustawy z dnia 12 października 1994 roku
o samorządowych kolegiach odwoławczych. Zgodnie z tą ustawą samorządowe kolegia
odwoławcze są w szczególności uprawnione do rozpatrywania środków odwoławczych
od orzeczeń organów administracji I instancji, ponadto są władne w sprawach żądań
wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych.
2. Znaczenie samorządu terytorialnego z perspektywy
realizacji zadań państwa
Z punktu widzenia potrzeb sprawnego funkcjonowania państwa, realizacji jego misji
oraz efektywnego wypełniania zadań publicznych, znaczenia samorządu terytorialnego
nie da się dokładnie oszacować i wycenić. Jego pozytywna rola jest ogromna, a ewentualne wady ustanowienia podziału terytorialnego państwa zostają przyćmione niewątpliwymi zaletami i korzyściami płynącymi z faktu dywersyfikacji władzy poprzez jej aplikowanie na szczebel lokalny. Nie ulega wątpliwości, że centralizacja władzy, umiejscowienie najważniejszych ośrodków decyzyjnych w jednym miejscu kraju nie tylko bardzo
1 Dr Krzysztof Miłek – doktor nauk prawnych i radca prawny. Starszy Wykładowca w Wyższej
Szkole Przedsiębiorczości w Warszawie. Członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w Rzeszowie.
70
utrudniałoby sprawne funkcjonowanie całości, ale tak naprawdę czyniłoby skuteczne
zarządzanie poszczególnymi jego częściami składowymi zadaniem prawie niemożliwym. Taka sytuacja miałaby w szczególności odniesienie do terenów nisko uprzemysłowionych oraz mało zurbanizowanych i siłą rzeczy znajdujących się w pewnym stopniu
na marginesie zainteresowania władzy centralnej. Nie ulega też najmniejszej wątpliwości, że centralne administrowanie poszczególnymi obszarami działalności państwa (lokalną infrastrukturą, szkolnictwem, opieką społeczną) obejmującego swym zasięgiem
terytorialnym powierzchnię przeszło 312 000 kilometrów kwadratowych i liczbę mieszkańców przekraczającą 38 milionów z praktycznego punktu widzenia wydaje się zadaniem nierealnym. Taki system zarządzania prowadziłby bowiem do braku jakiejkolwiek
kontroli ze strony władzy, nierozwiązywania wielu faktycznych problemów społeczności
lokalnej, a w dłuższej perspektywie do całkowitego chaosu obnażającego niewydolność
rządzących, prowadzącego do anarchii, a nawet rozpadu państwa. Wprowadzenie w ramach podziału terytorialnego lokalnych organów i ośrodków władzy publicznej należy
zatem oceniać w kategoriach zabiegu nie tyle pożytecznego co koniecznego, umożliwiającego w gruncie rzeczy zrównoważone funkcjonowanie całego organizmu państwowego, ze zwróceniem uwagi nie tylko na jego główne ogniwa, ale także z położeniem
akcentu na rozwój poszczególnych jego części składowych i elementów terytorialnych2.
W państwie demokratycznym samorząd terytorialny stanowi nieodzowny element
władzy publicznej (M. Bąkiewicz, 2009, s. 342). Za sprawą samorządu terytorialnego „władza” umiejscowiona zostaje bliżej ludzi, co pociąga za sobą wymierne korzyści w kontekście konieczności realizacji określonych zadań o znaczeniu publicznym.
Z oczywistych względów nie są one realizowane przez jednostki i instytucje prywatne.
Podmioty prywatne bowiem albo nie mogą tego rodzaju powinności wypełniać, albo
też nie są zainteresowane w ich wykonywaniu ze względu na charakter czy też brak
jakichkolwiek walorów komercyjnych tego typu przedsięwzięć, które nie tylko, że nie
przynoszą żadnych wymiernych korzyści finansowych, ale najczęściej generują sporej
wielkości koszty (np. pomoc społeczna, edukacja). Jeśli zaś chodzi o ewentualność wykonywania tego typu zadań przez organy o ogólnopaństwowym zasięgu działania to
brak możliwości skutecznego ich realizowania wynika w głównej mierze z ograniczeń
natury stricte faktycznej. Trudno bowiem wyobrazić sobie możliwość podejmowania
decyzji na szczeblu centralnym w indywidualnych sprawach poszczególnych obywateli
takich jak przyznawanie zasiłków celowych w ramach pomocy społecznej lub zasiłków
pielęgnacyjnych na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych czy też zajmowanie
się przez tego rodzaju organy, o ogólnokrajowym zasięgu działania, sprawami infrastruktury drogowej w niewielkiej miejscowości, czy budową kanalizacji lub sieci wodo2 Sytuacja taka ma w pewnym sensie miejsce, bowiem obecnie występuje dość mocno
spolaryzowany podział na Polskę „A” i „B” oraz zarysowuje się wyraźny rozdźwięk pomiędzy
dynamicznie rozwijającą się i bardzo mocno zurbanizowaną Warszawą oraz pozostałymi
regionami Polski, zwłaszcza zlokalizowanymi poza obszarem największych miast naszego
kraju.
71
ciągowej w konkretnej gminie. Warto również zauważyć, że uzasadnienie dla istnienia
samorządu terytorialnego nie wynika jedynie z trudności logistycznych sprawowania
władzy, czyli obrazowo rzecz ujmując odległości ośrodka decyzyjnego od terenu i ludzi,
których te decyzje dotyczą. Trzeba bowiem zwrócić uwagę na fakt, że funkcjonowanie
samorządu terytorialnego opiera się na bardzo słusznym przekonaniu, iż to bezpośrednio zainteresowani i niejako automatycznie zaangażowani w problemy wspólnoty lokalnej mieszkańcy gminy, powiatu lub województwa sami najlepiej wiedzą, jak kształtuje
się wachlarz ich potrzeb i jak skutecznie można tym wszystkim lokalnym wyzwaniom
zaradzić i przeciwstawić się (J. Krukowski, 2004, s. 33). Taka wspólnota sama zatem
najlepiej wie komu ze swoich członków powierzyć sprawowanie władzy na danym terenie, czyli potrafi najtrafniej wskazać i wybrać osoby, które wchodząc w skład organów
kontrolno-stanowiących i wykonawczych jednostki samorządu terytorialnego najskuteczniej zabezpieczą jej potrzeby i będą wykonywać powierzony im mandat pozostawiając na uboczu swoje osobiste, partykularne interesy, a skupiając się w swoich dążeniach
na dbaniu o rozwój konkretnej lokalnej jednostki samorządowej i dobro mieszkającej na
jej obszarze społeczności.
3. Historia kształtowania się samorządu terytorialnego
oraz podstawy prawne jego istnienia
Wprawdzie geneza nowoczesnego samorządu terytorialnego pojmowanego jako instytucja przedstawicielska wspólnoty lokalnej sięga przełomu XVIII i XIX w., to pierwsze wzmianki i zwiastuny jego powstania odnaleźć można już w czasach antycznych (M.
Simlat-Rzepecka, 2010, s. 44 i n.). Jeśli z kolei mowa o polskiej tradycji w tym zakresie
to należałoby zauważyć, że historia tworzenia się samorządu terytorialnego w naszym
kraju jest długa, zaś funkcjonowanie jednostek podziału terytorialnego państwa posiadających organy o autonomiczności kompetencyjnej ma złożoną i bogatą tradycję (J.
Wyrozumski, 2011, s. 268). Starając się nakreślić krótki rys historyczny powstawania
samorządu terytorialnego w Polsce należałoby zacząć od tego, że wraz z odzyskaniem
niepodległości w 1918 r. odziedziczyliśmy po państwach zaborczych pewne struktury
terytorialne. W zaborze pruskim istniał podział wielostopniowy, w skład którego wchodziły zarówno organy samorządu terytorialnego jak i administracji rządowej. W zaborze
austriackim funkcjonował podział dwustopniowy. Z kolei w zaborze rosyjskim istniał
podział trzystopniowy (E. Ura, E. Ura, 1999, s. 105; J. Lang, 2002, s. 198). Istnienie tego
typu struktur dało asumpt do dalszych reform terytorialnych mających na celu ustanowienie na obszarze unitarnego państwa jakim była II Rzeczpospolita podziału terytorialnego z wykorzystaniem ewentualnych dobrych wzorców z czasów zaborczych.
W okresie międzywojennym zarówno w konstytucji marcowej z 1921 r. jak i kwietniowej
z 1935 r. stworzono podwaliny dla trzech rodzajów jednostek samorządu terytorialnego:
gminy, powiatu i województwa (I. Lipowicz, 2007, s. 180-182). Największe zmiany nastąpiły jednak na tym polu dopiero w okresie powojennym. Zwieńczenie reform, które
tak naprawdę rozpoczęły erę działalności samorządu terytorialnego w Polsce stanowiło
72
wejście w życie w dniu 27 maja 1990 r. ustawy o samorządzie terytorialnym z 8 marca
1990 r. (A. Borodo, 1997, s. 31), co zostało następnie przypieczętowane uchwaleniem
ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego, trójstopniowego podziału
terytorialnego państwa, wprowadzającej trzy szczeble jednostek w ramach podziału terytorialnego kraju: gminę, powiat i województwo (J. Lang, 2002, s. 205-206).
Jak istotna jest rola podziału terytorialnego państwa i funkcjonujących w jego ramach struktur samorządowych powoływanych do rozwiązywania bieżących problemów
lokalnych dowodzą obecne uregulowania prawne dotyczące tej problematyki. W zakresie umocowania prawnego, poza ustawodawstwem wprowadzającym trójstopniowy podział terytorialny, istnienie samorządu terytorialnego znajduje swoje oparcie w najważniejszym akcie normatywnym Rzeczpospolitej Polskiej – Konstytucji z 2 kwietnia 1997
r. Zagadnieniu funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego został poświęcony
cały rozdział VII ustawy zasadniczej noszący tytuł „Samorząd terytorialny”. Już z treści
przepisów Konstytucji wynika szeroki wachlarz kompetencji jednostek samorządu terytorialnego. W myśl bowiem art. 163 Konstytucji w ramach uprawnień kompetencyjnych
samorządu terytorialnego mieszczą się zadania publiczne nie zastrzeżone przez konstytucję lub ustawy dla organów innych władz. Zgodnie z treścią art. 166 ust. 1 Konstytucji
„zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne.” Z kolei w świetle ustępu 2 cytowanego przepisu „Jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa,
ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań
publicznych.” tzw. zadania zlecone, których sposób realizacji określają ustawy, w szczególności ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z dnia 11
marca 2013 r., Dz. U. z 2013 r. poz. 594), ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie
powiatowym (tekst jednolity z dnia 11 marca 2013 r., Dz. U. z 2013 r. poz. 595) oraz ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity z dnia 11 marca
2013 r., Dz. U. z 2013 r. poz. 596). Z praktycznego punktu widzenia najbardziej istotne
znaczenie w ramach zasadniczego podziału terytorialnego państwa odgrywa gmina.
Wyrazem kluczowego znaczenia gmin w kontekście funkcjonowania samorządu terytorialnego są w szczególności postanowienia art. 164 ust. 1 Konstytucji, który expressis
verbis wprowadza zasadę, że gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego. Inne jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego określone są
w ustawie. Ustrojodawca postanowił również w ustępie 3 art. 164 Konstytucji, że gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych
jednostek samorządu terytorialnego, czym przyznał jej największy zakres kompetencji
i wkład w realizację jego zadań dezawuując w pewnym sensie znaczenie powiatów, uznawanych niejednokrotnie za twór niepotrzebny z punktu widzenia potrzeb sprawnego
funkcjonowania państwa w wymiarze lokalnym oraz województw, w ramach których
funkcjonują organy samorządowe (sejmiki województw i zarządy województw), których
to kompetencje mogłyby być – według części zwolenników takiego rozwiązania – skutecznie realizowane przez inne podmioty np. wojewodów, bez potrzeby dublowania organów obejmujących zakresem swojego działania taki sam obszar terytorialny państwa
73
(województwo). Umocowanie Konstytucyjne dla jednostek samorządu terytorialnego,
zwłaszcza gminy, będącej najmniejszą jednostką zasadniczego podziału terytorialnego
państwa, daje asumpt do zastanowienia się nad kwestią kontroli działalności organów
samorządowych przez właściwe instytucje.
4. Samorządowe kolegia odwoławcze w strukturze organów
kontrolno-nadzorczych jednostek samorządu terytorialnego
Kompetencje do oceny działalności gmin przyznane zostały kilku organom, przy
czym warto wspomnieć, że mogą to być uprawnienia nadzorcze i kontrolne (B. Dolnicki, 2005, s. 97-112). Zgodnie z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym organami
nadzoru nad działalnością gminy są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie
spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Przepis ten został w identycznej
formie recypowany do ustawy o samorządzie powiatowym (art. 76 ust. 1) oraz ustawy
o samorządzie województwa (art. 78 ust. 1). Zakres kompetencji tych organów najlepiej zobrazować można jednak na przykładzie gminy. Organy gminy posiadają bowiem
prawo, w świetle przepisu art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, żądania informacji
i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Oczywiście Prezes Rady Ministrów,
wojewoda oraz regionalna izba obrachunkowa stanowią nie jedyne organy dysponujące
pewnym zakresem uprawnień w kwestii możliwości oceny i badania wyników działalności gminy i jej organów. Art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi jednoznacznie, że w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego,
pod warunkiem, że ustawy szczególne nie stanowią inaczej, organami wyższego stopnia
są samorządowe kolegia odwoławcze (A. Korzeniowska, 2002, passim).
Podstawę normatywną istnienia oraz działalności samorządowych kolegiów odwoławczych w obecnym stanie prawnym stanowią w szczególności przepisy ustawy z 12
października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Poza wskazaną regulacją ustawową zasady prawne funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych
określone zostały także w aktach wykonawczych w szczególności rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej
samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), rozporządzeniu
Prezesa Rady Ministrów z 8 września 1999 r. w sprawie maksymalnej liczby etatowych
członków samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 74, poz. 828), rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 18 maja 1999 r. w sprawie trybu przeprowadzania
konkursu na członków samorządowego kolegium odwoławczego (Dz. U. Nr 47, poz.
462), rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 1 lipca 2002 r. w sprawie wielokrotności
kwoty bazowej oraz szczegółowych zasad wynagradzania prezesa, wiceprezesa, pozostałych członków samorządowego kolegium odwoławczego i pracowników biura tego
kolegium (Dz. U. Nr 109, poz. 960) oraz rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 16
lutego 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego wobec członków samorządowego kolegium odwoławczego
74
oraz wykonywania kar dyscyplinarnych i ich zatarcia (Dz. U. Nr 14, poz. 125). Szukając
odniesienia do samorządowych kolegiów odwoławczych w ustawie zasadniczej należy
powiedzieć, że problematyka konstytucyjnych podstaw istnienia samorządowych kolegiów odwoławczych wielokrotnie była przedmiotem licznych publikacji i analiz naukowych (D. Dudek, 2010, s. 10-16; B. Przywora, 2013, s. 34-35; P. Sarnecki, 2011, s. 92-101).
Wprawdzie w przepisach Konstytucji RP brak jest bezpośredniego i jednoznacznego
odwołania do tego organu, co tym samym predestynuje do traktowania go (podobnie
jak chociażby prokuratury, czy policji) jako organu ustawowego, niemniej jednak nie
można pominąć milczeniem kilku przepisów, które w sposób pośredni dają podstawę
do kwalifikowania samorządowych kolegiów odwoławczych jako organów posiadających umocowanie swojej działalności w przepisach Konstytucji RP lub też odnoszą się
do jakiegoś aspektu ich pozycji ustrojowej (P. Sarnecki, 2011, s. 92). Do uregulowań
tego typu należy w szczególności artykuł 78 ustawy zasadniczej proklamujący zasadę
dwuinstancyjności postępowania, w tym również administracyjnego. Przepis ten gwarantuje każdej ze stron postępowania prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych
w pierwszej instancji, pośrednio legitymując powstanie i funkcjonowanie samorządowych kolegiów odwoławczych. W przepisach ustawy zasadniczej znaleźć można szereg
innych odniesień do samorządowych kolegiów odwoławczych. Uwidacznia się to zarówno w aksjologii Konstytucji RP jak i konkretnych unormowaniach czy proklamowanych przez nią zasadach (D. Dudek, 2010, s. 16).
5. Geneza samorządowych kolegiów odwoławczych
Samorządowe kolegia odwoławcze nie są instytucjami nowymi. Działają w naszym
kraju od przeszło ćwierćwiecza, a w zakresie swojej genezy są ściśle sprzężone z reaktywowaniem w 1990 r. samorządu terytorialnego na szczeblu gminy (Cz. Martysz, A.
Matan, G. Łaszczyca, 2005, s. 43). Powstanie tego typu jednostek organizacyjnych, zajmujących się w szczególności kontrolą działalności organów wykonawczych jednostek
samorządu terytorialnego nie nastąpiło wraz z uchwaleniem ustawy o samorządowych
kolegiach odwoławczych z 1994 r., choć trzeba przyznać, że najistotniejsze zmiany dotyczące sposobu ich funkcjonowania i źródeł pokrywania kosztów działalności nastąpiły
wraz z wejściem w życie przedmiotowej ustawy (A. Skibiński, 2005, s. 199). Jakkolwiek
historia działalności kolegiów wyprzedza chronologicznie uchwalenie ustawy dopiero
ta regulacja prawna zrewolucjonizowała sposób finansowania samorządowych kolegiów
odwoławczych i zreformowała zasady ich działalności. Do 1994 r. kolegia odwoławcze
stanowiły organy sejmików samorządowych zaś pokrywanie kosztów ich działalności
odbywało się ze składek gmin (E. Ochendowski, 2005, s. 388). Taki model organizacyjny,
choć nie uzależniał kolegiów w sposób bezpośredni od organów samorządowych pozbawiał je w pewnym sensie autonomiczności kompetencyjnej. Podkreśla się, że w okresie,
gdy kolegia działały przy sejmikach samorządowych można było zaobserwować próby wpływania na ich pracę orzeczniczą przez poszczególnych delegatów sejmiku lub
cały sejmik (Cz. Martysz, A. Matan, G. Łaszczyca, 2005, s. 45). Wraz z wejściem w życie
75
ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych reguły te uległy gruntownej modyfikacji, zmieniły się bowiem zasady ich finansowania, co uniezależniło je finansowo od
gmin. Poprzez materialne uniezależnienie od jednostek samorządowych (organizacyjnie samorządowe kolegia odwoławcze nie od razu uwolniły się spod jarzma sejmików
wojewódzkich, które jeszcze przez kilka lat miały prawo wybierania przewodniczących
kolegiów i ich członków) (J. Borkowski, 2009, s. 46) ustawodawca zagwarantował samorządowym kolegiom odwoławczym niezależność i tym samym możliwość pełnego urzeczywistniania zasad proceduralnych ze szczególnym uwzględnieniem wymagań praworządności oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (P. Sarnecki,
2009, s. 70 i n.; B. Adamiak, 2005, s. 19 i n.; A. Skibiński, 2005, s. 199 i n.; J. P. Tarno,
2009, s. 239 i n.; E. Ochendowski, 2009, s. 263 i n.). W obecnym stanie prawnym samorządowe kolegia odwoławcze działają jako państwowe jednostki organizacyjne, które
zgodnie z artykułem 3 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych prowadzą gospodarkę finansową na zasadzie jednostki budżetowej będąc instytucjami niezależnymi
(finansowo i organizacyjnie) od gmin, powiatów i województw. Oznacza to w myśl art.
11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, że stanowią one jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje
wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
W przypadku samorządowych kolegiów odwoławczych koszty ich działalności są pokrywane z budżetu centralnego.
6. Kompetencje, pozycja ustrojowa oraz perspektywy
istnienia samorządowych kolegiów odwoławczych
Podstawowym aktem prawnym determinującym status, rolę i cel działalności samorządowych kolegiów odwoławczych jest wspomniana już ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tejże ustawy samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania
administracyjnego i ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego,
jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Kształt ustrojowy samorządowych kolegiów odwoławczych został bardzo istotnie zmieniony w 1998 r. wraz z wprowadzeniem
samorządu terytorialnego na szczeblu powiatowym i wojewódzkim. Doprowadziło to
do zmiany właściwości rzeczowej kolegiów, które od 1 stycznia 1999 r. są organami wyższego stopnia we wszystkich sprawach należących do właściwości organów jednostek
samorządu terytorialnego każdego ze szczebli, nie tylko w sprawach własnych, ale także
w sprawach z zakresu administracji rządowej (Cz. Martysz, A. Matan, G. Łaszczyca,
2005, s. 43). Pełnią one jednak przede wszystkim rolę organów orzekających w kwestiach
odwołań od indywidualnych decyzji administracyjnych z zakresu administracji publicznej oraz w sprawach dotyczących rozstrzygnięć podatkowych obejmujących zagadnienia pozostające we właściwości jednostek samorządu terytorialnego (podatki i opłaty
76
lokalne). Poza tą kompetencją samorządowych kolegiów odwoławczych, wyrażającą się
w uprawnieniu do rozpatrywania odwołań od decyzji administracyjnych, stanowią one
również organy rozpatrujące zażalenia na wydawane przez organy administracji postanowienia, są też władne decydować w kwestiach żądań wznowienia postępowania lub
stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych. Zakres działalności samorządowych kolegiów odwoławczych określony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i ordynacji podatkowej daje tym organom dość szeroki wachlarz kompetencji
wyznaczony oczywiście regułami dotyczącymi tych postępowań. W świetle obowiązujących zasad proceduralnych kolegia rozpatrując środki odwoławcze nie są związane
czy ograniczone zarzutami podniesionymi w odwołaniu od decyzji administracyjnej lub
zażaleniu na wydane w postępowaniu postanowienie, ale dysponują uprawnieniem do
ponownego zbadania i analizy całości materiałów danej sprawy, ze zwróceniem szczególnej uwagi na mankamenty całego postępowania pierwszoinstancyjnego oraz podjętego w jego wyniku rozstrzygnięcia. Takie rozwiązanie dotyczy nawet tych zagadnień,
które nie zostały podniesione w środku zaskarżenia, a miały bezpośredni wpływ na
przebieg prowadzonego postępowania, a zwłaszcza jego efekt finalny znajdujący swój
wyraz w osnowie aktu administracyjnego organu pierwszej instancji. Innymi słowy
samorządowe kolegium odwoławcze rozpoznając w postępowaniu odwoławczym konkretną sprawę administracyjną, zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego,
nie ogranicza się do oceny podstawy prawnej i faktycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia,
ale analizuje cały zgromadzony materiał dowodowy bez względu na to w jakim zakresie
strona wnosząca odwołanie zakwestionowała decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji. W związku z powyższym działalności samorządowych kolegiów odwoławczych
należy przypisać szczególną rolę bardzo ważnego ogniwa kontroli uprawnień decyzyjnych organów samorządowych oraz podmiotu weryfikującego prawidłowość realizacji
zadań organów samorządu terytorialnego. W obecnym stanie prawnym znaczenie rozstrzygnięć kolegiów dla prawidłowego trybu i toku postępowania administracyjnego,
w szczególności przestrzegania zasad postępowania administracyjnego, nie budzi wątpliwości i pozostaje poza jakąkolwiek dyskusją.
Pomimo, że wiedza na temat istnienia samorządowych kolegiów odwoławczych i ich
roli jest w naszym kraju w dalszym ciągu niewielka (przeciętni obywatele o istnieniu kolegiów dowiadują się często po raz pierwszy w momencie wgłębiania się w treść pouczeń
decyzji administracyjnych lub postanowień wydawanych przez organy administracji
w związku z chęcią ich ewentualnego zaskarżenia), a sama nazwa w rozumieniu potocznym w społeczeństwie bardziej inklinuje do zniesionych kolegiów ds. wykroczeń niż do
organów odwoławczych wobec rozstrzygnięć organów jednostek samorządu terytorialnego, raczej trudno sobie obecnie wyobrażać prawidłowe funkcjonowanie samorządu
terytorialnego bez istnienia i działalności orzeczniczej tego typu struktur. Bez względu na prestiż i rangę samorządowych kolegiów odwoławczych, które bez wątpienia nie
dorównują autorytetowi sądów oraz Prokuratury, nie stanowi wielkiego odkrycia fakt,
że organy jakimi są samorządowe kolegia odwoławcze wnoszą bardzo istotny wkład
w działalność administracji publicznej, będąc kluczową instytucją służącą kontroli pra-
77
widłowości wydawanych przez organy samorządu terytorialnego rozstrzygnięć. Obecna
pozycja ustrojowa samorządowych kolegiów odwoławczych i doniosłe z punktu widzenia ochrony praw obywateli znaczenie ich działalności orzeczniczej, a przede wszystkim
niejednokrotnie bardzo wysoki – pod względem merytorycznym – poziom trudności
rozpoznawanych spraw powinny wpływać na większe poszanowanie tej instytucji oraz
jej członków, zwłaszcza w kwestiach wynagrodzeń, których wielkość – jak pokazuje rzeczywistość – nie ulega zmianie od wielu lat.
Przepisy prawa wprowadzające gwarancje stosunkowo dużej swobody postępowania składów orzekających kolegiów przyczyniają się do możliwości korygowania przez
nie błędów działalności orzeczniczej organów samorządowych, a tym samym realizacji
określonych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady praworządności, prawdy materialnej, zasady wyjaśniania stronom zasadności przesłanek stojących u podstaw zajętego
przez organ administracji stanowiska w danej sprawie, a zwłaszcza wspomnianej już
zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozumianej jako zasada
pionowego toku instancji (odwołanie od decyzji składa się do organu wyższego stopnia)
(J. Zimmermann, 2012, s. 253), której urzeczywistnieniu działalność samorządowych
kolegiów odwoławczych w najdalej idący sposób służy. Zgodność z prawem wydawanych rozstrzygnięć uwiarygadnia również kwestia składu orzekającego podejmującego
decyzje procesowe w każdej sprawie będącej przedmiotem oceny samorządowego kolegium odwoławczego. W świetle ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych
organy te działają bowiem w składach trzyosobowych, w ramach których – jako przewodniczący składu orzekającego – zawsze zasiada osoba będąca etatowym członkiem
kolegium, a więc posiadająca niekwestionowane kwalifikacje w postaci odpowiedniej
wiedzy i doświadczenia, o których wspomina ustawa w art. 7 ust. 1 pkt 3. Wydawanie
orzeczeń w ramach składów kolegialnych, trzyosobowych, przyczynia się również do
możliwości weryfikacji stanowiska członka kolegium – sprawozdawcy, które zajął on
w danej sprawie przez pozostałych dwóch członków składu orzekającego i tym samym
eliminacji ewentualnych błędów i wadliwości mającego zapaść rozstrzygnięcia. Na straży odpowiedniego poziomu merytorycznego zapadających rozstrzygnięć (oczywiście
nie zawsze wolnych od wszelkich wypaczeń) oraz ich wiarygodności i bezstronności,
poza odpowiednimi kwalifikacjami członków samorządowych kolegiów odwoławczych,
stoi wiele przepisów i instytucji, w tym dotyczących wyłaniania etatowych oraz pozaetatowych członków, normujących zagadnienie wyłączeń poszczególnych członków od powadzenia konkretnych spraw czy odnoszących się do kwestii ewentualnych postępowań
dyscyplinarnych względem nich.
Pozycja ustrojowa samorządowych kolegiów odwoławczych jako organów wyższego
stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jednocześnie niezależnych wobec tychże organów, pozwala na wyprowadzenie wniosku, że taki schemat
ich usytuowania stwarza też poczucie większego bezpieczeństwa dla obywateli. Poprzez
fakt niezależności organu odwoławczego wobec organu podejmującego decyzję w I instancji strony postępowań administracyjnych mają realną szansę uzyskania sprawied-
78
liwego rozstrzygnięcia opartego na przepisach prawa materialnego oraz zgodnego z zasadami postępowania administracyjnego. Taka sytuacja jest warunkiem niewadliwości
rozstrzygnięcia, które dla swojej prawidłowości musi spełniać te dwa kryteria: być zgodne z normami materialnego prawa administracyjnego oraz regułami procesowego prawa administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski, 1997, s. 207). Należy również pamiętać o tym, że kontrola aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji
nie ogranicza się do weryfikacji ich stanowiska wyrażonego w decyzji lub postanowieniu
przez organ administracji wyższej instancji. Dodatkowym elementem wpływającym na
wzrost zaufania obywateli do państwa i jego organów jest instytucja sądowej kontroli
działalności samorządowych kolegiów odwoławczych polegająca na prawie zaskarżenia podejmowanych przez nie rozstrzygnięć do sądów administracyjnych na podstawie składanych skarg w oparciu o przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi. Przepisy Konstytucji gwarantują dwuinstancyjność sądownictwa
administracyjnego co znajduje z kolei swój wyraz w możliwości złożenia przez stronę
niezgadzającą się ze stanowiskiem organów administracji I i II instancji oraz sentencją
wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu
Administracyjnego.
Usytuowanie samorządowych kolegiów odwoławczych w hierarchii organów administracji publicznej, pomimo ogromnej potrzeby funkcjonowania podmiotów zajmujących się kontrolą efektów działalności organów samorządu terytorialnego, wydaje się na
chwilę obecną stosunkowo niepewne i owiane wieloma znakami zapytania (Z. Kmieciak,
2005, s. 63; Z. Kmieciak, 2009, s. 109). Od lat toczy się bowiem dyskusja nad kwestią zmian
organizacyjnych w działalności samorządowych kolegiów odwoławczych. Zmiany te nie
powinny być jednak zbyt radykalne i zmierzać do definitywnego wyrugowania organów
jakimi są samorządowe kolegia odwoławcze z polskiego porządku prawnego, gdyż zapewniają one stronom postępowań administracyjnych możliwość stosunkowo łatwego
i sprawnego dochodzenia swoich racji (między innymi za sprawą braku określenia trudnych do spełnienia wymogów formalnych wnoszonych środków odwoławczych, postępowania odwoławczego nie wiążącego się z koniecznością ponoszenia kosztów przez
stronę oraz przewidzianych w przepisach terminów załatwiania spraw, które organ odwoławczy powinien przestrzegać). Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że sądowa kontrola prawidłowości rozstrzygnięć zapadających w sprawach administracyjnych ma swoje
niewątpliwe wady (koszty postępowania, konieczność spełnienia szeregu wymogów formalnych skargi do sądu administracyjnego, długotrwałość postępowania sądowoadministracyjnego) i powinna być w związku z tym traktowana jako ostateczność. Pomimo
niewątpliwych wad takiego unormowania procedury administracyjnej (w tym odwoławczej) żadna strona w toczącym się postępowaniu administracyjnym nie może być pozbawiona możliwości dochodzenia swoich praw, które niejednokrotnie są naruszane przez
organy samorządu terytorialnego, zaś obiektywny i niezależny organ jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze ma szansę efektywnie i skutecznie temu zapobiegać.
79
7. Podsumowanie
Reaktywowanie w Polsce w 1990 r. samorządu terytorialnego skutkujące przekazaniem części kompetencji władczych ze szczebla centralnego na poziom lokalny dało
asumpt do utworzenia organów, które uzyskałyby umocowanie do dokonywania kontroli rozstrzygnięć wydawanych przez organy samorządu terytorialnego. Kompetencję
tą realizują na gruncie polskiego prawa samorządowe kolegia odwoławcze, które zostały
powołane do życia na mocy ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych
kolegiach odwoławczych. Zastąpiły one funkcjonujące do 1994 r. przy sejmikach samorządowych kolegia odwoławcze i stanowią obecnie bardzo istotny podmiot kontroli
zajmujący się czuwaniem nad zgodnością z prawem rozstrzygnięć wydawanych przez
organy administracji I instancji. Tak rozumiana działalność samorządowych kolegiów
odwoławczych ma na celu nie tylko realizację wytycznych ustawowych i wymogów konstytucyjnych, ale służy też ochronie praw obywateli przed ewentualnymi nadużyciami
ze strony organów jednostek samorządu terytorialnego, zapobiega wydawaniu przez nie
decyzji i postanowień sprzecznych z prawem, z naruszeniem norm materialnego prawa
administracyjnego oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego.
Bibliografia
1. B. Adamiak: Konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (w:) Cz. Martysz, A. Matan: Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, Wyd. Zakamycze, Kraków 2005.
2. B. Adamiak, J. Borkowski. Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wyd. Praw. PWN, Warszawa 1997.
3. M. Bąkiewicz: Samorząd terytorialny w RP – uwarunkowania i gwarancje konstytucyjne (w:) K. Sieniawska (red.): Samorządowe Kolegia Odwoławcze jako gwarant prawa
do dobrej administracji, Wyd. MUNICIPIUM, Warszawa 2009.
4. J. Borkowski: Samorządowe kolegia odwoławcze jako gwarant prawa do dobrej administracji (w:) K. Sieniawska (red.): Samorządowe Kolegia Odwoławcze jako gwarant
prawa do dobrej administracji, Wyd. MUNICIPIUM, Warszawa 2009.
5. A. Borodo: Samorząd terytorialny. System prawno-finansowy, Wyd. Praw. PWN,
Warszawa 1997.
6. B. Dolnicki: Kontrola i nadzór nad samorządem terytorialnym (kierunki przemian)
(w:) J. P. Tarno (red.): Miejsce i rola RIO i SKO w systemie samorządu terytorialnego,
Wyd. RIO, Zielona Góra 2005.
7. D. Dudek: Samorządowe kolegia odwoławcze w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej, Casus nr 57, Jesien 2010.
8. Z. Kmieciak: Niezależność i bezstronność orzekania jako wartość procedury administracyjnej (w:) K. Sieniawska (red.): Samorządowe Kolegia Odwoławcze jako gwarant
80
prawa do dobrej administracji, Wyd. MUNICIPIUM, Warszawa 2009.
9. Z. Kmieciak: Przyszłość instytucji niezależnego organu kontroli w postępowaniu administracyjnym (w:) Cz. Martysz, A. Matan: Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, Wyd. Zakamycze, Kraków 2005.
10. A. Korzeniowska, Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym,
Wyd. Zakamycze, Kraków 2002.
11. J. Krukowski: Wstęp do nauki o państwie i prawie, Wyd. Tow. Nauk. KUL, Lublin 2004.
12. J. Lang (w:) M. Wierzbowski (red.): Prawo administracyjne, Wyd. Praw. LexisNexis, Warszawa 2002.
13. I. Lipowicz: Samodzielność samorządu terytorialnego w świetle konstytucji, Przegląd Sejmowy, Rok XV, 2007.
14. Cz. Martysz, A. Matan, G. Łaszczyca: Samorządowe kolegium odwoławcze jako
niezależny organ kontroli instancyjnej (w:) J. P. Tarno (red.): Miejsce i rola RIO i SKO
w systemie samorządu terytorialnego, Wyd. RIO, Zielona Góra 2005.
15. E. Ochendowski: Prawo administracyjne. Część ogólna, Wyd. Dom Organizatora,
Toruń 2009.
16. E. Ochendowski: Refleksje na temat dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (w:) K. Sieniawska (red.): Samorządowe Kolegia Odwoławcze jako gwarant prawa do dobrej administracji, Wyd. MUNICIPIUM, Warszawa 2009.
17. B. Przywora: Przesłanki formalne wyłaniania członków samorządowego kolegium
odwoławczego a standardy konstytucyjne – wnioski de lege lata i postulaty de lege ferenda,
Casus nr 70, Zima 2013.
18. P. Sarnecki: Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego w świetle zasad
Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (w:) K. Sieniawska (red.): Samorządowe Kolegia Odwoławcze jako gwarant prawa do dobrej administracji, Wyd. MUNICIPIUM, Warszawa
2009.
19. P. Sarnecki: Samorządowe kolegia odwoławcze w świetle Konstytucji RP (w:) K.
Sieniawska (red.): Samorządowe kolegia odwoławcze – przeszłość i przyszłość, Wyd. PROMO, Kraków 2011.
20. M. Simlat-Rzepecka: Starożytne tradycje samorządu terytorialnego, Casus nr 57,
Jesień 2010.
21. A. Skibiński: Samorządowe Kolegia Odwoławcze a konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (w:) J. P. Tarno (red.): Miejsce i rola RIO
i SKO w systemie samorządu terytorialnego, Wyd. RIO, Zielona Góra 2005.
22. J. P. Tarno: Rola kolegiów w realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania (w:)
K. Sieniawska (red.): Samorządowe Kolegia Odwoławcze jako gwarant prawa do dobrej
administracji, Wyd. MUNICIPIUM, Warszawa 2009.
23. E. Ura, E. Ura: Prawo administracyjne, Wyd. Praw. PWN, Warszawa 1999.
24. J. Wyrozumski: Tradycje samorządności w Polsce (w:) K. Sieniawska (red.): Samorządowe kolegia odwoławcze – przeszłość i przyszłość, Wyd. PROMO, Kraków 2011.
25. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Wyd. Wolters Kluwer bussines, Warszawa 2012.
81
THE ROLE OF GOVERNMENT APPEAL BOARDS FROM
THE PERSPECTIVE OF LOCAL GOVERNMENT BODY TASKS
Abstract: The article is devoted to the political position and importance of local government appeal boards from the perspective of the functioning of local government boards.
The author indicates in particular, the advantages of the existence of local government
in Poland. The functioning of local government, in addition to the obvious advantages,
also causes some negative consequences particularly in the form of the need to control
the activities of local government bodies, mainly in the field of administrative decisions
being issued by these bodies. This competence is implemented in our country by local
government appeal boards created on the basis of the Act of 12 October 1994. According
to this law, local government appeal boards are in particular entitled to consider appeals
against the decisions of administrative bodies of the first instance, requests to reopen
proceedings or the annulment of decisions.
Keywords: local government appeal boards, local government bodies
Słowa kluczowe: samorządowe kolegia odwoławcze, samorząd terytorialny
83
Beata Słobodzian1
„NIEDOSKONAŁOŚĆ” PRAWA SAMORZĄDOWEGO
– KONTROWERSJE FUNKCJONOWANIA JEDNOSTEK
SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
1. Wprowadzenie
Model demokracji lokalnej w Polsce wprowadzony w 1990 r., zakładał daleko idące
upodmiotowienie społeczności lokalnych [2, s.53]. Rozbudowanie go o powiat i województwo samorządowe w 1999 r. [10] potwierdziły konieczność aktywnego uczestnictwa społeczności lokalnych w życiu publicznym. Społecznościom tym przyznano prawo podejmowania decyzji, wykorzystując tradycyjne formy demokratycznej partycypacji, „... która jest częścią nowoczesnego zarządzania sferą publiczną, w której różnice
interesów i oczekiwań nie mogą być rozwiązywane przez administracyjne decyzje ani
przez mechanizmy czysto rynkowe – powinny być raczej negocjowane i uzgadniane” [1,
s. 22]. Stąd model partycypacji obywateli w zarządzaniu jest miernikiem jakości współczesnych demokracji. Od władz państwa zależy, w jakich obszarach będą mogły podejmować decyzje społeczności lokalne, od tychże społeczności będzie zależała jakość
i efekt podjętych decyzji. W polskim systemie prawnym przyjęte zostały rozwiązania na
poziomie ustawy zasadniczej (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997
r.), ustaw ustrojowych jednostek samorządu terytorialnego [6; 7; 8], samorządowych
ordynacji wyborczych [9; 12] oraz ustawy o referendum lokalnym [11], gwarantujących
prawo do aktywizacji życia społeczności lokalnych poprzez wybory i referenda.
2. System wyborczy do organów władz samorządowych
Wzmożenie aktywności społeczności lokalnych odbywa się także poprzez jej udział
w cyklicznie odbywających się wyborach do organów stanowiących, a od 2002 r. na
poziomie gminnym – do organu wykonawczego. Dlatego też jakość i czytelność zasad
prawa wyborczego stanowi ważny czynnik decydujący o udziale społeczności lokalnych
w akcie wyborczym.
Jedną z instytucji publicznych, której reprezentantów wybiera się w wyborach powszechnych jest samorząd terytorialny. Odbywające się cyklicznie – co 4 lata wybory do
1 Mgr Beata Słobodzian – Uniwersytet Gdański, Wydział Nauk Społecznych Instytut Politologii
Zakład Systemów Politycznych, e-mail: [email protected]
84
organów władzy samorządu gminnego, powiatowego, wojewódzkiego gwarantowane są
przepisami Konstytucji RP (art. 169) oraz wieloma ustawami. Zgodnie z normą konstytucyjną dokonuje się kategoryzacji organów władzy samorządowej na: organy stanowiące – pochodzące z wyborów powszechnych, równych, bezpośrednich, tajnych oraz organy wykonawcze – do których tryb i zasady wyborów określa ustawa. Po wprowadzeniu
reformy administracji publicznej od 1 stycznia 1999 i nowej ustawy „wyborczej” w 2002
r., ukształtowała się nowa struktura organów samorządowych. Organami stanowiącymi
są: rada gminy, rada powiatu, sejmik wojewódzki, a do organów wykonawczych należą
odpowiednio – wójt (burmistrz, prezydent miasta) wyłaniani w wyborach bezpośrednich oraz zarząd powiatu i zarząd województwa – organy kolegialne, których członkowie wyłaniani są w wyborach pośrednich.
Doniosłą zmianą w polskim prawie wyborczym było uchwalenie nowej ustawy – Kodeks wyborczy, a tym samym uchylenie dotychczasowych, samodzielnych ustaw regulujących tryb i zasady wybierania organów władzy. Należały do nich:
a) ustawa z 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej [14],
b) ustawa z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw [16],
c) ustawa z 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do senatu Rzeczypospolitej Polskiej [13],
d) ustawa z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta
miasta [16],
e) ustawa z 23 stycznia 2004 r. – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego
[17].
Uchylenie 5 ustaw wyborczych i zastąpienie ich jedną miało na celu uporządkowanie
rozproszonej materii wyborczej. Uchwalona nowa ustawa z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks
wyborczy (Dz.U. 2011, Nr 21, poz. 112), zaczęła obowiązywać od 1 sierpnia 2011 r.
Zdawać by się mogło, że mając duże doświadczenie w tworzeniu, zmienianiu i realizacji
prawa wyborczego, uchwalenie „skonsolidowanej” ustawy – Kodeksu wyborczego nie
powinno nastręczać kłopotów. W trwającym blisko 7 miesięcy okresie vacatio legis ustawy dokonano nowelizacji jeszcze nieobowiązującego Kodeks wyborczego.
Ustawą z 3 lutego 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy (Dz.U. 2011, Nr 26,
poz. 134) wprowadzono zmiany dotyczące przepisów prowadzenia kampanii wyborczej.
Nie były to nowatorskie rozwiązania, tylko zapisy, które nie wiadomo dlaczego pominięto w nowej ustawie, a obowiązywały w uchylonych „ustawach wyborczych”. Znowelizowane przepisy Kodeksu wyborczego zaczęły obowiązywać 14 dni po ich ogłoszeniu, ale
zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny. Wyrokiem TK z 20 lipca 2011
r. (Dz.U. 2011, Nr 149, poz. 889) przepisy nowelizujące ustawę uznane zostały za niezgodne z Konstytucją RP i z dniem 21 lipca 2011 r. utraciły moc obowiązywania.
Zastanawiające jest, dlaczego tak niestarannie przygotowano i z łatwością uchwalono przepisy prawa wyborczego? Dlaczego przed zbliżającymi się wyborami do Parlamentu Europejskiego i organów samorządu terytorialnego w 2014 r. nie można było być
pewnym przepisów ustawy, które ulegały licznym zmianom?
85
Do wejścia w życie postanowień ustawy – Kodeksu wyborczego, tj. 1 sierpnia 2011
r. – jej treść była pięciokrotnie nowelizowana oraz poddana ocenie Trybunału Konstytucyjnego. Do 31 grudnia 2014 r. dodatkowo nowelizowano ją sześciokrotnie i po raz
wtóry odesłano do Trybunału. Tak częsta i liczna zmiana zasad prawa wyborczego nie
świadczyła dobrze o jego jakości. Ponadto zaistniał problem z „przygotowaniem się”
kandydatów do uczestnictwa w wyborach. Nie można było przewidzieć jakie jeszcze
zmiany zostaną wprowadzone i w jaki sposób wpłyną na procedurę wyborczą. Dla wyborców – sposób i częstotliwość zmian prawa wyborczego zniechęcała do uczestnictwa
w nich. Informacje przekazywane przez środki masowego przekazu były ogólnikowe, raczej sygnalizujące problem niż prezentujące go w sposób jasny i zrozumiały. Brak właściwej edukacji obywatelskiej w kwestiach zasad prawa wyborczego, „szum” wokół nowej
regulacji ustawowej – Kodeksu wyborczego, przyczyniły się do zniechęcenia i zaniechania uczestnictwa w kolejnych wyborach. Np. frekwencja w wyborach do Parlamentu
Europejskiego z 25 maja 2014 r. wyniosła 23,83%, a w listopadowych wyborach samorządowych uczestniczyło 47,40% wyborców [18]. Tendencja niskiej frekwencji trwa już
od wielu lat, np. w cyklicznie, co 4 lata odbywających się w wyborach do organów samorządu terytorialnego nie przekroczyła progu 50%. Świadczy to o braku zaangażowania
się w sprawy obywatelskie z jednej strony, władz publicznych, które nie dbają o „uaktywnienie” obywateli, z drugiej – społeczeństwa (wyborców), które nie chce (bądź nie ma
odpowiedniej wiedzy) mieć wpływu na zmiany otaczającej go rzeczywistości.
Liczne zmiany zasad samorządowego prawa wyborczego nie świadczą o wprowadzaniu „ulepszeń”, ale są „zabiegami” umożliwiającymi zdobycie władzy określonej
grupie społecznej. Często chaos informacyjny, słaba jakość przekazu wiedzy o prawie
wyborczym, nieumiejętność współpracy ciał stanowiących z obywatelami przyczyniają
się do negacji aktu wyborczego przez wyborców. Krytykowanie wyników wyborczych,
a w szczególności frekwencji wyborczej nie przekłada się na zmianę zachowań wobec
wyborców przed kolejnymi wyborami. Ewidentnie w polskim systemie wyborów brakuje systemu edukacji obywatelskiej. Porażka wyborcza (niska frekwencja wyborcza, liczne
uchybienia podczas głosowania itp.) nie stanowi punktu odniesienia dla „ulepszenia”
systemu wyborczego, zachowań wyborców.
Wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych (dla gmin, ale bez miast
na prawach powiatu) miało przyczynić się do większej identyfikacji kandydatów z wyborcami. W myśl zasady zwycięzca bierze wszystko jednomandatowe okręgi wyborcze
(dalej: JOW) sprzyjają selekcji wyborczej, ożywieniu lokalnych społeczności i zmianą
sposobu myślenia nowo wybranych radnych. Radny z natury rzeczy będzie się utożsamiał z okręgiem wyborczym i jego wyborcami niż z gminą – sumą okręgów wyborczych.
Chęć kandydowania w kolejnych wyborach z pewnością przełoży się na większą otwartość, zainteresowanie radnego-kandydata problemami mieszkańców, bo to o ich głosy
będzie zabiegał.
Słabością prawa wyborczego z jednomandatowymi okręgami wyborczymi jest m.in.
kwestia wakatu. Wygaśnięcie mandatu w JOW skutkuje koniecznością ogłoszenia i przeprowadzenia wyborów uzupełniających. Co, z kolei pociąga za sobą niestabilność i dez-
86
organizację w składzie rady gminy oraz dodatkowe koszty finansowe obciążające budżet
państwa. W dotychczasowym systemie proporcjonalnym (dla gmin powyżej 20.000
mieszkańców) nie było konieczności przeprowadzania wyborów uzupełniających, gdyż
w przypadku wakatu mandat uzyskiwał kolejny kandydat z listy wyborczej legitymujący
się największą liczbą uzyskanych głosów. Mechanizm ten zabezpieczał i gwarantował
szybkie uzupełnienie brakującego mandatu i w razie konieczności mógł być wykorzystany aż do „wyczerpania się” listy kandydatów.
Wiele kontrowersji budzi „konstrukcja” kart do głosowania. Państwowa Komisja
Wyborcza odpowiedzialna za przygotowanie wzoru kart do głosowania (art. 160§1 pkt 6
Kw) nie do końca upewniła się o słuszności przyjętego wzoru. Zaakceptowanie wariantu
„książeczkowego” – czyli kilku stron spiętych (połączonych zszywaczem) kartek, a na
każdej z nich jest wydrukowana lista kandydatów, przysporzyło wielu kłopotów wyborcom i członkom obwodowych komisji wyborczych. Zastosowanie wariantu książeczkowego miało miejsce w wyborach samorządowych do tych organów, do których stosuje
się system proporcjonalny – wybory do miast na prawach powiatów, rad powiatów i sejmików województw. Zgodnie z prawem wyborczym, np. w wyborach radnych w mieście
na prawach powiatu, wyborca głosuje tylko na jedną listę kandydatów, stawiając znak
„x” w kratce z lewej strony obok nazwiska jednego z kandydatów z tej listy, przez co
wskazuje pierwszeństwo do uzyskania mandatu (art. 440§1 Kw). Każde dodatkowe skreślenie na tej samej liście lub innych listach kandydatów skutkuje nieważnością głosów.
Pouczenie o sposobie głosowania zawarto na dole każdej ze „stron książeczki”. Treść
pouczenia była nieczytelna dla wyborców, a umieszczenie jej na każdej ze stron mogło
sugerować oddawanie głosów na kandydata z każdej listy.
Przy liczeniu głosów z zastosowaniem systemu książeczkowego procedura głosowania – oddawania głosu, jak i przeliczania go jest wydłużona w czasie. Obwodowe komisje
wyborcze przy liczeniu głosów, przypisują głosy ugrupowaniom, ale także poszczególnym kandydatom po „przeczytaniu” całej książeczki – takie jest założenie. W praktyce
usprawnienie liczenia głosów polega na rozdzieleniu kart do głosowania (książeczek)
między członków komisji. Członkowie ci stosują różne kryteria liczenia głosów – jedni
starannie czytają całą książeczkę, inni przerywają jej czytanie, gdy tylko znajdą pierwsze skreślenie „x” (nie sprawdzając, czy nie ma ich więcej) [3, s. A12]. Dlatego wyniki
wyborów lokalnych są „mniej więcej dokładne”. By ograniczyć patologiczny system liczenia, przeliczania głosów należałoby zastosować inne rozwiązania. Być może bardziej
czytelną, zrozumiałą i łatwą do weryfikacji przez członków komisji byłaby karta „płachtowa” – listy komitetów wyborczych i ich kandydatów umieszcza się na dużym arkuszu papieru, bądź tzw. system „kopertowy” – wyborca umieszcza w specjalnej kopercie
jedną kartę do głosowania ze wskazanym przez siebie kandydatem (lub kandydatami)
preferowanego komitetu wyborczego. Każda dodatkowa umieszczona w kopercie karta
do głosowana wpływa na nieważność oddanego głosu. Zastosowanie jednej z wymienionych metod przyczyniłoby się do skrócenia czasu weryfikacji i liczenia kart do głosowania, a dla wyborców – łatwiejszego oddawania głosów na wybranych przez siebie
kandydatów. Wprowadzone mechanizmy zasady i mechanizmy głosowania na kandy-
87
datów do organów jednostek samorządu terytorialnego pozostawiają wiele do życzenia.
Częstotliwość, jakość wprowadzanych zmian w zapisach prawnych, a w szczególności
sposób informowania wyborców o zaistniałym procederze, powoduje dużą dezaprobatę
z korzystania z czynnego prawa wyborczego. Tak stanowione prawo nie służy w kształtowaniu obywatelskich, partycypacyjnych postaw. Brak wymogu frekwencji, by wybory
były ważne, powoduje, że nie dba się o wyborcę, nie zabiega się o jego uczestnictwo.
Często sposób dokonania wyboru będzie miał decydujący wpływ na funkcjonowanie
jednostek samorządowych. Liczne dyskusje o nowych rozwiązaniach wyborczych, prowadzone w kręgach polityków nie przekładają się na zmianę prawa wyborczego. Zgłaszane propozycje są kontrowersyjne, daleko wybiegające w przyszłość, ale bez znajomości polskich realiów. Np. proponowano wprowadzenie obowiązku uczestnictwa w wyborach, a zgodnie z Konstytucją RP (art. 62) „…obywatel ma prawo do uczestniczenia
w wyborach”, sugerowano „unowocześnienie” mechanizmów wybierania wprowadzając
procedurę e-voting (elektroniczne głosowanie) – chociaż wielokrotnie niesprawny system elektroniczny zakłócił cykl wyborczy. Wysokie koszty przeprowadzenia wyborów
samorządowych stanowią duże obciążenie finansowe dla budżetu państwa, a z drugiej
strony – poniesione wydatki nie wpływają na jakość demokracji lokalnej. Preliminarz
wydatków na przygotowanie i przeprowadzenie wyborów organów jednostek samorządu terytorialnego w listopadzie 2014 r. został ustalony na kwotę 306.670.900,00 zł. Jeżeli co drugi obywatel uprawniony do głosowania uczestniczył czynnie w wyborach, to
koszty wydrukowania kart do głosowania, wypłata wynagrodzenia dla wieloosobowych
komisji wyborczych były zbędnym wydatkiem.
Czynne uczestnictwo w wyborach przedstawicieli władz samorządowych stanowi
ważne ogniwo w kształtowaniu społeczeństwa obywatelskiego, co przekłada się na jakość zarządzania sprawami lokalnymi. Stąd prawo wyborcze, sposób jego tworzenia powinno być stanowione „ dla” i „ przez” obywateli.
3. Podział administracyjny – kontrowersje wokół metropolii
Ważną kwestią dla funkcjonowania samorządu terytorialnego jest podział administracyjny państwa. Powinien on być wykonany w taki sposób, by zawierał w sobie różne
cechy usprawniające funkcjonowanie państwa. W projektach podziału terytorialnego
państwa wymienia się różne kryteria, na podstawie których należałoby dokonać „rozdrobnienia terytorialnego”. Z pewnością przygotowanie założeń, projektów podziału terytorialnego państwa nie jest zadaniem łatwym i wymaga czasu, woli współpracy wielu
instytucji zajmujących się tą kwestią. Reforma administracji publicznej z 1998/1999 r.
trwa nadal, gdyż wiele jej projektów nie zostało właściwie przygotowanych i zrealizowanych. Nie wypracowano ostatecznych rozwiązań, które pozwoliłyby na racjonalne
funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego, np. miasta grodzkie.
Założenia reformy administracji publicznej z 1998/1999 r. wprowadziły nową specyficzną jednostkę podziału terytorialnego – miasto na prawach powiatu (lub miasto
grodzkie). Specyfika tych miast polegała m.in. kryteriach ich wyodrębniania spośród
88
innych miast. Nadanie statusu miasta na prawach powiatu nie miało charakteru obligatoryjnego. Obowiązujące przepisy ustawy o samorządzie powiatowym stanowiły, iż
„miastem na prawach powiatu jest miasto liczące więcej niż 100 000 mieszkańców oraz
miasto, które przestało być siedzibą wojewody z dniem 31 grudnia 1998 r.” (art.91 ust.
1). Ustawodawca przewidział możliwość rezygnacji ze statusu miasta na prawach powiatu przyjmując, że „ na wniosek właściwej rady miejskiej miasta, które przestało być
siedzibą wojewody z dniem 31 rudnia 1998 r., Rada Ministrów odstępuje od nadania
temu miastu statusu miasta na prawach powiatu” (art. 91. ust. 2). Zapis ten wykorzystały
trzy miasta: Ciechanów, Piła i Sieradz.
Mankamentem nowo wprowadzonych zasad reformy był brak sprecyzowania
przepisów dotyczących miast na prawach powiatu. Ustawodawca nie zdefiniował nowo
utworzonego podmiotu samorządowego. Lakoniczne przepisy rozdziału 9 ustawy o samorządzie powiatowym w brzmieniu ustalonym na dzień jej wejścia w życie, nie regulowały jednoznacznie modelu ustrojowo-funkcjonalnego. Przyjęto, iż „ilekroć w ustawie
jest mowa o powiecie, rozumie się przez to miasto na prawach powiatu” (art. 91 ust. 5).
Rolę organów powierzono radzie miasta i zarządowi miasta. W zakresie spraw dotyczących nazwy, składu, liczebności oraz zasad i trybu działania organów miasta na prawach
powiatu mocą przepisów nakazano stosowanie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Radnych wybierano na podstawie przepisów ordynacji wyborczej2 dotyczących
gmin powyżej 20 000 mieszkańców. Miasta na prawach powiatu wykonywały zadania
na zasadach wskazanych ustawą o samorządzie powiatowym (art. 92 ust. 2).
Jednym z etapów kończących reformę administracji publicznej z 1998 r. miało być
uchwalenie ustawy o metropoliach [5]. Obok projektów korekty podziału terytorialnego
stopnia regionalnego (zmiana liczby województw) podjęto próbę ustanowienia prawno-ustrojowej formy „obszarów metropolitalnych”. Mimo licznych prób, w Polsce nie
wypracowano dotąd rozwiązań organizacyjno-ustrojowych, uwzględniających specyfikę obszarów miejskich (metropolitalnych). Wyjątek stanowi miasto stolica Warszawa,
której ustrój reguluje odrębna ustawa z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego
Warszawy (Dz.U.2002, nr 41, poz. 361 ze zm.). Częstotliwość zmian zasad ustrojowych
Warszawy od 1990 r. świadczyć może o potrzebie istnienia sprawnego i efektywnego
zarządzania miastem wraz z jego otoczeniem. Brak wypracowania jednolitych założeń
co do modelu ustroju metropolii spowodował, iż powstałe projekty ustaw zdecydowanie
różnią się między sobą. Należą do nich:
1) Ustawa o rozwoju miast, centrach rozwoju regionalnego i obszarach metropolitalnych (dalej: u.r.m.),
2) Ustawa o polityce miejskiej i współpracy jednostek samorządu terytorialnego w tym
zakresie oraz zmianach niektórych innych ustaw (dalej: u.p.m.),
3) Ustawa o ustroju obszarów metropolitalnych (dalej: u.u.o.m.),
4) Ustawa o obszarach metropolitalnych (dalej: u.o.m.),
2 Ustawa z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików
województw, Dz.U. 1998, nr 95, poz. 602.
89
5) Ustawa o powiecie metropolitalnym (dalej: u.p.m.)3.
Zgodnie z projektowanymi regulacjami ustawowymi różnice dotyczą m.in. definicji obszaru metropolitalnego, który rozumie się jako „ciągły przestrzennie układ osadniczy
obejmujący co najmniej 1 miasto na prawach powiatu wraz z otaczającymi je gminami,
który charakteryzuje się silnymi związkami funkcjonalno-przestrzennymi, w tym dużym przepływem osób, towarów i usług oraz intensywnym zagospodarowaniem i dużą
gęstością zaludnienia, w skali całego terenu. Obszar ten może obejmować gminy położone wewnątrz wyznaczonego obszaru, nawet jeśli nie wykazują one silnych powiązań
z miastem na prawach powiatu” (art. 8 ust. 1, 2 u.p.m) lub „teren obejmujący całość lub
część danej aglomeracji miejskiej, na którym występuje intensywna zabudowa i duże
zagęszczenie ludności, duży przepływ osób i towarów oraz znaczna wymiana usług.
Stanowi on ciągły przestrzennie kompleks osiedleńczy obejmujący co najmniej jedną
metropolię jako centrum tego kompleksu oraz powiązane funkcjonalnie z centrum jego
bezpośrednie otoczenie, w postaci jednostek osadniczych różnej wielkości o charakterze
miejskim, podmiejskim lub wiejskim, położonych na terenie sąsiadujących lub także
kolejnych gmin” (art. 9 ust. 1, 2 u.r.m)4.
Na tej podstawie określenie liczby i zasięgu terytorialnego obszarów metropolitalnych jest inne, np. utworzenie 2 obszarów metropolitalnych: warszawskiego i górnośląskiego (art. 9 ust. 1 u.p.m.) lub wskazanie 12 metropolii: m. st. Warszawa, 14 miast
na prawach powiatu tworzących metropolię górnośląską, Łódź, Kraków, 3 miasta na
prawach powiatu wspólnie tworzące metropolie gdańską, Wrocław, Poznań, Bydgoszcz
i Toruń, Szczecin, Lublin, Białystok, Rzeszów (art. 3 ust. 3 u.r.m.)5. Cechą wspólna dla
obu projektów jest możliwość tworzenia innych obszarów metropolitalnych (przez Radę
Ministrów w drodze rozporządzenia) z ludnością ok. 2 milionów osób lub więcej przy
gęstości zaludnienia na tym obszarze przekraczającej 200 mieszkańców na 1 km² (art. 11
u.m.r, art. 10 u.p.m.). Wydaje się słusznym założenie (wszystkich projektów), iż obszary
metropolitalne nie będą stanowiły dodatkowej jednostki zasadniczego podziału terytorialnego państwa w rozumieniu ustawy z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadnicze3 30 sierpnia 2013 r. do Sejmu wpłynął projekt ustawy o powiecie metropolitalnym – specjalnej
kategorii powiatu (obok ziemskiego i grodzkiego). Inicjatorem projektu były samorządy miast
aglomeracji katowickiej. Obecnie nie są kontynuowane prace nad tym projektem; www.prawo.
money.pl/aktualnosc/wiadomosci/artykul/powiat.nowy;prace;nad;usatwatrwaja;psl,przeci,37,
0,1481765html (odczyt: 18.12.2013 r.)
4 Na podstawie zapisów projektu ustawodawca „metropolię” definiuje jako duże miasto na
prawach powiatu stanowiące centrum regionu lub aglomeracji miejskiej. Metropolia jest także
kilka lub kilkanaście sąsiadujących ze sobą i wzajemnie zależnych miast na prawach powiatu
stanowiących wspólne centrum dużej aglomeracji – art. 1 ust. 4 u.r.m.
5 W trakcie dyskusji nad liczbą metropolii sugerowano utworzenie 16, po jednej na obszarze
każdego województwa. Stanowisko Zarządu Unii Metropolii Polskich w sprawie prac nad
ustawą o ustroju obszarów metropolitalnych, Warszawa, 31 marca 2008 r.; PAP, PSL chce
rozmawiać z PO o założeniach ustawy metropolitalnej, artykuł z dn. 16 czerwca 2008 r.
zamieszczony na stronie internetowej www.gazetaprawna.pl (data odczytu: 9 kwietnia 2009 r.)
90
go trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. Obszary te będą mogły stanowić
podstawę wydzielania ich jako jednostek klasyfikacyjnych statystyki terytorialnej Unii
Europejskiej na poziomie NUTS 3 względnie NUTS 2.
Za pozytywne należy uznać założenie co do zadań i kompetencji obszarów metropolitalnych, których nadrzędnym celem ma być zapewnienie zrównoważonego rozwoju
całego obszaru metropolitalnego poprzez koordynację i wykonywanie niektórych zadań
publicznych, np.: uchwalenie metropolitalnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, transportu zbiorowego, zarządzania drogami. Ponadto
ob. metropolitalnym przypisuje się katalog szczegółowych celów polityki miejskiej, do
których zalicza się, m.in.:
– kształtowanie racjonalnej struktury funkcjonalno-przestrzennej miast i ich otoczenia, a zwłaszcza zapewnianiu właściwych warunków życia mieszkańców,
– podnoszenie spójności systemu osadniczego, zwłaszcza poprzez wzrost dostępności
komunikacji do dużych ośrodków miejskich, realizowanie budowy ich obwodnic,
– poprawę ładu przestrzennego w miastach (w tym rewitalizacja i modernizacja zdegradowanych, zaniedbanych lub nieracjonalnie wykorzystanych obszarów) [4].
Autorzy projektów ustaw „metropolitalnych” dokonali także uszczegółowienia zapisów regulujących funkcjonowanie przyszłych struktur m.in.: organów metropolii i zasad ich działania, gospodarki finansowej oraz podmiotów i form sprawowania nadzoru.
Z zadowoleniem należy przyjąć inicjatywę zmierzającą do poprawy warunków dla
rozwoju miast i ich otoczenia, usprawnienia zarządzania tymi obszarami. Zaangażowanie się i aktywny udział wielu organizacji samorządowych (Związek Miast Polskich,
Związek Województw RP, Związek Powiatów Polskich, Unia Metropolii Polskich, Unia
Miasteczek Polskich, Związek Gmin Wiejskich RP) jako partnerów negocjacji świadczy
z jednej strony o doniosłości i konieczności regulacji kwestii metropolii, z drugiej strony
brak wypracowania wspólnej treści projektu ustawy wskazuje na „indywidualne” podejście do problemu.
Polskie doświadczenia w kształtowaniu metropolii (tzw. ustawa warszawska i prace nad ustawą aglomeracyjną dla konurbacji górnośląskiej) w konstruowaniu ustroju
prawnego dla wielkich obszarów miejskich stanowią instrument, służący politycznym
manipulacjom. Nie stworzono swoistego lobby na rzecz aglomeracji miejskich, którym
w polu widzenia leżałoby dobro i efektywne funkcjonowanie makrostruktur terytorialnych – metropolii wraz z ich otoczeniem przestrzennym.
Być może swoiste rozwiązanie dla funkcjonowania dużych miast znajduje się w przyjęciu koncepcji o tworzeniu obligatoryjnych związków miast i gmin. M.in. sugerowano
ograniczenie liczby powiatów poprzez ich łączenie się, a tym samym tworzenie związków metropolitalnych. Obowiązujące przepisy prawne zezwalają na zawieranie porozumień między właściwymi jednostkami samorządu terytorialnego, ale mają charakter dobrowolny. Z pewnością dobrowolność współpracy wpływa na jej wyższą jakość.
Partnerzy dobierają się w sposób celowy, ale istnieje ryzyko odstąpienia od współpracy.
W podejmowaniu istotnych dla związku decyzji, realizacji wspólnych przedsięwzięć powinni uczestniczyć wszyscy partnerzy. W polskich realiach istnieje duże ryzyko odcho-
91
dzenia od form współpracy na zasadzie dobrowolnego partnerstwa, co motywowane
jest brakiem odpowiednich środków finansowych na realizację zadań przez np. jednego z partnerów [4, s. 7-9]. Przyjęcie założenia o utworzeniu obligatoryjnego związku
komunalnego mogłoby stanowić rozwiązanie tymczasowe, aż do uchwalenia prawa
regulującego funkcjonowanie dużych miast. Aczkolwiek obowiązkowa przynależność
„przypadkowych” jednostek samorządu terytorialnego do związku mogłaby wpływać
destabilizująco.
Podsumowując rozważania na temat modelu ustroju dużych miast należy wskazać, iż:
1) w ciągu 25 lat funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce nie wypracowano
koncepcji ustroju dużych miast,
2) przyjęte rozwiązania prawne miały charakter tymczasowy, nie sprawdziły się w praktyce i wymagają kontynuacji,
3) trwające prace nad ustawą metropolitalną (wielokrotnie przerywane, zmieniana
koncepcja co do kryteriów kwalifikacji miast) bez aktywnej partycypacji zainteresowanych podmiotów (dużych miast i sąsiadujących z nimi gmin) najprawdopodobniej zakończą się przyjęciem rozwiązań mało satysfakcjonujących dla dużych miast/
metropolii.
Realizacja „reformy metropolitalnej” powinna polegać na uspołecznieniu metropolii,
stanowiąc istotny element stymulujący dobrowolna współpracę jednostek samorządu
terytorialnego. Reforma ta nie może polegać na wprowadzeniu technokratycznych narzędzi sprawowania władzy i nowych procedur decyzyjnych – jak to wynika z analizy
treści projektów ustaw. Kontynuując debatę metropolitalną należałoby uwzględnić doświadczenia krajów Europy Zachodniej, działania Unii Europejskiej, dla której „problematyka miejska” była przedmiotem współpracy międzyrządowej. Efektem wspólnego
rozwiązywania problemów było przygotowanie dokumentów wspierających rozwój metropolii: Karta Lipska, Deklaracja z Marsylii, Deklaracja z Toledo. Obecnie instytucje
unijne przygotowując program dla polityki regionalnej UE 2014-2020 uwzględniają
specyfikę metropolitalną. Negują metropolitalny model zarządzania sektorowego na
rzecz podejścia zintegrowanego i terytorialnego. Wyrazem takich poczynań może być
dostrzeżenie ważności obszarów miejskich dla rozwoju Europy i wzmocnienie wymiaru
miejskiego przyszłej polityki spójności.
Kolejne zapowiedzi władz o zakończeniu i ustaleniu organizacji państwa na poziomie metropolii nie są realizowane we właściwy sposób. Brakuje dyskusji ze wszystkimi
zainteresowanymi stronami, brakuje wypracowania wspólnych założeń dla całościowego projektu metropolitalnego. Chaos, brak determinacji ze strony władz państwa przyczyniają się do „kontynuacji” tworzenia i wdrażania wadliwych rozwiązań.
92
4. Podsumowanie
W polskim systemie samorządu terytorialnego brakuje elementu integrującego go
jako „całość”, brak jest łączności między nim a podmiotami władzy w państwie (aczkolwiek powołano Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego), której efektem
jest tworzenie prawa dla „samorządu, ale bez jego udziału”.
Dyskusje nad jakością funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego powinn
rozpocząć się od analizy aktów normatywnoprawnych, na podstawnie których ten samorząd realizuje „powierzoną mu misję”. Analizując sposób tworzenia prawa (głównie
ma on charakter działań politycznych), sposób i poziom dyskusji nad projektami aktów
prawnych, a przede wszystkim poinformowanie, aktywne uczestnictwo zainteresowanych stron (np. instytucji samorządu terytorialnego) można wysunąć wnioski, że prawo
to nikomu i niczemu nie służy. Często jest ono wadliwie zapisane o czym świadczy liczba
wniosków skierowanych do Trybunału Konstytucyjnego czy nowelizacji ustaw.
W artykule podjęto próbę wskazania na „niedoskonałość” prawa samorządowego
w dwóch istotnych kwestiach: mechanizmach uczestnictwa w wyborach do ciał stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kształtowania nowej struktury terytorialnej – metropolii. Są to jedne z wielu problematycznych kwestii w funkcjonowaniu
samorządu terytorialnego, które od wielu lat nie zostały właściwie uregulowane. „Niedoskonałość” prawa samorządowego – jego pisania, realizacji dotyczy wielu dziedzin
życia. Wiele kontrowersji budzą rozwiązania dotyczące realizacji zadań własnych samorządu terytorialnego (np. służba zdrowia, oświata, gospodarka odpadami), sposobu ich
finansowania, ustroju jednostek samorządowych, działalności jednostek pomocniczych
w gminach, partycypacji obywateli (np. nie przyjęto prezydenckiego projektu ustawy
o zaangażowaniu mieszkańców w działalność samorządu terytorialnego), kształtowaniu
aparatu administracji samorządowej. Stan tej „niedoskonałości” będzie trwał, dopóki
decyzje polityczne będą ważniejsze nad dobrem ogółu.
Bibliografia
1. Długosz D., Wygnańsk J.J.i, Obywatele współdecydują. Przewodnik po partycypacji
społecznej, Stowarzyszenie na Rzecz Forum Inicjatyw Pozarządowych, Warszawa 2005.
2. Dzieniszewska-Naroska K., Radny – sąsiad polityk. Reprezentacja polityczna na
szczeblu lokalnym, Warszawa 2004.
3. Kumoch J., Patologiczny system wyborczy, „Rzeczpospolita”, 9.12.2014 r., s. A12.
4. Lackowska M., Dlaczego w Polsce potrzebna jest ustawa metropolitalna? Ograniczenia dobrowolnej współpracy samorządów w obszarach metropolitalnych, „Samorząd
Terytorilany” 2009, nr 3.
5. Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów, Opinia o projekcie założeń do
projektu ustawy metropolitalnej, z dn. 18 stycznia 2007 r. (RL-0303-113/07); Uzasadnie-
93
nie projektu ustawy o rozwoju miast, centrach rozwoju regionalnego i obszarach metropolitalnych.
6. Uchwała i Stanowisko Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2008 r. (nr 22) w sprawie dokończenia reformy administracji publicznej oraz zasad prowadzenia prac w tym
zakresie.
7. Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (t.j.: Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1591
z późn. zm.)
8. Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U. 2001, nr 142,
poz. 1592 z późn. zm.),
9. Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j.: Dz.U. 2001, nr 142,
poz. 1590 z późn. zm).
10. Ustawa z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j.: Dz. U. 2003, nr 159, poz. 1547) ,
11. Ustawa z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, Dz. U. 1998, nr 96, poz. 603
12. Ustawa z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, Dz.U. 2000, nr 88, poz. 985.
13. Ustawa z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. 2002, nr 113, poz. 984 z późn. zm.).
14. Tekst jednolity: Dz.U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360 ze zm.
15. Tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. Nr 72, poz. 467 ze zm.
16. Tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.
17. Tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191 ze zm.
18. Dz.U. z 2004 r. Nr 25, poz. 219 ze zm.
www.pkw.gov.pl/2014 kat parlament europejski/informacje-statystyczne-na temat-wyborow.html [dostęp: 04.11.2014]; www.pkw.gov.pl/2014 kat samorzad/informacje-statystyczne-na-temat-wyborow.html [dostęp: 11.01.2015]
94
THE IMPERFECTION OF THE SELF-GOVERNANCE LAW
– THE CONTROVERSIES CONCERNING THE FUNCTIONING
OF THE SELF-GOVERNMENT UNITS
Abstract: The functioning of the self-government depends on the quality of legal acts.
Polish self-government law is far from perfect, witch affects the functioning the selfgovernance. Its lack of perfection is a result of, among other factors, lack of active participation of self-government in its creation, excessive politization of law-creating bodies,
lack of knowledge in the field of self-governance and, most of all, lack of developed plan.
What should a Polish self-government look like?
Keywords: elections, electoral law, election system, metropolia
Słowa kluczowe: wybory, prawo wyborcze, system wyborczy, metropolia
95
Janusz Sarnowski1
WYKORZYSTANIE ZEWNĘTRZNYCH ŹRÓDEŁ
FINANSOWANIA ROZWOJU GMINY.
TEORIA I PRAKTYKA
1. Wprowadzenie
Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zadania można podzielić
na własne – nadane ustawowo i zlecone – przydzielane przez władze państwowe. Podstawową słabością finansów jednostek samorządu terytorialnego jest fakt, iż wraz z postępującą decentralizacją zadań nie idzie w parze decentralizacja finansów publicznych.
Czyli w ślad za przekazywanym samorządom terytorialnym zadaniom bardzo często
nie idą adekwatne do tych zadań środki finansowe. Sytuację jeszcze komplikuje fakt, iż
przyjęcie Polski do Unii Europejskiej oraz postępująca globalizacja spowodowały wzrost
oczekiwań mieszkańców gmin co do zakresu oraz jakości działań władz lokalnych na
rzecz zaspokojenia ich potrzeb zbiorowych. Ograniczone własne środki finansowe gminy są barierą ich rozwoju. Jednakże aktualnie istnieje w Polsce wiele różnorodnych zewnętrznych źródeł finansowania rozwoju lokalnego. Często są to środki bezzwrotne.
Celem artykułu jest analiza możliwości oraz znaczenie zewnętrznych źródeł i sposobów finansowania działań rozwoju gminy.
Postawiono następujące podstawowe pytania badawcze:
 Co to jest rozwój lokalny i jakie są jego uwarunkowania?
 Jakie mogą być źródła finansowania rozwoju gminy?
 Jakie czynniki wpływają na wybór źródeł finansowania działań na rzecz rozwoju?
 Jak w praktyce przedstawiają się działania władz gminy w zakresie realizacji projektów na rzecz rozwoju lokalnego oraz źródeł i sposobów ich finansowania?
Sformułowano następujące hipotezy robocze:
 aktualnie istnieje wiele zewnętrznych źródeł finansowania rozwoju lokalnego, w tym
środków bezzwrotnych,
 bez zewnętrznych źródeł finansowych rozwój wielu gmin byłby problematyczny,
 wielkość pozyskanych zewnętrznych środków finansowych zależy w głównej mierze
od aktywności i sprawności w tym względzie władz gminnych.
Podstawowymi źródłami informacji wykorzystanymi przy opracowaniu niniejszej pub-
1 Dr Janusz Sarnowski – Wyższa Szkoła Biznesu i Zarządzania w Ciechanowie
96
likacji oprócz literatury przedmiotu były dane Urzędu Statystycznego w Łodzi, materiały uzyskane w Urzędzie gminy Sławno; konsultacja z p. T. Wojciechowskim wójtem gminy Sławno a także kilkuletnia obserwacja uczestnicząca autora w analizowanej gminie.
2. Istota i znaczenie rozwoju lokalnego
Pojęcie rozwoju lokalnego jest kategorią złożoną, co wynika bezpośrednio z mnogości czynników go kształtujących. W związku z tym w literaturze przedmiotu nie jest
jednoznaczne definiowane. Treść tego pojęcia mieści się w przedziale wyznaczonym
z jednej strony przez pojmowanie rozwoju lokalnego jako tworzenie nowych miejsc pracy dla danego, lokalnego systemu terytorialnego a z drugiej przez pojmowanie tego rozwoju jako kompleksowego kształtowania możliwie najlepszych warunków życia w lokalnym środowisku lub doskonalenie organizacji, struktury i funkcjonowania lokalnego
terytorialnego systemu społecznego, głównie przez wykorzystywanie lokalnych zasobów rozwoju [Parysek J.J., 2001, s. 46].
Rozwój lokalny można też definiować jako zharmonizowane i systematyczne działanie społeczności lokalnej, władzy lokalnej oraz pozostałych podmiotów funkcjonujących w gminie zmierzające do kreowania nowych i poprawy istniejących walorów
użytkowych gminy, tworzenia korzystnych warunków dla lokalnej gospodarki oraz zapewnienia ładu przestrzennego i ekologicznego [Brol R., 1998, s. 11].
Reasumując, dla celów niniejszej publikacji, przez rozwój lokalny rozumieć będziemy szereg ilościowych i jakościowych przeobrażeń, dotyczących danego terytorium, a odnoszących się do poziomu życia mieszkańców i funkcjonowania podmiotów gospodarczych.
Oczywiście zmiany te winny następować w kierunku pożądanym i akceptowanym
społecznie, zgodnie z wymogami racjonalnego gospodarowania przestrzenią, ochrony
środowiska przyrodniczego i dziedzictwa kulturowego, w sposób kontrolowany, świadomy i celowy [Ziółkowski M., Goleń M., 2006, s. 62]. Cechą charakterystyczną prawidłowego rozwoju lokalnego jest to, iż dokonuje się on równocześnie i harmonijnie w sferze
gospodarczej, społecznej, kulturalnej i że towarzyszy mu poparcie i pomoc instytucji
publicznych [Kosek-Wojnar 2006, s. 83]. Rozwojowi gminy sprzyjają takie działania jak:
rozwój infrastruktury technicznej i społecznej, ochrona środowiska naturalnego, zwalczanie bezrobocia, czy umiejętne wykorzystanie walorów i uwarunkowań lokalnych.
Podstawą wszelkich działań na rzecz rozwoju gminy winien być strategiczny planu rozwoju, uwzględniający potrzeby i uwarunkowania lokalne. Każdą gminę cechuje odrębna specyfika, w tym lokalizacja i walory przyrodnicze, charakter gospodarczy,
ludność i czynniki migracyjne oraz inicjatywy lokalne. Dlatego też pierwszym etapem
prac nad strategią rozwoju jest dokładna i rzetelna ocena, ważnych z punktu widzenia rozwoju lokalnego występujących problemów społeczno-gospodarczych. Dobrze
przeprowadzona diagnoza jest podstawą formułowania celów programu i konkretnych
działań. Błędy i zaniechania w diagnozie mogą skutkować źle sformułowanymi celami
[Dziemianowicz W., Kierzkowski T., Knopik R., 2003, s. 35]
97
3. Finansowanie rozwoju lokalnego
Najczęściej źródła finansowania jednostki samorządu terytorialnego utożsamiane są
z kierunkiem przepływu środków, ich pochodzeniu lub kreowaniem. Generalnie można w związku z tym podzielić je na źródła wewnętrzne (kreowane wewnątrz systemu
finansowego danej jednostki) oraz źródła zewnętrzne (pochodzące z poza systemu finansowego danej jednostki) [Dylewski M., Filipiak B., Gorzałczyńska-Koczkodaj M.,
2006 s.71-73].
Zakres oraz tempo zmian w zakresie rozwoju gminy zależy w głównej mierze od
dochodów ogółem generowanych przez gminy oraz sprawności ich zarządów w zakresie
pozyskiwania dodatkowych środków finansowych ze źródeł zewnętrznych.
Źródła i sposoby finansowania rozwoju gminy
Wewnętrzne
- podatki lokalne
-
opłaty lokalne
podatki lokalne
opłaty lokalne
nadwyżki budżetowe z lat
poprzednich
- inne dochody
- wpływy z prywatyzacji
- nadwyżki budżetowe z lat
poprzednich
Źródło: opracowanie własne
Zewnętrzne
Bezzwrotne
- udziały w podatkach
dochodowych /CIT, PIT/
- dotacje celowe
- subwencje
- środki społeczności lokalnej
- środki z budżetu UE w ramach
Perspektywy Finansowej
- Mechanizm Finansowy Europejskiego Obszaru Gospodarczego
- Norweski Mechanizm Finansowy
- inne publiczne środki finansowe
Zwrotne
- kredyty i pożyczki komercyjne
- kredyty i pożyczki preferencyjne
- obligacje komunalne zwrotne
- udziały w podatkach
dochodowych
Rys.1. Podstawowy podział źródeł i sposobów finansowania gminy
Rosnące oczekiwania społeczności lokalnej co do zakresu świadczenia usług publicznych a także postęp techniczny, powodują stały wzrost kosztów ich realizacji. Skłania to zarządy gmin do poszukiwania dodatkowych źródeł i sposobów finansowania
98
planowanych zadań. Aktualnie istnieje bardzo wiele różnych zwrotnych i bezzwrotnych
zewnętrznych źródeł oraz sposobów finansowania różnych zadań gmin (zob. rysunek
1). Mogą one służyć lepszemu rozwojowi gminy w szczególności jej infrastruktury technicznej i społecznej, ochronie środowiska naturalnego oraz zwalczania bezrobocia. Należy wspomnieć, że dostęp do większości środków, zwłaszcza pomocowych, uzależniony jest od szeregu warunków, w tym udziału środków własnych, a często też od stanu
gospodarczego (np. niski poziom dochodów na 1 mieszkańca, wysoki poziom bezrobocia, itp.). Wykorzystanie kierunkowego wsparcia wielu fundacji i funduszy w formie
dofinansowania, kredytów i pożyczek z dopłatami agencji rolnych, a przede wszystkim
najbardziej liczących się obecnie zagranicznych środków pomocowych stwarza szansę
finansowania wielostronnego rozwoju gmin.
W praktyce zaobserwować można rosnące znaczenie zaangażowania kapitału prywatnego w przedsięwzięcia infrastrukturalne. Do najbardziej popularnych form współpracy międzysektorowej należą m.in. partnerstwo publiczno-prawne, project finanse
czy leasing [Hajdys D., 2010; Filipiak H., 2008; Okręglicka M., 2004].
Partnerstwo publiczno-prawne – to projekty inwestycyjno – eksploatacyjne realizowane, wspólnie – przez władze publiczne i podmioty sektora prywatnego, których
celem jest stworzenie niezbędnej infrastruktury umożliwiającej świadczenie usług publicznych. W zamian podmiotowi prywatnemu zapewnia się czerpanie korzyści z tej inwestycji.
Project finanse – to metoda finansowania dużych inwestycji o dużej kapitałochłonności, zwłaszcza inwestycji infrastrukturalnych. Do realizacji inwestycji tworzy się specjalną spółkę celową, której jedynym przedmiotem działania jest zarządzanie inwestycją. Inwestorzy prywatni dostarczają funduszy pod warunkiem, że zaangażowane środki
zostaną zwrócone z nadwyżek pieniężnych wygenerowanych w trakcie eksploatacji gotowego obiektu.
Leasing i umowy o podobnym charakterze (najem, dzierżawa) – istota tej formy polega na przekazywaniu przez jedna stronę dobra do odpłatnego korzystania przez drugą.
Różnorodność zewnętrznych źródeł i instrumentów zasilania finansowego gmin powoduje, że w literaturze przedmiotu istnieje wiele kryteriów ich klasyfikacji. Najczęściej
stosowanymi kryteriami są: źródło pochodzenia kapitału; charakter instrumentu finansowego; elastyczność finansowania; mechanizm odpłatności; sposób wypłaty; dostępność; wpływ na limity zadłużenia; wymogi dotyczące zabezpieczenia spłaty czy poziom
i rodzaj ryzyka [Zioło M., 2011, s.288-289].
Dostępność zewnętrznego źródła finansowania jest uwarunkowana m.in.: zdolnością kredytową jednostki; oceną wiarygodności kredytowej; wymogami proceduralnymi;
czy wymogami odnośnie prawnych zabezpieczeń spłaty.
99
Czynniki warunkujące wybór zewnętrznego
źródła finansowania gminy
Prawne
- limity zadłużenia JST
- tryb wyboru instytucji
finansującej
- prawne aspekty
konstrukcji instrumentu
finansowego
- możliwość renegocjacji
warunków finansowania
- prawne zabezpieczenia
spłaty pozyskanych
środków
Źródło: opracowanie własne
Ekonomiczne
Organizacyjne
- koszt pozyskania środków
- dostępność danego
instrumentu finansowego
- wielkość środków
możliwa do pozyskania
- preferencje w zakresie
finansowania
- okres zwrotu kapitału
- ryzyko finansowe związane
danym instrumentem
zwrotnym
- dostępność danego
instrumentu finansowego
- wymogi proceduralne
związane z pozyskaniem
środków finansowych
- obowiązki dotyczące
wykorzystania środków
- poziom wiedzy niezbędny
do pozyskania
i wykorzystania środków
- kadra niezbędna
do pozyskania i obsługi
danego instrumentu
finansowego
Rys.2. Wybrane determinanty wyboru źródła finansowania
Wybór przez gminę zewnętrznego źródła finansowania jej rozwoju koniecznie musi
być poprzedzony wnikliwą analizą, biorącą pod uwagę wszystkie najważniejsze cechy
i specyfikę danego źródła finansowania, które powinny być mocno skorelowane z rodzajem i specyfiką zadania, które się z niego finansuje. W literaturze przedmiotu znaleźć
można katalog ważnych czynników, uwzględnianych przez decydentów lokalnych, przy
podejmowaniu decyzji odnośnie wyboru źródła finansowania [Jastrzębska M., 2009,
s.45-46; Patrzałek L., 2010, 210-213; Zioło M.,2011, 293-295].
Jak zaprezentowanie jest to na z rysunku 2, istnieje wiele czynników wpływających
na wybór danego źródła i instrumentu finansowego. Z punktu widzenia prawa, najbardziej znaczący wpływ mają uregulowania w zakresie limitów zadłużenia jednostek
samorządu terytorialnego oraz wpływ poszczególnych instrumentów finansowych na
wielkość zadłużenia. Natomiast kluczowymi czynnikami o charakterze ekonomicznym
przy wyborze źródeł finansowania są koszty pozyskania środków, ryzyko finansowe
z tym związane oraz preferencje w zakresie finansowania (dotacje unijne, bezzwrotna
pomoc finansowa itp.). Istotny wpływ na pozyskiwanie środków finansowych mają także czynniki organizacyjne jak np. wiedza czy wymogi proceduralne związane z pozyskaniem środków. Właśnie brak dostatecznej wiedzy oraz kompetentnej kadry powoduje, iż
w części gmin wykorzystuje się środki unijne w niewielkim zakresie.
100
4. Charakterystyka gminy Sławno2
Gmina Sławno jest gminą wiejską. Położona jest we wschodniej części województwa
łódzkiego, na Wzgórzach Opoczyńskich będących północnym obszarem Wyżyny Kielecko–Sandomierskiej, w odległości 80 km od Łodzi, 20 km od Tomaszowa Mazowieckiego oraz 10 km od Opoczna. Powierzchnia Gminy Sławno ogółem wynosi: 128 km2, co
klasyfikuje ją w grupie gmin średnich pod względem powierzchni. Siedzibą władz gminy
jest miejscowość Sławno. Jej strukturę terytorialną stanowią 34 wsie tworzące 33 sołectwa.
Rys.3. Lokalizacja gminy Sławno
Dane społeczno-demograficzne. Według danych na koniec 2013 r. liczba mieszkańców gminy wynosiła 7 538 osób, w tym: 3758 mężczyzn i 3780 kobiet. Gęstość zaludnienia w Gminie to 58 os./km². Liczba mieszkańców na przestrzeni lat 2006 – 2013
pozostaje na względnie stałym poziomie. Z pośród ogółu zamieszkałych 1 700 (22,6%)
stanowią osoby w wieku przedprodukcyjnym, 4551 (60,4%) w wieku produkcyjnym
a 1 287 (17,1% ) w wieku poprodukcyjnym. Odsetek ludności w wieku nieprodukcyjnym w analizowanej gminie jest znacznie większy zarówno w porównaniu z powiatem
Opoczno, woj. łódzkim jak również średnią dla kraju. W 2013 roku liczba bezrobotnych
zarejestrowanych wyniosła 463 osoby i zmniejszyła się o 62 osoby w stosunku do roku
2012. Stopa bezrobocia zarejestrowanego wyniosła 10,2 % i była mniejsza niż w powiecie Opoczno – 17,1%, woj. łódzkim 14,1% jak również w kraju 13,4%. Należy zwrócić
2 Wykorzystano dane Urzędu Statystycznego w Łodzi oraz materiały informacyjne Urzędu
Gminy Sławno.
101
uwagę, iż w gminie Sławno, w grupie osób zarejestrowanych dużą część stanowią osoby
trwale bezrobotne nie poszukujący pracy.
Działalność gospodarcza. Użytki rolne zajmują 75,74 % całkowitej powierzchni. Jednakże są to najczęściej gleby klas bonitacyjnych IV, V i VI, czyli średniej i słabej jakości.
Gospodarstwa rolne w przeważającej mierze są bardzo małe: do 1 ha jest 31,4%; 1,0
– 4,9 ha – 54,5%, 5,0 – 9,9 ha 11,6% a 10ha i pow. zaledwie 2,5 %. Większości gospodarstw rolnych pełni więc rolę zaopatrzenia rodziny w płody rolne oraz dodatkowego
źródła dochodu. Wg danych Urzędu Gminy dla większości mieszkańców podstawowym
źródłem utrzymania są pozarolnicze działalności. W 2013 roku wg danych GUS na terenie Gminy Sławno działalność gospodarczą prowadziły 298 podmioty gospodarcze.
W porównaniu do roku poprzedniego liczba podmiotów zwiększyła się o 19. Wiodące
branże to budownictwo, przetwórstwo przemysłowe oraz handel hurtowy i detaliczny
[Statystyczne Vademecum, 2014, s.3]. Na terenie gminy występują złoża piasków kwarcowych i wapieni, w oparciu o które powstały oddziały wydobywcze kruszyw wiodących
w branży producentów materiałów budowlanych.
Gmina Sławno posiada doskonałe warunki do rozwoju turystycznego. Bliskość parków krajobrazowych oraz Zbiornika Sulejowskiego, kultywowana przez mieszkańców
bogata kultura i tradycja ludowa oraz odkrycia geologiczne na światową skalę, stanowią
bardzo dobry kapitał rozwojowy. Podczas prac wydobywczych prowadzonych w miejscowości Owadów – Brzezinki odkryto doskonale zachowane skamieniałości jurajskich
organizmów morskich i lądowych sprzed 148 milionów lat, stanowią najbliższy wiekowo
odpowiednik najsłynniejszego stanowiska paleontologicznego na świecie – Solnhofen
w Niemczech.
Dodatkowo Gmina Sławno znajduje się w Turystycznym Obszarze Funkcjonalnym
Doliny Rzeki Pilicy, wpisanym do Strategii Rozwoju Województwa Łódzkiego 2020.
Infrastruktura społeczna. Na terenie Gminy Sławno działa 6 szkół podstawowych, 2
gimnazja oraz zasadnicza szkoła zawodowa. Ponadto w szkołach podstawowych znajduje się 6 oddziałów przedszkolnych. Za opiekę zdrowotną mieszkańców Gminy Sławno
odpowiadają dwa zakłady opieki zdrowotnej. We wsi Sławno znajduje się dobrze zaopatrzony punkt apteczny. Na terenie gminy Sławno istnieje bardzo dobrze rozwinięta
infrastruktura sportowa, zdecydowana większość obiektów została zmodernizowana
i pozostaje do dyspozycji mieszkańców gminy oraz 6 klubów sportowych działających
na jej terenie. W gminie działa 6 zespołów folklorystycznych oraz 20 Kół Gospodyń
Wiejskich.
O bezpieczeństwo przeciwpożarowe dbają, odpowiednio doposażone i dobrze funkcjonujące jednostki Ochotniczej Straży Pożarnej znajdujące się w 9 wsiach na terenie
gminy Sławno.
W analizowanej gminie obowiązuje system gospodarowania odpadami komunalnymi, którym zostali objęci wszyscy właściciele nieruchomości zamieszkałych. Każda nieruchomość wyposażona jest w trzy rodzaje pojemników do segregacji odpadów, a częstotliwość zbierania wynosi 1 raz w miesiącu.
Infrastruktura techniczna. Całkowita długość dróg gminnych wynosi 65,52 km,
102
z tego o nawierzchni twardej 51,1 km. Długość sieci wodociągowej według stanu na
koniec 2013 roku wynosiła 120 km. Liczba przyłączy wynosiła 2 054. Z instalacji wodociągowej korzysta 79% mieszkańców. Sieć kanalizacyjna zlokalizowana na terenie
Gminy Sławno obejmowała długość 82,0 km., natomiast liczba przyłączy wynosiła 1
128 sztuk. Sieć ta wymaga rozbudowy, ponieważ istnieje dysproporcja między długością
sieci kanalizacyjnej a długością sieci wodociągowej. Z instalacji kanalizacyjnej korzysta
49% ludności. Na terenie Gminy działają dwie oczyszczalnie ścieków. Długość sieci gazowej w Gminie Sławno wynosi ogółem 100,7 km. Korzysta z niej 27,9% mieszkańców
Na terenie Gminy Sławno brak sieci ciepłowniczych. Głównym źródłem zaopatrzenia
w ciepło są kotłownie lokalne i indywidualne. Do opalania oprócz gazu i oleju opałowego, używane są węgiel, koks i drewno, które negatywnie wpływają na stan środowiska
naturalnego. Przez teren gminy przebiega trasa linii i kabla telekomunikacyjnego, funkcjonują również światłowody.
5. Sytuacja finansowa gminy
Gmina Sławno, biorąc pod uwagę poziom dochodów na głowę mieszkańca, które
w roku 2013 wyniosły 3 312 zł należy do gmin średnio zamożnych. Dla porównania, dochód per capita w 10 najbogatszych gminach wiejskich zawiera się w przedziale 41 600
do 5 820 zł, natomiast w 10 najbiedniejszych waha się w przedziale 1887 do 2089 zł
[Wspólnota 12/2014, s.54]. W latach 2010-2014 odnotowano spadek dochodów ogółem analizowanej gminy, na co wpływ miał znacznym spadek dochodów majątkowych.
Gminę ratuje coroczny wzrost dochodów własnych. I tak, mimo ponad siedmiokrotnego zmniejszenia się wartości dochodów majątkowych, spowodowanych zmniejszeniem
się dotacji z funduszy europejskich, dochody ogółem były w roku 2014 jedynie o 3 %
mniejsze niż pięć lat wcześniej. Dochody bieżące gminy Sławno wzrosły bowiem w analizowanym okresie o 21,4%.
Tabela 1. Dochody i wydatki gminy Sławno [w zł]
Wyszczególnienie
Dochody
Dochody bieżące
Dochody majątkowe
2010
2011
2012
2013
2014
28 151 613
42 364 861
31 154 018
24 842 567
27 324 959
21 780 601
22 126 601
22 594 249
23 323 197
26 450 978
6 371 012
20 238 260
8 559 769
1 519 370
873 981
32 293 783
42 373 743
32 159 353
22 726 535
26 164 372
Wydatki bieżące
18 342 082
19 258 926
20 133 087
20 259 235
23 561 734
Wydatki majątkowe
13 951 701
23 114 817
12 026 266
2 467 300
2 602 638
-4 142 170
-8 882
-1 005 335
2 116 032
1 160 587
Wydatki
Nadwyżka/deficyt
Źródło: zestawienie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetów gminy Sławno w latach 2010-2014
103
Tak jak w większości gmin w Polsce, w gminie Sławno, w strukturze dochodów dominują dochody bieżące. Dość znaczny udział dochodów majątkowych w latach 20102012 wynikał ze znacznego zakresu inwestycji realizowanych w gminie i otrzymywanymi w związku z tym dotacjami ze środków UE i innych źródeł zewnętrznych. W roku
2013 dochody własne gminy stanowiły jedynie 1/3 dochodów ogółem, w porównaniu
do 46,6% średnio w Polsce. Należy pamiętać, że dochodami własnymi są również udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz z podatku dochodowego od osób prawnych. Wyniosły one w analizowanym roku 2,5 mln zł co stanowiło
30,1% dochodów własnych. Pozostałe dochody analizowanej gminy to subwencja ogólna 41,3% oraz dotacje 23,7%.
Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetów gminy Sławno w latach 2010-2014
Rys. 4. Struktura wydatków w gminie Sławno
W strukturze wydatków w ostatnich dwóch latach, po zakończeniu w gminie większych inwestycji, dominują wydatki bieżące (zob. rysunek 4). Ich udział jest trochę niższy
od średniej krajowej, która w roku 2013 wyniosła 81,9%. Widoczny od roku 2011 znaczny spadek wydatków ogółem, był wynikiem spadku wydatków majątkowych w gminie.
Natomiast poziom wydatków bieżących w analizowanym okresie w zasadzie niewiele się
zmienił. Od dwóch lat, saldo budżetu gminy wykazuje nadwyżkę.
104
Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetów gminy Sławno w latach 2010-2014
Rys. 5. Poziom wydatków gminy Sławno
Występujący w latach 2010-2012 deficyt spowodowany był w głównej mierze dużymi
wydatkami na realizowane projekty inwestycyjne. Świadczy o tym fakt, iż w strukturze
wydatków w analizowanym okresie, znaczny odsetek stanowiły wydatki inwestycyjne.
Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetów gminy Sławno
Rys. 6. Dochody i wydatki w gminie Sławno
105
6. Punkt wyjścia strategia rozwoju gminy
Punktem wyjścia wszelkich działań na rzecz rozwoju lokalnego jest sformułowanie
strategii rozwoju gminy. Jest to długookresowy plan działania, określający strategiczne
cele rozwoju oraz przyjmujący kierunki i priorytety działania, a także alokację środków finansowych, które są niezbędne dla realizacji przyjętych celów i zadań. Jest jednym
z podstawowych instrumentów zarządzania gminą. Ogólne biorąc, strategia rozwoju
gminy odpowiada na podstawowe pytanie: co należy zrobić, aby funkcjonować i rozwijać się w przyszłości w celu optymalnego zaspokojenia potrzeb społeczności lokalnej?
[Ziółkowski M., 2014]. Wymiernym efektem skutecznej realizacji ustaleń strategii rozwoju jest poprawa poziomu życia mieszkańców gminy. Należy przypomnieć, iż Strategia
stanowi podstawę korzystania przez gminę z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej
i innych zewnętrznych źródeł finansowania. Zgodnie z Dyrektywą Unii Europejskiej
każda jednostka samorządowa powinna opierać swoje działania inwestycyjne współfinansowane ze środków Unii Europejskiej na planie strategicznym.
I tak właśnie było w przypadku gminy Sławno. Punktem wyjścia realizacji projektów
na rzecz rozwoju są podstawowe cele jej strategii rozwoju [Strategia Rozwoju…, s.9].
a) Poprawa jakości życia mieszkańców.
 Rozwój infrastruktury technicznej
 Rozwój infrastruktury społecznej
 Rozwój usług kulturalnych, rekreacyjnych i sportowych
b) Poprawa bezpieczeństwa publicznego
c) Rozwój przedsiębiorczości oraz inwestycji
 Rozwój i promocja terenów inwestycyjnych
 Rozwój infrastruktury technicznej niezbędnej przedsiębiorcom
 Promocja przedsiębiorczości i aktywnych postaw na rynku pracy
 Rozwój i wspieranie działalności rolniczej
d) Rozwój rekreacji i turystyki
 Współpraca z organizacjami/ instytucjami turystycznymi, naukowymi i samorządowymi
 Stworzenie kompleksowej oferty turystycznej obszaru
 Ochrona i poprawa jakości środowiska naturalnego
 Kompleksowe oznakowanie turystyczne Gminy
 Tworzenie i rozwój infrastruktury turystycznej (małej i dużej)
 Rewitalizacja obiektów zabytkowych i atrakcyjnych turystycznie
Szczegółowy wykaz działań na rzecz rozwoju gminy zrealizowanych w latach 20062013 oraz ich wartość zawiera tabela 2. Jak wynika z zaprezentowanych w niej danych,
w analizowanym okresie łączna wartość realizowanych projektów wyniosła 72, 5 mln
zł, co w przeliczeniu na 1 mieszkańca gminy wynosi 9,6 tys. zł. Zwraca uwagę szeroki
zakres realizowanych projektów, który obejmował inwestycje z zakresu infrastruktury
społecznej i technicznej a także szereg bardzo różnorodnych tzw. projektów miękkich –
106
od działań na rzecz aktywizacji zawodowej poprzez różnorodne imprezy integracyjne,
projekty z zakresu oświaty oraz promocja działań ekologicznych.
Tabela 2. Projekty realizowane w gminie Sławno w latach 2006-2013 oraz wielkość
ich dofinansowania [tys zł]
Rodzaj projektu
Wartość całkowita
Dofinansowanie
Budowa, przebudowa dróg
15 404
11 872
Skanalizowanie terenów, oczyszczalnia
41 960
28 011
Budowa, rozbudowa boisk, sal gimnastycznych
5 529
2 763
Budowa, rozbudowa świetlic, remiz OSP
4 663
2 296
Budowa, remont chodników
382
249
Budowa systemu e-usług publicznych
181
154
RAZEM PROJEKTY TWARDE
68 119
40 381
Aktywizacja zawodowa
1 166
1 043
Kulturalne imprezy integracyjne
545
466
Różne projekty z zakresu oświaty
2 568
2 272
88
76
RAZEM PROJEKTY MIĘKKIE
4 367
3 857
O G Ó Ł E M w tys zł
72 488
49 204
w %
100,0
67,9
Promocja działań ekologicznych i inne
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Urzędu gminy Sławno
Analizując stronę finansową zrealizowanych projektów zwrócić należy uwagę na następujące kwestie:
Po pierwsze, charakterystyczny jest bardzo duży udział finansowych środków bezzwrotnych, które stanowiły ponad 49 mln zł, czyli prawie 68% całkowitej wartości projektów. Można zatem stwierdzić, iż bez ich udziału zakres realizowanych zadań byłby
kilkukrotnie mniejszy
Po drugie, pozytywną cechą jest bardzo rozsądna i wyważona strategia zarządzania
finansami gminy. Mimo znacznego zakresu realizowanych działań, finansowanych także
środkami zwrotnymi, po zakończeniu większości inwestycji, budżet gminy w ostatnich
dwóch latach wykazywał nadwyżkę (zob. tabela 1).
Po trzecie, z dużym uznaniem należy odnieść się do aktywności i sprawności zarządu
gminy Sławno, w zakresie pozyskiwania zewnętrznych źródeł finansowych. Realizowane
projekty były finansowane m.in. kredytami i pożyczkami bankowymi; środkami z funduszy celowych Unii Europejskiej; Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Ministerstwa Sportu i Turystyki czy środków społeczności lokalnej.
107
Aktywność władz gminy Sławno na rzecz jej rozwoju jest doceniana zarówno przez
jej mieszkańców jak i instytucje zewnętrzne. I tak, w X Jubileuszowej Edycji Rankingu Samorządów 2014, Gmina Sławno uplasowała się: na 6. pozycji w kraju, w kategorii
Innowacyjne Gminy Wiejskie; na 24 miejscu w kategorii Inwestycje w infrastrukturę
techniczną; na 31 miejscu w kraju w kategorii Najlepsza Gmina Wiejska [Wspólnota
22/2014].
Ponadto gmina Sławno dostała wyróżnienie Prezydenta RP Bronisława Komorowskiego w konkursie Dobry klimat dla rodziny. Jak wynika z ankiety przeprowadzonej
wśród mieszkańców analizowanej gminy kluczową jej mocną stroną jest zaangażowanie
władz lokalnych w jej rozwój i poprawę warunków życia mieszkańców, a także gospodarność i właściwe zarządzanie władz Gminy. Odpowiedzi takiej udzieliło 44% ankietowanych. Drugim w kolejności atutem rozpatrywanej Gminy jest wg respondentów bogata oferta kulturalna, na którą wskazało 34% osób. Na trzecim miejscu pod względem
mocnych stron Gminy Sławno, na które wskazało 24% interesariuszy, okazała się być
oświata oraz infrastruktura techniczna. Ponadto 22% badanych sygnalizowało rozwiniętą infrastrukturę drogową [Strategia Rozwoju gminy Sławno na lata 2014-2020, s. 62].
Niewątpliwie istotną wskazówką dla dalszych przyszłych projektów rozwojowych
władz gminy są obszary priorytetowe wskazywane przez mieszkańców. Otóż najistotniejszym obszarem wg ich opinii jest poprawa jakości systemu ochrony zdrowia, na którą wskazało 55% wszystkich ankietowanych osób. Kwestie związane z oświatą i nauką
to drugi w kolejności obszar priorytetowy w opinii mieszkańców Gminy, który uzyskał prawie 48% głosów. Na trzeciej pozycji znalazł się obszar związany z infrastrukturą drogową i transportem (odpowiedzi tej udzieliło ok. 44% respondentów). Następne
w kolejności okazały się być: rozwój potencjału społeczno-gospodarczego (33%), rozwój
rekreacji, rozrywki i sportu (31%) oraz infrastruktura techniczna i transport (23%). Natomiast mniej istotne okazały się dla mieszkańców sprawy dotyczące środowiska, bezpieczeństwa, turystyki i kultury [Strategia Rozwoju ….., s. 56].
7. Podsumowanie i wnioski
Wraz z rozwojem społeczno-gospodarczym oraz wzrostem poziomu edukacji obywateli, rosną ich oczekiwania co do zakresu i jakości usług komunalnych, zaspokajających potrzeby zbiorowe. Niestety, podstawową barierą aktywności w tym zakresie gmin,
w tym szczególnie wiejskich, są ich ograniczone środki finansowe. Konieczne są zatem
działania samorządów lokalnych na rzecz pozyskania zewnętrznych środków finansowych.
Aktualnie istnieje wiele różnorodnych zewnętrznych źródeł i sposobów finansowania rozwoju lokalnego. Kryteria wyboru danego źródła są w uwarunkowane m.in.
przedmiotem finansowania, jego specyfiką a także limitami wynikającymi z ustawy o finansach publicznych. Zewnętrzne źródła zwiększają zdolność gmin do finansowania
ich rozwoju. Ze względu jednak na istniejące uwarunkowania i zagrożenia związane
z korzystaniem z dodatkowych, w tym szczególnie zwrotnych środków finansowych,
108
podjęcie decyzji w tym zakresie przez gminę winno być poprzedzone dokładną analizą.
Badania terenowe autora, przeprowadzone w gminie wiejskiej Sławno w powiecie opoczyńskim zweryfikowały pozytywnie postawione we wstępie opracowania hipotezy.
Aktywność i sprawność zarządu gminy polegająca na trafnym rozpoznaniu potrzeb
lokalnych; sformułowaniu strategii rozwoju a następnie realizacji projektów w znacznej części finansowanych z bezzwrotnych zewnętrznych środków, spowodowała rozwój
gminy a więc lepsze i w większym zakresie zaspokojenie potrzeb zbiorowych jej mieszkańców.
Bibliografia
1. Brol R. i inni: Zarządzanie rozwojem lokalnym: studium przypadków. Akademia
Ekonomiczna, Wrocław 1998.
2. David J.A. Douglas : The restructuring of local government in rural regions: A rural
development perspective. Journal of Rural Studies Volume 21, Issue 2, April 2005, Pages
231–246.
3. Dmowski A., Sarnowski J, Prokopowicz D.: Podstawy finansów i bankowości. Difin,
Warszawa 2004.
4. Dziemianowicz W., Kierzkowski T., Knopik R.: Jak przygotować lokalny program
rozwoju przedsiębiorczości. Poradnik dla gmin i powiatów. Polska Agencja Rozwoju
Przedsiębiorczości, Warszawa 2003.
5. Dylewski M., Filipiak B., Gorzałczyńska-Koczkodaj M.: Finanse samorządowe.
Narzędzia, decyzje, procesy. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2006
6. Dziurbejko T.: Planowanie rozwoju gminy jako instrument pozyskiwania funduszy
pomocowych Unii Europejskiej, Difin, Warszawa 2006.
7. Famulska T. (red.), Gospodarka finansowa jednostek samorządu terytorialnego
w warunkach integracji europejskiej, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2009.
8. Filipiak B.: Strategie finansowe jednostek samorządu terytorialnego. PWE, Warszawa 2008
9. Hajdys D., Doświadczenie jednostek samorządu terytorialnego z inwestorami prywatnymi. Zeszyty Naukowe nr. 620, Ekonomiczne problemy usług. Uniwersytet Szczeciński 2010.
10. Klaczyński P., Śrama D., Wąsowski A.: Polityka finansowa gmin w zakresie inwestycji. Źródła finansowania inwestycji, AE w Poznaniu, http://www.propertus.ae.poznan.
pl [dostęp 03.09.2008]
11. Kołodziejczyk D., Sytuacja finansowa jako czynnik rozwoju lokalnego, „Samorząd
Terytorialny” 2001, nr 12 (132).
12. Kosek-Wojnar M., Surówka K., Podstawy finansów samorządu terytorialnego,
Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007.
109
13. Kosiedowski W. (red.), Samorząd terytorialny w procesie rozwoju regionalnego
i lokalnego, Dom Organizatora, Toruń 2005.
14. Kowalski A.: Inwestycje lokalne i źródła ich finansowania. Instytut Ekonomiki
Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Projekt badawczy nr 0021/B/H03/2011/40,
Warszawa 2011.
15. Łukomska-Szarek J.: Finansowanie działalności rozwojowej samorządów terytorialnych. Zeszyty Naukowe Politechniki Śląskiej 2011, Seria: Organizacja i Zarzadzanie
z. 59 Nr kol. 1864
16. Nargiełło J.: Finansowanie inwestycji infrastrukturalnych w gminach wiejskich.
Roczniki Naukowe Stowarzyszenia Ekonomistów Rolnictwa i Agrobiznesu, t. VIII,
z. 4, Warszawa 2006.
17. Okreglicka M., Leasing, aspekty prawne, ekonomiczne i organizacyjne. Difin, Warszawa 2004
18. Pasieczny J.: Profile gmin w Polsce. Zarzadzanie rozwojem i zmianami. Wydawnictwo: Wydział Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego, 2008
19. Parysek J.J.: Podstawy gospodarki lokalnej, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Adama Mickiewicza, Poznań 2001
20. Patrzałek L., Kryteria wyboru i uwarunkowania wykorzystania zwrotnych źródeł
finansowania jednostki samorządu terytorialnego [w:] Gospodarka finansowa jednostki
samorządu terytorialnego. Zagadnienia wybrane, red. L. Patrzałek, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu, Poznań 2010.
21. Sobczyk A.: Rozwój lokalny – wybrane problemy finansowania. Zachodniopomorski Uniwersytet Technologiczny w Szczecinie 2010.
22. Sprawozdania z realizacji budżetu gminy Sławno z lat 2007 – 2014.
23. Strategia Rozwoju gminy Sławno na lata 2014-2020.
24. Statystyczne Vademecum Samorządowca: Gmina wiejska Sławno powiat opoczyński. Urząd Statystyczny w Łodzi, 2014.
25. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Dz.U.2013.0.885
26. Wankiewicz B.: Zasoby finansowe a rozwój samorządności lokalnej. Obszary rozwoju rozwiązania modelowe, Wydawnictwo CeDeWu.pl., Warszawa 2009.
27. Wiatrak A.P.: Strategie rozwoju gmin wiejskich. Wydawnictwo: IRWIR PAN,
2011.
28. Wojtowicz-Żygadło J.; Szczygieł L.: Dynamika finansowania inwestycji w wybranych gminach województwa podkarpackiego.
29. Zioło M.: Zewnętrzne, obce źródła finansowania wydatków inwestycyjnych gmin
i determinanty ich doboru. Zeszyty Naukowe nr 10, POLSKIE TOWARZYSTWO EKONOMICZNE, Kraków 2011, s.284 – 298
30. Ziółkowski M., Goleń M., Zarządzanie strategiczne rozwojem lokalnym.
[w:] Zarządzanie gospodarką i finansami gminy, SGGW Warszawa, 2006.
110
EXTERNAL RESOURCES OF FINANCING
THE LOCAL DEVELOPMENT. THEORY AND PRACTICE
Abstract: The article suggests theoretical and practical situations about local development and the role of external resources of financing. The volume of investment undertakings depends on the possibilities to gain a proper number of financial resources
necessary for their realization. The aim of this study is to present the development of the
investments in the Slawno commune of the Opoczno county and to determine to what
extent the investments in these commune are financed from different resources. Based
on the borrough of Slawno commune actual figures it reflects the importannce of analysing how different financial sources relate local development.
Keywords: local development; rural commune, communal infrastructure, resources of
financing, co-financing
Słowa kluczowe: rozwój lokalny, gmina wiejska, infrastruktura komunalna, źródła finansowania, dofinansowanie
111
Joanna Leska-Ślęzak1
STRATEGIA POLITYKI SPOŁECZNEJ
WOJEWÓDZTWA POMORSKIEGO 2014-2020
JAKO FORMA DZIAŁANIA ADMINISTRACJI
PUBLICZNEJ
1. Wprowadzenie
Planowanie odgrywa istotną rolę w działalności organów administracji publicznej,
ponieważ administracja zmierza obecnie do świadomego kształtowania stosunków społecznych i przeobrażeń w zamierzonym z góry celu (Prawo administracyjne, pod red.
Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 137). Zakończeniem procesu planowania jest
zazwyczaj powstanie dokumentu, który jest wizją osiągania pewnych celów w określonej
dziedzinie (System Prawa Administracyjnego. Tom 7, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 182-183). Głównymi dokumentami tego typu
są: strategie, plany i programy, które stanowią efekt planotwórczej działalności organów
administracji publicznej. Akty planowania należą do form działania administracji (E.
Ochednowski, Prawo administracyjne, Toruń 2013, s. 157-160). Rozszerzenie katalogu
form działania administracji na strategie, plany i programy służy ,,stymulowaniu i podnoszeniu poziomu zrównoważonego rozwoju w skali lokalnej, regionalnej, ogólnokrajowej i ponadpaństwowej” (Z. Duniewska, M. Górski, B. Jaworska-Dębska, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Plany, strategie, programy i inne zbliżone formy prawne działania
administracji, w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania.
Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego,
Toruń 2005, s. 142). Akty te zdeterminowane są głównie normami zadaniowymi oraz
obowiązkami, jakie wynikają z tych norm, które także są podporządkowane unormowaniami Unii Europejskiej. ,,Dokumenty planistyczne są wyznacznikami i instrumentami
realizacji różnych celów strategicznych, operacyjnych i informacyjnych. Oddziaływanie
tych form prawnych dotyczy różnorodnego kręgu adresatów w zależności od specyfiki
danego dokumentu” (System Prawa Administracyjnego. Tom 7, pod red. R. Hausera, Z.
Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 182-183). Zazwyczaj czas na wykonanie określonych w nich zadań jest determinantą w ustalaniu okresu ważności danego dokumentu (Z. Duniewska, M. Górski, B. Jaworska-Dębska, E. Olejniczak-Szałowska, M.
1 Dr Joanna Leska-Ślęzak – Uniwersytet Gdański Wydział Nauk Społecznych Instytut Politologii
Zakład Europeistyki i Nauki o Cywilizacji
112
Stahl, Plany, strategie, programy i inne zbliżone formy prawne działania administracji,
w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały
z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 148).
Należy podkreślić, iż strategie, plany i programy nie mają charakteru aktów normatywnych zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, co powoduje, że nie mogą one zawierać
obowiązków bezpośrednio adresowanych do podmiotów pozostających poza systemem
administracji publicznej. By określony akt miał charakter aktu normatywnego konieczny jest wyraźny przepis ustawy, który statuuje charakter takiego aktu, np. formy uchwały
rady gminy czy też rozporządzenia ministra.
Akty planowania to przede wszystkim akty ustalające zadania, harmonogram i sposób ich wykonania. Adresowane są zazwyczaj do organów wykonawczych. ,,Akty tego
rodzaju są aktami polityki administracyjnej, rozumianej jako polityka wykonywania
przez administrację publiczną w różnych dziedzinach różnych zadań publicznych, ustalania celów i priorytetów, projektowania środków i sposobów działania oraz przewidywania efektów”(A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, Poznań 2004, s.
316 ).
Materialne prawo administracyjne zobowiązuje aparat administracji do kreowania
i realizowania polityki w wielu różnych dziedzinach stosunków społecznych i gospodarczych (System Prawa Administracyjnego. Tom 7, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 185). Warto nadmienić, że choć samo planowanie
nie tworzy prawa to jednak norma prawna może z aktami planowania lub ich ustaleniami wiązać następstwa prawne o charakterze proceduralnym jak i materialno-prawnym. Planowanie ma polegać na wyznaczeniu prawa w sensie przedmiotowym, tzn. że
akty planowania tworzą wstępny projekt porządku normatywnego. Akty planowania
posiadają złożoną formę, ponieważ zawierają elementy opisowe, analityczne i graficzne.
2. Pojęcie strategii
Pojęcie strategia wywodzi się z teorii organizacji i zarządzania przedsiębiorstwami
(K. Obłój, Strategia organizacji, Warszawa 2007, s. 15-198). ,,Strategia w ujęciu teoretycznym to akt planowania o charakterze najogólniejszym i najdłuższej perspektywie
czasowej” (System Prawa Administracyjnego. Tom 7, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 188). A. D. Chandler, podkreślał, odnosząc
się do horyzontu czasowego działania, że strategia „wyraża cele długoterminowe” (A.
D. Chandler, Strategy and Structure: chapters in the history of the industrial enterprise,
Cambridge 1962, s. 13). Definiuje on strategię jako szeroki program wytaczania i osiągania celów organizacji, reakcję organizacji w czasie na oddziaływanie jej otoczenia. K.
R. Andrews przyjmuje, że strategia jest „zbiorem celów ujętych w programy i plany”
(K. R. Andrews, The concept of corporate strategy, New York 1971, s. 28 i nast.). W. F.
Glueck uznał, że strategia jest „nadrzędnym i integralnym planem”, co daje podstawy
do uznania strategii za hierarchicznie nadrzędną w stosunku do planów, które stanowią
wyraźnie jej podległy typ rodzajowy (W. F. Glueck, Strategic management and business
113
policy, New York 1980, s. 9). Także A. A. Thompson i A. J. Strickland określali strategię
jako „plan działania” o całościowym i dalekosiężnym charakterze (A. A. Thompson, A.
J. Strickland, Strategic Management. Concepts & Cases, Boston 1996, s. 227). Pozwala
to uznać, że strategia i plan różnią się stopniem szczegółowości, ponieważ strategia jest
aktem planowania dalekosiężnego, o podstawowym i kompleksowym charakterze dla
danej dziedziny, zaś plan jest aktem uszczegóławiającym i konkretyzującym celem i harmonogram strategii, wskazującym także na środki rzeczowe i finansowe, które pozwalają na wykonanie określonych zadań (System Prawa Administracyjnego. Tom 7, pod red.
R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 189-190).
3. Strategia w zakresie pomocy społecznej
Od maja 2004 roku samorządy wojewódzkie na podstawie art. 16 b ust. 1 ustawy
o pomocy społecznej (Ustawa z dnia 16 marca 2004 roku o pomocy społecznej, Dz. U.
z 2004, Nr 64, poz. 593) mają opracowywać, realizować i aktualizować strategie w zakresie pomocy społecznej 2. Według ustawy strategia w zakresie polityki społecznej ma
zawierać: diagnozę sytuacji społecznej, prognozę zmian w zakresie objętych strategią;
określenie celów strategicznych zmian, kierunków niezbędnych działań, sposobu realizacji strategii oraz jej ram finansowych i wskaźników realizacji działań. Należy, podkreślić, że strategia w zakresie polityki społecznej jest integralną częścią strategii rozwoju
województwa, która jest podstawowym dokumentem, który umożliwia prowadzenia
przez samorząd województwa polityki regionalnej. Wyznacza ona główne kierunki rozwoju regionu. Samorząd województwa został zobowiązany do określenia i uchwalenia
strategii w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa w art. 11.
Strategia rozwoju województwa ma charakter ogólny, koncentruje się na najważniejszych zagadnieniach, stanowi podstawę do opracowania programów o charakterze operacyjnym, które mają krótszy okres realizacji, często odnoszący się do określonych dziedzin. Strategia stanowi instrument wieloletniego planowania rozwoju województwa,
niezależnie od zmian kadencji Sejmiku. Zapisane cele w strategii nie są stałe i w przypadku znaczących zmian sytuacji społeczno-gospodarczej województwa lub zmian uwarunkowań zewnętrznych konieczna może być rewizja i aktualizacja tych celów. Sfor2 Art. 16b [Strategia]
1. Gmina i powiat opracowują strategię rozwiązywania problemów społecznych, a samorząd
województwa strategię w zakresie polityki społecznej.
2. Strategia, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności:
1) diagnozę sytuacji społecznej;
2) prognozę zmian w zakresie objętym strategią;
3) określenie:
a) celów strategicznych projektowanych zmian,
b) kierunków niezbędnych działań,
c) sposobu realizacji strategii oraz jej ram finansowych,
d) wskaźników realizacji działań.
114
mułowane cele strategii mają stanowić kontynuację założonych wcześniej kierunków
rozwoju. Przy opracowaniu strategii konieczne jest uwzględnienie dokumentów krajowych takich jak: Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego, Koncepcja Przestrzennego
Zagospodarowania Kraju, strategie sektorowe i inne dokumenty rządowe powiązane
z rozwojem regionalnym; oraz międzynarodowych, a przede wszystkim zasad europejskiej polityki regionalnej (Strategia Polityki Społecznej Województwa Pomorskiego na
lata 2014-2020, s. 2).
Strategia rozwoju województwa musi zostać przyjęta uchwała Sejmiku. Podmioty
działające na terenie województwa powinny działać zgodnie ze strategią rozwoju. Projekt strategii proponowany przez samorząd województwa podlega szerokim konsultacjom społecznym. Dzięki współpracy ze środowiskami samorządowymi, gospodarczymi strategia pozwala na ustalenie najważniejszych kierunków rozwoju województwa.
4. Strategia polityki społecznej województwa pomorskiego
Pierwsza Strategia Polityki Społecznej Województwa Pomorskiego, która obowiązywała do 2013 roku, została przyjęta Uchwałą 1056/L/06 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 24 lipca 2006 roku. Druga Strategia Polityki Społecznej Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020 ma zweryfikować obrane od 2006 roku kierunki
regionalnej polityki społecznej. Nowa strategia ma przyczynić się do usystematyzowania i zintegrowania działań podejmowanych przez różne podmioty realizujące zadania
w zakresie szeroko pojętej pomocy społecznej, co ma przyczynić się do zwiększenia
jakości oferowanej pomocy społecznej. Jak podniesiono wyżej strategia rozwoju w zakresie polityki społecznej stanowi dokument o charakterze operacyjno-wdrożeniowym
i jednocześnie jest integralną częścią Strategii Rozwoju Województwa Pomorskiego
2020 (Strategia Polityki Społecznej Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020, s. 3).
Przy opracowaniu Strategii Polityki Społecznej Województwa Pomorskiego uwzględniono:
1. priorytety Strategii Europa 2020 – długookresowego programu rozwoju społeczno-gospodarczego Unii Europejskiej,
2. planowane priorytety podziału środków europejskich na lata 2014-2020 z Europejskiego Funduszu Społecznego, Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego
i Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich,
3. decyzje strategiczne oraz kluczowe projekty w ramach Długookresowej Strategii
Rozwoju Kraju Polska 2030. Trzecia fala nowoczesności,
4. ramy aktualizowanego systemu zarządzania rozwojem Polski, poprzez bezpośrednie powiązanie ze strategiami rozwoju, czyli Strategię Rozwoju Kapitału Ludzkiego
i Strategię Rozwoju Kapitału Społecznego.
W Komunikacie z dnia 3 marca 2010 roku Europa 2020 – Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającemu włączeniu społecznemu została zasygnalizowana potrzeba wspólnego działania państw członkowskich Unii Europejskiej
na rzecz wychodzenia z kryzysu oraz wdrażania reform umożliwiających przeciwdziała-
115
nie negatywnym zjawiskom globalizacji, starzenia się społeczeństw czy też koniecznością racjonalnego wykorzystania zasobów (Strategia Polityki Społecznej Województwa
Pomorskiego na lata 2014-2020, s. 6).
Za priorytet inwestycyjny wspierany przez Europejski Fundusz Społeczny uznano
promowanie włączenia społecznego i zwalczanie ubóstwa poprzez: aktywną integrację;
integrację społeczności marginalizowanych; zwalczanie dyskryminacji ze względu na
płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek
lub orientację seksualną; ułatwianie dostępu do niedrogich oraz wysokiej jakości usług
w tym opieki zdrowotnej i usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym; wspieranie gospodarki społecznej i przedsiębiorstw społecznych; aktywne i zdrowe starzenie
się w zakresie ,,wspierania zatrudnienia i mobilności pracowników”. Europejski Fundusz
Rozwoju Regionalnego wymienia wśród priorytetów inwestycyjnych: inwestycje w infrastrukturę społeczną, które mają przyczynić się do rozwoju krajowego, regionalnego
i lokalnego oraz przejście z usług instytucjonalnych do usług na poziomie społeczności
lokalnych. Natomiast priorytetem inwestycyjnym Europejskiego Funduszu Rolnego na
rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich uwzględnionym w Strategii jest zwiększenie włączenia społecznego, ograniczenie ubóstwa i promowanie rozwoju regionalnego na obszarach wiejskich, ze szczególnym naciskiem na wspieranie rozwoju na obszarach wiejskich
ze szczególnym uwzględnieniem lokalnego rozwoju na obszarach wiejskich (Strategia
Polityki Społecznej Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020, s. 6).
W ramach decyzji strategicznych oraz kluczowych projektach w ramach Długookresowej Strategii rozwoju Kraju Polska 2030. Trzecia fala nowoczesności uwzględniono:
wprowadzenie nowych rozwiązań zapewniających powszechność opieki nad osobami
niesamodzielnymi oraz poszerzenie oferty opieki instytucjonalnej, tak aby odpowiedzieć na wyzwania związane ze starzeniem się społeczeństwa i zapewnić wsparcie rodzinom, w których znajdują się osoby niesamodzielne; zapewnienie realnego wsparcia dla
rodzin wielodzietnych zabezpieczających je przed ryzykiem wykluczenia społecznego;
stworzenia warunków dla wzrostu liczby osób z niepełnosprawnością zatrudnionych na
otwartym rynku pracy (Strategia Polityki Społecznej Województwa Pomorskiego na lata
2014-2020, s. 6).
W ramach Strategii Rozwoju Kapitału Ludzkiego uwzględniono: w zakresie spójności społecznej: wzmocnienie potencjału instytucji publicznych oraz rozwój aktywności i współpracy instytucji publicznych i niepublicznych działających w obszarze pomocy społecznej i integracji społecznej; rozbudowę narzędzi zapewniających osobom
wykluczonym dostęp do usług publicznych pozwalających na powrót na rynek pracy;
ograniczenie ryzyka ubóstwa w szczególności wśród dzieci, osób starszych i niepełnosprawnych; wzmocnienie działań profilaktycznych skierowanych do dzieci i rodzin zagrożonych dysfunkcją lub przeżywających trudności; powszechność dostępu do usług
publicznych oraz aktywność zawodową na otwartym rynku pracy dla osób niepełnosprawnych; wsparcie dla osób niepełnosprawnych i ich otoczenia; rozwój aktywnych,
w tym innowacyjnych, form pomocy osobom zagrożonym lub wykluczonym społecznie. W zakresie demografii: rozwój systemu usług adresowanych do niesamodzielnych
116
osób starszych, w tym rozwój opieki długookresowej. Natomiast w ramach Strategii
Rozwoju Kapitału Społecznego w zakresie Programu Strategicznego Włączenie Społeczne uwzględniono: wspieranie rozwoju przedsiębiorczości społecznej i innych form
przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu i zawodowemu, w tym wspieranie różnorodnych form samopomocy oraz wspieranie poradnictwa prawnego i rodzinnego, psychologicznego, socjalnego i obywatelskiego (Strategia Polityki Społecznej Województwa
Pomorskiego na lata 2014-2020, s. 7).
W Strategii zostały określone cztery cele strategiczne, które wynikają bezpośrednio
z celów strategicznych Strategii Rozwoju Województwa Pomorskiego 2020. Pierwszym
z nich jest właściwie funkcjonująca rodzina, drugim integrująca rola polityki społecznej,
trzeci aktywni seniorzy, zaś czwarty to włączenie społeczne osób niepełnosprawnych
(Strategia Polityki Społecznej Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020, s. 21).
Pierwszy z celów strategicznych jak wskazuje Strategia Polityki Społecznej ma ukierunkować interwencję w zakresie polityki społecznej regionu na wzmocnienie podstawowych funkcji rodzin, wspieraniu ich i inspirowaniu ich do większego udziału w życiu
społecznym. Ten cel strategiczny ma zostać zrealizowany przez cztery cele operacyjne.
Pierwszym z nich jest niski poziom zagrożenia ubóstwem pomorskich rodzin, w którym
interwencja ma polegać na: wspieraniu i inicjowaniu działań na rzecz poprawy sytuacji
życiowej rodzin i osób dotkniętych i zagrożonych wykluczeniem społecznym; monitorowaniu zjawiska ubóstwa oraz sytuacji osób opuszczających placówki opiekuńczo-wychowawcze, rodziny zastępcze i zakłady karne; wspieraniu inicjatyw z zakresu zapobiegania wykluczeniu mieszkaniowemu i bezdomności. Drugi cel operacyjny to efektywny
system wspierania rodziny i dziecka, który ma zostać osiągnięty przez budowę zasobów
programowych w zakresie wspierania rodziny i dziecka oraz pieczy zastępczej; rozwój
infrastruktury społecznej na rzecz wspierania rodziny i dziecka; wzmocnienie środowiskowych form aktywizacji społecznej dzieci i młodzieży; wspierania interdyscyplinarnych partnerstw na rzecz pomocy rodzinie. Trzeci cel operacyjny zakłada zmniejszenie
skali występowania zjawiska przemocy w rodzinie poprzez ogólne przeciwdziałanie występowaniu zjawiska przemocy; podejmowanie skutecznych interwencji; ograniczenie
skutków przemocy w rodzinie. Czwartym celem operacyjnym jest skuteczna profilaktyka i zminimalizowane negatywne skutki uzależnień poprzez następujące środki interwencji: wspieranie działań na rzecz kształtowania postaw i umiejętności społecznych,
które są ważne dla zdrowia; zwiększenie skuteczności i dostępności specjalistycznego
wsparcia dla rodzin borykających się z problemem uzależnienia; zmniejszenie skali
degradacji psychofizycznej osób uzależnionych oraz wspieranie działań na rzecz profilaktyki uzależnień w środowisku rodzinnym i szkolnym (Strategia Polityki Społecznej
Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020, s. 22-26).
Drugi cel strategiczny, jakim jest integrująca rola polityki społecznej ma zostać
osiągnięty także przez wykonanie czterech celów operacyjnych. Pierwszym jest silny
sektor ekonomii społecznej, który ma się wykształcić dzięki zwiększeniu zatrudnienia
i wzrostowi spójności społecznej. Koordynacja rozwoju ekonomii społecznej w regionie,
standaryzacja usług otoczenia i podmiotów ekonomii społecznej w regionie, budowanie
117
klimatu dobrej współpracy wokół ekonomii społecznej w oparciu o świadomości odpowiedzialności lokalnej przy zaangażowaniu samorządów lokalnych oraz monitorowanie sytuacji sektora ekonomii społecznej wraz z gromadzeniem dobrych praktyk mają
się przyczynić do realizacji tego celu operacyjnego. Drugim celem jest doprowadzenie
by organizacje pozarządowe stały się partnerami w kreowaniu i realizacji regionalnej
polityki społecznej. Według Strategii ma to być kluczowe zadanie w ramach tego celu
strategicznego, które ma zostać osiągnięte przez wspieranie partnerów na poziomie lokalnym i regionalnym; wypracowanie standardów partnerstw pomiędzy organizacjami
pozarządowymi i instytucjami pomocy i integracji społecznej w zakresie rozwiązywania
problemów społecznych; zachęcanie samorządów lokalnych do włączania organizacji
pozarządowych w realizację zalecanych zadań z zakresu polityki społecznej; inicjowanie
współpracy między organizacjami pozarządowymi i jednostkami samorządu terytorialnego podejmowanych na rzecz społeczności lokalnych; wspieranie i rozwój wolontariatu. Trzecim celem operacyjnym jest wykształcenie profesjonalnych i kompetentnych
kadr systemu pomocy i integracji społecznej, które umożliwi profesjonalną realizację
zadań z zakresu polityki społecznej w województwie dzięki odpowiednio przygotowanym pracownikom. Ma to zostać osiągnięte poprzez: zdiagnozowanie potrzeb szkoleniowych, organizację szkoleń konferencji, seminariów, kursów i studiów podyplomowych, podnoszących kwalifikacje oraz inicjowanie działań na rzecz zmiany wizerunku
i poprawy statusu pomocy w odbiorze społecznym. Ostatnim celem operacyjnym jest
efektywność działań realizowanych przez system pomocy społecznej, który ma zostać
osiągnięty przez: odpowiednie diagnozowanie i monitorowanie problemów społecznych
i stanu realizacji polityki społecznej województwa pomorskiego; promowanie i wprowadzenie innowacyjnych rozwiązań w zakresie pracy z klientem pomocy społecznej oraz
rozwój współpracy jednostek organizacyjnych pomocy społecznej z instytucjami rynku
pracy, w szczególności przy realizacji programów aktywnej integracji (Strategia Polityki
Społecznej Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020, s. 27-31).
W związku z prognozowanym wzrostem populacji seniorów na Pomorzu, trzeci
cel strategiczny ma na celu ich zaktywizowanie. Ma on zostać osiągnięty przez realizację dwóch celów operacyjnych. Pierwszy z nich został określony jako wysoka aktywność społeczna i zawodowa seniorów. Ma on zapewnić prowadzenie działań koordynacyjnych, inicjujących, wspierających i zmierzających do zminimalizowania izolacji
społecznej i zawodowej osób w wieku emerytalnym. Ma on zostać osiągnięty dzięki:
wspieraniu inicjatyw lokalnych, które mają propagować aktywność i włączenie społeczne osób starszych; inicjowaniu powstawania wolontariatu osób starszych; stworzeniu zintegrowanego systemu informacji o wielopłaszczyznowej ofercie dla seniorów
i wspieranie aktywizacji zawodowej osób starszych. Drugi cel operacyjny ma się skupić
na stworzeniu sprawnie funkcjonującego systemu wsparcia seniorów w ich środowisku
domowym. Rozwój dziennych form wspierania seniorów, standaryzacja usług opiekuńczych i wspieranie osób zajmujących się seniorami oraz promowanie innowacyjnych
metod pracy z seniorami mają pozwolić osiągnąć ten cel (Strategia Polityki Społecznej
Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020, s. 32-34).
118
Ostatnim celem strategicznym jest włączenie społeczne osób niepełnosprawnych,
ponieważ zgodnie ze spisem powszechnym, aż 12,5 % ludności całego województwa
(284,5 tys.) to osoby niepełnosprawne. Włączenie społeczne ma zostać osiągnięte poprzez realizację dwóch celów operacyjnych. Pierwszy z nich dotyczy poprawy warunków i jakości życia osób niepełnosprawnych. Cel ten ma zostać osiągnięty dzięki: kompleksowej diagnozie stanu, potrzeb i zasobów środowiska osób niepełnosprawnych,
współpracę przy budowaniu systemu rehabilitacji leczniczej; aktywizację zawodową
osób niepełnosprawnych. Drugi cel ma skupić się na stworzeniu efektywnego lokalnego
systemu profilaktyki i pomocy osobom niepełnosprawnym i ma on zostać osiągnięty
dzięki promocji bezpiecznego i zdrowego stylu życia, budowanie spójnych lokalnych
systemów pomocy oraz likwidację barier utrudniających osobom niepełnosprawnym
uczestnictwo w lokalnym życiu społecznym (Strategia Polityki Społecznej Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020, s. 35-37).
Strategia Polityki Społecznej Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020 zakłada,
że na koniec roku 2020 zostaną osiągnięte następujące efekty:
1. poziom ubóstwa wśród pomorskich rodzin ulegnie ograniczeniu, zaś ich sytuacja
materialna i socjalna ulegnie polepszeniu;
2. zmniejszeniu ulegnie liczba osób biernych zawodowo oraz obniżona zostanie stopa
bezrobocia zwłaszcza w obszarach ponadprzeciętnego poziomu wykluczenia społecznego;
3. rodziny z województwa pomorskiego będą mogły liczyć na wsparcie systemowe
w zakresie prawidłowego pełnienia swoich funkcji w postaci m.in. poradnictwa rodzinnego i możliwości połączenia obowiązków służbowych z opieką nad dziećmi;
4. liczba zawodowych rodzin zastępczych ulegnie zwiększeniu,
5. zostanie unowocześniona infrastruktura społeczna i będzie bardziej dostępna;
6. zmniejszy się liczba przypadków przemocy w rodzinie;
7. ograniczeniu ulegnie zakres i skala uzależnień;
8. zwiększy się spójność systemu wsparcia i liczba podmiotów ekonomii społecznej;
9. zwiększy się udział i zakres współpracy organizacji pozarządowych z jednostkami
samorządu terytorialnego w realizacji regionalnej i lokalnej polityki społecznej;
10. poprawi się wizerunek służb społecznych i zwiększy się ich poziom profesjonalizmu
poprzez innowacyjne metody pracy ze swoimi klientami;
11. zwiększy się aktywność społeczno-zawodowa pomorskich seniorów;
12. polepszy się jakość życia osób niepełnosprawnych i wzrośnie ich aktywność zawodowa i edukacyjna (Strategia Polityki Społecznej Województwa Pomorskiego na lata
2014-2020, s. 20).
Podsumowanie
W refleksji uogólniającej należy stwierdzić, że Strategia Polityki Społecznej Województwa Pomorskiego jest jedną z form działania planotwórczego administracji publicznej. Została przewidziana na okres 6 lat i ma realizować cele w zakresie zwalczania
119
ubóstwa, integracji społeczeństwa wykluczonego, przeciwdziałania dyskryminacji we
wszystkich przejawach życia społecznego, poprawy dostępu do usług socjalnych i służby
zdrowia, zwiększenia aktywności seniorów i osób niepełnosprawnych oraz mobilności
pracowników, co ma doprowadzić do ogólnego wzrostu zatrudnienia w województwie.
Bibliografia
1. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, Poznań 2004
2. Chandler D., Strategy and Structure: chapters in the history of the industrial enterprise, Cambridge 1962
3. Duniewska Z., Górski M., Jaworska-Dębska B., Olejniczak-Szałowska E., Stahl M.,
Plany, strategie, programy i inne zbliżone formy prawne działania administracji, w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005
4. Glueck W. F., Strategic management and business policy, New York 1980
5. Obłój K., Strategia organizacji, Warszawa 2007
6. Ochednowski E., Prawo administracyjne, Toruń 2013
7. Prawo administracyjne, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011
8. Strategia Polityki Społecznej Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020
9. System Prawa Administracyjnego. Tom 7, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012
10. Thompson A., Strickland A. J., Strategic Management. Concepts & Cases, Boston
1996
120
SOCIAL POLICY STRATEGY FOR POMERANIAN VOIVODESHIP
(2014 – 2020) AS THE FORM OF ACTIVITIES UNDERTAKEN
BY THE PUBLIC ADMINISTRATION
Abstract: Social Policy Strategy for Pomeranian Voivodeship is one of the forms
of planning-oriented activities undertaken by the public administration. It encompasses
the periond of six years. It is aimed at combating poverty, improving social inclusion,
counteracting discrimantion, improving access to social and health services, encouraging activities of seniors and disabled and finally improving mobility of employees, all of
which is supposed to increase the employment level in the voivodeship.
Keywords: public administration, strategy, forms of activites undertaken by administration, Social Policy Strategy for Pomeranian Voivodeship
Słowa kluczowe: administracja publiczna, strategia, formy działania administracji,
Strategia Polityki Społecznej Województwa Pomorskiego
121
Sylwia Gwoździewicz1
Marcin Mielnik2
PRAWNE UWARUNKOWANIA ZADAŃ POLICJI
I ORGANÓW SAMORZĄDOWYCH W ZAKRESIE
BEZPIECZEŃSTWA I PORZĄDKU PUBLICZNEGO.
HISTORIA I STAN OBECNY
1. Wprowadzenie
Sprawy bezpieczeństwa gminy, powiatu, czy państwa stanowią zagadnienie ponadczasowe. Autorzy w swojej pracy przedstawiają współczesny obraz w ujęciu historycznym jak i prawnym. Policja uznawana od końca XVIII w. za podstawową instytucję odpowiedzialną za bezpieczeństwo przechodziła na przestrzeni ostatnich wieków szereg
zmian. Główny nacisk położono na zbadanie organizacji, kompetencji i działalności tej
instytucji na poziomie gminy i powiatu. W kolejnych częściach przedstawiono podział
administracyjny a następnie zbadano miejsce policji w jego strukturach. Ich ewolucja
jaka miała miejsce na przestrzeniu ostatnich stuleci została przedstawiona na przykładach wybranych państw polskich takich jak Księstwo Warszawskie, Królestwo Polskie,
II Rzeczpospolita i III Rzeczpospolita. Analiza innych systemów administracyjnych,
prawnych oraz zmiany jakie zachodziły w Policji pozwoliło na zbadanie problemu bezpieczeństwa gminy i powiatu w szerszym historycznym ale i we współczesnym kontekście prawnym na podstawie Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz.
U. 2015 r. poz.355, 529).
2. Sytuacja polityczna narodu polskiego w XIX w.
Ogromne obszary Rzeczypospolitej wchłonięte przez mocarstwa zaborcze stanowiły
zarazem duży zysk, ale jednocześnie mogły przysporzyć nie mało problemów. Zabezpieczenie przed rozruchami, możliwość ściągania podatków, wybieranie rekruta oraz
możliwość inwestowania mogły być jedynie zrealizowane dzięki sprawnej administracji.
Jej budowa rozpoczęła 123 okres działania na ziemiach Rzeczypospolitej zupełnie róż-
1 Dr Sylwia Gwoździewicz – Dyrektor Instytutu Nauk Medycznych , Instytut Nauk Społecznych
Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości w Warszawie, e-mail [email protected]
2 Dr Marcin Mielnik – Instytut Nauk Społecznych Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości w Warszawie, e-mail [email protected]
122
nych form administracji.
W Królestwie Pruskim powołano dwóch ministrów prowincjonalnych odpowiedzialnych za zarządzanie nowymi prowincjami. Całe państwo było podzielone na departamenty z przydzielonymi władzami administracyjnymi w postaci kamer i rejencji rozumianej jako władza sądownicza. Powiaty, jednostka administracyjna drugiego stopnia,
podlegały landratom. Ci wypełniali swoje zadania m.in. dzięki rezydującym w miastach
radcom powiatowym. W celu zorganizowania struktury państwa sprowadzono aż 9000
nowych urzędników.
Obszary Wielkiego Księstwa Litewskiego oraz wschodnie dzielnice Korony zostały
dostosowane do rosyjskiego systemu administracyjnego. W pierwszym okresie na nowych terenach sprawował Generał-Gubernator. Pod koniec XVIII w. zastąpił go Gubernator, cywilny odpowiednik. Obaj zarządzali guberniami, które po włączeniu do Rosji
powstały z ziem województw. Zakres władzy był duży, podlegała im cała administracja
w dzielnicy. Każdy gubernator posiadał do dyspozycji rząd gubernialny. Razem stanowili pierwszy stopień władzy regionalnej. Lokalną władzę tworzyły sądy ziemskie. Z nich
składał się drugi stopień administracji. Na czele każdego stał sprawnik, któremu podlegało kilku asesorów. Należy zaznaczyć, że Wielkie Księstwo Litewskie posiadało autonomię.
Cesarstwo Austriackie zerwało zupełnie z tradycją administracji polskiej jednocześnie wprowadzając własny jednostopniowy policyjno-biurokratyczny system administracyjny. Wchłonięte ziemie podzielono na dwie prowincje. Ich nazwa Galicja nawiązywała
do przejętego przez Kazimierza Wielkiego Księstwa Halicko-Włodzimierskiego (Galica
et Lodomeria).
Władzę w każdej prowincji sprawował gubernator wraz podległym sobie aparatem
pomocniczym gubernium tworzonym przez radców. Pierwszym pełniącym te funkcje
był hr. Antoni Pergen.
W skład prezydium gubernium wchodził pełniący rolę przewodniczącego gubernator, prezydent gubernium, szef biura gubernialnego, radcy dworu. Sam urząd podzielono na departamenty, którymi zarządzali naczelnicy. Ich kompetencje bardzo często się
zmieniały, jednak w literaturze za podstawowe uznaje się realizację poleceń wiedeńskiej
Kancelarii Nadwornej oraz przesyłanie jej raportów dotyczących spraw społecznych.
Dodatkowo na zasadzie niezespolenia działały policja, izby skarbowe, administracja
górnicza, budowlana i sanitarna.
Starosta stanowił niższy szczebel administracji gubernatora. W zakres jego obowiązków weszło nadzorowanie ruchu ludności w tym prowadzenie ewidencji i statystyki. Odpowiadał także za szereg spraw wojskowych takich jak rekrutacja, aprowizacja,
kwatermistrzostwo. Dodatkowo nadzorował administrację przemysłową, handlową,
komunikacyjną, miał pieczę nad sprawami skarbowymi i podatkowymi, problemami
religijnymi i wyznaniowymi, oświatą oraz policją porządkową.
Starosta dysponował urzędem cyrkularnym. W jego składzie znalazły się starosta,
komisarze cyrkułowi, sekretarz, kasjer, niższy personel kancelaryjny. Podlegały także
władze miejskie – magistraty, które składały się z burmistrza, asesorów, syndyka, ka-
123
sjera. Wszystkich wybierano na czteroletnie kadencje. W ramach kompetencji administracji rządowej znalazły się sprawy bezpieczeństwa a w konsekwencji sądownictwa oraz
zarządzanie majątkiem gminy, czy ewidencja jej ludności. Rolę gminy wiejskiej pełniły
domina, wielkie majątki, z ich właścicielami na czele. Formą administracji pełniły urzędy cyrkułowe.
3. Podstawy prawne funkcjonowania powiatu i gminy
w Ks. Warszawskim, Królestwie Polskim
Utworzenie 14 stycznia 1807 Komisji Rządzącej miało w zamiarze Napoleona ułatwić i przyspieszyć zaopatrywanie Wielkiej Armii oraz tworzenie nowych polskich
oddziałów. Badania nad działaniami polskiego rządu tego okresu wskazują jak trudne
były to zadania [12, s.74-79; 13, s. 80-90; 6; 11]. Podstawową sprawą było utworzenie
struktur nowego państwa. Powołane resorty zwane Dyrektoriatami w tym samym czasie
budowały własne kancelarie, powoływały władzę lokalną, rozwiązywały spory kompetencyjne i co najważniejsze budowały polską armię. Tak szerokie działania zmusiły rząd
do przyjęcia części francuskiego i głównie pruskiego systemu prawnego oraz podziału
administracyjnego [8, s. 25].
Oktrojowanie przez Napoleona konstytucji i przejęcie władzy przez Fryderyka Augusta stanowiło uznanie prawa i organizacji państwa jakie powstały w czasach rządów
Komisji Rządzącej. Dekret z 19 XII 1807 r. należy uznać za kontynuację prac w zakresie
normowania organizacji państwa. W nawiązaniu do Tytułu VI, artykułu 36 Konstytucji
państwa Książę Warszawski Fryderyk August podzielił osiem departamentów na łącznie
sześćdziesiąt powiatów. Najwięcej znajdowało się w poznańskim trzynaście, najmniej
w płockim pięć. Akt sporządzono w formie tabel, którą poprzedza preambuła. W pierwszej znalazł się podział departamentów na powiaty, w drugiej podział powiatów na zgromadzenia gminne oraz ich liczba. Należy pamiętać, jak wskazał to Sobociński, że gmina
stanowiła w początkowym okresie funkcjonowania państwa okręg wyborczy [19, s. 45].
Dekret ten został uzupełniony po wygranej wojnie z Cesarstwem Austriackim
w 1809 r. Zdobycze terytorialne zorganizowano w 4 departamenty: radomski, krakowski, lubelski, siedlecki. Artykuł 2 ustalił kolejność departamentów jaka miała być stosowana w aktach prawnych. W celu ujednolicenia powierzchni dzielnic kraju monarcha
zdecydował, że dwa powiaty departamentu kaliskiego przejdą do krakowskiego, natomiast dwa z nowych ziem zostaną włączone do warszawskiego. W artykule 4 w postaci
tabeli wyszczególniono podział dzielnic na powiaty i zgromadzenia gminne. Znalazły
się w niej rubryki departamenty i powiaty wraz ze stolicami oraz miasta i zgromadzenia
gminne [4, s. 143].
Porównanie dwóch dokumentów pozwala prześledzić zmiany jakie zaszły sposobie
przygotowania obu aktów. Za najważniejsze należy uznać wprowadzenie 1810 r. jednej
tabeli. Treść jednak pozostała ta sama. W dalszej części Monarcha nakazuje Ministrowi Spraw Wewnętrznych dokładne wyznaczenie granic powiatów, co można poczytać
jako próbę zapobieżenia powtórki problemów jakie mogły powstać w 1807 roku. W dal-
124
szej części prawodawca przewidział w systemie wyborczym okres przejściowy. Wybrani
przedstawiciele narodu mieli zasiąść w parlamencie według poprzedniego porządku terytorialnego państwa.
Podział administracyjny nie przetrwał upadku Napoleona i Księstwa Warszawskiego. Już 4 marca 1816 r. dekret Aleksandra I dostosował organizację do nowych granic
państwa określonych na Kongresie Wiedeńskim. Królestwo Polskie podzielono na osiem
województw, ustalając w artykule 2 ich formalną kolejność. Następny artykuł przedstawia w formie tabelarycznej podział administracyjny kraju wraz ze wskazaniem obwodów, powiatów i ich stolice. Na uwagę zasługuje podstawa prawna. Prawodawca powołuje się jedynie na artykuł 119 konstytucji, w którym stwierdza się Cały kraj Królestwa
Polskiego dzieli się pod względem reprezentacji narodowej i wyborów na siedemdziesiąt
siedem powiatów i pięćdziesiąt jeden okręgów gminnych. Osiem okręgów gminnych będzie
w mieście Warszawie, a czterdzieści trzy w reszcie kraju [5, s. 1, s. 70-72]. Wyszczególniona liczba powiatów i gmin stała się okręgami wyborczymi. Nie zrozumiałym pozostaje
pominięcie całego rozdziału V o administracji wojewódzkiej tytułu III o rządzie. Składał
się on z dwóch artykułów, które stwierdzały w art.83. W każdym województwie będzie
komisja wojewódzka złożona z prezesów i komisarzy dla wykonania rozkazów komisji
rządowych, podług osobnego urządzenia i w art.84. W miastach będą urzędy municypalne, w każdej gminie zaś będzie wójt dla wykonywania rozkazów rządowych jako ostatnie
ogniwo administracji krajowej [5, s.1, s. 50]. Artykuł 119 powołuje wprawdzie podział
administracyjny, ale pomija obwody. Sytuacja pozostała podobna w artykułach 83 i 84
gdzie powołano komisje wojewódzkie i władze municypalne, czy regionalne. Można zatem postawić tezę, że z punktu widzenia prawa konstytucyjnego dekret z 4 marca 1816
r. był niezgodny z konstytucją ponieważ nie podporządkowywał się jej treści. Nie można jednak założyć, bez przeprowadzenia badań źródłoznawczych, że treść dekretu była
błędna. Z całą pewnością należy stwierdzić, że obwody nie należały, wg. Konstytucji, do
struktury administracji rządowej, municypalnej, czy regionalnej.
4. Organy policji Ks. Warszawskim
Jeszcze przed podpisaniem traktatu pokojowego 7 i 8 lipca 1807 roku Napoleon rozpoczął tworzenie polskiego aparatu władzy. Mocą dekretu z dnia 14 stycznia 1807 roku
powstał tymczasowy rząd Komisja Rządząca. Sam dokument ograniczał się do wskazania listy resortów, w gronie których znalazł się Dyrektoria Policji. Od samego początku odradzające się państwo polskie oprócz narzuconych francuskich korzystało z wielu
różnych fragmentów systemów prawnych. Nie licząc elementów staropolskiego prawa
wspierano się na rozwiązaniach pruskich, a od 1809 roku również i austriackich.
Podstawę prawną działania Policji był dekret z dnia 29 stycznia 1807 roku o kompetencjach Dyrektoriatu Policji [3, s.31]. Punkt 11 dekretu opisywał organizację Policji, na
mocy której została ona uznana za organ mający zapewnić Komisji Rządzącej powagę
oraz bezpieczeństwo, jednocześnie oddając pod jej opiekę dobro narodowe. W przypadku
naruszenia tych wartości Dyrektor Policji A. Potocki odpowiedzialny był za przeprowa-
125
dzenie śledztwa i postawienie winnych przed sądem [7, s. 5-13]. Jego treść odzwierciedlała treść wniosków osiemnastowiecznych przedstawicieli nauki policji Sonnenfelda,
Wolfa i Justiego [25, s .26-29]. Prędkość z jaką miano przygotować resort do funkcjonowania zmusił ekipę rządzącą do przyjęcia wzorów jeszcze z przed Sejmu Wielkiego.
Ten pierwszy akt prawny zainicjował okres ciężkich prac nad formą i kompetencjami Policji w Księstwie Warszawskim. Mimo, że trwał on końca istnienia państwa jej
kształt ustabilizował dekret z 20 IV 1808 r. [23, s. 1, s. 75]. Precyzował on definicję,
kompetencję i zakres działań Ministerstwa Policji i podległych mu organów i urzędników. W siedmiu rozdziałach zdefiniowano obowiązki i zakres działań każdego szefa
resortu. W rozdziale pierwszym powierzono każdemu ministrowi realizowanie prawa
administracji publicznej. Posiadali oni możliwość składania projektów dekretów, ustaw
i rozporządzeń. Jednocześnie odpowiadali za przygotowanie kandydatów na stanowiska
sobie podległe. Każdy resort miał przypisanych konsyliarzy, audytorów oraz kancelarię
[23, s. 84-85]. Dodatkowo zobowiązano zadbano o odpowiednie stworzenie budżetu.
Raporty finansowe miano składać co kwartał, a 1 września co roku miano przedstawiać
Księciu przez Radę Stanu obraz ogólnego krajowego, tak i fizycznego, jaki i moralnego
stanu, tudzież ogólne widoki względem jego doskonalenia.(art. 17) [23, s. 86].
Zgodnie z artykułem 55 Minister Policji w oparciu o wszystkie ustawy, które miały
zapobiegać wypadkom szkodliwym i bezprawiom miał przede wszystkim mieć na uwadze
bezpieczeństwo i porządek publiczny. Tym samym jak podaje kolejny artykuł miano
zapewnić wolność, własność, spokojność i wygodę.
Artykuł 65 podobnie jak czyniono to w XVIII wieku miała odpowiadać za sprawy związane z ochroną zdrowia. Prawodawca rozumiał przez to kontrolę aptek, łapanie
fałszywych lekarzy, umieszczanie cmentarzy we właściwych lokalizacjach oraz kontrolę sprzedaży broni prochu i trucizn. Obok tego miano zwracać szczególną uwagę nad
utrzymaniem we właściwym stanie dróg, mostów, dozorowanie zrujnowanych budynków. Dodatkowo do ochrony zdrowia włączono oświetlanie ulic i zapobieganie bójkom
i pojedynkom.
Szczególną uwagę zwrócono na walkę z pospolitą przestępczością. Artykuł 67 nakładał na Policję Śledzenie występku, pierwsze kroki zabezpieczające, a gdy dalsze będą
potrzebnymi będą wezwanie stosownie władz wydziałowych. Środkami zaradczymi
i jednocześnie miało być (art. 62) prowadzenie cenzury, śledzenie i aresztowanie
włóczęgów oraz żebraków, kontrola służących oraz więzień wszelkiego gatunku. Na
równie poważnie traktowano obserwację miejsc publicznych ze szczególnym uwzględnieniem teatrów, czy oberż. Narzędziem pomocnym miało stać się prowadzenie listy
obywateli z wyszczególnieniem źródeł dochodu [23, s. 87].
Zmiany w systemie sprawowania władzy przez policję nastąpiły już w następnym
roku. Otóż na podstawie ustawy 20 kwietnia 1808 roku nastąpiło przekazanie spraw
policyjnych niższym urzędnikom to znaczy podprefektom, prezydentom miast oraz sołtysom i wójtom.
126
5. Władze powiatu i gminy XIX w.
W pierwszej połowie XIX w. organy administracji, czy urzędnicy często wykonywali
polecenia wielu Ministrów. Taka sytuacja wynikała z niewykształcenia dla każdego resortu osobnych struktur regionalnych. Podstawowym organem administracji rządowej
w Księstwie Warszawskim był prefekt. Zgodnie z dekretem o organizacji władz administracyjnych departamentowych i powiatowych posiadał o uprawnienia do działania we
wszystkich sprawach co by Narod i Rząd interesować mogło (§ 3) [4, s. 166]. Za wyjątkiem uznano sądy i wojsko. Tak duży obszar działania pociągnął za sobą stworzenie rozbudowanego urzędu prefektur, w których znajdowały się m.in. Komisarzem Policji [8,
s. 144; 9, s. 15-112; 2, s. 136-151; 18, s. 61-65]. Zadania prefekta w ramach kompetencji
policji niemal pokrywały się kompetencjami Ministra Policji.
Najwyższym urzędnikiem szefa departamentu był podprefekt [4, s 181]. Posiadał te same obowiązki co prefekt, jednak jego władza ograniczała się do powiatu.
Bezpośrednią odpowiedzialność ponosił przed prefektem. Ich kompetencje władzy policyjnej nie zostały opisane. Zarówno prefekt, podprefekci oraz prezydenci
i burmistrzowie miast, wójtowie odpowiadali za wykonywanie zadań policji na tych samych zasadach opartych na ogólnej wiedzy naukowej, a niewyznaczonych przez prawo3.
W ich ramach znalazły się czuwanie nad przestrzeganiem prawa, pilnowanie porządku
publicznego, „łapanie” przestępców, opieka medyczna, nadzór nad stosowaniem właściwych miar i wag.
Nowy system administracyjny oznaczał stworzenie nowej struktury władz regionalnych. Na podstawie, wyżej omówionej konstytucji, Car Aleksander I w dekrecie
o Organizacyi Władz Administracyjnych powołał Komisje Wojewódzkie. W artykule
1 stwierdzono Komissya Wojewódzka jest naczelną Władzą Administracyjną w Województwie. Ogniwem jej pośredniem są Urzędnicy umieszczeniu w obwodach, a ostatniem
Zwierzchności Miejskie i Wiejskiej. Wykonywa rozkazy wszystkich Kommissyi rządowych
[5, s. 2, s. 31-32]. Zastępowały tym samym prefektów. W ich składzie znalazły się prezes, pięciu komisarzy, komisarze delegowani i sekretarz. Powiaty pozostawały przez cały
okres istnienia Królestwa okręgami sądowymi. Ogólnie Komisje odpowiadały za czuwaniem nad porządkiem wewnętrznym i bezpieczeństwem osobistem mieszkańców, całością
własności publicznej, oświeceniemi publicznym…[5, s. 3]. Nadal była ona, mimo powołania formacji żandarmerii, strukturą administracyjną. Komisje zostały podzielone na 5
wydziałów. Miało to zapobiec rozmywaniu się granic kompetencji pomiędzy poszczególnych urzędników tak jak miało miejsce w Księstwie Warszawskim. Wydział Policji
odpowiadał, zgodnie z artykułem 11, za cztery obszary. Do pierwszego należy zaliczyć
walkę z przestępczością. Zaliczono do tego łamanie prawa, postępowanie szkodliwe, czy
budzące zgorszenie. Mimo osobne go wypunktowania do tego zbioru zagrożeń należy dodać żebractwo i włóczęgostwo. Rozprzestrzenienie się tych zjawisk pociągnęłoby
za sobą wybuch epidemii, powiększenie zjawiska kradzieży oraz dawałoby zły przykład
3 Szerzej autor opisał problem w artykułach [11; 12; 13; 14; 15; 16; 17]
127
młodzieży. Drugą kategorią było zapewnienie porządku i spokoju publicznego. Zaliczono do tego ochrona własności i wolności osobistej, jakość życia, czy walka z nałogami.
Narzędziem służącym realizacji zadań tego obszaru miało być wydawanie paszportów,
czyli kontrolowanie a tym samym ograniczanie migracji ludności wewnątrz kraju. Kolejnym ważnym problemem była ochrona zdrowia. Te zadanie miano wykonać w postaci nadzoru nad Radą Lekarską i Urzędnikami Zdrowia. Miało to zniwelować zagrożenie wybuchu zarazy. Czwartym obszarem stały się kwestie ekonomiczne. Nadzór nad
używanych miar i wag, ustanawianie wysokości cen pierwszych potrzeb, kontrola miejsc
handlu, tandeciarstwa i wexlarstwa.
Najniższym stopniem administracji i tym samym władzy policyjnej była gmina oraz
urzędnicy w niej pracujący. Do jej grupy zaliczano gminy, miasta, wsie oraz municypia.
Ta ostatnia była najbardziej rozbudowana. Władzę municypalną posiadały największe
miasta, takie jak Warszawa, Poznań, Kalisz, Toruń, a od 1810 r. Kraków, Lublin, Sandomierz [9, s. 113-118]. Na podstawie dekretu z 10 lutego 1809 r. prezydenci tych miast
podlegali bezpośrednio prefektom. Realizowali ich polecenia tym samym wykonując
zadania władzy policyjnej. Prawodawca jednak osobno zaznaczył w §4, że samodzielnie
odpowiadali za nadzór instytucji publicznymi takimi jak szpitale oraz pilnowania własności publicznej. Należy zaznaczyć że wyjątkiem od 1807 r. stał się prezydent Warszawy.
Podlegał on bezpośrednio Ministrowi Policji oraz kompetencje władzy policyjnej były
zbliżone do kompetencji prefekta [13].
Decyzją Aleksandra I od 19 marca 1816 r. wprowadzono nową organizację władzy
municypalnej Warszawy [5, s. 158-168]. Podobnie jak w Księstwie pozostawały one pod
bezpośrednią odpowiedzialności resortu ds. policji (Komisji Spraw Wewnętrznych i Policji). Urząd Municypalny Warszawy składał się z prezydenta, czterech radnych i czterech ławników jako głos doradczy. Jednocześnie organizowano go w czterech wydziałach
Policji, Administracji Wewnętrznej i Instytutów i rzeczy prawnych, Skarbowego, Wojskowego. Kompetencje władzy policyjnej nie zostały określone. Miano jednak zwrócić
szczególną uwagę na sprawy kwaternicze. Jak można przeczytać w literaturze problem
ten nie zawszy stanowił temat tylko wojskowy [12, s. 6]. Jednak w ramach szczególnej
troski Policji musiały znajdować się szpitale, więzienia, Fizykat miasta, straż pożarna,
Dyrekcja Lombardu, sprawy miar i wag, czy tzw. expedycje rogatkowe. Włączenie pod
nadzór Dyrekcji Lombardu należy uznać za nawiązanie do francuskich doświadczeń, ze
szczególnym naciskiem na działalność Vidocg.
6. Władze powiatu i gminy w dwudziestoleciu międzywojennym
Upadek powstania listopadowego położył kres polskiemu ustawodawstwu i rodzimych form władzy regionalnej i władzy policyjnej. Zmiany administracyjne oraz prawnoustrojowe pozbawiły polską elitę wpływu na funkcjonowanie administracji oraz formacji policyjnych. Istniejące do powstania styczniowego 1863 r. fasadowe organy wraz
z osobnym prawem zostały zlikwidowane, a ziemie Królestwa Kongresowego przemieniono na gubernie. Odrodzenie Polski w 1918 r. pociągnęło za sobą odbudowanie ro-
128
dzimej samorządności oraz systemu bezpieczeństwa. Tworzenie struktury państwa na
każdym poziomie wymaga osobnych badań. Za kluczowe dla funkcjonowania administracji powiatu i gminy należy uznać konstytucje marcową z 23 marca 1921 i 17 kwietnia
1935 r. oraz rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej o organizacji i zakresie działania władz administracji publicznej z 19 stycznia 1928 r.
Konstytucja marcowa w artykule 65 powoływała województwa, powiaty i gminy
miejskie i wiejskie. Miały one służyć celom administracyjnym i funkcjonować jako
jednostki samorządu terytorialnego. Konstytucja kwietniowa niczego w tym zakresie
nie zmieniła [26]. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o organizacji
i zakresie działania władzy administracji ogólnej stanowiło realizację postanowień obu
ustaw zasadniczych [27]. Podporządkowywało się istniejącemu podziałowi państwa,
jednocześnie opisywało kompetencje wojewodów, starostów. Sprawy bezpieczeństwa
i współpracy z policją nie zostały w rozporządzeniu przedstawione. Jedynie wojewoda
odpowiadał za nadzór działania funkcjonariuszy w sprawach bezpieczeństwa, spokoju
i porządku publicznego [28].
Policja, jak zaznacza A. Misiuk, w dużym stopniu została zdominowana przez władze regionalne. Miało się to odbić na walce z przestępczością pospolitą. Pewne zmiany
rozpoczęły się po zamachu majowym. Mimo to nadal pokutowało przyzwyczajenie do
nakładania dodatkowych obciążeń [18, s. 195].
7. Stan obecny prawnych uwarunkowań zadań policji
w zakresie bezpieczeństwa i porządku publicznego na
terenie powiatu i gminy
Żyjemy w wieku XXI, w którym poziom zagrożenia bezpieczeństwa nie maleje, rośnie z każdym dniem, a w niektórych obszarach przekracza wyobraźnię przeciętnego
człowieka. Tu rodzi się pytanie: gdzie i kiedy człowiek pragnie być bezpieczny? Okazuje
się, że na podstawie badań i danych statystycznych, bez większego błędu można wysunąć twierdzenie ,,każdy człowiek, bez względu na wiek i pozycję społeczną chce być
bezpieczny w domu i na ulicy, w szkole, pracy i miejscach użyteczności publicznej, chce
być bezpiecznym w każdym miejscu i czasie na terytorium swego państwa i poza jego
granicami”. Aby spełnić wyżej wymienione pragnienia człowieka w zakresie jego bezpieczeństwa (z pominięciem bezpieczeństwa militarnego) wymaga to zaangażowania
wielkich sił i środków [3, s. 200].
W XXI wieku współpraca na szczeblu lokalnym pomiędzy policją, lokalną władzą,
obywatelami i ich instytucjami jest bardzo ważna i ma istotny wpływ na budowanie społeczeństwa obywatelskiego, rozwijanie partnerskich relacji ponieważ bezpieczeństwo
publiczne jest dobrem cennym dla wszystkich.
Termin bezpieczeństwo publiczne występuje w wielu aktach prawnych administracji
państwowej. Jedną z instytucji państwa jest policja, która w swej ustawie jako główne
zadanie ma dbanie o bezpieczeństwo i porządek publiczny.
Strategia Rozwoju Kraju 2007-2015, którą zatwierdziła Rada Ministrów 29 listopada
129
2006 r. zwraca uwagę na uprawnienie wymiaru sprawiedliwości oraz policji jak i szeroką
rolę jaką w zakresie bezpieczeństwa społeczności lokalnej odgrywają programy prewencyjne. Działania te zostały skoncentrowane na ruchu drogowym, systemie ratownictwa
i odpowiedniego reagowania na sytuacje kryzysowe [21].
Policja obok innych instytucji odpowiedzialnych za bezpieczeństwo publiczne musi
dostosować się nie tylko do wymogów zmieniającej się rzeczywistości, stosunków międzyludzkich, polityki, struktur administracji państwowej i podmiotów pozarządowych,
ale przede wszystkim do potrzeb społeczności lokalnych powiatu i gminy. Służby prewencyjne policji w sposób bezpośredni przyczyniają się do kształtowania bezpieczeństwa publicznego, natomiast pośrednio do podnoszenia jakości życia społecznego. Ważny jest współudział w inicjowaniu działań mających na celu zapobieganie popełnianiu
przestępstw i wykroczeń w ramach prewencji kryminalnej, działanie w ramach community policing, tworzenie prospołecznej policji. Zmiany w ustawie o policji zmierzające w kierunku jej uspołecznienia oraz współpracy w ramach społeczności lokalnych są
nowym wyzwaniem polskiej policji XXI wieku [20, s. 71].
Podstawy prawne do finansowania Policji przez jednostki samorządu terytorialnego
zostały stworzone wraz z tą formacją. Zagadnienie to nabrało jednak szczególnego znaczenia w związku z reformą administracji publicznej. Od 1 stycznia 1999 r. – na mocy
art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji – koszty związane z funkcjonowaniem Policji były pokrywane z budżetu państwa, w tym z dotacji celowej na zadania
Policji w powiecie [25, s. 13].
Usytuowanie Policji w administracji zespolonej pod zwierzchnictwem wojewody
oraz starosty stwarza możliwość współdziałania Policji z podmiotami pozapolicyjnymi /
tzw. współdziałanie międzyinstytucjonalne/, które daje szansę powstania spójnych i skoordynowanych działań przeciwprzestępczych, w szczególności działań zapobiegawczych.
Zapobieganie przestępczości posiada charakter otwarty i każdy – jednostka samorządu
terytorialnego, organizacja pozarządowa, osoba fizyczna, osoba prawna, przedsiębiorca,
organizacja gospodarcza itd. – może przyczynić się do zmniejszenia obszaru zagrożeń
[25, s. 23].
Zadania policji zgodnie z nowym porządkiem prawnym wg stanu na dzień 28 maja
2015 r. względem organów władzy powiatowej i samorządowej są bardzo zróżnicowane.
Zgodnie z art. 10. ust. 1 Komendanci Policji są zobowiązani składać roczne sprawozdanie ze swojej działalności, a także informacje o stanie porządku i bezpieczeństwa publicznego właściwym wojewodom, starostom, wójtom (burmistrzom lub prezydentom
miast), a także radom powiatu i radom gmin. W razie zagrożenia bezpieczeństwa publicznego lub zakłócenia porządku publicznego sprawozdania i informacje składa się tym
organom niezwłocznie na każde ich żądanie. Na podstawie tych sprawozdań i informacji Rada powiatu (miasta) oraz rada gminy może określić, w drodze uchwały, istotne dla
wspólnoty samorządowej zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego przy czym
uchwała ta nie może dotyczyć wykonania konkretnej czynności służbowej ani określać
sposobu wykonywania zadań przez Policję. Zgodnie z art. 11 Wójt (burmistrz, prezydent miasta) lub starosta może żądać od właściwego komendanta Policji przywrócenia
130
stanu zgodnego z porządkiem prawnym lub podjęcia działań zapobiegających naruszeniu prawa, a także zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i porządku
publicznego. Żądanie to nie może dotyczyć czynności operacyjno-rozpoznawczych,
dochodzeniowo-śledczych oraz czynności z zakresu ścigania wykroczeń. Żądanie to nie
może dotyczyć wykonania konkretnej czynności służbowej ani określać sposobu wykonania zadania przez Policję przy czym Wójt (burmistrz, prezydent miasta) lub starosta
ponoszą wyłączną odpowiedzialność za treść stawianego żądania. [22]
W zakresie swoich szerokich uprawnień Policja wykonuje również oprócz szeregu czynności na polecenie sądu, prokuratury, również czynności na polecenie organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim obowiązek ten został
określony w odrębnych ustawach.
8. Podsumowanie
Powyższe rozważania pozwalają stwierdzić, że rozwój administracji państwowej na
poziomie gminy i powiatu przez cały omawiany okres był powiązany z funkcjonowaniem Policji.
W XIX w. obserwujemy oddzielanie się struktur cywilnych od policyjnych, jednocześnie z coraz większym zabezpieczaniem mieszkańców gminy i powiatu przed zagrożeniami. Świadczy o tym powstawanie formacji mundurowych. Mimo znaczących
zmian jakie zaszły także w XX w. w dniu dzisiejszym tendencja ta nie uległa zmianie.
Bibliografia
1. AGAD, K. Rz., sygn. 58, Zasady do organizacji dla Dyrektora Policji,
2. Czubaty J., Księstwo Warszawskie (1807-1815), Warszawa 2011
3. Ćmiel S., Zawisza J., – „Filozoficzne aspekty bezpieczeństwa strukturalnego” – [w]
„Journal of Modern Science – nr 3/14/2012. Józefów 2012r.
4. Dziennik Praw Księstwa Warszawskiego,
5. Dziennik Praw Królestwa Polskiego,
6. Goclon J. A., Polska na królu pruskim zdobyta: ustrój, administracja i sądownictwo doby Komisji Rządzącej w 1807 roku, Wrocław 1999;
7. Handelsman M., Organizacja administracji Komisji Rządzącej r. 1807. Wybór
tekstów, Warszawa 1917
8. Halicz E., Geneza Księstwa Warszawskiego, Warszawa 1962
9. Kallas M., Konstytucja Księstwa Warszawskiego. Jej powstanie, systematyka
i główne instytucje w związku z normami szczegółowymi i praktyką, Toruń 1970
10. Kallas M., Organy administracji terytorialnej w Księstwie Warszawskim, Toruń
1975.
11. Kroczyński H., Wojsko polskie na Pomorzu Zachodnim i Krajnie 1807, Warsza-
131
wa 1990;
12. Mielnik M., Walka z „nierodakami” w czasach Komisji Rządzącej 14 I – 5 X 1807
roku, [w:] W między I a IV Rzeczypospolitą, Ostróda 2008, s. 74-79;
13. Mielnik M., Organizacja, kompetencje i działalność władz policyjnych czasów
Komisji Rządzącej (14 stycznia – 5 października 1807 r.), [w:] Studia prawoznawcze, nr
8, Olsztyn 2008,
14. Mielnik M., Formalno prawne podstawy organizacji, kompetencji i działania władzy policyjnej miasta stołecznego Warszawy w okresie Księstwa Warszawskiego, [w:] Journal of Modern Science. Zeszyty Naukowo – Dydaktyczne, tom 1/4/2008, Administracja
i Bezpieczeństwo, Józefów 2008
15. Mielnik M., Regionalna władza policyjna Księstwa Warszawskiego na przykładzie ziemi łukomskiej, Zeszyty Naukowe WSBiA, Łuków 2013
16. Mielnik M., Traktaty naukowe jako podstawa wiedzy funkcjonariuszy Władzy
Policyjnej w Księstwie Warszawskim 1807 – 1812, Zeszyty Naukowe, tom 1(22) 2013,
Warszawa 2013
17. Mielnik M., Podstawy prawne funkcjonowania Policji w Księstwie Warszawskim,
Zeszyty naukowe WSP, 2015
18. Mielnik M., Władza policyjna Warszawy w świetle projektu ustawy o niezależnej
władzy policyjnej miasta stołecznego Warszawy, [w:] Bezpieczeństwo dużych i średnich
aglomeracji z perspektywy europejskiej, pod red. Marka Lisieckiego i Bronisława Sitka,
Józefów 2011.
19. Misiuk A., Administracja spraw wewnętrznych w Polsce (od połowy XVIII wieku
do współczesności). Zarys dziejów, Olsztyn 2005
20. Sobociński W., Historia ustroju i prawa Księstwa Warszawskiego, Toruń 1964
21. Stefański M., Kształtowanie bezpieczeństwa publicznego jako priorytet funkcjonowania państwa” [w:] Wybrane problemy bezpieczeństwa. Dziedziny bezpieczeństwa,
pod red. A. Urbanek, Wydawnictwo Społeczno-Prawne. Słupsk 2013.
22. Strategia Rozwoju Kraju 2007-2015 zatwierdzona przez Radę Ministrów w dniu
20.11.2006 r.
23. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. 2015 r. poz.355,529)
24. Ustawodawstwo Księstwa Warszawskiego 1807-1815, pod red. W. Bartel, J. Kosim, W Rostocki, Warszawa 1964-1969
25. Zahorski A., Centralne instytucje policyjne w Polsce w dobie rozbiorów, Warszawa 1959.
26. Zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ochrony porządku
i bezpieczeństwa publicznego. Materiały przygotowane przez Dep. Bezpieczeństwa
i Porządku Publicznego MSWiA, Dep. Administracji Publicznej MSWiA i Komendę
Główną Policji
27. Dziennik Ustaw z 1921 nr 44, poz. 267; Dziennik Ustaw z 1935 nr 30, poz. 227,
art. 75.
28. Dziennik Ustaw z 1921 nr 44, poz. 267; Dziennik Ustaw z 1935 nr 30, poz. 227.
29. Dziennik Ustaw z 1928 nr 11, poz. 86, art. 10.
132
LEGAL CONDITIONS OF THE TASKS OF THE POLICE
AND LOCAL GOVERNMENT BODIES IN TERMS OF SECURITY
AND PUBLIC ORDER. HISTORY AND PREZENT
Abstract: Security issues commune, district and state pose timeless subject. Authors
presents modern subject in terms of historical and legal. Police since XVIII century acknowledge as a basic institution responsibility for safety change many times during last
two centuries. Authors main aim were research of organisation, competence and activity
of Police in commune and district. In particular parts presented an administrative division and then presented police location. Evolutions that happened in last two centuries
presented for example Duchy of Warsaw, Kingdom of Poland, Second and Third Commonweal. Analysis different systems of state and police let authors present picture of
safety commune and district in historical and contemporary context.
Keywords: punishment law, social security, national security, interior security, police,
public order, local government bodies
Słowa klucze: prawo karne, bezpieczeństwo społeczne, bezpieczeństwo narodowe, bezpieczeństwo wewnętrzne, policja, porządek publiczny, organy samorządowe
133
Piotr Marek Wąchal1
BEZPIECZEŃSTWO W RUCHU LĄDOWYM
W ŚWIETLE ZADAŃ
SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
1. Wprowadzenie
Tematyka rozmaitych zdarzeń drogowych jest obecna w przekazach medialnych każdego dnia. Drastyczność części z tego rodzaju przypadków powodowana zniszczeniem
mienia w wielkich rozmiarach, bądź poważnym uszczerbkiem na zdrowiu uczestników,
a nawet śmiercią, wzbudza zainteresowanie oraz pobudza do dyskusji na temat poczucia bezpieczeństwa w ruchu lądowym. Bezsprzecznie ogólne bezpieczeństwo stanowi
potrzebę, która uchodzi za jeden z fundamentów naszego istnienia [9, s. 370-396; por.
10], pomimo faktu, iż każda nasza aktywność życiowa jest obarczona ryzykiem, czyli
prawdopodobieństwem realizacji negatywnych następstw. Nie możemy zatem mówić
o całkowitym bezpieczeństwie, jako stanie braku zagrożeń, zaś możemy tak kształtować nasze otoczenie by prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych skutków było
na akceptowalnie niskim poziomie, tj. poziomie pozwalającym funkcjonować jednostkom, jak i grupom społecznym. Można sformułować w tej mierze dalej idący wniosek,
że normalne funkcjonowanie człowieka w przyjętym modelu społecznym wymaga poczucia bezpieczeństwa. Poczucie to jednak nie jest stanem, który można wprowadzić
bezpośrednio za pomocą aktu prawnego, lecz trzeba stan ten wypracować. Korzystanie
ze środków transportu lądowego jest w obecnych czasach zjawiskiem powszechnym
i w przeważającej mierze wynika z konieczności. Powszechna dostępność środków
transportu sprawia, iż w nieznanym dotychczasowej historii zakresie społeczeństwo
staje się uczestnikiem ruchu lądowego. Dotarcie do szkoły, pracy, lekarza, sklepu, czy
wyjazdy urlopowe obligują od nas włączenia się do ruchu, którego organizacja wymaga nieustannego działania w kierunku zapewniania bezpieczeństwa jego uczestników.
W tym wymiarze dostrzegalną jest istotna rola jednostek samorządu terytorialnego
w zakresie kształtowania rzeczonego bezpieczeństwa, gdyż na poziomie lokalnym najlepiej widać potrzeby w zakresie organizacji ruchu. Prezentowane w niniejszym artykule
stanowisko ma na celu zwrócenie uwagi na problematykę obecnych potrzeb społecznych w zakresie bezpieczeństwa ruchu, jako potrzeb zbiorowych, mających kluczowe
1 Dr Piotr Marek Wąchal – Wydział Prawa i Administracji Wyższa Szkoła Menedżerska w Warszawie
134
znaczenie dla poprawnego funkcjonowania społeczeństwa, w którym dostęp do towarów i usług jest realizowany przez różne rodzaje transportu, w tym przede wszystkim
tzw. transport kołowy.
2. Stan bezpieczeństwa ruchu lądowego
Spojrzenie na bezpieczeństwo ruchu lądowego jest zazwyczaj dokonywane przez
pryzmat tzw. przestępstw drogowych. Jest to ujęcie na tyle pospolite, iż w dużej mierze
przypadków dyskusja w temacie ogranicza się jedynie do tych zagadnień. Prezentacja
statystyki w zakresie przestępstw drogowych, czy liczby ofiar wypadków to de facto jeden z elementów problemu, którego pobieżne omówienie zbyt często wyczerpuje temat
prowadzonej dyskusji. Takie ograniczenie nie pozwala na dostrzeżenie głębi problemu,
który nie sprowadza się jedynie do polityki karania sprawców przestępstw i wykroczeń,
choć niewątpliwie jest to obszar wielce istotny z punktu widzenia chociażby prewencji
ogólnej. W niniejszym opracowaniu mogłyby się znaleźć tabele i wykresy prezentujące przywołane dane, lecz z racji popularności tego typu zabiegów, dostępnych w wielu innych opracowaniach, nie widzę takiej konieczności. Poruszana problematyka jest
w rzeczywistości o wiele szersza, dlatego dyskusja w zadanym temacie musi moim zdaniem uwzględniać zagadnienia dotyczące infrastruktury lądowych szlaków komunikacyjnych, sposobów wykorzystywania lądowych szlaków komunikacyjnych oraz świadomości społecznej i edukacji w obszarze bezpieczeństwa w ruchu lądowym. To właśnie
w tych obszarach dostrzec należy szczególną rolę samorządów.
Literatura przedmiotu wskazuje, że zdarzenie drogowe o postaci wypadku lub kolizji jest przyczyną jednego na 3300 popełnianych przez nas błędów, które to błędy,
popełniane przez kierującego pojazdem lub pieszego, są najczęstszą przyczyną zdarzeń drogowych (65% badanych przypadków) [4, s. 320; 24]. Samo środowisko ruchu
odgrywa również znaczącą rolę w tym zakresie, gdyż nawet 34% zdarzeń drogowych
wynika z uwarunkowań samej drogi i jej otoczenia [2, s.225]. Interesującym fundamentem dla prowadzonych rozważań są wyniki badań prowadzonych w ramach statutowej
działalności Krajowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Materiał ten stanowi
dobry przyczynek dla dyskusji w omawianym obszarze. Według dostępnych danych,
najpowszechniejszym środkiem transportu statystycznego Polaka jest samochód, gdyż
korzysta z niego 38% badanych. Blisko jedna trzecia z nas deklaruje, że porusza się pieszo (29% ankietowanych), zaś jedna czwarta dla celów transportowych korzysta z komunikacji publicznej [1, s.19]. Nie dziwi zatem że 70% ankietowanych wyraża zainteresowanie bezpieczeństwem na polskich drogach oraz działaniami ukierunkowanymi na
poprawę bezpieczeństwa. Ponad 90% respondentów zwraca jednocześnie uwagę, iż władze powinny kłaść większy nacisk na wszelkiego rodzaju działania w tym zakresie, które
dotyczyć powinny zarówno infrastruktury jak i uczestników tego ruchu [1, s.19]. Wysoka jest świadomość w zakresie zależności skutków wypadku drogowego od prędkości
poruszającego się pojazdu. Rozumienie tej istotnej zależności deklaruje 85% ankietowanych. Jako formę zadośćuczynienia potrzebie ograniczenia drastycznego przekraczania
135
prędkości na drogach w Polsce można wskazać zmianę przepisów prawa o ruchu drogowym, która weszła w życie 18 maja 2015r. i przewiduje możliwość zatrzymania prawa
jazdy kierującemu, który na obszarze zabudowanym przekroczył dozwoloną prędkość
o ponad 50 km/h [19, art. 135]. Stosowanie tej regulacji przyniosło zaskakujące rezultaty, gdyż w samej tylko Warszawie, w ciągu tygodnia od wejścia w życie przepisów,
funkcjonariusze Policji zatrzymali prawa jazdy 118 kierującym [5]. Nie mniej jednak
ponad połowa ankietowanych uważa, iż dopuszczalny limit prędkości na obszarze niezabudowanym powinien być większy niż dotychczas dozwolony [1, s.19].
Niezwykle ważny wniosek płynie z danych dotyczących edukacji kierowców w zakresie bezpieczeństwa ruchu. Jedna piąta badanych twierdzi, że kursy nauki jazdy, w których uczestniczyli tylko w niewielkim stopniu obejmowały kwestie bezpośrednio związane z bezpieczeństwem ruchu [1, s.19]. Pojawia się w tym miejscu pytanie o przyczynę takiego niedosytu. Uzasadnionym w tej mierze będzie wniosek, iż brak ten dotyczy
poziomu świadomości uczestników ruchu o możliwych skutkach niestosowania się do
wspomnianych zasad. Potwierdzeniem sformułowanego wniosku jest niestety fakt, że
jedna trzecia z ankietowanych stoi na stanowisku, iż ostrożna jazda pozwala na odstąpienie od obowiązku korzystania z pasów bezpieczeństwa, gdyż jazda taka nie powoduje
zagrożenia dla pasażerów pojazdów. Ten wynik potwierdza, iż znaczna część uczestników ruchu nie przyswoiła sobie w odpowiednim stopniu wiedzy w zakresie bezpieczeństwa ruchu. Znaczącym jest, że wśród badanych, którzy mają dzieci w wieku do 18 roku
życia, jedynie 2/3 stwierdziło, iż polskie placówki oświatowe w odpowiednim stopniu
przygotowują dzieci do poruszania się w ruchu drogowym w sposób bezpieczny [1, s. 9].
Omawiane badania pokazują, iż koniecznym kierunkiem działań jest dążenie do
zmiany przekonań panujących w społeczeństwie. W sytuacji gdy około 85% Polaków
deklaruje, wiedzę na temat istotnego zwiększenia ryzyka udziału w wypadku drogowym wskutek uczestniczenia w ruchu po spożyciu alkoholu, aż 24 % stoi na stanowisku
że akceptowalnym jest prowadzenie pojazdu po wypiciu alkoholu pod warunkiem zachowania zwiększonej ostrożności. Co więcej 29% z badanych twierdzi, że większości
znajomym zdarzają się przypadki prowadzenia po spożyciu alkoholu. Dalszy przykład
pewnego rodzaju niefrasobliwości to fakt, iż w przeprowadzonym badaniu ankietowym
ponad połowa respondentów przyznała, że w ogóle nie nosi elementów odblaskowych
poprawiających widoczność na drodze (53%) [1, s.10]. Do barku odblasków przyznaje
się też 40 % rowerzystów [1, s.11]. Dane pochodzące z odpowiedzi udzielanych przez
rowerzystów pokazują także, że do jazdy po nieprawidłowej stronie drogi przyznaje się
łącznie 48% ankietowanych, którzy dopuszczają się tego wykroczenia z różną intensywnością, tj. rzadko, czasami, często i bardzo często. Sumując te same kategorie odpowiedzi
przy pytaniu o przejeżdżanie po jezdni pomimo wyświetlania się czerwonego sygnału
dla danego kierunku ruchu otrzymujemy odsetek na poziomie 42% [1, s.97].
Prawie 44% badanych stanęło na stanowisku, iż polskie drogi są bezpieczne dla
uczestników ruchu zaś bez mała 57 % stwierdziło, że bezpiecznie nie jest [1, s.30]. Stan
nawierzchni dróg jest jednym z zasadniczych problemów polskiej rzeczywistości drogowej, co widać także po negatywnej ocenie dokonanej przez ponad 60% ankietowa-
136
nych [1, s.10]. Z tej przyczyny oczekiwania wobec władz wyrażają się przede wszystkim
w zakresie poprawy jakości dróg i ich otoczenia, czego oczekuje 96% ankietowanych.
Konieczność pochylenia się nad problemem edukacji na rzecz bezpieczeństwa, skierowanej przede wszystkim do dzieci i młodzieży dostrzega 94% ankietowanych [1, s.38].
Zmiany jakie dokonywały się w motoryzacji na przestrzeni ostatnich dekad, z technicznego punktu widzenia, pozwalają kierującemu pojazdem na bardziej dynamiczną
jazdę, nie wspominając o osiąganiu wyższych prędkości niż to miało miejsce jeszcze
20 – 30 lat temu. Na przestrzeni ostatnich 20 lat średnia moc nowego pojazdu kupowanego w Niemczech wzrosła od 95 do 137 koni mechanicznych, czyli o ponad 44%
[23, s.12-13]. Jest to zmienna której nie sposób pominąć w rozważaniach czynionych
w przedmiotowym temacie.
Kolejnym zagadnieniem w omawianym obszarze jest koszt zdarzeń drogowych. Należy sobie zdawać sprawę, iż każde zaistniałe zdarzenie drogowe wiąże się z wymiernymi
kosztami społecznymi. Analiza przeprowadzona według danych za rok 2013 wskazuje,
iż ogólne koszty wszystkich zarejestrowanych w danym roku zdarzeń drogowych (wypadków i kolizji) przekroczyły sumę 49 miliardów złotych, co stanowiło 2.99% PKB.
Wartości te wynikają z 35 847 zarejestrowanych przez Policję wypadków drogowych
oraz 355 943 kolizji drogowych. W badanym okresie budżet państwa wydatkował 40
mld złotych na pracę służb likwidujących skutki przywołanych zdarzeń oraz sądów. Pozostałe 9 mld pochodziło bezpośrednio od społeczeństwa. Skala strat wynika ze złożoności następstwa zdarzeń tego typu. Obliczając wymiar finansowy należy bowiem
wziąć pod uwagę przede wszystkim koszty prac służb policyjnych i ratowniczych, koszty
ewentualnych usług prosekcyjnych i pogrzebowych w przypadku ofiar śmiertelnych, zaś
w przypadku rannych koszty hospitalizacji i leczenia. Następnie uwzględnieniu podlegać muszą koszty postępowania karnego (finansowanego przez Skarb Państwa), koszty
odszkodowań i zadośćuczynień, straty materialne, straty gospodarcze kraju oraz wartość tzw. kapitału ludzkiego. Finalnie otrzymujemy koszt szacunkowy jednostkowego
wypadku drogowego, który wynosi około 953.000 złotych [25].
3. Zadania samorządu terytorialnego
Omawiając zadnia samorządu terytorialnego w zakresie tematu niniejszego opracowania należy pamiętać, iż bezpieczeństwo powinno się postrzegać przez pryzmat jego
dynamizmu, czyli jako proces uwarunkowany zmieniającymi się potrzebami społecznymi. To właśnie zmiana okoliczności wyrażająca się w postępie cywilizacyjnym, czy
przeobrażającej się strukturze społecznej stanowi najważniejsze wyzwanie z punktu
widzenia możliwości zapewnienia bezpieczeństwa [8, s.136]. Zapewnienie bezpieczeństwa (również „drogowego”) w miastach i aglomeracjach jest współcześnie poważnym
wyzwaniem dla samorządów lokalnych, z uwagi na fakt, iż znaczna liczba ludności zamieszkuje w obszarach miejskich. Jest to cechą charakterystyczną współczesnych państw
rozwiniętych. Przeprowadzane w tej mierze badania wskazują, iż średnio 2/3 ludności
zamieszkuje obszary miejskie, a w Belgii, czy Holandii odsetek ten jest na poziomie
137
90 i więcej procent [17, s. 226]. Myśląc o rozwoju współczesnych obszarów miejskich,
a nawet tylko o zachowaniu status quo, zasadniczym celem władz lokalnych musi być
zapewnienie bezpieczeństwa funkcjonowania tego wielce skomplikowanego organizmu
[11, s.142 i nast.].
Na pytanie o odpowiedzialność za bezpieczeństwo na drogach kierowcy na pierwszym miejscu wskazują Policję (65%), jednak w ramach innych pojawiających się odpowiedzi łatwo wskazać, te które dotyczą poziomu samorządu terytorialnego. Aż 26%
ankietowanych kierowców wskazuje, że za bezpieczeństwo komunikacji odpowiadają
zarządcy drogi, dalej 18% ankietowanych wskazuje Straż Miejską (Gminną), zaś 14%
władze lokalne [1, s. 107]. Zaangażowanie władz samorządowych w budowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego jest oceniane różnie, lecz na tle podmiotów zarządzających drogami ocena społeczna działań wypada pozytywnie. Przykładem w tej materii
mogą być wyniki badania przeprowadzonego w województwie mazowieckim, w ramach
którego ankietowani pozytywnie ocenili działania samorządu (ponad 75% ocen pozytywnych i ponad 15% ocen negatywnych), na pierwszym miejscu w tej mierze stawiając policję (ponad 80% ocen pozytywnych i 16% ocen negatywnych). Zarządcy dróg są
w tym zakresie oceniani daleko gorzej (ponad 54% ocen pozytywnych i ponad 27% ocen
negatywnych) [18, s.398].
Odnosząc się do podstawowych regulacji prawnych obejmujących zadania samorządu gminnego i powiatowego należy przywołać treść art. 7 ustawy o samorządzie gminnym [22], w którym wśród zadań własnych gminy ustawodawca wskazuje zaspakajanie
zbiorowych potrzeb w zakresie spraw dotyczących gminnych dróg, ulic, mostów, placów
oraz organizacji ruchu drogowego, jak również sprawy lokalnego transportu zbiorowego. Analogiczne uregulowanie zadań samorządu powiatowego znajdujemy w art. 4
ustawy o samorządzie powiatowym [21]. Realizując zadania o tym charakterze zarówno
gmina jak i powiat korzystają z prawa własności przysługującego im w oparciu o art. 2a
ustawy o drogach publicznych, na mocy którego drogi sklasyfikowane jako powiatowe
i gminne stanowią własność danego samorządu [20]. Charakter zadań nałożonych na
gminę czy powiat nie powinien być postrzegany jednak jako bezpośrednie uprawnienie
na przykład do żądania realizacji konkretnej inwestycji drogowej. Drogę tej wykładni
potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny [14; 26]. Nie mniej jednak w tym obszarze
gmina oraz powiat mają obowiązek działać w zakresie koniecznym dla zaspokojenia
zbiorowych potrzeb wspólnoty, lecz istotnym w tej mierze ograniczeniem są możliwości
finansowe.
Nie stanowi tajemnicy, iż polskie sieci dróg odstają od średniej europejskiej, choć
w ostatnich latach uczyniono wiele w kierunku poprawy tego stanu. Problem ten nie
dotyczy jedynie ilości kilometrów autostrad, a w dużej mierze przypadków koncentruje się na stanie nawierzchni dróg o charakterze lokalnym i ponad lokalnym. Zasadniczym problemem dla wielu polskich miast jest brak dróg umożliwiających uniknięcie
konieczności wjazdu do danego miasta w sytuacji, gdy miasto to ma jedynie charakter tranzytowy dla danego pojazdu. Wyprowadzenie ruchu tranzytowego poza miasto
(na obrzeża aglomeracji) powinno stanowić w obecnym czasie priorytet samorządów,
138
co w jednoznaczny sposób obniżyłoby poziom zagrożenia wypadkami drogowymi dla
mieszkańców danej gminy czy powiatu. Nie chodzi tu tylko o zmniejszenie ilości pojazdów wjeżdżających do miasta (w tym szczególnie pojazdów transportowych typu TIR),
gdyż zmniejszenie obciążenia dróg to likwidacja tłoku na drodze, a jak wskazują badania
stanie w korkach w istotny sposób podnosi poziom agresji wśród kierowców, co może
mieć negatywne skutki w zakresie sposobu jazdy [7]. Co więcej takie rozładowanie ruchu to de facto przywrócenie szlaków lokalnej społeczności, czyli skrócenie czasu dojazdu do punktu przeznaczenia. Oczywiście są to inwestycje przewyższające niejednokrotnie całoroczny budżet danej jednostki, jednak w tym zakresie wskazać należy możliwość
pozyskania środków UE.
Dobrym przykładem rozwoju w tym obszarze jest województwo śląskie, w którym na
przestrzeni ostatnich 10 lat dokonały się wielce istotne zmiany. Powierzchnia województwa śląskiego to zaledwie 3.9% powierzchni Polski, zaś jego zaludnienie jest najwyższe
w kraju i wynosi 376 osób na km2. Nakłady inwestycyjne na drogi tego województwa są
najwyższe w skali kraju i wynoszą 15,6% ogółu wydatków w Polsce. W latach 2005-2009
województwo śląskie odnotowało wzrost wydatków na infrastrukturę drogową o 185%.
Struktura dróg w województwie wskazuje na wyraźną przewagę dróg gminnych (60%),
których udział stale rośnie, nad drogami powiatowymi (28,5%). Znaczący postęp widać
w zakresie autostrad i dróg ekspresowych, których długość na przestrzeni 3 lat (20072010) zwiększyła się odpowiednio o 12 i 10 %. Jednym ze sztandarowych projektów jest
realizacja Drogowej Trasy Średnicowej (droga kategorii wojewódzkiej) stanowiącej podstawowy element zintegrowanego systemu komunikacyjnego Aglomeracji Górnośląskiej
[3]. Dane te w jednoznaczny sposób pokazują poprawne funkcjonowanie współpracy na
szczeblu gminnych, powiatowym i wojewódzkim w ramach realizacji określonego celu.
Szansą dla samorządów jest udział w Narodowym Programie Przebudowy Dróg Lokalnych, który jest realizowany od kilku lat. Niestety pomimo dostępności tego rodzaju
wsparcia, wielu z beneficjentów nie podejmuje podstawowych działań umożliwiających
właściwą ocenę potrzeb w zakresie infrastruktury drogowej, co może prowadzić do niewłaściwego pożytkowania środków. W jednym z raportów Najwyższej Izby Kontroli czytamy: „Zarządcy dróg nie realizowali niektórych obowiązków, które miały służyć ocenie
stanu technicznego gminnej i powiatowej sieci drogowej oraz zapewnieniu bezpieczeństwa
ruchu drogowego. Nie posiadali m.in. planów rozwoju sieci drogowej, aktualnej ewidencji dróg oraz nie dysponowali dokumentacją świadczącą o przeprowadzeniu przeglądów
stanu technicznego dróg. 20 spośród 35 skontrolowanych zarządców dróg (57%) nie opracowało planów rozwoju sieci drogowej, mimo takiego obowiązku wynikającego z ustawy
o drogach publicznych. Brak tych planów, jako podstawowych dokumentów koniecznych
dla właściwego utrzymania i rozwoju sieci drogowych, znacznie utrudniał kompleksowe
rozwiązywanie problemów transportowych i komunikacyjnych występujących na obszarach gmin i powiatów. Uniemożliwiał także stwierdzenie, czy wybór zadań realizowanych
w ramach Programu był optymalny. Zarządcy ci dokonywali wyboru odcinków do budowy, przebudowy lub remontu dróg na podstawie bieżących nieudokumentowanych ocen”
[12, s.10]. Niestety w raporcie tym możemy odnaleźć także inne przykłady braku dba-
139
łości o poprawną realizację zadań przez jednostki samorządowe. Nie stanowi tajemnicy,
iż jakikolwiek plan inwestycyjny, który ma przynieść wymierne efekty, wymaga poprzedzającego go badania potrzeb i określenia priorytetów. W praktyce nie jest to jednak tak
oczywiste jak w teorii. „U 29 zarządców (83%) stwierdzono braki w zakresie przeprowadzania okresowych kontroli stanu technicznego dróg i drogowych obiektów inżynierskich
(rocznych i pięcioletnich). Zaniechania te dotyczyły bądź nieprzeprowadzania tych kontroli w ogóle, przeprowadzania ich w niepełnym zakresie, bądź nie na wszystkich zarządzanych drogach. Stanowiło to naruszenie przepisów zarówno ustawy o drogach publicznych,
jak i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane14. Zaniechanie dokonywania przeglądów dróg według art. 93 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, nosi znamiona wykroczenia”
[12, s.10]. Pokazuje to jak wiele działań o charakterze podstawowym należy podjąć na
szczeblu lokalnym w sferze zarządzania, by można mówić o faktycznym zmierzaniu do
poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Najwyższa Izba Kontroli w swym raporcie
formułuje wprost wnioski w tym zakresie przedstawiając między innymi następujące
wyliczenie sugestii odnoszące się do poszczególnych podmiotów:
„Do właścicieli infrastruktury dróg gminnych i powiatowych, wykonujących zadania samodzielnie lub poprzez zarządy dróg publicznych o:
 zwiększenie nadzoru nad sporządzaniem planu rozwoju sieci drogowej, prowadzeniem aktualnej ewidencji dróg oraz przeprowadzaniem i właściwym dokumentowaniem przeglądów stanu technicznego dróg,
 wzmożenie kontroli w zakresie sporządzania projektów stałych organizacji ruchu oraz
prawidłowym oznakowaniem dróg,
 sprawowanie skutecznego nadzoru inwestorskiego w toku bieżącej realizacji robót
oraz na etapie ich odbioru końcowego.
Do starostów zarządzających ruchem na drogach powiatowych i gminnych o:
 zaprzestanie stosowania nielegalnej praktyki przekazywania innym podmiotom
prawnym kompetencji i obowiązków organu zarządzającego ruchem na podległych
drogach wynikających z ustawy Prawo o ruchu drogowym,
 zapewnienie prowadzenia w odniesieniu do wszystkich dróg, podległych im w zakresie
zarządzania ruchem, kontroli prawidłowości stosowania i funkcjonowania znaków
drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także ich zgodności
z zatwierdzoną organizacją ruchu” [12, s.14].
4. Podsumowanie
Niezaprzeczalną wartością w omawianym obszarze jest edukacja, nie tylko w aspekcie kształcenia kierowców (o czym często dyskutuje się na łamach rozmaitych publikacji), ale edukacja realizowana już na poziomie szkolnym, uwzględniająca potrzeby
współczesnego społeczeństwa [15, s.235 i nast.]. Wynika to z faktu, iż w kształtowaniu
bezpieczeństwa jedną z podstawowych ról odgrywa świadomość społeczności lokalnej.
Zachowania społeczności lokalnej są pokłosiem tego co można określić mianem „kultury bezpieczeństwa”, a co wynika wprost ze świadomości współodpowiedzialności za
140
poziom bezpieczeństwa w danym obszarze [16, s.61 i nast.]. Nie sposób zatem mówić
o możliwości właściwego zaspokajania zbiorowych potrzeb danej wspólnoty bez umiejętnego określenia potrzeb przez tę wspólnotę. Powyższe rozważania pokazują jednocześnie, iż konieczna edukacja nie dotyczy tylko uczestników ruchu, lecz także włodarzy. Nawiązując do często poruszanego tematu bezpieczeństwa pieszych warto w tym
miejscu wspomnieć o wyjątkowo ciekawej pozycji literatury jaką jest „Ochrona pieszych. Podręcznik dla organizatorów ruchu pieszego” pod redakcją Kazimierza Jamroza,
który opracowany został przez przedstawicieli polskich placówek naukowo badawczych
na zlecenie Krajowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego [6]. Ta obszerna publikacja stanowi dość szczegółowe ujęcie problematyki od etapu oceny istnienia zagrożeń
po realizację inwestycji mających na celu poprawę bezpieczeństwa pieszych. W publikacji tej zawarte zostały wskazania co do działań jakie powinny być podejmowane przez
samorządy. Na szczególną uwagę zasługuje tu konieczność prowadzenia okresowych
badań w zakresie stanu bezpieczeństwa oraz aktywności pieszych na danym obszarze,
jak również stosowania dobrych praktyk w zakresie uspokajania ruchu oraz wspierania
inicjatyw obywatelskich służących ochronie pieszych w ruchu drogowym. Jest to jedna z niewielu pozycji literatury, która może rzeczywiście stanowić niejako „instrukcję
działania” w zakresie planowania i realizacji inwestycji drogowych. Niech przykładem
prostego rozwiązania, zalecanego przy projektowaniu ruchu pieszych, będzie zawężanie jezdni w bezpośrednim sąsiedztwie przejścia, celem ograniczenia długości przejścia
i lepszego wyeksponowania pieszego – poprawienia jego widoczności dla innych uczestników ruchu. W Polsce często stosowanym rozwiązaniem jest budowa tzw. wysp azylu,
co pozwala pieszemu na pokonanie szerokości jezdni w dwóch turach – dla każdego
z kierunku ruchu pojazdów. To rozwiązania stosunkowo proste w realizacji, a jednocześnie skuteczne w funkcjonowaniu.
Niniejsze opracowanie wskazuje dobitnie na potrzebę szerszego spojrzenia na problematykę dostosowania organizacji ruchu lądowego do potrzeb społecznych, dla poprawy bezpieczeństwa tego obszaru. Wyraźną jest konieczność prowadzenia stałej edukacji uczestników ruchu w zakresie nie tylko obowiązujących przepisów, lecz także prostych uwarunkowań fizyczno-biologicznych, jak choćby możliwość dostrzeżenia przez
kierującego przeszkody na drodze, zachowana prędkości bezpiecznej pozwalającej na
panowanie nad pojazdem przez kierującego przy uwzględnieniu jego indywidualnych
zdolności psychomotorycznych, czy też zwykłej ludzkiej omylności, jako przyczyny wypadków drogowych [13, s. 165 i nast.]. Równie ważnym jest umiejętne kształtowanie
infrastruktury przeznaczonej do ruchu lądowego oraz jej wykorzystanie. W tych obszarach istnieją poważne wyzwania wynikające z braku należytej atencji. Pozytywnym
impulsem są inicjatywy mieszkańców danych jednostek podziału terytorialnego kraju,
ukierunkowane na zmobilizowanie struktur samorządowych do działania w określonym celu. Również działania podmiotów państwowych co raz częściej dotykają omawianej materii, co może jedynie świadczyć o tym, iż poruszana problematyka zasługuje
na większą uwagę, a niżeli dotychczas uważano. Jak zostało wskazane na samym wstępie
zmieniające się uwarunkowania społeczno-ekonomiczne sprawiają, iż wszyscy stajemy
141
się uczestnikami tego ruchu, zatem warto dostrzec, że problem ten nie jest już „ich problemem”, ale „naszym”.
Bibliografia:
1. Badanie postaw Polaków względem bezpieczeństwa ruchu drogowego wykonane
przez PBS na zlecenie Krajowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, Warszawa
2015
2. Czarnecki B., Siemiński W., Kształtowanie bezpiecznej przestrzeni publicznej,
Warszawa 2004
3. Diagnoza systemu transportu województwa śląskiego. Załącznik do Założeń
Strategii Rozwoju Systemu Transportu Województwa Śląskiego, Urząd Marszałkowski
Województwa Śląskiego, Katowice 2012.
4. Hołyst B., Kryminalistyka, LexisNexis, Warszawa 2004
5. http://tvnwarszawa.tvn24.pl/informacje,news,w-warszawie-najwiecej-zatrzymanych-praw-jazdy,169564.html
6. Jamroz K., Ochrona pieszych. Podręcznik dla organizatorów ruchu pieszego,
Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Gdańsk, Kraków, Warszawa 2014
7. Kultura i agresja na drodze. Raport końcowy, Krajowa Rada Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, Warszawa 2004
8. Lipski S., Zarządzanie bezpieczeństwem – wybrane kwestie terminologiczne, (w:)
Próba identyfikacji współczesnych zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego w Polsce, (red.) K. Rajchel, Warszawa 2006
9. Maslow A., A Theory of Human Motivation (w:) Psychological Review 1943
10. Maslow A., Motivation and Presonality, Harper and Row, New York 1954
11. Mazur J., Bezpieczeństwo publiczne w przestrzeni miejskiej, (w:) J. Świtka, M.
Kuć, G. Gozdór (red.) Społeczno-moralna potrzeba bezpieczeństwa i porządku publicznego, Lublin 2007
12. Organizacja sieci dróg powiatowych i gminnych z uwzględnieniem efektów
realizacji „Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych”, NIK Warszawa 2014,
LPO-4101-05-00/2013, Nr ewid. 177/2013/P/13/169/LPO
13. P. Wąchal, Istota prędkości bezpiecznej w ruchu lądowym w rozumieniu art. 177
Kodeksu karnego, Studia prawnicze i administracyjne, WSM, Warszawa (Nr 1) 2010
14. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2014 r.
I OSK 771/14, LEX nr 1446575
15. Ropski J., Znaczenie edukacji szkolnej w kształtowaniu kompetencji uczniów
w zakresie bezpieczeństwa, (w:) S. Bębas, A. Gołębiowski (red.) Prawne, instytucjonalne i społeczne uwarunkowania bezpieczeństwa, Radom 2014
16. Sienkiewicz-Małyjurek K., Kształtowanie bezpieczeństwa publicznego na poziomie lokalnym, (w:) R. Szynkowski, M. Karpiuk (red.) Bezpieczeństwo narodowe RP
142
w świetle prawa wewnętrznego i międzynarodowego, AON Warszawa 2011
17. Skiba F., Zagrożenia mające wpływ na bezpieczeństwo i porządek publiczny
w dużych miastach, Przegląd policyjny nr 2, Szczytno 2013
18. Świszcz M., Zmiany społeczne a działania Mazowieckiej Komendy Wojewódzkiej Policji, (w:) S. Bębas, A. Gołębiowski (red.) Prawne, instytucjonalne i społeczne
uwarunkowania bezpieczeństwa, Radom 2014
19. Ustawa z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, Dz. U. 2012.1137
z późn. zm.
20. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Dz.U.2015.460 j.t. 21. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U.2013.595 j.t. 22. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. 2013.594 j.t.
z późń. zm.
23. Wątpliwy postęp, Auto świat nr 8 z dnia 17 lutego 2014r.
24. Wicher J., Bezpieczeństwo samochodów i ruchu drogowego, Warszawa 2002
25. Wycena kosztów wypadków i kolizji drogowych na sieci dróg w Polsce na koniec roku 2013, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Warszawa 2014
26. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 grudnia
2009 r. III SA/Gd 413/09 LEX nr 555294
143
TRAFFIC SAFETY IS A WIDESPREAD SOCIAL CONCERN
Abstract: Traffic safety is a widespread social concern. Each year vehicle crashes are the
cause of numerous injuries and death. We should remember that some issues regarding
traffic safety are engineering matters, but there are also human behavior issues. With
reference to last research this article presents main information about road traffic safety
and official duties of local self-government in the field. Special attention in this article
was paid to the most oppressive problems like improvement of the condition of road
infrastructure and education.
Key words: traffic safety, car accident, road, local self-government
Słowa kluczowe: bezpieczeństwo ruchu, wypadek, droga, samorząd terytorialny
145
Mirosław Matosek1
Agnieszka Lelińska2
KULTUROWY KONTEKST MIĘDZYNARODOWEJ
WSPÓŁPRACY SAMORZĄDÓW TERYTORIALNYCH
1. Wprowadzenie
Polska polityka zagraniczna będąca dotychczas domeną działań MSZ, ulega stopniowej decentralizacji. W coraz większym stopniu zaznacza sie w naszym kraju międzynarodowa współpraca samorządów terytorialnych. Dobrosąsiedzkie relacje przejawiają
się nie tylko w codziennych kontaktach mieszkańców przygranicznych gmin. Wzmożona współpraca gospodarcza, kulturalna i naukowa przyjmuje różne formy, zachodzi na
wszystkich szczeblach administracji samorządowej, wywołuje efekt synergii i jest szansą
na rozwój gmin, miast i regionów. Wśród licznych barier ogarniających współpracę są
utrudnienia wynikające z różnic kulturowych. Brak wystarczającej znajomości języka,
błędne odczytywanie zachowań niewerbalnych, odmienne podejście do czasu i harmonogramów, brak zaufania do partnera frustrują uczestników miedzynarodowych relacji interpersonalnych, grupowych i organizacyjnych. Blokując efektywną współpracę,
mogą przyczynić sie do rozpadu wspólnych zespołów projektowych. W artykule przedstawiony jest kulturowy kontekst międzynarodowych relacji samorządowców. Podane są
wybrane aspekty współpracy i wzorce zachowań organizacyjnych. Na przykładzie Polaków i Niemców, autorzy bronią tezy, że duże różnice kulturowe pomiędzy sąsiadami nie
muszą być barierą ograniczającą współdziałanie.
2. Wybrane aspekty międzynarodowej współpracy
samorządów terytorialnych
Wśród samorządów państw Europy Środkowej i Wschodniej największą aktywność
w rozwoju współpracy miedzynarodowej wykazują Polacy. Trasgraniczna kooperacja
może przebiegać na różnych poziomach, przybierać odmienne formy i dotyczyć różnych
sfer życia społeczno – gospodarczego. Typowym przykładem jest współpraca dwóch
gmin, tworzących związki partnerskie, zwane bliźniaczymi. Najbardziej zinstytucjonali1 Dr inż. Mirosław Matosek – Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości w Warszawie, Instytut Nauk
Społecznych
2 Dr Agnieszka Lelińska – Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości w Warszawie, Instytut Nauk Medycznych
146
zowaną formą są euroregiony ( 7 ).
Z badań, przeprowadzonych jesienią 2012 roku przez Instytut Spraw Publicznych
wynika, że prowadzenie międzynarodowej współpracy deklaruje 72 proc. – a więc prawie trzy czwarte samorządów – w tym 85 proc. województw, 95 proc. miast, 86 proc.
powiatów oraz 52 proc. gmin wiejskich. Ponad jedna czwarta ( 28 proc. ) badanych samorządów nie ma kontaktów z zagranicą
Głównymi powodami podejmowania współpracy transgranicznej przez samorządy
są kolejno:
 stworzenie możliwości wymiany międzynarodowej dla mieszkańców,
 promocja samorządu na arenie międzynarodowej,
 przeniesienie dobrych praktyk od partnerów na grunt lokalny,
 możliwość ubiegania sie o fundusze unijne i międzynarodowe,
 rozwój wiedzy i kompetencji urzędników poprzez stałą wymianę.
Mniej ważnym powodem jest osiągniecie prestiżu czy naciski ze strony administracji
centralnej ( 9 ).
Na liście międzynarodowej współpracy polskich samorządów znajduje się 57 państw.
Najchętniej wybieranymi partnerami są Niemcy. Na 260 jednostek samorządowych,
które odpowiedziały na to pytanie, aż 162 deklaruje współpracę z sąsiadami zza zachodniej granicy.
W dalszej kolejności nasi samorządowcy angażują się w partnerstwo z Ukraińcami (116 jednostek), Francuzami (82), Litwinami (63), Węgrami (60), Słowakami (65),
Czechami (48), Rosjanami (43), Białorusinami (40), Brytyjczykami i Szwedami (po 33).
Dużą popularnością cieszą się Chińczycy (25), a za nimi – Holendrzy (22), Belgowie
(21), Hiszpanie i Rumuni (po 20). Bardziej egzotyczne i sporadyczne kierunki współpracy to m.in. Afganistan, Irak, Jordania, Kuwejt, Kirgistan, Uzbekistan czy Zjednoczone
Emiraty Arabskie (9).
Standarty prawne współpracy międzynarodowej na poziomie lokalnym i regionalnym są dziełem Rady Europy, w mniejszym stopniu w ich tworzeniu uczestniczyła Unia
Europejska. Pośrednio wniosły swój wkład niezależne, pozarządowe organizacje międzynarodowe. Wypracowane w Polsce regulacje prawne pozwalają na międzynarodową
aktywność samorządów terytorialnych i odpowiadają duchowi regionalizmu (4).
Dotychczasowe doświadczenia współpracy międzynarodowej samorządów wskazują, że koncentruje się ona głównie w następujących obszarach:
 problemach rozwoju regionalnego i planowania przestrzennego,
 rozwoju gospodarczego,
 transportu i infrastruktury,
 turystyki,
 ochrony środowiska,
 sfery społecznej i kulturalnej,
 edukacja-i i szkoleniach (4).
Gminy są zainteresowane przede wszystkim realizacją „twardych” projektów inwestycyjnych. Pojawiają się opinie, że powinny im towarzyszyć projekty z zakresu kultury
147
czy wymiany młodzieży. Oprócz inwestowania w infrastrukturę transportu i remonty
budynków użyteczności publicznej, najczęściej pojawiającym się obszarem współpracy transgranicznej są projekty turystyczne. Z punktu widzenia samorzadów mają one
przełożenie na loklaną gospodarkę: wymierne efekty są długofalowe i rozwijają lokalne
zasoby ( 8, s. 40 ).
Tylko 16 proc. jednostek samorządu terytorialnego deklaruje posiadanie programu
rozwoju współpracy międzynarodowej, w tym – 91 proc. województw (które są zobowiazane do formułowania priorytetów współpracy z zagranicą), 10 proc. powiatów, 14
proc. miast i 9 proc. gmin wiejskich. Międzynarodowe projekty są konsultowane przede
wszystkim z lokalnymi organizacjami pozarządowymi. Mniejszą popularnością cieszą
się konsultacje z mieszkańcami.
Z administracją centralną konsultuje się 91 proc. województw – ale są one do tego
zobligowane, 14 proc. powiatów, 13 proc. miast i zaledwie 4 proc. gmin wiejskich. Prawie jedna piąta samorządów nie konsultuje współpracy międzynarodowej z innymi
podmiotami (9).
Transgraniczna współpraca samorządów opiera się najczęściej na stałym partnerstwie. Podstawą jest podpisana umowa lub list intencyjny. Prawie trzy piąte samorządów,
bo 58 proc. deklaruje współpracę w ramach projektów. Jedna piąta działa na podstawie
dwu (i więcej) stronnego partnerstwa bez podpisanego dokumentu, prawie tyle samo
– poprzez przynleżność do organizacji zrzeszających podmioty z różnych krajów. Co
dwudziesty samorząd ma przedstawiciela za granicą. Dotyczy to w głównej mierze województw posiadających biura regionalne w Brukseli.
Źródłami finansowania współpracy międzynarodowej samorządów są:
 środki własne – 95 proc. badanych,
 fundusze unijne – 61 proc.,
 środki pochodzące od partnera – 33 proc.,
 fundusze krajowe z budżetu państwa – 17 proc.,
 środki pochodzące od partnerów prywatnych – 12 proc.,
 inne – 4 proc (w głównej mierze od Fundacji Współpracy Polsko – Niemieckiej).
Warto podkreślić, że samorządy finansują taką współpracę zazyczaj z różnych źródeł
jednocześnie ( 9 ).
Polskie instytucje, z którymi kooperują samorządy przy podejmowaniu współpracy
międzynarodowej to:
 ogólnopolskie organizacje pozarządowe, fundacje i stowarzyszenia – 59 proc.,
 polskie ośrodki kultury – 47 proc.,
 inne jednostki samorządowe – 47 proc.,
 urząd marszałkowski – 40 proc.,
 wojewoda, urząd wojewódzki lub inny organ terenowej administracji rządowej,
 organizacje pozarządowe, fundacje i stowarzyszenia działające na szczeblu lokalnym
– 20 proc.
Z podmiotami prywatnymi kooperuje 19 proc. samorządów, tyle samo z Ministerstwem Spraw Zagranicznych i innymi organami administracji centralnej. Tylko 16 proc.
148
samorządów deklaruje współdziałanie z wyższymi uczelniami i instytutami badawczymi, 13 proc. z przedstawicielami Kościoła, a 9 proc. z intytucjami polskimi za granicą
( 9 ).
Polscy samorządowcy na niwie międzynarodowej współpracują w wielu obszarach
działalności. W przypadku starania się o dofinansowanie z Fundacji Współpracy Polsko
– Niemieckiej wskazane są następujące priorytety:
1/ Społeczeństwo, gospodarka, środowisko – są to projekty aktualnych, istotnych
problemów dotyczących funkcjonowania społeczeństwa, gospodarki i ochrony środowiska w Polsce, Niemczech, Unii Europejskiej, ewentualnie w wybranych krajach i regionach.
Projekty te powinny mieć wpływ na na rozwój społeczeństwa obywatelskiego, w tym
realizowane przez samorządy lokalne;
2/ Edukacja – pogłębianie wiedzy na wybrane tematy, w tym historyczne i specjalistyczne, a także doskonalenie kompetencji językowych i przekazanie informacji o kraju
sąsiada. Projekty edukacyjne podnoszą jakość dwu i wielostronnych relacji;
3/ Media, opinia publiczna – projekty mają mieć wpływ na wzajemne postrzeganie
się w obu krajach, rozumienie procesów zachodzących w Europie i na świecie. Finansowane są również projekty podnoszące jakość relacji medialnych i badania opinii publicznej;
4/ Pogłębianie wiedzy o relacjach polsko – niemieckich, procesach zachodzących
w Europie – realizowane przez środowiska naukowców. Nie są finansowane projekty
stricte badawcze, ale te, które służą popularyzacji szeroko pojętej nauki. Nacisk położony jest na seminaria i konferencje dla szerokiego kręgu odbiorców, a nie tylko dla
wąskiego grona specjalistów.
Nie finansowane są prace doktorskie, habiblitacyjne, publikacje adresowane do wąskiego grona odbiorców, ale artykuły i książki popularno – naukowe z przeznaczeniem
dla licznych czytelników;
5/ Kultura – zrozumienie kultury kraju sąsiada. Projekty dotyczą zarówno wydarzeń artystycznych, jak i edukacji kulturalnej – czyli krzewienie aktywnego uczestnictwa
w kulturze, propagowanie tożsamości kulturowej, szacunku i tolerancji. Wskazane są tu
projekty oryginalne, długofalowe, ispirujące do aktywnego uczestnictwa, umożliwiające
zdobycie nowych umiejętności ( 2 ).
Najczęściej wybieraną formą promocji działalności na arenie międzynarodowej jest
udział w targach międzynarodowych. Mniejszą popularnością cieszą się udziały w konkursach międzynarodowych, kampanie promocyjne i reklamy w TV i internecie. Co
piąty samorząd nie prowadzi żadnych akcji promocyjnych, dotyczy to głównie gmin,
ograniczanych barierą wysokich kosztów takiej działalności ( 9 ).
O korzyściach płynących dla obywateli jest przekonanych 84 proc. respondentów.
Przeciwnego zdania jest tylko co pięćdziesiąta jednostka samorządowa. Cztery piąte
ankietowanych przez IPS twierdzi, że współpraca jest korzystna dla władz. Odmienną
opinię reprezentuje co dwudziesty samorząd.
Głównymi barierami współpracy są:
149
 niewystarczająca ilość środków finansowych,
 brak czasu, wynikający z nadmiernego obciążenia innymi obowiązkami samorządowców,
 brak zainteresowania ze strony zagranicznego partnera.
Tylko 22 proc. respondowanych przyznaje się do niewystarczających kompetencji
m. in. językowych. Dla 16 proc. samorządowców problemem jest brak widocznych rezultatów współpracy, co demotywuje do angażowania się. Tylko 8 proc. badanych nie
dostrzega żadnych trudności, a co setny odczuwa blokowanie inicjatyw przez administrację centralną ( 9 ).
S. Ciok, badacz pogranicza zachodniego, wyróżnił siedem grup czynników ograniczających współpracę:
 ograniczenia formalno – prawne: np. brak, nieprecyzyjność i niestabilność przepisów, skomplikowane procedury zawierania umów i pozyskiwania środków pomocowych,
 ograniczenia instytucjonalne: mała aktywność i brak kompetencji w urzędach, słabo
rozwinięty system informacji, częste zmiany reorganizacyjne instytucji i władz partnerów współpracy,
 ograniczenia infrastrukturalne: np. mała ilość i niewystarczająca przepustowość
przejść granicznych, niedorozwój infrastruktury komunikacyjnej,
 ograniczenia finansowe: brak środków, niska sprawność systemu rozliczeń finansowych, brak systemu zabezpieczeń finansowych transakcji handlowych,
 ograniczenia gospodarcze: odmienność systemów i asymetria rozwoju gospodarczego partnerów,
 ograniczenia środowiskowe: np. duża odległość,
 ograniczenia społeczne: słaba znajomość języka partnerów, krzywdzące stereotypy,
obawy przed napływem obcego kapitału ( 8, s. 66 – 67 ).
Bariery społeczne, wynikają głównie z różnic kulturowych. Do środków zaradczych,
Ciok zaliczył:
 intensyfikację projektów kulturalnych,
 kursy językowe dla podmiotów nawiązujących współpracę transgraniczną,
 promocję świadomości odnośnie korzyści wynikających ze znajomości języka partnerów (w kontekscie zatrudnienia, biznesu, poznawczym i turystycznym).
Ułatwieniu orientacji w gąszczu kultur biznesu służą m. in. modele, czyli wzorce zachowań organizacyjnych. W artykule znajdują się odniesienia do koncepcji Gestelanda,
Hofstede’a, Trompenaarsa i Hampden – Turnera.
150
3. Wzory zachowań organizacyjnych polskich
samorządowców i ich partnerów
Spośród modeli opisujących wzory zachowań oragnizacyjnych narodów świata, na
uwagę zasługuje praktyczny model R. R. Gestelanda. Autor na podstawie kilkudziesięcioletnich doświadczeń w biznesie międzynarodowym, wyróżnił następujące cechy kultur negocjatorów, pochodzących z różnych krajów:
 kultury protransakcyjne vs kultury propartnerskie: w zależności od tego, czy ludzie
są bardziej skoncentrowani na wykonaniu zadania, czy też w większym stopniu skupiają się na ludziach,
 nieceremonialne vs ceremonialne: przywiązywanie uwagi do konwenasów,
 monochroniczne vs polichroniczne: rygorystyczne lub swobodne postrzeganie czasu
i harmonogramów,
 ekspresyjne vs powściągliwe: wykorzystanie elementów komunikacji werbalnej, pozawerbalnej i niewerbalnej ( 3 s. 16 – 17 ).
Znajomość modelu pozwala zrozumieć zwyczaje i praktyki w międzynarodowym
biznesie, ułatwia podjęcie właściwej decyzji w sytuacjach trudnych i czesto nieprzewidywalnych. Zdaniem Gestelanada dogłębna znajomość zachowań partnerów jest konieczna, ponieważ na rynku międzynarodowym obowiązują żelazne reguły:
 oczekuje się, że sprzedawca dostosuje się do nabywcy,
 przybysz będzie przestrzegał miejscowych obyczajów – chodzi tu o respektowanie
miejscowych obyczajów, przyzwyczajeń i tradycji, zdawanie sobie sprawy z wrażliwości partnerów ( 3 s. 16 ).
Wzory zachowań negocjacyjnych polskich samorządowców i ich kluczowych partnerów przedstawione są w tabeli 1. W modelu Gestelanda nie podane są cechy kultury
organizacyjnej Ukraińców.
Polacy
Niemcy
Francuzi
Litwini
Węgrzy
Powściągliwe
Ekspresyjne
Polichroniczne
Monochroniczne
Nieceremonialne
Ceremonialne
Sylwetki
negocjatorów
Protransakcyjne
Cechy kultur
Propartnerskie
Tabela 1. Polacy i ich partnerzy według modelu Gestelanda.
151
Włosi
Czesi
Rosjanie
Chińczycy
Brytyjczycy
źródło: opracowanie własne
W tabeli 2 przedstawione są wskaźniki wymiarów kultury wybranych krajów według
typologii G. Hofstede. W grupie tej dają się zauważyć następujące prawidłowości:
 największy dystans władzy występuje u Słowaków, najmniejszy u Szwedów, pozostałe kraje należą do kultur pośrednich,
 dużymi indywidualistami są Węgrzy,
 wartości społeczne determinujące „męskość” (sukces, pieniądze, przedmioty)w największym stopniu występują u Słowaków i Węgrów; Szwedzi i Litwini to kraje
kultury „żeńskiej”, gdzie mężczyzna nie musi mieć zawsze racji, ceniona jest intuicja
i jakość życia,
 Polacy najbardziej boją się niepewności, czują się zagrożeni przez nieokreślone sytuacje oraz brak zasad i instytucji, które miałyby chronić przed niepewnością,
 Polacy są bardziej zorientowani na cele bliskie niż odległe w czasie.
Indywidualizm –
kolektywizm
Męskość –
żeńskość
Unikanie
niepewności
Narody
Dystans władzy
Długoterminowa
orientacja w czasie
Tabela 2. Wymiary kultury według Hofstede’a.
Polacy
68
60
64
93
38
Niemcy
35
67
66
65
86
78 (E)
Wymiary kultury
Ukraińcy
BRAK DANYCH
86
Francuzi
69
71
43
86
63
Litwini
42
60
19
65
82
Węgrzy
46
80
88
82
58
Słowacy
104
52
110
51
77
Szwedzi
31
71
5
29
53
źródło: opracowanie własne
152
F. Trompenaars i Ch. Hampten – Turner zbadali kultury organizacyjne narodów
z perspektywy siedmiu wymiarów, którymi są:
 uniwersalizm – partykularyzm czyli postrzeganie zasad – stosunki między ludźmi,
 indywidualizm – kolektywizm,
 emocjonalność – powściągliwość,
 wycinkowe – całościowe postrzeganie problemów i prowadzenie interesów,
 przyznawanie statusu,
 zarządzanie czasem czyli orientacja na przeszłość, teraźniejszość i przyszłość,
 stosunek do przyrody.
Porównanie siedmiu wymiarów kultury polskich i niemieckich samorządowców
przedstawia się następująco:
 67 proc Polaków i odpowiednio 48 proc. Niemców postrzega firmę raczej jako system, a nie grupę społeczną,
 Niemcy ( 87 proc. ) są bardziej skłonni ku uniwersalistycznemu systemowi zasdad
niż partykularystycznym zobowiązaniom międzyludzkim ( Polacy 74 proc. ),
 za wolnością osobistą w pracy opowiada się 59 proc. Polaków i 53 proc. Niemców,
 częstsze wynagradzanie indywidualnych zasług preferuje 80 proc. Polaków i 62 proc.
Niemców,
 postępowanie zgodne z własnymi przekonaniami, nawet jeżeli przez to niewiele się
w życiu osiągnie, deklaruje 21 proc. Polaków i 40 proc. Niemców,
 38 proc. Polaków i 30 proc. Niemców wierzy, że warto kontrolować siły przyrody,
a „kowalami własnego losu” chce być 66 proc. Polaków i tyle samo Niemców,
 87 proc. Niemców opowiada się za pozostawieniem menedżerów w spokoju, by mogli robić to, co do nich należy ( 12, s. 18 – 166 ).
4. Kulturowy kontekst współpracy z Niemcami.
Polscy samorządowcy utrzymują relacje z partnerami z różnych regionów świata,
ale najwięcej jest ich – z Niemcami. Nasi zachodni sąsiedzi są najbardziej stabilnym
i atrakcyjnym kooperantem. Wspópracujące jednostki samorządowe są porozrzucane
we wszystkich województwach i landach. Najefektywniejsza współpraca odbywa się
wzdłuż granicy.
Zrealizowano wiele projektów poprawiających infrastrukturę. Wybudowano drogi
i mosty ułatwiające codzienne kontakty mieszkańcom przedzielonych granicą miejscowości. Rozwija się handel i turystyka. Samorządy polskie korzystają z doświadczeń niemieckich w wykorzystywaniu alternatywnych źródeł energii i ochronie środowiska ( 10,
s.24 ).
Współpraca z Niemcami, zdaniem międzynarodowych negocjatorów nie jest łatwa
i wymaga znajomości kontekstu kulturowego. Dużą rolę w prowadzeniu interesów odgrywa protokół i dyplomacja. Sposób prowadzenia negocjacji jest tak samo ważny jak
przedmiot przetargu. Niemcy, dochodząc do porozumienia, stosują styl raczej sformalizowany, pełen rezerwy, zgodnie ze szczegółowym harmonogramem (11, s. 126).
153
Nawiązanie współpracy z nowym partnerem poprzedzone jest niewielką umową pilotażową. Jeśli się sprawdzi, możliwe jest kontynuowanie interesów na większą skalę.
Dużym błędem popełnianym przez cudzoziemców jest zlekceważenie małego kontraktu, potraktowanie go jako strata czasu. Zawarte w umowie na piśmie warunki uważa się
za niepodważalne ( 1, s. 107 ).
Spotkania uzgadniane są z wyprzedzeniem i należy ściśle przestrzegać ich terminów.
Najczęściej przypadają między godziną 11.00 a 12.00 oraz 15.00 a 17.00. Bardzo ceniona
jest punktualność. Po przybyciu, a również przed wyjściem należy uścisnąć ręce wszystkim obecnym. Wskazana jest wymiana wizytówek, zawierających obok stopni naukowych – informacje niezbędne do utrzymywania kontaktów. Niemcy przywiązują dużą
wagę do prowadzenia rozmów z osobami o równej pozycji dlatego nazwa stanowiska na
bilecie wizytowym powinna być przetłumaczona bęzbłędnie ( 11, s. 132 ).
Niemcy bardzo starannie przygotowują się do negocjacji, podobnie jak robią to Japończycy. Skrupulatnie analizują pozycję wyjściową i przewidywane stanowisko partnerów. Opracowują odpowiedzi na ewentualne krytyczne uwagi. Nie stosują taktyki „wysoko – nisko”, przyjmowanej często przez Brytyjczyków i Amerykanów. Znajdują wspólne pole manewru dla obu stron, by na nim sfinalizować umowę lub zawrzeć kompromis. Zaczynają przetarg na realistycznym poziomie i są mniej skłonni do ustępliwości.
Wywieranie nacisku na ich „ostateczną propozycję”, może być odebrane jako przejaw
nieuczciwści, a nawet doprowadzić do zerwania negocjacji. Większą część rozmów prowadzi się bez udziału prawników – aż do chwili, gdy trzeba spisać umowę. Przedwczesne
włączanie w proces negocjacji specjalistów w zakresie prawa, może być odczytane jako
brak zaufania.
Prezentacje projektów powinny być zwarte, logiczne i wyczerpujące, poparte danymi
technicznymi, opiniami i odniesieniami. Niemcy chcą być pewni, że przedsięwzięcie,
w które się zaangażują – będzie udane i potrzebne. Błędy literowe, stylistyczne i ortograficzne są oznaką niechlujstwa partnerów i lekceważącego podejścia do współpracy
( 11, s. 141 ).
Niemieckie urzędy są w dużo większym stopniu sformalizowane niż polskie, a nawet niż ich odpowiedniki w krajach anglojęzycznych. Urzędnicy, zwłaszcza starszego
i średniego pokolenia nie okazują szczególnego zainteresowania życiem kolegów. Często
zwracają się do siebie po nazwisku.
W tradycyjnym niemieckim biurze panuje cisza. Cudzoziemcy zauważają, że drzwi
do pokoi biurowych są zamknięte. Chcąc wejść, należy zapukać i poczekać na zaproszenie.
Na ścianach gabinetów nie ma zdjęć rodzinnych i pamiątek, mogących dostarczyć
informacji o zaintereswaniach rozmówców i ułatwić nawiązanie wstępnej rozmowy. Cudzoziemców dziwi też duża liczba tytułów naukowych, w których lubują się ich niemieccy partnerzy. Prawie połowa szefów stu największych firm posiada stopień doktora i tak
należy się do nich zwracać. Powtórzenie tytułu Herr Doktor Doktor świadczy podwójnym doktoracie ( 11, s. 129 ).
W przestrzeni biurowej Niemcy odczuwają dużą potrzebę prywatności. Przesunię-
154
cie fotela bliżej rozmówcy może być odebrane jako naruszenie przestrzeni osobistej.
Do pracy ubierają się dość nieformalnie, ale wygodnie i praktycznie. Duże znaczenie
przywiązują do jednolitego stylu, harmonii barw i jakości materiałów. „Luzacki wygląd”
może być odebrany jako przejaw lekceważącego stosunku do pracy. Przy podejmowaniu
gości, a nawet w trakcie spotkań roboczych strój oficjalny jest normą. Dla kobiet na
pierwsze spotkanie stosownym jest kostium ze spodniami lub dłuższą spódnicą. Brytyjski znawca niemieckiej kultury biznesu, J. Tomalin radzi, aby na zebraniu z niemiecką
kadrą kierowniczą nie być osobą, która pierwsza zdejmie marynarkę.
Jest to bowiem oznaka zkończenia obrad, sygnał do przybrania bardziej swobodnej
pozycji (11, s. 129).
Struktura podległości w niemieckich organizacjach jest sztywna, hierarchiczna,
a sposób zarządzania scentralizowany. Dlatego konieczne jest włączenie do współpracy nad projektem wszystkich kierowników, może dotyczyć dokonania wspólnej analizy.
Podjęcie ostatecznej decyzji odwleka się, może też wystąpić tzw. paraliż decyzyjny, co
bywa irytujące. Raz podjęta decyzja staje się niepodważalna, a w przypadku pojawienia
się nieprzewidzianych okoliczności, wprowadzenie korekty jest trudne.
Styl zarządzania w niemieckich firmach jest bezpośredni. Przełożony wydaje jasne
polecenia, a podwładni skrupulatnie je wykonują. Niemcy szybko przechodzą do meritum sprawy i nie lubią dygresji. Są oszczędni w gestykulacji i rozdawaniu usmiechów.
Interesy są sprawą poważną, dlatego nie należy żartować podczas spotkań roboczych.
Nie należy też wyczekiwać pochwały za dobrze wykonane zadanie. Niemiecki szef może
uznać udzielanie pochwał za zbyt protekcjonalne.
Najmniejsze szanse w osiągnięciu kariery mają kobiety, a główną przyczyną jest rozpowszechniony męski szowinizm ( 6, s.146 ). Kobiety w Niemczech stanowią połowę siły
roboczej i pną się coraz wyżej po szczeblach kariery zawodowej – ale 80 proc. stanowisk
zajmują mężczyźni. Angela Merkel jest chlubnym wyjątkiem, który potwierdza regułę.
Wysoko cenione są kwalifikacje techniczne. Studia MBA i inne kierunki związane
z biznesem cieszą się zainteresowaniem młodych Niemców. Coraz częściej spotyka się
wśród młodych dyrektorów osoby wykształcone w dziedzinie związanej bezpośrednio
z profilem działalności firmy ( 11, s. 129 ).
Niemiecka kultura biznesu nie jest monolitem. Największe różnice występują pomiędzy byłą RFN a NRD, gdzie daje się zauważyć poczucie niższości i niechęci. Druga
linia podziału występuje pomiędzy Północą a Południem. Północni Niemcy określają
rodaków z południa kraju jako ludzi leniwych i słabych, ci drudzy odwzajemniają się
etykietą „nudni i bezbarwni”. Mniej uchwytne podziały występują pomiędzy „solidnymi
Saksończykami a kosmopolitycznymi mieszkańcami Nadrenii” ( 6, s. 146 ).
Warto też dodać, że dochodzi do głosu młode pokolenie Niemców, hołdujące innym
zwyczajom w miejscu pracy. Zanikają sztywne postawy organizacyjne i mało elastyczne
postawy. Młodzi niemieccy pracownicy częściej nawiązują kontakty miedzy sobą, często
spędzają czas wolny razem. Atmosfera w pracy jest luźniejsza i bez zbędnych formalizmów.
W międzynarodowych zespołach szefowie starają się dostosować styl zarządzania do
155
przedstawicieli różnych narodowości ( 11, s. 146 ).
W ostatnich latach zbladła reputacja niemieckiej dokładności i jakości „made in
Germany”, przygasł opiewany niegdyś niemiecki zapał do pracy. Starsi Niemcy załamują
ręce nad losami kraju, twierdząc, że obniżenie etyki pracy młodego pokolenia doprowadzi ich kraj do ruiny. Bezstronni obserwatorzy uważają jednak, że wypowiedzi te są
mocno przesadzone ( 5, s. 257 ).
Przełamywaniu barier kulturowych służą szkolenia językowe, wymiana młodzieży,
edukacja historyczna związana z bolesną przeszłoscią, media. Do zbliżenia polsko – niemieckiego przyczyniła się też działalność: Fundacji Polsko – Niemieckie Pojednanie,
Polsko – Niemieckiej Fundacji Ochrony Zabytków, Polsko – Niemieckiej Współpracy
Młodzieży ( 1, s. 107 ).
Fundacja Współpracy Polsko – Niemieckiej od dwudziestu lat wspiera relacje między Polakami a Niemcami i współtworzy zasady wzajemnego porozumienia. W sumie
Fundacja dofinansowała 15 tysięcy projektów. Jej misją jest przekonanie, że oba narody
mogą wspólnie działać na rzecz otwartego, nowoczesnego i sprawiedliwego społecznie
współistnienia w Unii Europejskiej. Tworzona wspólnota wartości wymaga, aby wzajemne relacje nabrały nowego wymiaru i nowej jakości oraz zawierały kontekst europejski. Fundacja wspiera finansowo projekty realizowane w ramach kooperacji instytucji
polskich i niemieckich, również uczestniczy organizacyjnie i merytorycznie w wybranych przedsięwzięciach ( 2 ).
Przykładami zrealizowanych tylko wiosną 2015 roku projektów są m.in.:
 Kwartał Festiwalu Kultury Polsko – Żydowskiej ( Fundacja była jednym ze sponsorów ),
 seminarium „polityczno – gospodarczy wpływ konfliktu Rosja – Ukraina na Polskę
i Niemcy”,
 konferencja „Kto wygrał II wojnę światową? Kto przyniósł pokój?”,
 Forum Weimarskie – nowe wyzwanie geopolityczne i geoekonomiczne w Europie,
 seminarium dla nauczycieli „ Polacy z wyboru”,
 Polsko – Niemieckie Dni Mediów w Szczecinie,
 „Wielokulturowość Europy – przekleństwo czy bogactwo” – Środy Europejskie,
 seminarium „Jak sytuacja na Ukrainie wpłynęła na stosunki między Polską a Niemcami?”
 IV Forum Przedsiębiorców w Warszawie ( 2 ).
Przykłady relacji polsko – niemieckich pokazują, że duże różnice kulturowe nie muszą być przeszkodą w prowadzeniu interesów korzystnych dla obu stron.
5. Podsumowanie
Międzynarodowa współpraca samorządów terytorialnych jest ważnym narzędziem
rozwoju lokalnego. Coraz częściej traktowana jest przez jej uczestników jako długofalowa inwestycja. Współpraca dotyczy takich obszarów jak gospodarka, edukacja, kultura.
Wykorzystywne są europejskie i krajowe programy wsparcia finansowego. Partnerzy
156
polskich samorządowców pochodzą z różnych regionów świata, najwięcej jest ich w Europie. Są to Niemcy, Ukraińcy, Francuzi, Litwini, Węgrzy, Słowacy, Rosjanie i Białorusini.
Dobrze zorganizowana współpraca wymaga aktywności obu kooperantów, pokonania licznych przeszkód – w tym barier społecznych, związanych z różnicami kulturowymi. Warto mieć wiedzę na temat kraju i zachowań organizacyjnych partnerów; dlatego
„twarde” projekty inwestycyjne są uzupełniane „miękkimi” (z zakresu edukacji, kultury,
wymiany młodzieży).
Współpraca z Niemcami, którzy są najbardziej atrakcyjnymi partnerami dla polskich samorządowców jest tu inspirującym przykładem.
Bibliografia
1. Ćmiel S., M. Matosek, W Rzeczypospolitej różnych narodów – wybrane aspekty
wielokulturowości w Polsce [ w: ] M. Sitek, S. Ćmiel, Jaka Polska? Węzłowe problemy społeczeństwa polskiego, wyd. WSNS, Mińsk Mazowiecki 2010
2. Fundacja Współpracy Polsko – Niemieckiej, www.fwpn.org.pl ( data dostępu
15.07.2015)
3. Gesteland R.R., Różnice kulturowe a zachowania w biznesie, PWN, Warszawa
2000
4. Grzyb E., Formy współpracy międzynarodowej jednostek samorządu terytorialnego
na przykładzie miasta Chełma, pn.wsptwp.enwp-content ( data dostępu 16.07.2015 )
5. Lord R., Spokojnie, to tylko Niemcy, PWN, Warszawa 2007
6. Mole J., Mind your Manners. Managing, Business Cultures in the New Global Europe, Nicholas Brealey Pubishing, London, Boston 2011
7. PISM / Polski Instytut Spraw Międzynarodowych /, Pojęcie współpracy samorządu
terytorialnego, www.pism.pl ( data dostępu 16.07 2015 )
8. Poleszczuk J. i inni, Samorządowa i obywatelska współpraca transgraniczna
w województwie podlaskim, Wyd. Laboratorium Badań i Działań Społecznych Soclab,
Białystok 2013; www.soclab.org.pl (data dostępu 15.07.2015 )
9. Raport IPS, www.polityka-zagraniczna-samorzad.info/projekt-msz-2012/raport-isp ( data dostepu 14.07.2015 )
10. Skorupska A., Dyplomacja samorządowa. Efektywność i perspektywy rozwoju,
Wyd. PISM, Warszawa 2015
11. Tomalin B., Niemcy, wyd. Hachette Live Polska sp. Z oo, Warszawa 2004
12. Trompenaars F., Hampden – Turner Ch., Riding the Waves of Culture, Mc Graw
– Hill, New York – Toronto 1998
157
THE CULTURAL CONTEXT OF INTERNATIONAL
COOPERATION BETWEEN LOCAL AUTHORITIES
Abstract: The increasingly marked in our country, international cooperation of local
governments.
It accepts various forms, occurs at all levels of local government administration and is
an opportunity for the development of municipalities, cities and regions. In the article
presented is the cultural context of international relations of local governments. The
following are some aspects of cooperation and patterns of organizational behavior. For
example of Poles and Germans, the authors defend the thesis that large cultural differences between the neighbors do not have to be a barrier to cooperation.
Keywords: local government, international cooperation, cultural barriers, organizational behavior
Słowa kluczowe: samorząd terytorialny, współpraca międzynarodowa, bariery kulturowe, zachowania organizacyjne
159
Jan Sarnowski1
PODATKI LOKALNE
W REPUBLICE FEDERALNEJ NIEMIEC.
INSPIRACJA DLA POLSKI?
1. Wprowadzenie
Pomimo obecnej w literaturze przedmiotu krytyki jednostek samorządu terytorialnego jako prawodawcy podatkowego, opublikowany w kwietniu 2015 raport Naczelnej Izby Kontroli pozytywnie ocenia działania gmin w celu prawidłowej i skutecznej
realizacji dochodów z podatków lokalnych, w tym jakość stanowionych przez rady
gmin uchwał podatkowych [2, s. 23; 35, s. 6, 15]. Mając na uwadze nieustannie rosnące
potrzeby finansowe jednostek samorządu terytorialnego, naturalnym staje się pytanie
o możliwość poszerzenia udziału podatków i opłat lokalnych w pokrywaniu potrzeb
finansowych gminy [5, s. 16; 6, s. 104, 105; 19, s. 50; 27, s. 121; 40, s. 12]. Miarą doświadczenia zdobywanego przez jednostki samorządu terytorialnego w zarządzaniu
dochodami podatkowymi i ich kształtowaniu jest intensywne korzystanie z ograniczonych uprawnień prawotwórczych, przyznanym jednostkom samorządu terytorialnego
w aktualnym stanie prawnym [33]. W latach 2008–2012 wartość ulg, zwolnień i innych
narzędzi zmniejszania zobowiązań podatkowych z tytułu danin lokalnych wzrosła z 2,8
mld zł do niemalże 3,8 mld zł. Aż 77,4% tej kwoty stanowiło efekt kształtowania systemu stawek podatków lokalnych na poziomie niższym od ustawowo określonych kwot
maksymalnych. Stosunkowo niski udział w tej kwocie umorzeń zaległości podatkowych,
rozkładania podatków na raty i odraczania terminów płatności (odpowiednio około 4%
i 2,6%), świadczy o tym, że powyższe liczby nie stanowią jedynie bieżącej reakcji na
utrudnienia okresu kryzysu finansowego, lecz dowodzą powszechności prowadzenia
świadomej, długofalowej polityki podatkowej na szczeblu gminnym [43, s. 339; inaczej
23, s. 77]. Powyższa praktyka uzasadnia pojawiające się w literaturze przedmiotu postulaty poszerzenia władztwa daninowego jednostek samorządu terytorialnego [10, s.
140; 17, s. 25; 37, s. 148; 24, s. 69; 25, s. 12, 19; 37, s. 140]. Obejmują one zarówno motywowaną fiskalnie koncepcję rozszerzenia katalogu dochodów własnych gminy o udział
w podatku od towarów i usług, jak również żądanie zaopatrzenia gmin w mechanizm
pozwalający jej na samodzielne prowadzenie aktywnej polityki podatkowej, w szczególności nakładania podatków lokalnych [Protokół z debaty „20 lat samorządu gminne-
1 Mgr Jan Sarnowski – Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Nauk Społecznych w Otwocku
160
go w Polsce”, http://witrynawiejska.org.pl/data/ProtokolDbtaSam.pdf, dostęp z dnia 26
czerwca 2015 r.; patrz również 1, s. 254; 5, s. 8; 6, s. 102; 38, s. 67; 43, s. 337, 338, 341; 48].
Źródło inspiracji dla wymienionego celu stanowić mogą praktyka i regulacje prawne
funkcjonujące w Republice Federalnej Niemiec. O ich wartości świadczy zarówno podobieństwo obowiązujących w obu państwach uwarunkowań prawnokonstytucyjnych
i prawnopodatkowych, jak również bogata, sięgająca początków lat 50-ych historia
niemieckiego samorządu komunalnego, którego ekwiwalent wprowadzono w Polsce
w obecnej formie dopiero w roku 1990 [Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym, Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.]. Poniżej przedstawione zostaną kolejno: 2) Miejsce podatków lokalnych w finansowaniu zadań gmin; 3) Prawnokonstytucyjne ramy uchwałodawczej działalności rad gmin w przedmiocie regulacji prawnopodatkowych; 4) Zakres władztwa podatkowego rad gmin w przedmiocie podatków
lokalnych; 5) Zasady tworzenia lokalnego prawa podatkowego w Republice Federalnej
Niemiec; oraz 6) Przykładowe regulacje niemieckich podatków samorządowych. Wywód zakończony zostanie wnioskami dotyczącymi postulowanych zmian w Konstytucji RP i polskim ustawodawstwie, pozwalających na poszerzenie uprawnień rad gmin
w przedmiocie kształtowania lokalnego prawa podatkowego.
2. Miejsce podatków lokalnych w finansowaniu zadań gmin
Zasada samodzielności samorządu terytorialnego uregulowana jest w art. 16 ust.
2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej [Dz.U. z 1997 nr 78 poz. 483] (dalej: Konstytucja RP). W myśl tego przepisu samorząd wykonuje przysługującą mu część zadań
publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność [3, s. 36]. Powyższa
zasada skonkretyzowana została dla szczebla gminnego w art. 2 ustawy o samorządzie
gminnym [Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95] (dalej: u.s.g.), zgodnie z którym gmina wykonuje
zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (ust. 1), posiada
osobowość prawną (ust. 2), zaś jej samodzielność podlega ochronie sądowej (ust. 3).
W polskim systemie prawa gmina stanowi podstawową jednostkę terytorialnego podziału kraju. Zgodnie z postanowieniami art. 164 ust. 3 Konstytucji RP, wykonuje ona
wszystkie zadania samorządu terytorialnego, które nie są zastrzeżone dla powiatów czy
województw. Szeroki zakres obowiązków nałożonych na gminę niesie ze sobą konieczność zapewnienia jej środków pieniężnych, odpowiednich dla ich skutecznej realizacji
[29, s. 58]. Według art. 167 Konstytucji RP, jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań.
Jednocześnie prawodawca konstytucyjny dokonuje pierwszego podziału dochodów jednostek samorządu terytorialnego dzieląc je na dochody własne, subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa.
W literaturze przedmiotu przyjmuje się negatywną definicję dochodów własnych,
określającą je jako część dochodów samorządu, która nie jest ani subwencją, ani dotacją
celową [4, Art. 167 nb. 5; 13, s. 170]. Wyróżnia je pewien stopień trwałości, przypisane
są bowiem gminom na czas nieokreślony [12, s. 8]. Mocą art. 54 u.s.g. oraz art. 3 Usta-
161
wy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego [Dz.U. 2003 nr 203 poz. 1966],
dochody własne gminy stanowią podatki i opłaty samorządowe oraz dochody z majątku gminy, a także wpływy z samoopodatkowania się mieszkańców (art. 54 ust.2 u.s.g.),
spadki, zapisy, darowizny oraz inne dochody [patrz w szczególności 4, Art. 167 nb. 4; 13,
s. 171; 32, s. 82-83].
Podkreślić należy, że w kontekście prawodawczych kompetencji gminy, literatura
przedmiotu często wymiennie stosuje pojęcia podatku samorządowego, gminnego i lokalnego [37, s. 140]. Nie są to jednak pojęcia równoznaczne.
Podatki i opłaty samorządowe są to te podatki i opłaty, które stanowią dochody gminy [15]. Należą do nich udziały w podatkach państwowych (PIT i CIT), oraz podatki
gminne, czyli podatki w całości zasilające budżet jednostek samorząd terytorialnego
[13, s. 171; odwrotnie np. 43 s. 335-337, gdzie podatki gminne są podatkami stanowiącymi dochód gminy, zaś podatki samorządowe – podatkami w całości wpływającymi na
konto jednostki samorządu terytorialnego. Jeszcze inaczej 4, art. 168 nb. 1 oraz 25, s. 14,
u których wszystkie podatki w całości zasilające budżet gminy nazywa się podatkami
lokalnymi]. Nauka prawa dzieli podatki gminne na te pobierane przez urzędy skarbowe
i przekazywane gminom (podatek od spadków i darowizn, podatek od czynności cywilnoprawnych i podatek od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne,
płacony w formie karty podatkowej) oraz pobierane przez organy gminy podatki lokalne
[13, s. 171; 16 s. 123]. Przez pojęcie podatków i opłat lokalnych nauka prawa rozumie
przede wszystkim świadczenia uregulowane w art. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych [Dz.U. 1991 nr 9 poz. 31] (dalej p.o.l.), czyli tzw. podatki lokalne sensu stricto
[42, s. 5]. Należą do nich podatki od nieruchomości i od środków transportowych oraz
opłaty miejscowa, uzdrowiskowa, targowa i od posiadania psów. Katalog podatków lokalnych uzupełniają podatki lokalne sensu largo, czyli podatki rolny [Ustawa z dnia 15
listopada 1984 r. o podatku rolnym, Dz.U. 1984 nr 52 poz. 268] i leśny [Ustawa z dnia 30
października 2002 r. o podatku leśnym, Dz.U. 2002 nr 200 poz. 1682].
Podsumowując, podatki lokalne należą do katalogu podatków gminnych, czyli tych
podatków samorządowych, które w całości zasilają budżet wybranej jednostki samorządu terytorialnego. Charakteryzuje je szczególny poziom władztwa podatkowego gmin,
obejmujący zarówno administrowanie podatkiem jak i kompetencję do wpływania na
jego cechy konstytutywne przy pomocy aktów prawa miejscowego.
3. Prawnokonstytucyjne ramy uchwałodawczej działalności
rad gmin w przedmiocie regulacji prawnopodatkowych
W polskim systemie prawnym jedynym organem uprawnionym do ustanawiania
podatków jest sprawujący wyłączną władzę ustawodawczą parlament (art. 10 ust. 2
w zw. z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP). Szczególną rolę pełni tutaj art. 217 Konstytucji
RP, według którego nakładanie podatków, w tym określanie podmiotów, przedmiotów
opodatkowania i stawek podatkowych oraz zasad przyznawania ulg, umorzeń i zwolnień przedmiotowych następuje wyłącznie w drodze ustawy parlamentarnej. Mając na
162
uwadze konstytucyjnie gwarantowaną samodzielność finansową gmin i potrzebę zaspakajania potrzeb lokalnych w sposób niezależny od władzy centralnej, mocą art. 168
Konstytucji RP uprawnia się gminę do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych
na podstawie oraz w granicach, w jakich pozwala jej na to ustawa [39, s. 12]. Przepisy
art. 217 i 168 Konstytucji RP nie stoją ze sobą w sprzeczności. Przepis art. 217, zaliczający określone działania władzy publicznej w sferze podatków do materii ustawowej,
podlega konkretyzacji przez przepis szczególny art. 168, odnoszący się wyłącznie do
wysokości podatków i opłat lokalnych [39, s. 6]. Umocowanie to konkretyzuje art. 18
ust. 8 u.s.g., zaliczający do wyłącznej właściwości rady gminy podejmowanie uchwał
w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach [18, s.
163]. Nauka prawa wyróżnia trzy rodzaje uprawnień jakie mogą przysługiwać samorządowi terytorialnemu w zakresie podatków. Należą do nich prawo do 1) przejmowania
wpływów z poszczególnych podatków; 2) stanowienia przepisów prawnych w zakresie
podatków oraz 3) do administrowania poszczególnymi podatkami [49, s. 39–42; za nim
8, s. 150 oraz 9, s. 10]. Dwa ostatnie uprawnienia nazywa się władztwem podatkowym
[14, s. 21]. Pojęcie władztwa podatkowego jest zatem szerokie, obejmuje zarówno sferę prawodawczą w zakresie prawa materialnego (nakładanie podatku, określanie jego
stawek, udzielanie ulg i zwolnień o charakterze generalnym) i procesowego (określanie
zasad poboru), jak również kompetencje wykonawcze: udzielanie indywidualnych ulg,
zwolnień, umorzeń, rozkładania należności na raty, zaniechania poboru i wreszcie egzekucji należności podatkowych [13, s. 195].
Stwierdzić należy, że zakres władztwa podatkowego zagwarantowany gminie mocą
przepisów Konstytucji nie przewiduje możliwości stanowienia nowych podatków, a jedynie decydowanie, w granicach określonych wyraźnym umocowaniem ustawowym,
o elementach konstrukcji podatku wpływających na jego wysokość [15; 30; 31, s. 14;
44, s. 232]. Ograniczony charakter gminnego władztwa podatkowego motywuje część
przedstawicieli nauki prawa do odmówienia gminom statusu podatkowego prawodawcy. Zamiast tego określa się je jednie jako posiadające władztwo kształtowania (modelowania) obciążeń podatkowych [28, s. 10; 43 s. 334-337]. O ile trudno zgodzić się z tak
daleko idącym wnioskiem, to przyznać trzeba, że uprawnienie gminy do samodzielnego
ustanowienia daniny publicznej ma charakter incydentalny – jest ograniczone do opłaty
od posiadania psa [28, s. 10].
Podsumowując, rada gminy uprawniona jest do wydawania uchwał w przedmiocie
prawa podatkowego. Uprawnienie to jest jednak konstytucyjnie ograniczone, dotyczy
jedynie tych elementów wpływających na wysokość opodatkowania, których ustalenie
ustawa wprost powierzyła prawodawcy lokalnemu. Stwierdzić przy tym należy, że zakres możliwej delegacji ustawowej jest stosunkowo szeroki, obejmuje bowiem zarówno
kwestię nałożenia podatku, jak również moderację wysokości podstawy opodatkowania, stawek, ulg i zwolnień [15]. O zakresie uchwałodawczej kompetencji gminy wobec
konkretnego podatku decyduje jednak każdorazowo ustawodawca.
163
4. Zakres władztwa podatkowego rad gmin
w przedmiocie podatków lokalnych
Do podatków i opłat lokalnych zalicza się daniny uregulowane treścią ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (podatki od nieruchomości i od środków transportowych
oraz opłaty miejscowa, uzdrowiskowa, targowa i od posiadania psów) oraz podatki
rolny i leśny. Miarą rzeczywistych ram władztwa podatkowego jednostek samorządu
terytorialnego jest określony ustawą zakres, w jakim uprawnia się radę gminy do kształtowania elementów konstytutywnych podatków w drodze uchwały.
W systemie władztwa podatkowego gmin da się zaobserwować pewne prawidłowości. W związku z zasadą centralnego władztwa podatkowego gminom przypisano jedynie ujemne władztwo podatkowe, ograniczone do mechanizmów prowadzących do obniżania podatków i opłat lokalnych [25, s. 16, 17]. We wszystkich podatkach lokalnych
gminy uprawnione zostały do kształtowania systemu stawek podatku oraz do tworzenia
innych niż ustawowe zwolnień przedmiotowych. Kształtowanie stawek podatkowych
dokonuje się przy tym w dwóch formach: 1) Bezpośrednio, poprzez ustalanie ich wysokości (np. art. 5, art. 10 p.o.l.) lub 2) Pośrednio, poprzez obniżenie ceny skupu żyta oraz
ceny drzewa tartacznego, od której uzależnione są stawki podatków rolnego i leśnego
(np. art. 6 ust. 3 u.p.r. i art.4 ust.5 u.p.l.). Powszechny charakter ma również uprawnienie
rady gminy do uchwalenia dodatkowych zwolnień przedmiotowych (art. 13e u.p.r.; art.
7 ust. 3 u.p.l.; art. 7 ust. 3 i art. 12 ust. 4 p.o.l.). W żadnym przypadku nie uprawnia się
rady gminy do wprowadzania zwolnień opartych na kryterium podmiotowym.
W powyższym systemie wyjątek stanowią uprawnienia do obniżenia podstawy opodatkowania (przekwalifikowanie poszczególnych użytków rolnych, art. 5 ust. 3 u.p.r.)
i wprowadzenia dalszych ulg przedmiotowych (art. 13e u.p.r.), co potwierdziło orzecznictwo NSA zabraniające stosowania tzw. „zwolnień częściowych” [Wyrok NSA z dnia
10 czerwca 1997 r., I SA/Wr 654/97]. Inny wyjątek stanowi uprawnienie rady gminy do
wprowadzenia opłaty od posiadania psów (art. 18a ust.1 p.o.l.), będące jedynym przypadkiem w którym możliwe jest nakładanie podatku uchwałą jednostki samorządu terytorialnego.
5. Zasady tworzenia lokalnego prawa podatkowego
w Republice Federalnej Niemiec
Wbrew poglądom prezentowanym w polskiej nauce prawa, swoboda kształtowania
źródeł dochodów gmin w Niemczech jest bardzo szeroka i stanowić może wzorzec dla
analogicznych rozwiązań na gruncie Polskim [Przytoczone polskie piśmiennictwo nie
odnosi się do aktualnego stanu prawnego i ma przez to ograniczoną wartość poznawczą:
21, s. 232, 241; 34, s. 92; 45, s. 10]. Dla zrozumienia natury niemieckiej regulacji oraz
jej potencjalnego waloru poznawczego, konieczne jest krótkie przedstawienie prawnokonstytucyjnych podstaw tworzenia prawa miejscowego w RFN oraz najważniejszych
z funkcjonujących tam podatków lokalnych.
164
Mocą artykułu 28 ust.2 Konstytucji RFN [Grundgesetz vom 23. Mai 1949, BGBl. S.
1 ze zm.], gminom zapewnia się prawo samodzielnej regulacji wszystkich spraw wspólnoty terytorialnej. Oznacza to, że mają one prawo do uzyskiwania środków finansowych
w wysokości umożliwiającej pokrycie ich wydatków. Sposobem na zagwarantowanie
gminom prawa do tworzenia własnych źródeł dochodu jest powszechnie stosowany
transfer na ich rzecz kompetencji prawotwórczych w zakresie prawa podatkowego, które
Konstytucja RFN przyznaje krajom związkowym (landom) [11, s. 8].
Według art. 105, ust. 2a Konstytucji RFN, kraje związkowe są uprawnione do ustanawiania miejscowych podatków konsumpcyjnych i akcyzy, tak długo jak takie same
podatki nie są uregulowane ustawą federalną. Podstawowe zasady gospodarki finansowej gmin, w tym także planowania, wykonania i rozliczania ich budżetu, określone są
w uchwalanych przez poszczególne kraje związkowe ustawach oznaczanych nazwą „Prawo o ustroju gmin” (Gemeindeordnung). Przewidują one, że gdy dochody gmin są zbyt
niskie dla pokrycia wszystkich jej wydatków, przysługuje im prawo do pozyskiwania
własnych źródeł podatkowych (Steuerfindungsrecht). Gminy mają prawo do zaciągania
pożyczek i kredytów jedynie wówczas, gdy uzyskanie środków finansowych z innych
źródeł jest niemożliwe lub nieuzasadnione ze względów ekonomicznych [np. w § 77 ust.
3 ustawy Prawo o gminach kraju związkowego Północnej Nadrenii-Westfalii z 14 lipca
1994, GV.NRW.S. 858]. Przepisy miejscowego prawa podatkowego podlegają jedynie
kontroli sądowej. W niektórych krajach związkowych byłego NRD, dla wydania uchwały podatkowej wymaga się dodatkowo zgody krajowego ministerstwa spraw wewnętrznych w porozumieniu z krajowym ministerstwem finansów [Patrz np. §3 ust.2. Ustawy
o podatkach komunalnych kraju związkowego Meklemburgia-Pomorze Przednie, z dnia
12 kwietnia 2005 r., GS Meckl.-Vorp. Gl. Nr. 6140-2].
Według orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego RFN podatki lokalne spełniać
muszą cztery warunki: 1) Obciążać konsumpcję; 2) Być przedmiotowo różne od podatków uregulowanych ustawodawstwem federalnym; 3) Dotyczyć czynności/zdarzeń
mających miejsce na obszarze danej gminy oraz 4) Być efektywne jako źródło dochodu
lub narzędzie stymulacji. Jako podatek konsumpcyjny (Aufwandsteuer) rozumie się przy
tym podatek od wydatków przekraczających zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych. W przeciwieństwie do potocznego rozumienia konsumpcji, danina nie obciążą
bezpośrednio kupna zużywalnego produktu, lecz koszty wynikające z utrzymywania się
w posiadaniu rzeczy dającej jej właścicielowi lub jego klientów poczucie zbytku [7, nb.
88]. Może on obciążać trzymanie zwierząt (psów i koni pod wierzch), korzystanie z więcej niż jednego mieszkania, prowadzenie miejsca w którym świadczy się usługi towarzyskie lub erotyczne, czy udostępnianie miejsca w którym stawia się do dyspozycji klientów automaty do gry. Wymienione podatki konsumpcyjne, choć obciążają wydatki nie
będące niezbędnymi życiowo (podatki od luksusu), mają w rzeczywistości na celu opodatkowanie dodatkowego obciążenia infrastruktury gminy. Zjawisko to usankcjonował
Związkowy Trybunał Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2009 r., stwierdzając,
że „wynikające z przepisu art. 105 ust. 2a Konstytucji RFN ograniczenie prawodawstwa
krajów związkowych do podatków konsumpcyjnych nie oznacza, że poniesiony przez
165
podatnika wydatek służyć musi jedynie zaspokojeniu subiektywnych potrzeb podatnika i osiągnięciu przez niego stanowiącej przejaw luksusu przyjemności. Określenie to
ma charakter techniczny, związany z przedmiotem opodatkowania, nie zaś z ratio legis
uchwały i nie zabrania się oparcia przepisu o zasadę ekwiwalencji” [Związkowy Trybunał Administracyjny, wyrok z dnia 13 maja 2009 r., BVerwG, 9 C 7.08].
6. Przykładowe regulacje niemieckich
podatków samorządowych
Przykładem podatku konsumpcyjnego jest podatek od korzystania z drugiego mieszkania (Zweitwohnungsteuer), wprowadzony początkowo w gminach zamieszkiwanych
przez wiele osób w nich nie zameldowanych, takich jak duże centra gospodarcze (Berlin,
Hamburg, Monachium i Kolonia) i miasta uniwersyteckie (Heidelberg i Tybinga) [7, nb.
90]. Celem podatku jest obciążenie osób, które nie będąc w gminie zameldowane i nie
rozliczając w niej podatku dochodowego, mieszkają w niej i korzystają z jej infrastruktury. Za przykład powyższej regulacji posłużyć może uchwała miasta Kolonii o nałożeniu
podatku od drugiego mieszkania z dnia 17 grudnia 2004 [ABl StK 2004, s 1021, 2005, s.
730, 2008, s. 837]. Według §2, przedmiotem opodatkowania jest posiadanie mieszkania,
w którym właściciel przebywa jedynie tymczasowo. Za takowe uznaje się również zaparkowane na polach namiotowych przyczepy kempingowe [41, s. 595]. Według §3 Podmiotem opodatkowania jest właściciel lub posiadacz samoistny, zaś §5 jako podstawę
opodatkowania ustanawia kwotę płaconego rocznie czynszu. Podstawa opodatkowania
ulega przy tym zmniejszeniu gdy czynsz dotyczy mieszkania częściowo lub całkowicie
umeblowanego (kolejno o 10 i 30 %). §6 wyznacza stawkę podatku na 10% płaconego
rocznie czynszu. Funkcjonująca regulacja budzi wątpliwości z uwagi na nieprzystawanie
do rygorów stawianych podatkowi przez zasadę ekwiwalencji. Krytycy utrzymują, że
określony procent rocznego czynszu nie pozostaje w bezpośredniej relacji z intensywnością korzystania przez podatnika z miejskiej infrastruktury [46, §18 nb. 120, 125; 36,
s. 595], i nie stanowi zawsze wydatku świadczącego o zbytku. Powyższe argumenty nie
znalazły dotychczas posłuchu w orzecznictwie sądowym. Wręcz przeciwnie, Trybunał
Konstytucyjny RFN potwierdził obowiązek płacenia podatku przez nie posiadających
dochodu studentów oraz urzędników, zmieniających miejsce zamieszkania w wyniku
wymogów stawianych im przez przepisy służbowe [Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego RFN z dnia 17 lutego 2010 r., 1 BvR 529/09, 1 BvR 2664/09].
Podatkiem najefektywniej łączącym zasadę ekwiwalencji z opodatkowaniem luksusu jest tzw. podatek od imprez rozrywkowych (Vergnügungssteuer). Opodatkowuje on
miejsca uciążliwe dla otoczenia, których działalność znacząco zwiększa intensywność
korzystania z otaczającej je infrastruktury [46, §18 nb. 122].
Przykładem regulacji podatku od przyjemności jest Uchwała Rady Miejskiej Kolonii o poborze podatku od niektórych rodzajów rozrywek z dnia 16 grudnia 2005 [ABl
StK 2005, s. 731; 2006, s. 784; 2007, s. 646]. Mocą §4, podmiotem opodatkowania jest
przedsiębiorca organizujący imprezę określonego rodzaju. §5 określa wysokość podatku
166
stosując jego stawkę do postawy opodatkowania, którą stanowi udostępniana gościom
użytkowa powierzchnia lokalu, z wyłączeniem toalet i garderoby. Stawka dzienna podatku wynosi za każde zaczęte 10m2 kolejno 2,50 € dla lokali organizujących imprezy
taneczne (§2 nr1), 3 € dla lokali oferujących striptiz lub taniec erotyczny; bary, sauny
i kluby swingersów celujące w ułatwieniu nawiązywania kontaktów seksualnych; a także
targi i wystawy akcesoriów erotycznych (§2 nr 2,5,7); i wreszcie 32 € dla kasyn i domów
gry (§2 nr 3). Podatek pobiera się za każde rozpoczęte 24h trwania imprezy.
Historycznym podatkiem lokalnym, którego powrót do systemu prawnego zdaje się
być kwestią czasu jest podatek od opakowań (Verpackungssteuer). Powołano go do życia
uchwałą miasta Kassel z dnia 28 grudnia 1991 [Hessische/Niedersächsische Allgemeine,
Stadtausgabe Kassel Nr. 300, s. 18]. Przedmiotem opodatkowania były opakowania i naczynia jednorazowego użytku, o ile sprzedawało się w nich potrawy i napoje spożywane
na miejscu (§ 1). Podatnikiem był sprzedawca żywności, obciążany stawką w wysokości
0,40 DM (0,20 €) każdą wydaną klientowi puszkę, butelkę i pojemnik; 0,50 DM (0,25 €)
za każdy wydany talerz czy kubek; i wreszcie 0,10 DM (0,05 €) za każdy wydany egzemplarz sztućca (§ 2, 4).
Powyższy podatek, mający na celu walkę z zaśmiecaniem miasta, funkcjonował
w Kassel do maja 1998, gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego RFN uznał go za naruszający wyłączność władz szczebla związkowego ma prowadzenia polityki ochrony środowiska [Wyrok Trybunału Konstytucyjnego RFN z dnia 7 maja 1998, 2 BvR 1991/95;
2 BvR 2004/95]. Mając na uwadze zmianę orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego
RFN, postulowane jest wprowadzenie podobnego podatku w Berlinie. Miałby on obciążać używanie jednorazowych pojemników służących do spożywania gorących napojów,
przy czym proponuje się stawkę 0,10-0,20 € od kubka [Taz.INFO, Verpackungssteuer
in Berlin, http://www.taz.de/!5200909/, artykuł z dnia 26 maja 2015 r., dostęp z dnia 26
czerwca 2015 r.].
Podsumowując stwierdzić należy, że gminy w Republice Federalnej Niemiec dysponują szeroko większymi uprawnieniami w zakresie tworzenia miejscowego prawa podatkowego niż ich polskie odpowiedniki. Największą różnicę stanowi brak konstytucyjnych
przeszkód dla transferu kompetencji prawodawczych w zakresie prawa podatkowego
na poziom gminy. Ograniczenie polityki fiskalnej gmin do podatków konsumpcyjnych
nie pozwala na wystąpienie podwójnego opodatkowania dochodu i zakłócenia miarodajności podlegającej konstytucyjnej kontroli skali podatkowej. Obowiązek związania
opodatkowania ze zdarzeniami mającymi miejsce na terenie gminy sprawia, że dominującą rolę w tworzeniu lokalnych źródeł podatkowych pełnią przesłanki wynikające
z zasady ekwiwalencji, przede wszystkim intensywność wykorzystania infrastruktury
i uciążliwości określonych sytuacji dla społeczności lokalnej.
167
7. Podsumowanie
Znajomość niemieckich regulacji prawa konstytucyjnego oraz szeregu funkcjonujących na obszarze RFN podatków lokalnych pozwala stwierdzić, że poszerzenie władztwa
podatkowego gmin dałoby im w ręce instrument pozwalający na efektywniejsze zaspokajanie potrzeb społeczności lokalnej. Umożliwienie radom gmin nakładania określonych rodzajów podatków stanowiłoby nie tylko odpowiedź na rosnące potrzeby fiskalne
jednostek samorządu terytorialnego, ale również pozwoliłoby im obciążyć daninami
podmioty, które stanowią największe obciążenie dla gmin i ich mieszkańców. Wskazać
można dwa sposoby służące realizacji tego celu. Pierwszym z nich jest zmiana treści
art. 217 Konstytucji RP, poprzez poszerzenie jej regulacji o uchwały organów jednostek
samorządu terytorialnego. Zmiana ta byłaby zgodna z ratio legis przepisu, mającego na
celu ograniczenie władztwa podatkowego organów władzy wykonawczej [26, s. 3 – 11].
Powyższa zmiana prowadziłaby również do pełniejszej realizacji koncepcji stojącej za
przepisem art. 168 Konstytucji RP, mającym za zadanie zagwarantowanie jednostkom
samorządu terytorialnego szerokiego wpływu na kształtowanie podatków i opłat stanowiących ich dochody i narzędzie wpływania na życie ich mieszkańców [15]. Podkreślić jednak należy, że wymieniona zmiana pociągnęłaby za sobą konieczność określenia
granic prawodawczej władzy gmin i uniknięcia dublowania regulacji ustawowych. Sposobem na realizację tego zadania byłoby ograniczenie władztwa podatkowego gmin, na
przykład do lokalnych podatków konsumpcyjnych.
Mniej rewolucyjnym sposobem poszerzenia zakresu podatkowego prawodawstwa
gmin byłoby szersze zastosowanie mechanizmu znanego z regulacji opłaty od posiadania psów (art. 18a. ust. 1 p.o.l.). Polegałoby ono na pozostawieniu gminom decyzji o nakładaniu wszystkich ustawowo uregulowanych podatków lokalnych. Krok ten można
byłoby połączyć z poszerzeniem ich katalogu o wybrane regulacje prawa niemieckiego,
np. o podatek od imprez rozrywkowych. Wypracowanie katalogu modelowych uchwał
podatkowych i pozostawienie decyzji o nałożeniu regulowanych w nich danin gminom
dałoby im możliwość elastycznego dostosowania się do sytuacji społeczno-gospodarczej
i stanowiłoby krok płynnie zwiększający samodzielność jednostek samorządu terytorialnego.
Jednocześnie należy podkreślić, że wymienione zmiany nie powinny mieć charakteru jednostkowego, a stanowić powinny element szerszej reformy prawa podatkowego
i źródeł finansowania jednostek samorządu terytorialnego. Tu zwrócić należy uwagę na
krytykę, z jaką spotykają się ustawowe regulacje polskich podatków lokalnych (w szczególności podatków od nieruchomości, rolnego i leśnego), oraz podnoszone przez niemieckich naukowców zarzuty wobec rozbudowanego systemu danin regulowanych na
szczeblu gminy [16, s. 235; 46, §18 nb. 125]. Przykładowo wymienić można zakłócającą
obrót gospodarczy konkurencję pomiędzy prezentującymi różny model polityki fiskalnej gminami oraz postępujące komplikowanie prawa podatkowego. W tym kontekście
podkreślić należy potrzebę stworzenia konkretnej, spójnej wizji prawodawczych kompetencji gmin, która byłaby konsekwentnie realizowana przez ustawodawcę.
168
Bibliografia
1. Jan Adamiak, Jak władze gminy mogą wykorzystywać funkcje pozafiskalne podatków i opłat lokalnych do wspierania rozwoju regionalnego, w: Alicja Pomorska (red.),
Polski system podatkowy. Założenia a praktyka, Lublin 2004, s. 254.
2. ASM Centrum Badań i Analiz Rynku, Diagnoza jakości stanowionego prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, Kutno 2009.
3. Andrzej Bałaban, Źródła prawa w polskiej konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., Przegląd Sejmowy 5/1997, s. 36.
4. Bogusław Banaszak, Konstytucja RP, wyd. 2, Warszawa 2012.
5. Emilia Barej, Zakres władztwa podatkowego – na przykładzie miast na prawach
powiatu w Województwie Zachodniopomorskim, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego 794/2013, s. 7.
6. Marcin Będzieszak, Władztwo dochodowe i dochody gmin w sytuacji spowolnienia
gospodarczego, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego 39 (646)/2010, s. 95.
7. Dieter Birk, Marc Desens, Hennig Tappe, Steuerrecht, wyd. 16, Hüthig-JehleRehm-Verlag 2013.
8. Andrzej Borodo, Kompetencje do przejmowania wpływów podatkowych i inne
kompetencje podatkowe samorządów terytorialnych, w: Witold Konieczny (red.), Ius
suum quique. Studia prawnofinansowe. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi
Wacławowi Goronowskiemu, Warszawa 2005, s. 149.
9. Andrzej Borodo, Przejmowanie dochodów podatkowych przez gminy – niektóre
problemy prawne, Prawo Budżetowe Państwa i Samorządu 3(2)/2014, s. 10.
10. Andrzej Borodo, Władztwo finansowe samorządu terytorialnego – zagadnienia
ogólne, w: Księga jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza. Studia z dziedziny prawa finansowego, prawa konstytucyjnego i ochrony środowiska, Wrocław 2001, s. 140.
11. Bundesministerium der Finanzen, Solidarität im Bundesstaat: Die Finanzverteilung, Bonn 2002.
12. Elżbieta Chojna-Duch, Elżbieta Kornberger-Sokołowska, Dochody gmin z podatków i opłat, Warszawa, 1998.
13. Elżbieta Chojna-Duch, Hanna Litwińczuk, Prawo Finansowe, wyd. 2, Warszawa
2009.
14. Piotr Czerski, Antoni Hanusz, Andrzej Niezgoda, Dochody budżetu jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2009.
15. Rafał Dowgier, Stanowienie miejscowego prawa podatkowego w Polsce, http://
www.law.muni.cz/sborniky/Days-of-public-law/files/spravaBEN.html, dostęp z dnia 29
czerwca 2015r.
16. Rafał Dowgier, Grzegorz Liszewski, Bogumił Pahl, Stanowienie i stosowanie lokalnego prawa podatkowego, Białystok 2012.
17. Leonard Etel, Uchwały podatkowe samorządu terytorialnego, Białystok 2004.
18. Leonard Etel, Cezary Kosikowski, Edward Ruśkowski, Kontrola tworzenia i stosowania prawa podatkowego pod rządami Konstytucji RP, Warszawa 2006.
169
19. Paweł Felis, Możliwości oddziaływania władz samorządowych na wydajność wybranych źródeł dochodów własnych na przykładzie gmin w Polsce, Finanse i Prawo Finansowe, I(4)/2014, s. 37.
20. Andrzej Gomułowicz, Jerzy Małecki, Podatki i Prawo Podatkowe, wyd. 6, Warszawa 2011.
21. Małgorzata Magdalena Hybka, Władztwo podatkowe i jego wpływ na strukturę
dochodów budżetowych gmin w Niemczech, Zeszyty Naukowe SGGW 65/2008, s. 231.
22. Marian Hyski, Problemy samoopodatkowania się mieszkańców gminy, Infrastruktura i ekologia terenów wiejskich 4/2009, s. 135.
23. Lech Jędrzejewski, Polityka finansowa jednostek samorządu terytorialnego,
Gdańsk 2004.
24. Maria Kosek-Wojnar, Krzysztof Surówka, Finanse samorządu terytorialnego,
Kraków 2002.
25. Maria Kosek–Wojnar, Problem samodzielności finansowej jednostek samorządu
terytorialnego, Zeszyty naukowe Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni 2/2004, s. 11.
26. Cezary Kosikowski, Konstytucyjność ordynacji podatkowej, PiP 2/1998, s. 3.
27. Antoni Kożuch, Zmiany w zarządzaniu finansami lokalnymi, Zeszyty Naukowe
SGGW 65/2008, Warszawa 2008.
28. Jacek Kulicki, Zakres władztwa podatkowego w obecnym systemie prawnym w Polsce, Analizy BAS 16(41)/2010, Warszawa 2010.
29. Justyna Kunysz, Wójt, burmistrz, prezydent miasta jako organ podatkowy (wybrane zagadnienia), Administracja:Teoria, dydaktyka, praktyka 2(27)/2012,s.58.
30. Hanna Litwińczuk, Władztwo lokalne w sferze podatkowej, Finanse 9/1985.
31. Wiesława Miemiec, Finanse samorządu terytorialnego w nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Finanse Komunalne 5/1997, s. 14.
32. Wiesława Miemiec, Prawne gwarancje samodzielności finansowej gminy w zakresie dochodów publicznoprawnych, Wrocław 2005.
33. Ministerstwo Finansów, Sprawozdania z wykonania budżetów gmin, http://www.
mf.gov.pl/ministerstwo-finansow /dzialalnosc/finanse publiczne/budzety-jednostek-samorzadu-terytorialnego/sprawo zdania-budzetowe, dostęp z dnia 26 czerwca 2015r.
34. Ireneusz Mirek, Daniny publiczne w prawie niemieckim, Warszawa 1999.
35. NIK, Prawidłowość i skuteczność realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego podatków lokalnych oraz dochodów z majątku. Informacja o wynikach kontroli,
Warszawa 2015.
36. Timm Oelschläger, Die Zweitwohnungsteuer: Ein Abgesang – Gleichzeitig ein Beitrag zum Begriff der Aufwandsteuer im Sinne des Art. 105 Abs. 2a GG, DStR 2008, s. 595.
37. Zbigniew Ofiarski, Władztwo daninowe oraz administrowanie podatkowymi
źródłami dochodów własnych gmin – czy podział kompetencji jest jeszcze potrzebny?, Zeszyty Naukowe Instytutu Administracji AJD w Częstochowie 1(5)/2012, s. 137.
38. Stanisław Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Warszawa 2002.
39. Mirosław Paczocha, Zakres regulacji w sprawach dotyczących podatków i opłat
lokalnych w uchwałach rad gmin, Budżet samorządu terytorialnego 12/2004, s.5
170
40. Leszek Patrzałek, Narzędzia oddziaływania samorządów terytorialnych na rozwój
lokalny i regionalny, Samorząd terytorialny 5/1996, s. 12.
41. Alexander Pfab, Deutschland, Deine Camper – Eine systematische Betrachtung
über Wohnwagen und Wohnmobil im Zweitwohnungsteuerrecht, DStR 2008, s. 595.
42. Mariusz Popławski, Pojęcie podatków lokalnych, Przegląd Podatków Lokalnych
i Finansów Samorządowych, 7-8/2003, s. 5.
43. Renata Przygrodzka, Władztwo podatkowe a stabilność finansowa gmin, w: Nierówności społeczne a wzrost gospodarczy 40(4)/2014, s. 345.
44. Edward Ruśkowski, Autonomia podatkowa jednostek samorządu terytorialnego
a decentralizacja władzy publicznej, w: Regulacje prawno-podatkowe i rozwiązania finansowe, Pro publico bono, Toruń 2002, s. 232.
45. Eugeniusz Tegler, System podatkowy Republiki Federalnej Niemiec, Szczecin 1986.
46. Klaus Tipke, Joachim Lang (red.), Steuerrecht, wyd. 22, Köln 2015.
47. Aleksandra Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2002.
48. Tomasz Wołowiec, Dariusz Reśko, Obniżki stawek podatkowych do celów stymulacyjnych a założenia racjonalnej strategii podatkowej gminy, Toruński RocznikPodatkowy, http://www.trp.umk.pl/download/trp2012/Obnizki_stawek_podatkowych%20
do_celow_stymulacyjnych_a_zalozenia_racjonalnej_strategii_podatkowej_gminy.pdf,
dostęp z dnia 26 maja 2015r.
49. H. Zimmermann, Allgemeine Probleme und Methoden des Finanzausgleichs,
w: Handbuch der Finanzwissenschaft, t. IV, Tübingen 1983, s. 39.
171
COMMUNAL TAXES IN GERMANY.
THE INSPIRATION FOR POLAND?
Abstract: Local taxes are taxes that are assessed and levied by a local authority, such
as county or municipality. Due to the growing financial needs of Polish municipalities,
the development of the communal tax system is being considered as a mean to avoid
the further accumulation of their debt. Due to its long history and continuous constitutional supervision, the German local tax system is an ideal source of the inspiration
for the impending reform. German communities belong to the administrative structure
of the German federal states and are subject to their supervision. However, the German
Constitution guarantees the municipalities a broad local autonomy by granting them the
right to manage all their affairs on their own responsibility. The right of self-government
also includes the right to independently impose the local consumption taxes. The article
analyses the possibility of changing the Polish Constitution in order to give the municipal councils the similar rights. It also suggests the reception of some German regulations, e.g. the tax on holiday homes and the amusement tax.
Keywords: Polish Law, German Law, Communal Taxation
Słowa kluczowe: prawo niemieckie, prawo polskie, podatki lokalne
173
Iwona Wrześniewska-Wal1
ZADANIA SAMORZĄDÓW TERYTORIALNYCH
W OCHRONIE ZDROWIA, KRAJOWE STRATEGIE,
PLANY I PROGRAMY ZDROWOTNE
1. Wprowadzenie
Zgodnie z art. 163 Konstytucji RP [7] samorząd terytorialny wykonuje tę istotną
część zadań publicznych, która nie została zastrzeżona przez Konstytucję lub ustawy
dla organów innych władz publicznych, takich jak: organy ustawodawcze, administracja rządowa, organy wymiaru sprawiedliwości itp. Natomiast gminy, jako podstawowe
jednostki tego samorządu, wykonują wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Powyższe przepisy wprowadzają domniemanie właściwości samorządu terytorialnego w realizacji zadań publicznych, a w szczególności – domniemanie właściwości gminy. Wykonując te zadania,
gminy (i pozostałe jednostki samorządu terytorialnego oraz ich jednostki organizacyjne)
uczestniczą w sprawowaniu władzy publicznej. Zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ochrony zdrowia określone są zarówno w przepisach ustrojowych (ustawa o samorządzie gminnym [16], powiatowym [17] i wojewódzkim [18] ), jak i w przepisach prawa materialnego (są to regulacje ustawowe odnoszące się do konkretnego
problemu). Ze względu na ramy opracowania prawo materialne odnoszące się do ochrony zdrowia zostanie pokazane na kilku przykładach w obszarze samorządu gminnego
i powiatowego. Zadania samorządów w sferze ochrony zdrowia można podzielić na trzy
grupy: – przygotowanie ogólnej strategii prozdrowotnej i planowanie polityki w odniesieniu do opieki zdrowotnej na swoim terenie; – działania dotyczące promocji zdrowia;
– podejmowanie aktywności w odniesieniu do zdrowia publicznego i indywidualnego.
Powyższe zadania uregulowane są w dużej mierze w ustawie o świadczeniach opieki
zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych [19], która nakłada na jednostki
samorządu terytorialnego nowe zadania własne, realizowane w zakresie zapewnienia
równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. Bardzo istotnym zadaniem jednostek
samorządu terytorialnego w omawianym zakresie jest opracowywanie i realizacja oraz
ocena efektów programów zdrowotnych wynikających z rozpoznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia ich mieszkańców. Programy zdrowotne powinny być adreso1 Dr nauk prawnych, lek. med. Iwona Wrześniewska-Wal – Zakład Ekonomiki, Prawa i Zarządzania Szkoły Zdrowia Publicznego Centrum Medycznego Kształcenia Podyplomowego
w Warszawie.
174
wane do mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego. Od 1 stycznia 2015 r.
ustawa o świadczeniach finansowanych ze środków publicznych wprowadziła podział
programów na programy zdrowotne i programy polityki zdrowotnej w związku z wnioskami pokontrolnymi zawartymi w wystąpieniu pokontrolnym Najwyższej Izby Kontroli. Programy zdrowotne powinny stanowić ważny element strategii działania jednostki
samorządu terytorialnego w zakresie ochrony zdrowia. Bardzo pozytywnie należy ocenić
inicjatywy formułowania długookresowych polityk zdrowotnych na poziomie regionalnym lub lokalnym. W wielu państwach Unii Europejskiej (np. Austria, Francja, Niemcy)
narzędziem umożliwiającym dokonanie ww. analiz są raporty przygotowywane przez
odpowiednie jednostki administracyjnego podziału terytorialnego kraju – gminy, regiony, landy. Raporty przygotowywane przez ww. jednostki lokalne dostarczają podstaw do
planowania i prowadzenia zintegrowanej polityki zdrowotnej w skali całego kraju. Jednak
w wymienianych krajach samorządy odpowiadają za kreowanie polityk zdrowotnych na
swoim terenie, a państwo na ich podstawie podejmuje działania na poziomie krajowym.
Czy tak również może być w Polsce ?
2. Zadnia gminy – własne, zlecone i powierzone
Sprawy należące do zakresu działania i kompetencji gminy odznaczają się dwiema
cechami: publicznym charakterem i lokalnym znaczeniem. Przepisy prawa nie precyzują jednak, co należy rozumieć przez publiczny charakter sprawy. Nawiązując do
koncepcji podziału prawa na publiczne i prywatne. Można powiedzieć, że sprawa jest
publiczna, jeżeli dotyczy interesu powszechnego, korzyści społecznej tj. korzyści ogółu
lub znacznej części mieszkańców gminy. Załatwianie takich spraw zmierza do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej [28]. Brakuje także ustawowego
określenia wskazującego, co przesądza o lokalnym charakterze sprawy. Odwołując się do
etymologii tego określenia (łac. Localis – miejscowy) i jego sensu w języku potocznym
(„danego miejsca dotyczący”), można powiedzieć, że znaczenie lokalne – w odniesieniu
do szczebla gminnego – mają sprawy odnoszące się do jednej lub kilku gmin, lecz już
nie sprawy całego powiatu czy województwa. Zgodnie z zasadą pomocniczności, jeżeli
rozwiązanie danej kwestii jest zadaniem publicznym, jest to zadanie najniżniej usytuowanego organu władzy publicznej, który jest w stanie kwestię tę rozwiązać. Nie ma
więc zamkniętego katalogu zadań gminy. Wskazuje na to również użyte w ustawie słowo
„w szczególności”. Jednak są to tylko zadanie publiczne, które można zaliczyć do kategorii zadań o charakterze użyteczności publicznej, to znaczy takich, które w odniesieniu do
gminy polegają na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej [30].
Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego ma w swojej kompetencji wszyskie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na
rzecz innych podmiotów. Zadania gminy można podzielić na: zadania własne (obowiązkowe i fakultatywne), zlecone i powierzone. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie
gminnym do zadań własnych gminy należą: wodociągi i zaopatrzenie w wodę, kanalizację, usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych, utrzymanie czystości i porządku
175
oraz urządzeń sanitarnych, wysypiska i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, ochronę zdrowia, pomoc społeczną, w tym ośrodki i zakłady opiekuńcze. Wszystkie ww. zadania wiążą się w pewnym
stopniu z problematyką zdrowotną, gdyż stanowią przykłady uwarunkowań zdrowotnych, a więc czynników pozwalających na zmniejszenie lub usunięcie zagrożeń zdrowia
mieszkańców danej wspólnoty [4, s. 39]. Szczegółowe zadania własne gminy dotyczące
zdrowia obejmują m.in. szeroko pojęte sprawy ochrony zdrowia oraz zapewnienia kobietom w ciąży opieki medycznej. Natomiast art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi podstawę podziału zadań własnych gminy na obowiązkowe i fakultatywne.
U podstaw tej regulacji leży próba zagwarantowania społecznościom lokalnym świadczeń publicznych na poziomie minimalnym. Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu obowiązkowy charakter zadań własnych określają ustawy. Jeżeli zatem ustawodawca określi konkretne zadanie jako obowiązkowe, to wówczas na gminie (jej organach) ciąży obowiązek
ich wykonania, a obywatelowi przysługuje z tego tytułu określone roszczenie [14].
Ustawodawca nie formułuje katalogu zadań obligatoryjnych. Odsyła w tym zakresie do prawa materialnego. Decydującym w sferze prawa meterialnego przepisem jest
art. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie z nim do zadań własnych realizowanych przez gminy w zakresie ochrony
zdrowia publicznego należy m.in. zabezpieczenie dostępności do świadczeń z zakresu
podstawowej opieki zdrowotnej, położnictwa i ginekologii oraz stomatologii zgodnie
z minimalnym planem zabezpieczenia ambulatoryjnej opieki zdrowotnej (szczegóły
planu znajdują się w rozporządzeniu) [12]. Do zadań własnych gmin należy prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz
integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu [20]. Odpowiedzialność za politykę społeczną w tym zakresie spoczywa na administracji rządowej natomiast w sposób
wyraźny ustawa zakreśla także zadania gmin. Realizacja tych zadań jest prowadzona
w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych,
stanowiącego część strategii rozwiązywania problemów społecznych, uchwalanego corocznie przez radę gminy. Program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej, o którym mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w programie. W celu realizacji programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może
powołać pełnomocnika. Wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) powołują gminne
komisje rozwiązywania problemów alkoholowych, w szczególności inicjujące działania
profilaktyczne oraz podejmujące czynności zmierzające do orzeczenia o zastosowaniu
wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie
lecznictwa odwykowego. W skład gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych wchodzą osoby przeszkolone w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Zasady wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania
problemów alkoholowych określa rada gminy w gminnych programach rozwiązywania
problemów alkoholowych. Ponadto rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu
gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak
176
i w miejscu sprzedaży. Ponadto rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W miejscowościach, w których rozmieszczone są jednostki wojskowe, liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży
jak i w miejscu sprzedaży oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania
napojów alkoholowych są ustalane przez radę gminy po zasięgnięciu opinii właściwych
dowódców garnizonów. Liczba punktów sprzedaży oraz usytuowanie miejsc sprzedaży,
podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb
ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki
i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Zadania własne gminy obejmują również działania zmierzające do ochrony zdrowia przed następstwami używania tytoniu. Zauważyć należy, że sama ustawa o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych[21] określa
w sposób równoległy kompetencje organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego. Ponadto nie stanowi jakie kompetencje przypisane są do poszczególnych
jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa zawiera wyrażoną expressis verbis kompetencje jedynie w odniesieniu do gminy [1, s.150-151]. Przyznaje radzie gminy prawo
do podjęcia odpowiedniej uchwały chroniącej obywateli przed szkodliwym wpływem
tytoniu np. poprzez tworzenie stref wolnych od dymu tytoniowego w miejscach przeznaczonych do użytku publicznego. W związku tym zadaniem gminy mogą wspierać w tym zakresie działalność samorządów zawodowych, organizacji społecznych,
fundacji, instytucji i zakładów pracy a także współdziałać z kościołem i związkami
wyznaniowymi.
Przeciwdziałanie narkomanii należy również do zadań własnych gminy, choć i tu
ustawodawca przewidział równoległe kompetencje dla administracji rządowej i samorządów terytorialnych. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) w celu realizacji ww. zadań
opracowuje projekt Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii, który uchwala
rada gminy. Ponadto zgodnie z omawianą ustawą gmina jest zobowiązana do wydawania zezwoleń na uprawę konopii i maku oraz do wydania nakazu zniszczenia takich
upraw, gdy prowadzone są bez zezwolenia. Kolejnym przykładem zadań gminy jest
ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych [22]. Utrzymanie cmentarzy komunalnych
i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na
których terenie cmentarz jest położony. Ponadto do podstawowych zadań gmin należy
zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych. Są to zadania własne gminy o charakterze fakultatywnym. Ponadto gmina może wykonywać zadania zlecone z zakresu
administracji rządowej, a zadania powierzone na mocy indywidualnie podpisanego porozumienia z właściwą jednostką samorządu terytorialnego lub właściwym organem
administracji rządowej. W odróżnieniu od zadań zleconych, zadania powierzone są
przejmowane przez gminę dobrowolnie, na zasadach organizacyjnych i finansowych
zawartych w porozumieniu. Z art. 166 ust. 2 Konstytucji wynika, że w uzasadnionych
potrzebach ustawą można zlecić jednostce samorządu terytorialnego wykonywanie innych niż zadania własne zadań publicznych. Jednak warto podkreślić, że gminie mogą
177
być powierzone nowe zadania, określone jako własne, pod jednym warunkiem, a mianowicie, nie może tego uczynić ani rząd, ani inny organ administracji rządowej w jakiejkolwiek formie, lecz wyłącznie prawodawca w drodze ustawy [29]. Wówczas ustawa
taka powinna określić tryb przekazywania i wykonywania zadań zleconych. Wykonywanie zadań zleconych gminom ustawowo jest obowiązkowe, co oznacza, że gminy
muszą je realizować. Do takich zadań należy świadczenie usług opiekuńczych osobom
z zaburzeniami psychicznymi. Stosownie do art. 9 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego[23] są one bowiem realizowane jako zadania zlecone gminom przez administrację
rządową.
3. Katalog zadań powiatu.
Jest to pośrednia jednostka podziału administracyjnego. Zadania publiczne wykonywane przez powiat zostały enumeratywnie wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w przeciwieństwie do ustawy gminnej, gdzie katalog zadań pozostaje
otwarty. Taksatywny katalog zadań powiatu podkreślił także Wojewódzki Sąd Administracyjny, który stwierdził, że: ,,W przeciwieństwie do gminy powiat może wykonywać
tylko zadania wyraźnie przypisane mu przez ustawodawstwo. Właściwość powiatu do
realizacji zadań własnych dotyczyć może tylko lokalnych zadań o charakterze ponadgminnym, które muszą wyraźnie wynikać z przepisów ustaw prawa materialnego” [31].
W przeciwieństwie do gminy powiat może wykonywać tylko zdania wyraźnie określone
w ustawach. Ponadto podobnie jak gminy może wykonywać zdania zlecone i powierzone [4, s. 40].
Do zadań własnych powiatu należą sprawy dotyczące: edukacji publicznej, ochrony
i promocji zdrowia, pomocy społecznej, transportu i dróg publicznych, kultury, geodezji i kartografii, zagospodarowania przestrzennego, gospodarki wodnej, ochrony środowiska, rolnictwa i leśnictwa, porządku publicznego oraz przeciwdziałaniu bezrobociu.
W zakresie ochrony zdrowia szczegółowe zadania zostały opisane w prawie materialnym. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że powiat ma zapewnić równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej
a w szczególności poprzez:
 Opracowanie i realizację oraz ocenę efektów programów zdrowotnych wynikających
z rozpoznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców powiatu po konsultacji z właściwymi terytorialnie gminami
 Przekazywanie marszałkowi województwa informacji o realizowanych na terenie
powiatu programach zdrowotnych
 Inicjowanie, wspieranie i monitorowanie działań lokalnej wspólnoty samorządowej
w zakresie promocji zdrowia i edukacji zdrowotnej prowadzonych na terenie powiatu
 Pobudzanie działań na rzecz indywidualnej i zbiorowej odpowiedzialności za zdrowie i na rzecz ochrony zdrowia
 Podejmowanie innych działań wynikających z rozpoznanych potrzeb zdrowotnych.
178
Zadania z zakresu ochrony zdrowia psychicznego zaliczone zostały do zadań państwa. Trudno w tych okolicznościach mówić o określonych zadaniach jednostek samorządu terytorialnego. We wskazanej ustawie o ochronie zdrowia psychicznego brakuje
sfery kompetencji wyłącznej, regulacja przewiduje równoległość zdań każdej z jednostek [1, s. 149]. Na mocy tych przepisów powiat organizuje i zapewnia usługi w odpowiednim standardzie w domach pomocy społecznej dostosowanych do szczególnych
potrzeb osób z zaburzeniami psychicznymi. Domy te są tworzone na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej [24].
Zadania powiatu wynikają również z ustawy Prawo farmaceutyczne [25]. Rozkład
godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności
i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne
dni wolne od pracy. Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie
określa, w drodze uchwały rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów,
prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego.
4. Programy zdrowotne w regulacjach
prawa międzynarodowego i UE
Zgodnie z definicją Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) „zdrowie to całkowity
dobrostan fizyczny, umysłowy i społeczny, a nie jedynie brak choroby lub schorzenia”
[2]. Kluczowe znaczenie dla poprawy zdrowia ludności Unii i zmniejszenia nierówności
w zdrowiu ma to, aby nie skupiać się wyłącznie na zdrowiu fizycznym. Trzeba zauważyć,
że zaburzenia psychiczne i choroby neurologiczne odpowiadają łącznie za ¼ wszystkich
przyczyn niepełnosprawności. W zależności od wieku, różne choroby dominują. Z niepełnosprawnością w największym stopniu wiążą się cztery kategorie chorób: depresje,
otępienia, uzależnienie od alkoholu i udar [9]. Problemy ze zdrowiem psychicznym mają
również szeroki zasięg, są długotrwałe i stanowią powód do dyskryminacji oraz przyczyniają się w znaczny sposób do występowania nierówności w zdrowiu. Ponadto kryzys gospodarczy wpływa na czynniki warunkujące zdrowie psychiczne, ponieważ słabną
czynniki ochronne, a nasilają się czynniki ryzyka. Wyjście z kryzysu oraz przygotowanie
gospodarki europejskiej na kolejne dziesięciolecie stały się impulsem do przygotowania i opublikowania przez Komisję Europejską komunikatu „Europa 2020 – Strategia
na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu” [5]. Przedstawiona tam strategia ma zastąpić przyjętą w 2000 r. oraz realizowaną
wcześniej strategię lizbońską. Zgodnie z celami strategii „Europa 2020” szczególną uwagę należy zwrócić na obszary wyraźnie dotyczące kwestii transgranicznych bądź rynku
wewnętrznego lub w których ze współpracy na szczeblu unijnym wynika znaczące
zwiększenie korzyści oraz efektów. Zgodnie z art. 168 Traktatu o funkcjonowaniu Unii
Europejskiej (TFUE) [15] przy określaniu i wdrażaniu wszystkich polityk i działań UE
należy zapewnić wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego. Polityka „Zdrowie 2020”
[3] została opracowana przy udziale państw członkowskich oraz szerokiego grona innych zainteresowanych podmiotów z Regionu Europejskiego, które odbyło się w Ge-
179
newie, 19-20 maja 2012. Istotne jest to, że „Zdrowie 2020” podkreśla konieczność poszukiwania rozwiązań problemów zdrowotnych nie tylko na poziomie centralnym, ale
również lokalnym. Ponadto UE ma uzupełniać i wspierać krajowe polityki zdrowotne,
zachęcać do współpracy pomiędzy państwami członkowskimi i promować koordynację
pomiędzy ich programami, przy zachowaniu pełnej odpowiedzialności państw członkowskich za określenie ich polityk zdrowotnych oraz organizację i świadczenie usług
zdrowotnych i opieki medycznej. Głównym instrumentem służącym wdrożeniu strategii
Unii Europejskiej w dziedzinie zdrowia jest obecnie Trzeci Program działań UE w dziedzinie zdrowia (2014-2020) [11]. Poprzednie wspólnotowe programy działań w dziedzinie zdrowia publicznego (2003-2008) oraz w dziedzinie zdrowia (2008–2013), przyjęte
odpowiednio decyzją nr 1786/2002/WE i decyzją nr 1350/2007/WE Parlamentu Europejskiego i Rady („poprzednie programy w dziedzinie zdrowia”), zostały pozytywnie
ocenione, ponieważ dostarczyły wielu istotnych zmian i usprawnień. Nowy program
powinien opierać się na osiągnięciach poprzednich programów w dziedzinie zdrowia.
Powinien także uwzględniać zalecenia zewnętrznych audytów i ocen, w szczególności
zalecenia Trybunału Obrachunkowego ze sprawozdania specjalnego nr 2/2009, zgodnie
z którymi w odniesieniu do okresu programowania rozpoczynającego się po roku 2013
Parlament Europejski, Rada i Komisja powinny ponownie rozważyć zakres działań Unii
w dziedzinie zdrowia publicznego oraz podejście dotyczące unijnego finansowania tego
obszaru. Należy tego dokonać uwzględniając dostępne środki budżetowe oraz istnienie
innych form współpracy jako środka ułatwiającego współpracę i wymianę informacji
pomiędzy zainteresowanymi stronami w całej Europie.
5. Programy zdrowotne – regulacje polskie
Zgodnie z ustawą o świadczeniach finansowanych ze środków publicznych do końca
2014 r. program zdrowotny mogły opracowywać, wdrażać, realizować i finansować ministrowie, jednostki samorządu terytorialnego oraz Narodowy Fundusz Zdrowia. Nadzór nad ich realizacją sprawował Minister Zdrowia. Obecnie nastąpiły zmiany wprowadzone nowelizacją ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ze środków publicznych
tzw. pakiet kolejkowy i onkologiczny [26] w związku z wnioskami pokontrolnymi zawartymi w wystąpieniu pokontrolnym Najwyższej Izby Kontroli sformułowanym po
kontroli wykonania w 2012 r. budżetu państwa w części 46 – Zdrowie oraz wykonania
planu finansowego Funduszu Rozwiązywania Problemów Hazardowych. Nastąpił podział programów na programy zdrowotne i programy polityki zdrowotnej – art. 48 ust. 1
ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ze środków publicznych. Zgodnie z nowymi
regulacjami programy zdrowotne może opracowywać, wdrażać, realizować i finansować Narodowy Fundusz Zdrowia, a programy polityki zdrowotnej mogą opracowywać,
wdrażać, realizować i finansować ministrowie oraz jednostki samorządu terytorialnego.
Narodowy Fundusz Zdrowia realizuje programy polityki zdrowotnej zlecone przez ministra zdrowia. Wszystkie programy dotyczą w szczególności:
1) ważnych zjawisk epidemiologicznych;
180
2) innych niż określone w pkt 1 istotnych problemów zdrowotnych dotyczących całej
lub określonej grupy świadczeniobiorców przy istniejących możliwościach eliminowania bądź ograniczania tych problemów;
3) wdrożenia nowych procedur medycznych i przedsięwzięć profilaktycznych.
Programy, o których mowa mogą być realizowane w okresie jednego roku albo
wielu lat.
Ponadto zmiana ustawy o świadczeniach finansowanych ze środków publicznych zakłada, że projekt nowego programu polityki zdrowotnej będzie podlegał zaopiniowaniu
przez Agencję Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji w terminie 2 miesięcy od
dnia otrzymania projektu, za wyjątkiem programów zawierających zadania o charakterze tożsamym z poprzednią edycją danego programu. Art. 48 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ze środków publicznych zobowiązuje jednostki samorządu
terytorialnego do realizacji programów polityki zdrowotnej w sposób spójny merytorycznie i organizacyjnie z programami realizowanymi przez ministrów oraz Narodowy
Fundusz Zdrowia. Przykładowo przyjęcie w oparciu o wytyczne europejskie odpowiednich przedziałów wiekowych dla wykonywania określonego rodzaju badań na etapie
diagnostyki podstawowej nie znajduje uzasadnienia realizacji w tym przedziale wiekowym innych badań. Podobnie, przyjęcie dla populacji kobiet z przedziału wiekowego
50–69 lat wykonywania badań mammograficznych w interwałach czasowych co 2 lat nie
uzasadnia wykonywania realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego programu
zdrowotnego, w ramach którego podstawowym badaniem dla tej grupy wiekowej byłoby np. badanie USG. Nie oznacza to, że jednostki samorządu terytorialnego nie mogą
realizować programu zdrowotnego, w ramach którego realizowane byłyby np. badania
USG u młodszych kobiet. Jednak kwestia zachowania spójności pomiędzy wszystkimi
programami jest bardzo istotna. Programy zdrowotne powinny być ukierunkowane na
jeden lub kilka problemów zdrowotnych, określonych precyzyjnie i modyfikowalnych.
Istotne jest, aby program jak najbardziej szczegółowo powinien uwzględniać specyfikę,
potrzeby i preferencje zdefiniowanej grupy docelowej, a także dostępność zaproponowanych rozwiązań. W programie zdrowotnym powinny być stosowane metody o udowodnionej skuteczności dla wybranego problemu i grupy docelowej. Ponadto należy optymalnie wykorzystywać dostępne zasoby i precyzyjnie określić koszty i skutki programu.
Ostatnie kryterium podkreśla istotność zastosowania projektu umożliwiającego ocenę
efektywności, czyli adekwatnych metod ewaluacji programu.
6. Wprowadzenie map potrzeb zdrowotnych
Zupełną nowością w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze
środków publicznych jest to, że minister oraz jednostka samorządu terytorialnego sporządza projekt programu polityki zdrowotnej na podstawie map potrzeb zdrowotnych.
W art. 95a ust. 1 i 6 omawiana ustawa wprowadza regionalne mapy potrzeb zdrowotnych oraz Ogólnopolską Mapę Potrzeb Zdrowotnych. Wynika to z faktu, że w Polsce
obserwuje się istotne, wynikające ze zróżnicowanego stanu zdrowia obywateli, różnice
181
w potrzebach zdrowotnych występujące w poszczególnych regionach, identyfikowane
w szczególności na poziomie województw i powiatów. Wyniki analiz prowadzonych na
ten temat były przedstawiane m.in. w następujących opracowaniach: „Społeczne nierówności w zdrowiu w Polsce” [10] „Sytuacja zdrowotna ludności Polski i jej uwarunkowania” [27]. Również oczekiwania i wskazania Komisji Europejskiej obejmują zapewnienie
zgodnego z potrzebami, wynikającymi z aktualnych trendów demograficznych i epidemiologicznych, wsparcia sektora zdrowia oraz koordynacji tego wsparcia na poziomie
centralnym i regionalnym [6]. Równocześnie analizy przeprowadzone przez Ministerstwo Zdrowia wskazują na istotne zróżnicowanie w zakresie dostępności do świadczeń
zdrowotnych w poszczególnych regionach kraju. Sytuacja ta wynika, między innymi,
z istniejącej struktury i rozmieszczenia infrastruktury zdrowotnej. Ponadto planowanie dostępności świadczeń zdrowotnych często nie uwzględnienia poziomu i rodzaju
potrzeb zdrowotnych w danym województwie lub powiecie, pogłębiając w ten sposób
nierówności w zakresie dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej.
Celem analizy na poziomie regionalnej mapy potrzeb zdrowotnych jest określenie
obecnej i prognozowanej sytuacji demograficznej i zdrowotnej społeczności w odniesieniu do dostępnych zasobów i infrastruktury ochrony zdrowia oraz wskazanie obszarów
wymagających podjęcia odpowiednich działań ze strony państwa. Analiza ta powinna
dotyczyć przede wszystkim obszaru świadczeń z zakresu anestezjologii i intensywnej terapii, chirurgii ogólnej, chorób wewnętrznych, pediatrii oraz ginekologii i położnictwa
i być przeprowadzana co najmniej na poziomie poszczególnych powiatów (niższe poziomy to gmina i konkretni świadczeniodawcy). Wartości wskaźników obliczonych dla
jednostek na najniższym poziomie analizy powinny być odnoszone do wartości wskaźników dla poziomów wyższych lub do wartości pożądanych ustalonych przez organizacje krajowe, międzynarodowe lub zdefiniowanych na podstawie literatury. Pozwoli to na
zidentyfikowanie obszarów wymagających interwencji ze strony organów państwa lub
jednostek samorządu terytorialnego.
Natomiast opracowanie Ogólnopolskiej Mapy Potrzeb Zdrowotnych ma na celu dostarczenie analogicznych informacji co w przypadku poziomu regionalnego, z tym że
w innym zakresie, tj. w dziedzinach specjalistycznych (np. transplantologii) zabezpieczanych na poziomie całego kraju. Ponadto jej zadaniem jest zapewnienie całościowego
zobrazowania analizowanych aspektów na poziomie krajowym przez integrację informacji płynących z analiz regionalnych, co umożliwi identyfikację potencjalnych obszarów, w których wskazane jest podjęcie skoordynowanego działania kilku wojewodów
lub właściwych organów państwa.
7. Podsumowanie i wnioski
Przepisy zawarte w samorządowych ustawach ustrojowych w odniesieniu do ochrony zdrowia mają tylko charakter ogólny, z którego wynikają jedynie potencjalne możliwości realizacji tych zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Z tego względu
uszczegółowienie i konkretyzacja działań samorządu powinna znajdować się w przepi-
182
sach prawa materialnego. Często jednak ustawy prawa materialnego przewidują istnienie
równoległej kompetencji administracji rządowej i samorządowej. Ponadto nie zawsze
powyższe normy precyzyjnie wskazują obowiązki poszczególnych jednostek samorządu
terytorialnego. Ta sytuacja powoduje powstanie swoistej próżni kompetencyjnej, która
powoduje, że w zakresie podziału zdań w sferze ochrony zdrowia między poszczególne
władze publiczne występuje zjawisko nazywane odpowiedzialnością rozmytą. Wątpliwość co do szczegółowości tych regulacji powodują, że samorządy samodzielnie podejmują aktywności w aspekcie ochrony zdrowia. Ze względu na wysokie koszty finansowe
takiej działalności aktywności wykazują tylko te samorządy, które na to stać. Powodować
to może nierówności w dostępie do świadczeń [1, s. 137]. Z tego względu dobrym instrumentem konkretyzującym działania samorządów są programy polityki zdrowotnej.
Wydaje się również, że mapy potrzeb zdrowotnych, które powstaną w oparciu o ustawę
o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz aktów
wykonawczych [13] mogą zlikwidować wspomniane powyżej nierówności terytorialne w dostępie do opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Z punktu
widzenia samorządów istotne będą regionalne mapy potrzeb zdrowotnych. Regionalna
mapa potrzeb zdrowotnych ma składać się z części opisujących: sytuację demograficzną
i epidemiologiczną, stan infrastruktury medycznej oraz jej wykorzystanie, jak również
prognozę potrzeb zdrowotnych. Każda mapa ma odnosić się do poziomów: od krajowego, wojewódzkiego do powiatowego. Informacje potrzebne do tworzenia map są wprawdzie przez samorządy gromadzone, ale według rożnych metodologii [8]. Konieczne są
zatem rzetelne dane. Tylko w ten sposób uda się przygotować obiektywną ocenę potrzeb
zdrowotnych i tym samym stworzyć skuteczne narzędzie, które pomoże stworzyć nowe
ramy polityki zdrowotnej.
Bibliografia
1. Dercz M., Izdebski H., Rek T.: Prawo publiczne ochrony zdrowia, Warszawa
2013 r.
2. Europejski Raport Zdrowia 2012 r.: Droga do osiągnięcia dobrostanu. Streszczenie. http://www.mz.gov.pl/__data/assets/pdf_file/0004/24772/Europejski-Raport-Zdrowia-2012.pdf dostęp 23 czerwca 2015 r.
3. Health 2020 A European policy framework and strategy for the 21st century
http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0011/199532/Health2020-Long.pdf?
ua=1 (dostęp 28 czerwca 2015 r.)
4. Karski J.B.: Polityka zdrowotna samorządu terytorialnego, Warszawa 2012
5. Komunikat Komisji Europejskiej z dnia 3 marca 2010 r. „Europa 2020 – Strategia
na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu” http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/1_PL_ACT_part1_v1.pdf dostęp 28 czerwca
2015 r.
183
6. Konkluzjach Rady nt. wspólnych wartości oraz zasad systemów ochrony zdrowia
UE z czerwca 2006 r., Council conclusions on common values and principles in EU
health systems. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:146
:0001:0003:EN:PDF dostęp 29 czerwca 2015
7. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78
poz. 483).
8. Mapy potrzeb zdrowotnych, konferencja w Narodowym Instytucie Zdrowia Publicznego – Państwowym Zakładzie Higieny (NIZP-PZH), Warszawa 15 kwietnia 2015 r.
9. Ochrona zdrowia psychicznego w Polsce: wyzwania, plany, bariery, dobre praktyki. Publikacja Rzecznika Praw Obywatelskich, maj 2014 r. https://www.rpo.gov.pl/sites/
default/files/Ochrona_zdrowia_psychicznego.pdf dostęp 26 czerwca 2015 r.
10. Region Europejski Światowej Organizacji Zdrowia: Społeczne nierówności
w zdrowiu w Polsce, Warszawa, 2012 http://www.nierownosci.mz.gov.pl/__data/assets/
pdf_file/0007/21202/Spoleczne-nierownosci-w-zdrowiu-w-Polsce.pdf dostep 29 czerca
2015
11. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 282/2014 z 11 marca
2014 r. w sprawie ustanowienia Trzeciego Programu działań Unii w dziedzinie zdrowia
(2014-2020) oraz uchylające decyzję nr 1350/2007/WE, (Dz. Urz. EU L 86 z 21 marca
2014 r.).
12. Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 10 października 2001 r. w sprawie zasad
i warunków, jakim powinien odpowiadać minimalny plan zabezpieczenia ambulatoryjnej opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2001, Nr 121, poz. 1315).
13. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie zakresu
treści map potrzeb zdrowotnych (Dz. U. z dnia 30 marca 2015 r.)
14. Szewc A.: Komentarz do art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, LEX 2012 – wersja elektroniczna, dostęp 28 czerwca 2015 r.
15. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, (Dz. Urz. UE C115/47 z 9 maja
2008 r.).
16. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142,
poz. 1591, z późn. zm.)
17. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr
142, poz. 1592 ze zm.),
18. Ustawa z dania 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim (Dz.U. 1998 Nr
91 poz. 576 z późn. zm)
19. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.)
20. Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. 2002, Nr 147, poz. 1231).
21. Ustawa z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. 1996, Nr 10, poz. 55 z późn. zm.).
22. Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst
jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 z późn. zm.)
184
23. Ustawa z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (tekst jedn.:
Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1375 z późn. zm.)
24. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175,
poz. 1362, z późn. zm.).
25. Ustawa z dnia 6 września 2001 r Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r, Nr 53,
poz. 533 z późn. zm.)
26. Ustawa z 22 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach finansowanych ze
środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1138)
27. Wojtyniak B., Goryński P., Moskalewicz B.: Sytuacja zdrowotna ludności Polski
i jej uwarunkowania, Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego – Państwowy Zakład Higieny, Warszawa, 2012
28. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, LEX
nr 25335
29. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 1995 r., K 4/95
30. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2000 r., I SA/ GD
1977/99, LEX nr 47576
31. Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2006 r., Sygn. akt IV SA/Wr
259/05, http://orzeczenia.nsa.gov.p
185
TASKS OF GOVERNMENTS IN HEALTH, NATIONAL
STRATEGIES, PLANS HEALTH AND PROGRAMS
Abstract: This article aims to identify the competence of local government in relation
to health. The regulations are merely political system, while overall refinement and concretization of the tasks of local government can be found in the provisions of substantive law. These provisions have been analyzed in terms of sentences municipality and
county. Showing the existence of parallel competences of central and local government,
and particularly the lack in certain areas of the precise obligations of the various local
government units. Notification lights are also new tasks in the development and implementation and evaluation of health programs resulting health needs and health of their
inhabitants.
Keywords: commune, district, health
Słowa kluczowe: gmina, powiat, zdrowie
II. PROBLEMY PRAWNE, EKONOMICZNE
I SPOŁECZNE W UNII EUROPEJSKIEJ
I KRAJACH OŚCIENNYCH
189
Beata Pietrzak1
ODPOWIEDZIALNOŚĆ ADWOKATÓW I RADCÓW
PRAWNYCH NA GRUNCIE PRZESTĘPSTWA
NADUŻYCIA ZAUFANIA SPENALIZOWANEGO
W ART. 296 KODEKSU KARNEGO Z 1997 R.
1. Wprowadzenie
Problematyka związana z odpowiedzialnością karną adwokatów i radców prawnych
za przestępstwo nadużycia zaufania zwane również niegospodarnością, pojawia się już
od okresu międzywojennego. Jest to bardzo ciekawe zagadnienie budzące jednak wiele
kontrowersji. Mimo upływu lat do dnia dzisiejszego w doktrynie nie wykształciło się
jednolite stanowisko w tej kwestii. U podstaw tego leży z pewnością specyfika zawodu
adwokata czy radcy prawnego. Zarówno w doktrynie jak i judykaturze można spotkać
bardzo rozbieżne poglądy od tych, w myśl których adwokat czy radca prawny w żadnym przypadku nie mogą być podmiotem przestępstwa nadużycia zaufania, przez te
dopuszczające taką odpowiedzialność tylko w przypadku, gdy adwokat czy radca prawny dokonują czynności prawnych dotyczących mienia, ale już nie wtedy, gdy występują
jako pełnomocnik procesowy. Po te w myśl których mogą odpowiadać również, gdy
działają jako zastępca procesowy. Obecnie zarówno w doktrynie jak i judykaturze przeważa ostatni z tych poglądów. Nie można jednak zapominać, iż możliwość pociągnięcia
przedstawiciela któregokolwiek z tych zawodów do odpowiedzialności o której mowa,
ściśle związana jest ze stopniem swobody jaką mieli w podejmowaniu decyzji. Trzeba ją
również rozpatrywać w oparciu o treść pełnomocnictwa udzielonego przez mandanta.
To te dwa czynniki będą głównie determinować ich odpowiedzialność. Zatem należy
przyjąć, iż odpowiedzialność adwokatów i radców co do zasady jest możliwa jednak
w ograniczonym zakresie i wymaga badania każdego przypadku z osobna.
2. Odpowiedzialność adwokatów i radców prawnych
w świetle przestępstwa nadużycia zaufania z art. 296 k.k.
Ciekawym zagadnieniem, budzącym pewne kontrowersje, któremu warto poświęcić
uwagę jest odpowiedzialność adwokatów i radców prawnych na gruncie art. 296 k.k.
1 Mgr Beata Pietrzak – Kancelaria Radcy Prawnego Jarosław Płomiński, Dyrektor do spraw prawno-finansowych w FORTIS POLSKA Sp. z o.o. Corresponding Author: [email protected]
190
(Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.). Przestępstwo spenalizowane w tym przepisie zwane jest
przestępstwem nadużycia zaufania lub niegospodarnością karalną. Warto podkreślić, iż
problematyka związana z możliwością pociągnięcia adwokatów czy radców prawnych
do odpowiedzialności karnej za to przestępstwo pojawia się już od okresu międzywojennego. Mimo upływu lat do dnia dzisiejszego w doktrynie nie wykształciło się jednolite stanowisko w tej materii. Warto zastanowić się co leży u podstaw tak rozbieżnych
poglądów.
3. Adwokat i radca prawny
Słowo „adwokat” wywodzi się od łacińskiego advocatus od advocare oznaczającego
wzywać na pomoc. Zatem już sama etymologia tego określenia wskazuje na to, iż zawód
adwokata polega na świadczeniu pomocy prawnej, w szczególności na udzielaniu porad
prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych
oraz występowaniu przed sądami i urzędami.
Adwokat może świadczyć pomoc prawną zarówno osobom fizycznym, podmiotom
gospodarczym jak również jednostkom organizacyjnym. Warto podkreślić, iż jednostką
organizacyjną jest nie tylko organ państwowy lub samorządowy, ale także osoba prawna, organizacja społeczna lub polityczna oraz inny podmiot nieposiadający osobowości
prawnej.
Zawód adwokata uważany jest powszechnie za profesję zaliczaną do zawodów zaufania publicznego, wymagający odpowiedniego poziomu wiedzy. Z uwagi na to kandydat na adwokata musi ukończyć wyższe studia prawnicze, odbyć aplikację adwokacką,
tj. praktykę w adwokaturze oraz zdać egzamin adwokacki.
Osoby posiadające tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego w dziedzinie prawa są zwolnione z konieczności odbycia aplikacji i zdawania
egzaminu adwokackiego.
Zawodem pokrewnym do adwokata jest zawód radcy prawnego. Zasady jego wykonywania określa ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2014 poz.
637).
Radca prawny to prawnik świadczący pomoc prawną podmiotom gospodarczym,
jednostkom organizacyjnym oraz osobom fizycznym, która polega przede wszystkim
na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i urzędami.
Wśród najistotniejszych czynników różniących te obie grupy zawodowe jest możliwość świadczenia pomocy prawnej w stosunku pracy, którą w przeciwieństwie do adwokatów, posiadają radcy prawni oraz od 1 lipca 2015 także możliwość pełnienia funkcji obrońcy w procesie karnym, tj. w sprawach karnych i karnoskarbowych, którą mają
adwokaci.
Często pojawiają się opinie, iż podział na wspomniane powyżej dwie korporacje
uznawany jest za sztuczny. Z uwagi na to wysuwane są koncepcje połączenia radców
prawnych z adwokatami w jedną wspólną korporację.
191
Śledząc zmiany jakie zachodzą w kompetencjach zarówno adwokatów jak i radców
prawnych bez wątpienia możemy zaobserwować działania, w wyniku których następuje
powolne zbliżenie tych grup zawodowych.
W ostatnich latach w znaczący sposób rozszerzone zostały uprawnień radców prawnych do występowania przed sądami i organami. Powierzono im obok wcześniejszej
kompetencji do prowadzenia spraw administracyjnych, cywilnych, gospodarczych, pracowniczych i administracyjno-sądowych, także m.in. możliwość prowadzenia spraw rodzinnych i obrony w sprawach o wykroczenia, a także, jak już wspomniałam powyżej
od lipca 2015 roku, występowania jako pełnomocnik oraz obrońca strony w sprawach
karnych i karno-skarbowych.
Przemiany społeczno-gospodarcze jakie zachodzą w naszym kraju sprawiają,
iż zmienia się rynek. Coraz więcej zarówno osób fizycznych jak i przedsiębiorców szuka
pomocy prawnej.
Praktyka wskazuje, iż duża liczba radców prawnych, korzystając z rozszerzenia
ich kompetencji, zajmuje się prowadzeniem spraw m.in. rodzinnych.
Zbliżenie tych obu grup zawodowych ma nie tylko wymiar teoretyczny, ale również
i praktyczny.
Warto jednak podkreślić, iż przedstawiciele obydwu korporacji sprzeciwiają się
połączeniu ich w jedną korporację, podnosząc iż pozostający w stosunku pracy radca
prawny nie powinien być obrońcą w sprawie karnej, gdyż powstaje obawa o niezależność jego decyzji w odniesieniu do jego pracodawcy. Adwokat nie jest zaś podmiotem
podporządkowanym swoim przełożonym, a zatem nie są na niego wywierane naciski
o charakterze służbowym.
Obserwując występujące tendencje, można stwierdzić, iż w przyszłości być może jedynym czynnikiem różniącym przedstawicieli tych korporacji będzie właśnie rzeczony
element pozostawania w stosunku pracy.
4. Znamię zajmowania się sprawami majątkowymi
lub działalnością gospodarczą na gruncie art. 296
Kodeksu karnego z 1997 r.
Po zapoznaniu się z krótką charakterystyką zawodu adwokata i radcy prawnego oraz
przysługujących im kompetencji, możemy zastanowić się czy przedstawiciele tych grup
zawodowych mogą być podmiotem przestępstwa nadużycia zaufania, zwanego również
niegospodarnością karalną, zawartego w art. 296 obowiązującego obecnie kodeksu karnego.
Rozpocznijmy od przypomnienia, iż przestępstwo z art. 296 k.k. zaliczane jest
do przestępstw o charakterze indywidualnym.
W myśl tego przepisu za przestępstwo to może odpowiadać ten, na kim ciążył obowiązek zajmowania się sprawami majątkowymi lub działalnością gospodarczą podmiotu gospodarczego (przedsiębiorcy).
Zatem nie każdy może być podmiotem tego przestępstwa, a jedynie ten na kim ciąży
192
szczególny obowiązek.
Istotnym, z punktu widzenia odpowiedzialności karnej na podstawie tego przepisu,
wydaje się sprecyzowanie co należy rozumieć pod pojęciem zajmowanie się sprawami
majątkowymi lub działalnością gospodarczą.
Niestety, ustawodawca nie dookreślał tych pojęć w kodeksie karnym, co przysparzać może pewnych trudności interpretacyjnych. W tej sytuacji pomocne mogą być inne
przepisy, judykatura oraz doktryna. Posiłkując się nimi można przyjąć, iż zajmowanie
się cudzymi sprawami majątkowymi powinno pojmować się jako wykonywanie wszelkich czynności wpływających na sytuację majątkową właściciela majątku, w tym przede
wszystkim czynności mających na celu utrzymanie istniejącej substancji majątku oraz
zmierzających do jego powiększenia. Obejmuje ono zatem podejmowanie decyzji w sferze zarządzania, współdziałanie w ich podejmowaniu oraz wpływanie na proces decyzyjny choćby w formie udzielania rad i wskazówek.
Z powyższego katalogu wyłączone są jedynie te czynności, przy których brak jest
pewnej samodzielności decyzyjnej podmiotu ich dokonującego oraz takie przy których
zachowanie podmiotu sprowadza się do czynności ściśle wykonawczych lub do wykonywania cudzych poleceń (P. Kardas, t. III, s. 524-527).
Zatem kluczowe znaczenie ma stopień samodzielności przy podejmowaniu decyzji.
Przepis wspomina również, iż podmiotem przestępstwa określonego w art. 296 k.k.
jest ten kto zajmuje się na cudzą rzecz (rachunek) i w cudzym imieniu działalnością
gospodarczą osoby fizycznej, prawnej albo jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej.
Zgodnie z przepisami Ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) – działalnością gospodarczą jest zarobkowa
działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana
w sposób zorganizowany i ciągły.
Przepis art. 296 k.k. odnosi się do różnego rodzaju działalności gospodarczej, bez
względu na stopień ryzyka w jej prowadzeniu.
Działalności gospodarczej w świetle art. 296 k.k. nie należy utożsamiać wyłącznie
z jej legalną definicją przytoczoną powyżej, ponieważ obejmuje ona zarówno czynności
formalne (prawne) jak również te faktyczne.
Warto w tym miejscu podkreślić, iż nie jest podmiotem przestępstwa nadużycia zaufania osoba prowadząca działalność na własny rachunek lub własne ryzyko.
Komentatorzy Kodeksu karnego zgodni są co do źródeł szczególnego obowiązku zajmowania się sprawami majątkowymi lub działalnością gospodarczą.
Obowiązek ten może wynikać przede wszystkim z przepisu ustawy, ale nie z aktu
niższego rzędu.
Jako źródło rzeczonego obowiązku przepis wskazuje również decyzję właściwego organu. Oznacza to zatem, iż wynikać on może zarówno z decyzji administracyjnej, jak też
orzeczenia sądowego.
Często obowiązek zajmowania się sprawami majątkowymi lub działalnością gospo-
193
darczą powstaje również na podstawie umowy. Może on wówczas wynikać z umowy
ustanawiającej pełnomocnictwo, prokurę, zarząd cudzym majątkiem, stosunek pracy,
itp.
Z uwagi na omawianą problematykę, którą jest możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności karnej na podstawie art. 296 k.k. adwokatów i radców prawnych, skupimy
się na sytuacji, w której źródłem owego obowiązek jest umowa, a w szczególności pełnomocnictwo do prowadzenia spraw majątkowych oraz pełnomocnictwo procesowe.
Obowiązek, o którym tu mowa, może być jednorazowy lub wielokrotny i ciągły (O. Górniok, 2000, s.17).
5. Odpowiedzialność adwokatów i radców prawnych
w świetle przestępstwa nadużyciem zaufania z art. 296
Kodeksu karnego z 1997 r.
Problematyka związana z możliwością pociągnięcia adwokatów czy radców prawnych do odpowiedzialności karnej za przestępstwo nadużycia zaufania z art. 296 k.k.,
jest zagadnieniem ciekawym aczkolwiek budzącym pewne kontrowersje.
Z zagadnieniem tym spotykamy się już od okresu międzywojennego. Jednak mimo
upływu lat do dnia dzisiejszego w doktrynie nie wykształciło się jednolite stanowisko
w tej materii.
Warto zastanowić się, co zatem leży u podstaw tak rozbieżnych poglądów.
Sięgając do stanowisk prezentowanych podczas obowiązywania kodeksu karnego z 1932
roku widzimy, iż zarówno J. Makarewicz (J. Makarewicz, 1935, s. 469) i L. Peiper (L. Peiper, 1936, s. 580-581), stali na stanowisku, że adwokat może być podmiotem, o którym
mowa w art. 269 ówczesnego Kodeksu karnego(Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 11 lipca 1932 r.), tylko wówczas, gdy dokonuje innych niż zastępstwo
procesowe czynności w stosunku do majątku mandanta. Zatem może być pociągnięty
do takiej odpowiedzialności jeśli działa jako pełnomocnik do spraw majątkowych, a nie
jako pełnomocnik w procesie sądowym pozbawiony samodzielności w podejmowaniu
decyzji.
J. Makarewicz twierdził, iż „adwokat porozumiewający się z przeciwnikiem procesowym (prewarykacja) lub służący jednocześnie obu stronom poradą, jest w danym
wypadku zastępcą prawnym, a nie pełnomocnikiem w sprawach majątkowych” (J. Makarewicz, 1935, s. 469).
Stanowiska tego nie podzielił Sąd Najwyższy, który w Wyroku z dnia 12 listopada
1936 r.2 orzekł, że sprawcą przestępstwa nadużycia zaufania może być adwokat działający jako zastępca procesowy.
Przytoczone stanowisko Sądu Najwyższego podziela obecnie większość komentatorów, opowiadając się za tym, że adwokaci i radcy prawni mogą odpowiadać z art. 296
2 III K 1805/36, niepubl.
194
k.k. za czyny popełnione w ramach zastępstwa procesowego (P. Kardas, s. 498; O. Górniok, 1997, s. 16).
Zwolennicy tego poglądu uznają, że pełnomocnicy procesowi wypełniają znamię
„zajmowania się sprawami majątkowymi lub działalnością gospodarczą” innej osoby,
o którym była mowa powyżej, już poprzez samo dokonywanie czynności prawnych dotyczących mienia lub udzielania w takich sprawach rad, pod warunkiem, iż w ramach
udzielonego im pełnomocnictwa, w imieniu mocodawcy, mieli oni możliwość samodzielnego podejmowania decyzji dotyczącej jego majątku (P. Kardas, s. 498) lub co najmniej mieli istotny wpływ na podejmowanie tych decyzji.
Odmiennego zdania są m.in. M. Wojtaszek i K. Buczkowski (K. Buczkowski, M.
Wojtaszek, 1998, s.25-26) oraz A. Ratajczak (A. Ratajczak, 1994, s. 15). Powołują się
oni na argumenty zawarte w przedwojennym piśmiennictwie twierdząc, że zastępstwo
procesowe stanowi działania w ramach pomocy prawnej i nie można przypisać mu waloru zajmowania się sprawami majątkowymi klienta ze względu na brak samodzielności
(tamże, s. 26).
Wydaje się zatem, iż rozważając kwestię odpowiedzialności adwokatów i radców
prawnych na gruncie art. 296 k.k., kluczowym problemem jest to czy w ramach pełnomocnictwa adwokat lub radca prawny mieli i w jakim zakresie swobodę działania. Tym
samym należy zgodzić się z O. Górniok i P. Kardasem, iż nie można udzielić odpowiedzi
na pytanie o możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności pełnomocnika procesowego
bez zbadania konkretnej sprawy, bowiem o tej możliwości decydować będzie każdorazowo zakres udzielonego adwokatowi czy radcy prawnemu pełnomocnictwa.
Samodzielne podejmowanie decyzji w sprawach majątkowych lub dotyczących działalności gospodarczej nie jest jedynym elementem na który należy zwrócić uwagę.
Przy analizowaniu konkretnego stanu faktycznego należy sprawdzić, czy na zastępcy
procesowym ciążył obowiązek starania się o powiększenie wartości powierzonego mu
mienia.
Jak już zostało wspomniane, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie zgodnie
z wykładnią znamienia „zajmowania się” wymagane jest wystąpienie dwóch elementów,
mianowicie tego statycznego, którym jest dbałość o zachowanie mienia czy też ochrona
przed uszczerbkiem oraz dynamicznego, który stanowi takie gospodarowanie, aby wartość powierzonego mienia wzrosła. Należy podkreślić, iż oba te elementy muszą oczywiście wystąpić łącznie.
Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2001 r. (I KZP7/01, OSNKW
2001, nr 7-8, poz. 55) sprecyzował nieco pojęcie „zajmowania się”. Zdaniem Sądu nie
może być uważany za zajmującego się cudzymi sprawami majątkowymi ten, kto ma jedynie obowiązki w zakresie dbałości o to, aby stan mienia powierzonego nie uległ pogorszeniu.
Takiemu stanowisku sądu nie można odmówić racji.
Wydaje się, iż w praktyce w większości przypadków zakres pełnomocnictwa adwokata lub radcy prawnego występującego jako zastępca procesowy będzie obejmował jedynie element statyczny, tj. np. staranie się o zasądzenie przez sąd od dłużnika określo-
195
nej kwoty pieniędzy należnych z danego tytułu prawnego.
W doktrynie możemy znaleźć także pogląd odmienny od obu wyżej zaprezentowanych.
Niektórzy autorzy, m. in. K. Buczkowski i M. Wojtaszek (K. Buczkowski, M. Wojtaszek, I 8.26) twierdzą bowiem, iż adwokaci i radcy prawni działając jako zastępcy procesowi w żadnym wypadku nie mogą ponieść odpowiedzialności z art. 296 k.k.
Swoje stanowisko argumentują faktem, iż dopuszczenie możliwości takiej odpowiedzialności karnej mogłoby spowodować niechęć członków tych korporacji do podejmowania się prowadzenia trudnych spraw o charakterze majątkowym. Nadto podkreślają,
iż zgodnie z ustawowymi regulacjami dotyczącymi tych zawodów zaufania publicznego,
czasem adwokaci czy radcy prawni mają ograniczone możliwości odmówienia udzielenia pomocy prawnej, osobie która do nich się zgłasza.
Stanowisko takie należy jednak odrzucić, bowiem podstawą do wyeliminowania danej grupy z zakresu podmiotowego przestępstwa nie może być ewentualna następcza
niechęć jej członków do podejmowania określonych czynności. Przyjęcie takiej argumentacji rodziłoby niebezpieczeństwo, iż w krótkim czasie również i inne grupy zawodowe, np. menadżerowie, zażądaliby ich podmiotowego wyłączenia spod odpowiedzialności na gruncie przepisu, o którym mowa w niniejszym artykule.
W konsekwencji doprowadziłoby to do konieczności zastanowienia się czy istnienie
art. 296 k.k. ma w ogóle sens, skoro większość podmiotów mogąca zostać pociągnięta
do odpowiedzialności na jego gruncie została spod jego penalizacji wyłączona.
Istnienie przepisu art. 296 k.k. penalizującego niegospodarność czy nadużycie zaufania, jest istotnym czynnikiem zabezpieczającym obrót gospodarczy.
Warto nadmienić, iż rodzajowym przedmiotem ochrony wskazanym w rzeczonym
przepisie jest zasada uczciwości i rzetelności w obrocie gospodarczym. Choć nie można
normatywnie nakazać ich stosowania, to można i należy sankcjonować ich naruszanie.
Zatem trudno wyobrazić sobie zniknięcie tego przepisu z kodeksu karnego.
Na zakończenie podkreślić należy, iż odpowiedzialność karna za przestępstwo
nadużycia zaufania zwane także niegospodarnością karalną może opierać się tylko
na stwierdzeniu, że w konkretnych okolicznościach faktycznych doszło do nadużycia
zaufania lub niedopełnieniu ściśle określonych obowiązków.
6. Podsumowanie
Konkludując, obecnie w doktrynie przeważa pogląd, iż zarówno adwokat jak i radca
prawny mogą być podmiotami przestępstwa z art. 296 k.k. jeśli reprezentują inny podmiot czy to w sprawach majątkowych czy też w procesie sądowym o istotnym znaczeniu
majątkowym dla mandanta. Jednak wymogiem pociągnięcia do odpowiedzialności radcy lub adwokata, jest fakt czy działając jako pełnomocnik podejmował decyzje majątkowe lub co najmniej miał istotny wpływ na ich podjęcie.
Ponadto, z uwagi na specyficzny charakter czynności zawodowych prowadzonych
przez przedstawicieli obydwu korporacji każdy przypadek należy rozpatrywać indywi-
196
dualnie i dokładnie przeanalizować stopień samodzielności w podejmowaniu decyzji
jaki w konkretnej sprawie posiadali adwokat lub radca prawny. W dużej mierze podejmowane przez nich działania oparte są bowiem na pełnomocnictwie udzielonym przez
mocodawcę. To w oparciu o jego zakres należy badać stopień samodzielności w podejmowaniu decyzji, który posiadali adwokata bądź radca prawny.
Warto również pamiętać, iż przestępstwo z art. 296 k.k. może być popełnione zarówno w formie działania, jak i zaniechania.
Badając zatem czy w danej sytuacji adwokat lub radca prawny mogą być pociągnięci do odpowiedzialności karnej z tego przepisu należy skupić się nie tylko na tym czy
podjęte przez nich działania wyczerpują znamiona tego przestępstwa, ale również nie
zapominać, iż przestępstwo mogli popełnić przez zaniechanie ciążących na nich obowiązków.
Istotnym czynnikiem, na który należy zwrócić uwagę jest fakt czy w danej sytuacji nie było zgody pokrzywdzonego na dokonanie określonych, formalnie szkodliwych
czynności. W takim przypadku wyłączona będzie bezprawność czynu.
Reasumując, zastosowanie art. 296 k.k. do adwokatów i radców prawnych należy
uznać, co do zasady za możliwe, jednak w sposób bardzo ograniczony, istnieje bowiem
szereg czynników ją determinujących.
Bibliografia
1. Buczkowski K., Wojtaszek M., Przestępstwa gospodarcze w praktyce prokuratorskiej
i sądowej, Warszawa 1998
2. Buczkowski K., Wojtaszek M., Przestępstwa gospodarcze w praktyce prokuratorskiej, I 8.26
3. Górniok O., Przestępstwa gospodarcze, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2000 r.
4. Górniok O., Prawo karne gospodarcze. Komentarz, Toruń 1997
5. Górniok O. Przestępstwa gospodarcze, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000
6. Kardas P. (w:) Kodeks karny. red. A. Zoll, t. III,
7. Makarewicz J., Kodeks karny z komentarzem, wyd. 4, Lwów 1935
8. Marek A., Komentarz do kodeksu karnego, Warszawa 2000
9. Peiper L., Komentarz do kodeksu karnego i prawa o wykroczeniach, Kraków 1936
10. Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 2001 r., (I KZP7/01,
OSNKW2001, nr7-8,poz.55)
11. Pracki H., Nowe rodzaje przestępstw gospodarczych, Prok. i Pr. 1995 nr 1,
12. Ratajczak A., Ochrona obrotu gospodarczego. Praktyczny komentarz, Warszawa
1994
13. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 11 lipca 1932 r. – Kodeks
karny (Dz. U. Nr 60, poz. 571 z późn. zm.).
14. Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks Karny, (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.)
197
15. Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. (Tekst jedn. Dz.U. z 2014 poz.
637)
16. Ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej Tekst jedn.
(Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.)
17. Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, (Tekst jedn. Dz.U. z 2014
poz. 635)
18. Wąska A., Kodeks karny. Część szczególna. Komentarz. Tom I i II., wyd. C.H. Beck
Warszawa 2006
19. Wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 listopada 1936 r., (III K 1805/36, niepubl.)
198
ATTORNEYS AND SOLICITORS’ RESPONSIBILITY PURSUANT
TO TRESPASS ON CONFIDENCE IN TERMS OF THE SYSTEM
OF PENALTIES, RULE 296 OF THE PENAL CODE, 1997
Abstract: Issues related to the criminal responsibility of barristers and legal advisers for
the offense of abuse of confidence also called mismanagement in business, have been
appearing since the interwar period. It is a very interesting problem however causing
a lot of controversy. Although many years have passed to date a unitary position towards
this issue failed to be developed. Attributes of barrister’s or legal adviser’s profession are
probably the reason for it. Very different views can be found both in the doctrine of law
and in the jurisprudence, starting from those under which either an barrister or legal
adviser cannot be in any case the subject to the offense of abuse of confidence, through
those holding them accountable only if an barrister legal adviser performs legal action
relating to property, but certainly not when they act as a representative in legal proceedings. Finally, according to some views barristers or legal advisers can also be held
accountable when they act as a legal proxy. Currently, the latter of these views prevails
both in doctrine of law and in the jurisprudence. One cannot forget, however, that the
possibility of holding a representative of any of these two legal professions accountable
as discussed herein, is very closely related to the degree of freedom both an advocate
or legal adviser enjoys in decision-making. It must also be considered on the basis of
the scope of the power of advocate granted by a client. These two factors will primarily
determine their accountability.It should therefore be accepted that the accountability of
several or legal adviser is, in principle, possible but only to a limited extent and requires
an investigation of each case individually.
Keywords: abuse of confidence, mismanagement in business, barrister, advocate, legal
adviser, criminal responsibility, criminal responsibility of barristers, criminal responsibility legal advisers.
Słowa kluczowe: nadużycie zaufania, niegospodarność, adwokat, radca prawny, odpowiedzialność karna, odpowiedzialność karna adwokatów, odpowiedzialność karna radców prawnych
199
Robert Busiło1
PRZESTĘPCZOŚĆ KOMPUTEROWA
1. Wprowadzenie
Zjawisko komputerowej przestępczości na stałe wpisało się już w naszą rzeczywistość, a jej przykładem może być choćby Hacking, którego jedną z przyczyn popularności jest masowy dostęp do internetu, przez co popełnianie tego typu przewinień nie
wymaga nawet wyjścia z własnego pokoju. Z biegiem lat, popełnianych jest coraz więcej
przestępstw komputerowych, z których niemal każde ma odpowiadający sobie przepis
w kodeksie karnym.
Do najgroźniejszych przestępstw tego typu należą:
1.1 Rozpowszechnianie wirusów
Samo ich tworzenie, niestety, nie zostało objęte odpowiednim zapisem, gdyż tworzone są także tzw. withe wirusy, czyli wirusy pomocnicze służące na przykład do oczyszczania folderu. Wirusy komputerowe są to programy powodujące zamieszanie lub straty
w systemie komputerowym. Mogą one na przykład wyświetlać na ekranie różne, niegroźne komunikaty, a równie dobrze mogą zniszczyć wszelkie dane zawarte na komputerze czy całkowicie unieruchomić jego systemem operacyjny. Wirusy komputerowe
znacząco różnią się budową od swoich biologicznych odpowiedników, natomiast ich
działanie jest bardzo podobne – rozmnażają się, do czego potrzebują one nosiciela w postaci na przykład programu wykonywalnego, zainstalowanego na danym komputerze.
Na takie niebezpieczeństwo narażeni są wszyscy użytkownicy przenoszący w jakiejkolwiek formie dane pomiędzy komputerami, a źródłem takiej infekcji może być: piracki
program, załącznik umieszczony w wiadomości elektronicznej, plik skopiowany ze strony WWW, zainfekowana przez inny komputer dyskietka itp.
1.2 Kradzież komputerowa
Kradzież komputerowa jest to sczytywanie z komputera, bez wiedzy i zgody jego
użytkownika, danych takich jak: pliki, adresy pocztowe, numer karty bankowej i inne.
Kradzieże mają zazwyczaj miejsce na komputerach posiadających dostęp do internetu, lecz zdarzają się również kradzieże w sytuacji połączenia sieciowego. Osoby łączące się do Internetu za pośrednictwem modemów są dodatkowo narażone na działanie
dialerów, czyli programów łączących się z numerami 0-700, co powoduje bardzo wyso-
1 Mgr Robert Busiło – Konsultant Kliniki Prawa Wyższej Szkoły Menedżerskiej w Warszawie
200
kie rachunki telefoniczne. Internetowi złodzieje stają się coraz bardziej zuchwali, gdyż
ujawnienie ich jest niezwykle trudne z powodu braku jakichkolwiek śladów, które są
przez nich zacierane. Wykrycie tego typu przestępstw jest trudne, szczególnie w Polsce,
gdzie nie wykorzystuje się odpowiedniej techniki służącej lokalizowaniu tego rodzaju
przestępców.
1.3 Wgląd w konto
Wgląd w konto (np. pocztowe) – jest to czytanie cudzej korespondencji i nielegalne ściąganie danych osobowych. Wejście na cudzą pocztę lub inne konto internetowe
stanowi jedno z najłatwiejszych przestępstw, gdyż wymaga jedynie złamania hasła użytkownika danego konta. Zdarzają się nieraz problemy, jeśli chodzi o autoryzację adresu
IP, czyli internetowego adresu komputera. Zadanie takie można utrudnić przestępcy
poprzez założenie na swoim koncie pewnych utrudnień, jednak mogą one przysparzać
problemów samemu właścicielowi konta. Profilaktykę stanowi tutaj również posiadanie
długiego i skomplikowanego hasła lub hasła podwójnego, jednak nic nie da nam 100%
pewności, że nikt nie dostanie się na nasze konto.
1.4 Kopiowanie oprogramowania
Kopiowanie programów objętych prawami autorskimi stanowi przestępstwo,
z jakim władze ostatnio usilnie starają się walczyć na przykład przez robienie „nalotów” w prywatnych domach piratów, gdzie znajdują się nieraz setki nielegalnie skopiowanych płyt przeznaczonych do sprzedaży. Powszechność tego przestępstwa jest
powodowana głównie faktem bardzo wysokich cen oryginalnego oprogramowania czy gier komputerowych, na które po prostu większości użytkowników nie stać.
Zdarza się również, iż dana osoba nie ma nawet świadomości, iż kupując w ten sposób program popełnia przestępstwo, w wyniku, którego okradani są autorzy gier czy
programów komputerowych. Mimo stosowania przez producentów płyt coraz to
nowszych zabezpieczeń, crackerzy niszczą je i wypuszczają na rynek własne wersje. Przeważająca część przestępstw komputerowych ma miejsce w internecie, który z jednej strony zapewnił rozwój, z drugiej natomiast – ułatwił życie wielu złodziejom zapewniając im stosunkowo bezpieczne środowisko dla ich działalności.
W ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks Karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.)
„przestępstwa komputerowe” sklasyfikowano w niżej wymienionych artykułach:
1.5 Nielegalne uzyskanie programu komputerowego:
Art., 278. § 1. Kto zabiera w celu przywłaszczenia cudzą rzecz ruchomą, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5. § 2. Tej samej karze podlega, kto bez zgody osoby
uprawnionej uzyskuje cudzy program komputerowy w celu osiągnięcia korzyści majątkowej.
1.6 Paserstwo programu komputerowego:
Art., 291. § 1. Kto rzecz uzyskaną za pomocą czynu zabronionego nabywa lub pomaga do
jej zbycia albo tę rzecz przyjmuje lub pomaga do jej ukrycia, podlega karze pozbawienia
201
wolności od 3 miesięcy do lat 5. § 2. W wypadku mniejszej wagi, sprawca podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Art., 292. § 1. Kto
rzecz, o której na podstawie towarzyszących okoliczności powinien i może przypuszczać,
że została uzyskana za pomocą czynu zabronionego, nabywa lub pomaga do jej zbycia
albo tę rzecz przyjmuje lub pomaga do jej ukrycia, podlega grzywnie, karze ograniczenia
wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. § 2. W wypadku znacznej wartości rzeczy,
o której mowa w § 1, sprawca podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5.
Art. 293. § 1. Przepisy art. 291 i 292 stosuje się odpowiednio do programu komputerowego.
§ 2. Sąd może orzec przepadek rzeczy określonej w § 1 oraz w art. 291 i 292, chociażby nie
stanowiła ona własności sprawcy
1.7 Oszustwo komputerowe:
Art., 287. § 1. Kto, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub wyrządzenia innej osobie szkody, bez upoważnienia, wpływa na automatyczne przetwarzanie, gromadzenie
lub przesyłanie informacji lub zmienia, usuwa albo wprowadza nowy zapis na komputerowym nośniku informacji, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5.
§ 2. W wypadku mniejszej wagi, sprawca podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności
albo pozbawienia wolności do roku. § 3. Jeżeli oszustwo popełniono na szkodę osoby
najbliższej, ściganie następuje na wniosek pokrzywdzonego.
1.8 Oszustwo telekomunikacyjne:
Art., 285. § 1. Kto, włączając się do urządzenia telekomunikacyjnego, uruchamia na cudzy
rachunek impulsy telefoniczne, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. § 2. Jeżeli
czyn określony w § 1 popełniono na szkodę osoby najbliższej, ściganie następuje na wniosek
pokrzywdzonego
1.9 Szpiegostwo komputerowe:
Art., 130. § 1. Kto bierze udział w działalności obcego wywiadu przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10.
§ 2. Kto, biorąc udział w obcym wywiadzie albo działając na jego rzecz, udziela temu
wywiadowi wiadomości, których przekazanie może wyrządzić szkodę Rzeczypospolitej
Polskiej, podlega karze pozbawienia wolności na czas nie krótszy od lat 3.
§ 3. Kto, w celu udzielenia obcemu wywiadowi wiadomości określonych w § 2, gromadzi
je lub przechowuje, włącza się do sieci komputerowej w celu ich uzyskania albo zgłasza
gotowość działania na rzecz obcego wywiadu przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, podlega
karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8.
§ 4. Kto działalność obcego wywiadu organizuje lub nią kieruje, podlega karze pozbawienia
wolności na czas nie krótszy od lat 5 albo karze 25 lat pozbawienia wolności
1.10 Sprowadzenie niebezpieczeństwa powszechnego:
Art., 165. § 1. Kto sprowadza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia wielu osób albo dla
mienia w wielkich rozmiarach:
202
1) powodując zagrożenie epidemiologiczne lub szerzenie się choroby zakaźnej albo zarazy
zwierzęcej lub roślinnej,
2) wyrabiając lub wprowadzając do obrotu szkodliwe dla zdrowia substancje, środki spożywcze lub inne artykuły powszechnego użytku lub też środki farmaceutyczne nieodpowiadające obowiązującym warunkom, jakości,
3) powodując uszkodzenie lub unieruchomienie urządzenia użyteczności publicznej,
w szczególności urządzenia dostarczającego wodę, światło, ciepło, gaz, energię albo urządzenia zabezpieczającego przed nastąpieniem niebezpieczeństwa powszechnego lub służącego do jego uchylenia,
4) zakłócając, uniemożliwiając lub w inny sposób wpływając na automatyczne przetwarzanie, gromadzenie lub przesyłanie informacji,
5) działając w inny sposób w okolicznościach szczególnie niebezpiecznych,
podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8.
§ 2. Jeżeli sprawca działa nieumyślnie, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3.
§ 3. Jeżeli następstwem czynu określonego w § 1 jest śmierć człowieka lub ciężki uszczerbek
na zdrowiu wielu osób, sprawca podlega karze pozbawienia wolności od lat 2 do 12.
§ 4. Jeżeli następstwem czynu określonego w § 2 jest śmierć człowieka lub ciężki uszczerbek
na zdrowiu wielu osób, sprawca podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8.
Art. 268a. § 1. Kto, nie będąc do tego uprawnionym, niszczy, uszkadza, usuwa, zmienia
lub utrudnia dostęp do danych informatycznych albo w istotnym stopniu zakłóca lub uniemożliwia automatyczne przetwarzanie, gromadzenie lub przekazywanie takich danych,
podlega karze pozbawienia wolności do lat 3.
§ 2. Kto, dopuszczając się czynu określonego w § 1, wyrządza znaczną szkodę majątkową,
podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5.
§ 3. Ściganie przestępstwa określonego w § 1 lub 2 następuje na wniosek pokrzywdzonego.
2. Normy prawne dotyczące rozpowszechniania programów
komputerowych, ochrony praw autorskich.
W punkcie tym należy omówić: podstawę prawną, prawo autorskie oraz licencje i ich
rodzaje.
2. 1. Podstawa prawna
W 1994 roku zostały uchwalone przez Sejm przepisy obejmujące ochronę programów komputerowych. Szczegóły możesz znaleźć w ustawie z dnia 4 lutego 1994 roku
o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. Nr 24 poz. 83 z póżn. zm.). Ochrona
oprogramowania komputerowego gwarantuje twórcy autorskie prawa osobiste oraz prawo majątkowe. Twórca programu posiada wyłączne prawo do korzystania z utworu oraz
rozporządzania nim.
2.2. Prawo autorskie
Prawo autorskie zajmuje się ochroną twórczych produktów naszego intelektu takiej
203
jak utwory muzyczne, programy komputerowe, utwory literackie, plastyczne i inne.
Prawo autorskie chroni prawa twórców do ich utworów, podobnie jak prawo własności, chroni prawa właścicieli do ich rzeczy. Mówi się potocznie, że np. jakaś piosenka jest
czyjaś własnością. Prawnicy określają to własnością intelektualną. Prawo własności dotyczy rzeczy materialnych, tj. samochodu, komputera, domu. Natomiast prawo autorskie
chroni przedmioty niematerialne, zajmuje się utworami jako dobrami intelektualnymi.
Prawo autorskie nie zajmuje się natomiast obrotem nośnikami, na których są zapisane dzieła. Sprzedaż płyt CD z muzyką reguluje prawo cywilne. Jednak już kwestiami
praw do wydania danego utworu w określonej formie, np. na płycie CD, zajmuje się
prawo autorskie. Podobnie jest z programami zapisanymi na CD, DVD, dyskietkach.
Co to jest utwór? Utwór jest dobrem niematerialnym. Dla zaistnienia utworu wystarczy zapoznanie się z nim (inaczej ustalenie) w jakikolwiek sposób, przez co najmniej
jedną osobę – poza, oczywiście, twórcą. Utwór – każdy uzewnętrzniony w jakikolwiek
sposób przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, np. utwór muzyczny, literacki, plastyczny, komputerowy (np. program). Dobra niematerialne to twórcze
produkty naszego intelektu, których istnienie nie jest zależne od fizycznego utrwalenia,
np. zapisu na dysku w przypadku programu komputerowego.
Zgodnie z polskim prawem autorskim, program komputerowy jest traktowany na
równi z utworem muzycznym lub literackim. Prawo autorskie chroni utwory, w tym
programy, już od momentu ich ustalenia, co niekoniecznie jest związane z utrwaleniem
na jakimś fizycznym nośniku, takim jak kartka papieru czy CD. Nie ma znaczenia, na
czym i czy w ogóle jest on zapisany. Wystarczy choćby „napisanie” takiego programu
w głowie (sytuacja podobna do ułożenia w głowie wiersza) i „wyrecytowanie” go. Jeżeli
z takim programem zapozna się (usłyszy go), choć jedna osoba, należy uznać go za ustalony. Oczywiście nie ma przeszkód, by to ustalenie nastąpiło przez spisanie programu na
kartce lub wprowadzenie go do pamięci komputera, na dyskietkę, płytę CD.
Prawo autorskie chroni twórczość wszystkich osób – niezależnie od wieku, płci i wykształcenia. Prawa do swojego utworu może mieć także małoletni, a nawet osoba pozbawiona praw publicznych czy ubezwłasnowolniona, np. z powodu choroby psychicznej.
Przykłady naruszenia praw autorskich:
1. Naruszeniem praw autorskich (tzw. osobistych) będzie likwidacja podpisów zdjęć,
udostępnianych (np. w ramach darmowych kolekcji) na stronie WWW, oraz tzw.
cyfrowych „znaków wodnych”, np. z logiem (pseudonimem) autora. Nawet, gdy wymienione materiały są udostępnione darmowo, nie zwalnia nas to z respektowania
osobistych praw autorskich twórcy. W tym wypadku jego prawa do oznaczenia swojego utworu. A zatem, skoro zdjęcia są „darmowe” (twórca zrezygnował z czerpania
finansowych korzyści ze swoich praw majątkowych do utworu), to znaczy, że owszem – możemy wykorzystać je dla własnych celów, ale nadal musimy respektować
prawa osobiste twórcy, bo skoro „podpisał” swoje dzieło, dał nam do zrozumienia,
że sobie tego życzy.
2. Innym rodzajem naruszenia praw autorskich (tym razem chodzi o tzw. prawa majątkowe) jest samowolne wprowadzenie utworu muzycznego do sieci w postaci pliku
204
MP3, bez zgody osoby uprawnionej. Aby legalnie rozpowszechniać utwory w Internecie, należy zawsze uzyskać zgodę autora, producenta lub innej osoby uprawnionej do utworu. Dodatkowo zgoda ta musi określić, że chodzi o rozpowszechnianie
utworów właśnie w sieci, a nie w inny sposób. Jeżeli bowiem ktoś nabył prawa do
rozpowszechniania danego utworu – dajmy na to, na płytach CD i kasetach – może
to robić legalnie, używając tylko tych nośników, a nie innych.
Co nie podlega prawu autorskiemu?
Bez pytania innych o zgodę zawsze możemy zamieszczać na naszych stronach
WWW tzw. proste informacje prasowe. Nie są chronione prawem autorskim. Są, bowiem, jedynie prostymi stwierdzeniami pewnych faktów. Informacje te powstały, bez
twórczego wkładu ze strony autora. Powszechnie przyjmuje się, że prostymi informacjami prasowymi są m.in.:
 informacje o wypadkach,
 prognoza pogody,
 kursy walut,
 program radiowy i telewizyjny,
 repertuar kin, teatrów,
 proste ogłoszenia, komunikaty.
Prawu autorskiemu nie podlegają też ustawy i ich urzędowe projekty, a także urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole.
Dozwolony użytek utworów
Bez zezwolenia twórcy wolno nieodpłatnie korzystać z już rozpowszechnionego
utworu w zakresie własnego użytku osobistego, który obejmuje krąg osób pozostających
w stosunku pokrewieństwa, powinowactwa lub stosunku towarzyskiego.
Prawo przedruku
Wolno wykorzystywać w celach informacyjnych w prasie, radiu i telewizji już rozpowszechnione sprawozdania o aktualnych wydarzeniach, aktualne artykuły na tematy
polityczne, gospodarcze lub religijne (chyba, że zostało wyraźnie zastrzeżone, że ich dalsze rozpowszechnianie jest zabronione) aktualne wypowiedzi i fotografie reporterskie.
Można też rozpowszechniać krótkie wyciągi z tych sprawozdań i artykułów, przeglądy publikacji z utworów rozpowszechnionych (np. przeglądanie prasy na stronach internetowych), mowy wygłoszone na publicznych zebraniach i rozprawach oraz krótkie
streszczenia rozpowszechnionych utworów.
Prawo cytatu
We wszelkich utworach stanowiących samoistną całość (np. w wypracowaniu)
można przytaczać urywki już rozpowszechnionych utworów lub nawet drobne utwory
w całości. Należy jednak robić to tylko w zakresie uzasadnionym wyjaśnieniem, analizą
krytyczną, nauczaniem lub prawami gatunku twórczości (np. w plastycznym kolażu czy
w eseju). Oprócz tego wolno też w celach dydaktycznych i naukowych umieszczać drobne utwory lub fragmenty większych dzieł w podręcznikach i wypisach.
205
2. 3. Licencje
Licencje to rodzaj umowy, w której autor utworu lub ktoś, kto ma do niego prawa autorskie (np. producent oprogramowania), określa, na jakich warunkach pozwala odbiorcy utworu (np. użytkownikowi oprogramowania) z niego korzystać. W przypadku programów komputerowych zawarcie umowy licencyjnej następuje przeważnie już przez
samo otwarcie i odpieczętowanie pudełka z nośnikiem. A zatem zdarcie folii z dysków
CD, które są zazwyczaj zapakowane wraz z książeczką licencyjną i certyfikatem autentyczności, jest równoznaczne z przyjęciem zasad licencji. W internecie z kolei praktyką
jest, że treść licencji zostaje wyświetlona na stronę WWW, a użytkownik potwierdza
zgodę na jej warunki przez kliknięcie na odpowiedni przycisk ekranowy. W ten sposób
godzimy się na przedstawione przez autora zasady korzystania ze strony internetowej
lub np. na warunki korzystania z zamieszczonych na niej programów do ściągnięcia
(download). Ogólną zasadą jest posiadanie oddzielnych licencji programu komputerowego na każde stanowisko komputerowe. Nie można równocześnie instalować danego
programu komputerowego z pojedynczą licencją na wielu komputerach. Licencje mogą
czasem być nieodpłatne, np. na używanie darmowych programów. Zdarza się, że program można darmowo używać samemu, ale nie wolno go dalej przekazywać. Zawsze,
więc kiedy będziemy chcieli skorzystać z tzw. darmowego oprogramowania, należy czytać dołączoną do niego instrukcję licencyjną.
3. Podstawowe rodzaje darmowych licencji
i przestępstwa z tym związane
3.1. Freeware
– określenie programu, którego można używać bezpłatnie i bez żadnych ograniczeń.
Jego autor nie jest zainteresowany komercyjnym rozprowadzaniem swoich produktów,
jednak jego prawa autorskie pozostają nadal w mocy. Nikt nie może na przykład wprowadzać żadnych zmian w tych programach. Aplikacje te nie nakładają na użytkownika
obowiązku rejestracji, mogą być jednak rozpowszechniane wyłącznie w niezmienionej
formie. W niektórych programach status Freeware dotyczy tylko użytkowników indywidualnych. W przypadku firm obowiązuje opłata licencyjna. Niektóre programy posiadają jeszcze dodatkowo rozbudowaną wersję „Pro”, za którą trzeba już zapłacić.
3.2. Public domain
– oprogramowanie oddane darmowo na użytek ogółu, jako tzw. dobro publiczne. Dozwolona jest dalsza dystrybucja takich programów bez zgody autora.
3.3. Shareware
– autorzy programów shareware’owych udostępniają bezpłatnie swoje dzieła do testów.
Każdy przyszły nabywca, przed podjęciem decyzji o zakupie, może gruntownie sprawdzić w działaniu zazwyczaj w pełni funkcjonalną wersję. Część z tych programów ma jednak pewne ograniczenia, najczęściej jest to limitowany czas na testowanie takiej aplikacji.
206
3.4. Licencja GPL (General Public Licence).
Zasady licencyjne określone przez konsorcjum Free Software Foundation, zakazujące
redystrybucji oprogramowania w formie czysto binarnej. Jeżeli ktoś wprowadza do obiegu oprogramowanie zawierające jakąkolwiek część podlegającą licencji GPL, to musi
udostępnić wraz z każdą dystrybucją binarną jej postać źródłową.
3.5. Licencja grupowa (ang. Site licence).
Określa, że zakupiony program może być użytkowany w sieci lub innym zestawie komputerów (np. szkolna pracownia) w określonej ilości, tzn. może być instalowany tylko
na określonej maksymalnej liczbie stanowisk. Podobną zasadą określone są programy
sprzedawane z licencją sieciową (Network licence).
3.6. Licencja jednostanowiskowa (ang. One-site licence).
To licencja uprawniająca użytkownika do zainstalowania nabytego oprogramowania
tylko na jednym stanowisku komputerowym. Użytkownikowi nie wolno udostępniać
takiego oprogramowania w sieci ani używać na więcej niż jednym komputerze w tym
samym czasie. Zezwala natomiast na sporządzanie kopii zapasowej oprogramowania.
3.7. Licencja typu Linux.
Rozwiązanie licencyjne odnoszone do systemu Linux, którego jądro jest upowszechniane według praw Licencji GPL. System Linux nie jest oprogramowaniem będącym własnością ogółu. Prawa autorskie do kodu Linuxa należą do różnych autorów kodu. Jednakże Linux jest oprogramowaniem w wolnym obiegu w tym sensie, że jego użytkownikom
wolno go kopiować, zmieniać i stosować w dowolny sposób oraz rozdawać własne kopie
bez ograniczeń. Spowodowane to jest zakazem prywatyzacji produktów pochodnych
systemu Linux. Ograniczenia tej licencji wynikające z zasad licencji GPL nie zakazują
tworzenia ani sprzedawania wyłącznie binarnych dystrybucji oprogramowania, jeżeli
tylko każdy, kto otrzymuje kopie binarne, będzie miał szansę uzyskania również kodu
źródłowego za rozsądną opłatą dystrybucyjną.
3.8. Licencja na obszar.
To określenie umowy między producentem oprogramowania a nabywcą, uprawniająca go do sporządzenia określonej liczby kopii zakupionego oprogramowania na swój
własny użytek. Takie rozwiązanie jest czasem stosowane przez firmy korzystające z sieci
lokalnych LAN, umożliwia to wykorzystanie oprogramowania na wielu stanowiskach
komputerowych ponosząc przy tym mniejsze koszty.
Zwykle spotyka się następujące formy ograniczeń:
1. Trialware – program po zainstalowaniu jest w pełni sprawny i działają jego wszystkie
komponenty, ale tylko przez określoną ilość czasu od dnia jego zainstalowania w systemie (przeciętnie od 30 do 90 dni). Po tym okresie, o ile użytkownik nie wprowadzi zakupionego u producenta kodu, program przestaje się uruchamiać i trzeba go
odinstalować.
207
2. Demo – program po zainstalowaniu nie ma żadnych ograniczeń czasowych, ale za
to część jego funkcji jest niedostępna, co pomniejsza jego wartość dla użytkownika.
Zakupienie u producenta kodu rejestracyjnego odblokuje niedostępne opcje, czyniąc program w pełni użyteczny. Spotyka się również programy, które po zainstalowaniu są w pełni sprawne i bez ograniczeń czasowych, ale za to z limitem możliwych uruchomień, przeciętnie nie więcej niż 100. Następny program to taki, który
po zainstalowaniu nie ma żadnych ograniczeń czasowych, funkcyjnych ani uruchomieniowych, ale za to każdorazowo w czasie startu aplikacji, jak i później w czasie
korzystania z niej, samoczynnie wyświetla nachalne komunikaty, przypominające
o konieczności rejestracji programu. Jeszcze inną wersją jest program, który nie ma
żadnych ograniczeń czasowych, funkcyjnych ani uruchomieniowych. Autor zwyczajnie licząc na uczciwość użytkownika, oczekuje, że ten dostosuje się do regulaminu i we właściwym czasie zarejestruje program lub usunie go z systemu.
3. Adware – to programy, za których użytkowanie się nie płaci. Producenci czerpią
z nich zyski przez umieszczanie w nich reklam. Jeśli użytkownik jest zadowolony
z efektu pracy autorów programu, może im się odwdzięczyć wchodząc na reklamę
sponsora. Większość autorów adware proponuje za niewielką opłatę także wersje bez
reklam.
4. Postcardware – to określenie pewnego statusu, pod jakim autor programu rozprowadza swoją aplikację. Wymaga on, aby użytkownik, chcący korzystać z programu,
wysłał do autora (tytułem zapłaty) kartę pocztową z opinią na temat programu.
5. Powszechna Licencja Publiczna GNU – na jej zasadzie rozpowszechniany jest słynny
Linux i darmowe oprogramowanie linuxowe. Podstawową zasadą jest w niej dostępność dla wszystkich kodu źródłowego i możliwość jego modyfikacji, udoskonalania.
Zmodyfikowane programy można rozpowszechniać dalej, ale pod warunkiem dołączenia do zmodyfikowanej wersji oryginalnego kodu źródłowego.
Pozostałe formy używania programów komputerowych uważane są za nielegalne. Za
piractwo komputerowe uważane jest ponadto nielegalne kopiowanie programów, udostępnianie dyskietek koledze, po nieprawidłowe zarządzanie licencjami w dużych sieciach komputerowych. Piractwem jest również nielegalna produkcja dysków CD-ROM,
kompilacje programów i handlowanie nimi na giełdach.
Międzynarodowa Organizacja Policji Kryminalnych „Interpol” określa przestępczość komputerową, jako przestępczość w zakresie czynów skierowanych przeciwko systemowi komputerowemu i czynów dokonanych przy użyciu komputera, jako narzędzia.
Według polskich specjalistów ds. przestępczości informatycznej, pojęcie przestępczości komputerowej jest nieprecyzyjne i wieloznaczne: „W szerokim rozumieniu, przestępczość ta obejmuje wszelkie zachowania przestępcze związane z funkcjonowaniem
elektronicznego przetwarzania danych, polegające zarówno na naruszaniu uprawnień do
programu komputerowego, jak i godzące bezpośrednio w przetwarzaną informację, jej nośnik i obieg w komputerze oraz cały system połączeń komputerowych, a także w sam komputer (komputer, jako narzędzie do popełnienia przestępstwa), jak i skierowane przeciwko
takiemu systemowi”.
208
Zjawisko to pojawiło się wraz z rozwojem komputeryzacji i od tej pory towarzyszy
mu nieustannie. Choć „przestępstwo przeciwko danym” jest takim samym przestępstwem jak każde inne, jest ono trudne do wykrycia. Sprawca może być trudny do ustalenia, a ilość śladów z nim związana może być znikoma. Specyfika systemów komputerowych powoduje niejednokrotnie ich całkowite zatarcie.
Według ekspertów Rady Europy przestępstwa komputerowe dzielą się na grupy:
 oszustwo związane z wykorzystaniem komputera,
 fałszerstwo komputerowe,
 zniszczenie danych lub programów komputerowych,
 sabotaż komputerowy,
 „wejście” do systemu komputerowego przez osobę nieuprawnioną (patrz: cracking,
haker),
 „podsłuch” komputerowy,
 bezprawne kopiowanie, rozpowszechnianie lub publikowanie programów komputerowych prawnie chronionych,
 bezprawne kopiowanie topografii półprzewodników,
 modyfikacja danych lub programów komputerowych,
 szpiegostwo komputerowe,
 używanie komputera bez zezwolenia,
 używanie prawnie chronionego programu komputerowego bez upoważnienia.
Przestępczość komputerowa obejmuje wszelkie zachowania przestępne związane
z funkcjonowaniem elektronicznego przetwarzania danych, polegające zarówno na naruszaniu uprawnień do programu komputerowego, jak i godzące bezpośrednio w przetwarzaną informację, jej nośnik i obieg w komputerze oraz cały system połączeń komputerowych, a także w sam komputer.
Przestępczość komputerowa pojawiła się wraz z rozwojem komputeryzacji i od tej
pory towarzyszy mu nieustannie. Funkcjonuje bardzo dużo definicji przestępczości
komputerowej. W szerokim rozumieniu przestępczość komputerowa obejmuje wszelkie zachowania przestępne związane z funkcjonowaniem elektronicznego przetwarzania
danych, polegające zarówno na naruszaniu uprawnień do programu komputerowego,
jak i godzące bezpośrednio w przetwarzaną informację, jej nośnik i obieg w komputerze
oraz cały system połączeń komputerowych, a także w sam komputer. Należy tu zaznaczyć, iż będą to zarówno czyny popełniane przy użyciu elektronicznych systemów przetwarzania danych (komputer, jako narzędzie do popełnienia przestępstwa), jak i skierowane przeciwko takiemu systemowi.
Mamy dokładnie trzy ośrodki sprzętowe, w których może być dokonywane przestępstwo informatyczne, a mianowicie:
– komputer użytkownika / ofiary;
– przestrzeń sprzętowa między komputerem ofiary a serwerami – czyli tzw. routery;
– serwery WWW, FTP czy poczty, itp.
Tylko trzy ośrodki, ale jak różne dla analityka. Różne pod każdym względem, jeżeli
chodzi o dostępność dowodów po przestępstwie, możliwość dokumentowania danego
209
przestępstwa jak i możliwość dokładnego namierzenia cyber-przestępcy. Możemy usystematyzować powyższe punkty według jednej i to bardzo obiektywnej
hierarchii trudności wykrycia przestępstwa a mianowicie pomocy od osób pośrednio
związanych z danym przestępstwem a dokładniej też ofiarami danego przestępstwa,
gdyż było ono dokonane wprawdzie na naszych danych, ale na sprzęcie innych firm.
Choć formalnie one nie poniosły żadnych strat, ale były obiektem ataku na dane ofiary,
które umieszczone były na ich sprzęcie. Jeżeli będziemy rozpatrywali trudność wykrycia
przestępstwa to mamy następującą kolejność sprzętową:
– przestrzeń między komputerem ofiary a serwerami;
– serwery WWW, FTP i poczty;
– komputer ofiary.
Wykrycie i udokumentowanie przestępstwa na routerach jest bardzo trudne, ale wykonalne, natomiast udokumentowanie jego raczej nie wykonalne gdyż nigdy nie otrzymamy ani dokładnych danych przesyłanych przez dany router, a tym bardziej logów jego
użytkowników w tym i przestępcy.
Wykrycie przestępstwa na serwerach jest łatwe oraz możliwe do udokumentowania
nawet bez pomocy administratora danego serwera.
Wykrycie przestępstwa w komputerze ofiary jest najłatwiejsze, a jednocześnie nie istnieje możliwość zatarcia śladów po przestępstwie – o ile chcemy i umiemy „zamrozić” cały
system dla organów ścigania, a dalszą pracę komputera prowadzić tylko z lustra dysku.
Problem w tym, że wszystko technicznie jest bardzo proste w realizacji, ale praktycznie przez żadnego użytkownika niemożliwe do wykonania ze względu na brak wiedzy
jak i pewne niedogodności sprzętowe, gdyż na tzw. firmowych PC-ach raczej nic sensownego nie zrobimy.
Tak więc aby zaczynać bronić się przed włamaniami musimy w pierwszej kolejności
przygotować:
– odpowiedni komputer z miejscem na dokumenty i na lustro dysku, jeden dysk nawet
z 200GB i kilkoma partycjami nie ma tutaj żadnego zastosowania;
– odpowiedni system operacyjny, systemy od Wina 2000 w górę nie mają żadnego
właściwego zastosowania – oczywiście one są świetne, ale wyłącznie dla przestępców,
ofiara w nich nic !!! nie zrobi poza systemem.
Mamy więc teraz do wyboru: albo wierzyć we wszelkie brednie rozsiewane w Sieci
i w prasie przez dziennikarzy odnośnie tzw. bezpiecznego Win XP i NTFS, albo pokierować się logiką oraz wiedzą i zadbać o bezpieczeństwo swoich danych. Na włamania do systemów i sieci komputerowych narażone są praktycznie wszystkie
sieci, zarówno te, które mają bezpośredni dostęp na zewnątrz, jak i sieci tzw. zamknięte. Dane amerykańskie wskazują, że ok. 70 % ataków przeprowadzanych jest w wyniku
penetracji przez pracowników firmy korzystających z systemu komputerowego lub we
współpracy z nimi.
Przeszukanie systemów komputerowych oraz konfiskatę danych pod tymi samymi warunkami, jakie wynikają z tradycyjnych uprawnień do przeszukania i konfiskaty.
W polskim prawie procesowym unormowane zostały dwie związane ze sobą instytucje:
210
– zatrzymanie rzeczy, w tym przesyłek i korespondencji (art. 217 i 218 k.p.k.),
– przeszukanie dla znalezienia i zajęcia rzeczy albo wykrycia i zatrzymania osoby (art.
219-236 k.p.k.).
Kodeks postępowania karnego przyjmuje przy tym, że wydanie rzeczy oraz przeszukanie, a także decydowanie o dalszym losie rzeczy zbędnych dla postępowania należy:
– w postępowaniu sądowym do sądu,
– w postępowaniu przygotowawczym do prokuratora, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej (art. 235 k.p.k.).
Dopuszczalny jest fakt dokonywania przeszukiwania systemów komputerowych
oraz konfiskaty danych komputerowych na zasadach zbliżonych do instytucji zatrzymywania rzeczy oraz przeszukiwania pomieszczeń, innych miejsc i osób. Wydaje się
jednak, że polski ustawodawca przyjął, że dotychczasowe uregulowanie prawne zawarte w prawie procesowym odnośnie do wspomnianych instytucji są wystarczające i nie
potrzeba dokonywać dodatkowych rozróżnień tradycyjnymi instytucjami dotyczącymi
przeszukania i zajęcia, i w ogóle nie wziął pod uwagę odrębności sytuacji dotyczącej
przeszukania systemu komputerowego oraz konfiskaty danych komputerowych oraz
przejmowaniem ich w czasie transmisji. W czasie przeszukania, organy ścigania powinny mieć uprawnienie, pod warunkiem odpowiedniego zabezpieczenia, do przeszukania
innych systemów komputerowych, które są połączone przez sieć oraz konfiskaty danych
w nich zgromadzonych, z zastrzeżeniem, że niezwłoczne działanie jest niezbędne. To
wymaganie również nie jest w pełni spełnione, bowiem przepisy prawa procesowego
umożliwiają działanie jedynie na terytorium Polski, a dopiero po wypełnieniu odpowiednich prawem przepisanych procedur mogą działać poza terytorium państwa polskiego. Tymczasem charakterystyczną cechą przestępczości komputerowej jest to, że
działanie i jego skutek następuje w ułamku sekundy, ponadto większość ataków hakerskich następuje często poza granicami naszego terytorium, a wówczas przepisy polskiej
procedury karnej nie mogą mieć i nie mają w takim przypadku zastosowania, chyba, że
zostaną odpowiednio zmienione i dopasowane do potrzeb czynności operacyjnych organów ścigania, a w szczególnych przypadkach dokonywane we współpracy z organami
ścigania innych państw, z którymi posiadalibyśmy odpowiednie umowy międzynarodowe. Takich porozumień, obecnie, nie posiadamy, a współpraca międzynarodowa opiera
się na dobrej woli zainteresowanych stron.
4. Czynności podsłuchu komputerowego
Obecnie istnieją dwa rodzaje czynności podsłuchowych: podsłuch przedprocesowy, który jest dopuszczalny w zakresie wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych,
nie objętych przepisami kodeksu postępowania karnego, a podejmowany przez: Policję,
w celu zapobieżenia lub wykrycia przestępstw umyślnych, ściganych z urzędu:
– przeciwko życiu, albo spowodowania ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia człowieka wolności w celu wymuszenia okupu, albo tzw. wymuszenia rozbójniczego,
211
– przeciwko bezpieczeństwu publicznemu oraz przygotowania do nich, nielegalnego
wytwarzania, posiadania lub obrotu bronią, amunicją, materiałami wybuchowymi,
środkami odurzającymi lub psychotropowymi oraz materiałami jądrowymi i promieniotwórczymi,
– gospodarczych, powodujących znaczną szkodę majątkową, przeciwko mieniu znacznej wartości lub skarbowych, polegających na uszczupleniu podatku lub innej należności Skarbu Państwa w znacznej wartości,
– przyjmowania lub wręczania korzyści majątkowych w wielkich rozmiarach w związku z pełnioną funkcją publiczną lub związaną ze szczególną odpowiedzialnością,
– podrabiania, przerabiania pieniędzy, papierów wartościowych oraz puszczania ich
w obieg,
– udziału w grupie przestępczej lub związku przestępczym mającym na celu popełnianie przestępstw,
– ściganych na mocy umów i porozumień międzynarodowych; oraz inne służby: ABW,
AW, SWK, SWW, CBA, SG.
Kontrola procesowa obejmuje:
– kontrolę i utrwalanie rozmów telefonicznych,
– kontrolę i utrwalanie przy użyciu środków technicznych treści przekazów innych
niż rozmowy telefoniczne, do której stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rozmów telefonicznych.
Kontrolę i utrwalanie rozmów, zarządzić może w postępowaniu karnym jedynie sąd
na wniosek prokuratora. W wypadkach niecierpiących zwłoki zarządzić to może także
prokurator, który powinien w ciągu 5 dni uzyskać zatwierdzenie swego postanowienia
przez sąd. Jeżeli spojrzymy na specyfikę dotyczącą prowadzenia czynności związanych
z podsłuchem należy podkreślić, że polski ustawodawca nie wprowadził prawnej regulacji tych działań, a zastosowanie takich działań może mieć jedynie miejsce na zasadzie
analogii instytucji podsłuchu telefonicznego z podsłuchem komputerowym. W takich
przypadkach nie należy więc mówić, że polski ustawodawca podczas prac legislacyjnych
zamierzał wprowadzić proste w zrozumieniu zasady działania organów ścigania w ściganiu sprawców przestępstw przy wykorzystaniu nowoczesnych technologii informatycznych. W zakresie obowiązkowej współpracy z organami ścigania, organy śledcze mają
prawo do nakazania osobom wydania przedmiotów, które są kontrolowane, a które mają
służyć, jako dowód. W taki sam sposób winny zostać ustanowione przepisy w celu nakazania osobom dostarczenia jakichkolwiek szczególnych danych, które są kontrolowane
w systemie komputerowym, w formie żądanej przez organy śledcze. Ponadto w przepisach prawa procesowego organy śledcze powinny mieć zagwarantowane uprawnienia
do nakazania osobom, które posiadają poszukiwane przez nie dane w kontrolowanym
systemie komputerowym, do udostępnienia wszelkich możliwych informacji umożliwiających dostęp (do kontrolowanego systemu komputerowego), a co za tym idzie – do
zgromadzonych tam danych. Dotyczyć to powinno również innych osób, które posiadają takie dane.
Szczególne obowiązki powinny być nałożone na operatorów publicznych i prywat-
212
nych sieci komputerowych świadczących usługi telekomunikacyjne, w celu korzystania
z wszelkich technicznych instrumentów dla potrzeb przejmowania danych komputerowych lub prowadzenia podsłuchu itp. przez organy ścigania. Podobnie sprawa się
ma z nałożeniem na operatów sieci oferujących swoje usługi dla ludności (operatorów
sieci publicznych i prywatnych) obowiązku udostępnienia posiadanych danych, które to działania umożliwiłyby organom ścigania identyfikację użytkownika, który na
przykład naruszył swym działaniem przepisy obowiązującego porządku prawnego, np.
przeprowadził atak na inną sieć komputerową. Działania te mogą zostać zapewnione
jedynie w przypadkach odpowiedniego przechowywania dowodów elektronicznych,
dokumentów zapisanych w formie elektronicznej oraz zapisów dzienników. Ponadto
działania takie powinny być dokonywane w sposób kompatybilny z systemami komputerowymi funkcjonującymi w innych państwach, które zobowiązały się do przestrzegania warunków prawnych określonych przepisami omawianego zalecenia. Zbierania,
zachowywania i okazywania dowodów elektronicznych należy dokonywać ze szczególną
starannością w sposób, jaki najlepiej zapewni ich integralność i niezbitą autentyczność.
W przypadkach szczególnie koniecznych organy ścigania mogą, dla potrzeb prowadzonych czynności operacyjno-rozpoznawczych, stosować narzędzia umożliwiające odkodowanie przesyłanych informacji, jeżeli zachodzi uzasadnione podejrzenie, że mogą
stanowić narzędzie lub mogą być pomocne do dokonania przestępstwa. W tym przypadku muszą zostać zachowane odpowiednie środki zabezpieczające przed ich nielegalnym wykorzystaniem. Z tego powodu procedura oraz techniczne utrzymywanie dowodów elektronicznych, niezbędnych do prowadzenia postępowania karnego, powinny
być utrzymywane na odpowiednim poziomie technicznym. W takich postępowaniach
przepisy procedury karnej w sprawie dowodów, odnoszące się do tradycyjnych dokumentów, winny mieć odpowiednie zastosowanie do danych zgromadzonych w systemie komputerowym. Przepisy polskiego prawa odpowiadają temu, do czego zostaliśmy
zobowiązani przez zalecenie Rady Europy. W celu wyeliminowania, bądź ograniczenia
występowania przestępstw komputerowych zostaliśmy zobowiązani do ciągłego podnoszenia kwalifikacji organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości w zakresie zwalczania
przestępczości komputerowej, a w szczególności prowadzenia ataków na systemy i sieci
komputerowe, które przynoszą największe straty gospodarkom poszczególnych państw
o rozwiniętej infrastrukturze informatycznej. Szkolenia tego typu mają na celu poznawanie coraz to innych sposobów postępowania sprawców takich czynów.
5. Podsumowanie
Zwalczanie przestępczości komputerowej zostało odpowiednio zebrane w przepisach Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (89) 9, gdzie zdefiniowano,
jakie działania należy uznawać za przestępstwo komputerowe i dokonano ich podziału
oraz w Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (95) 13. W pierwszej z nich
podkreślono, jakie zapisy powinny się znaleźć w przepisach prawa karnego materialnego, a w konsekwencji – jakie działania należy uważać za przestępstwo komputerowe,
213
chociaż jego definicji nie podano zbyt precyzyjnie, pozostawiono to uznaniu poszczególnym ustawodawcom krajowym. Tym niemniej wskazano, jakie specyficzne elementy
powinna tą definicja zawierać. Polski ustawodawca wywiązał się w znacznej części z nałożonego na niego obowiązku i wprowadził stosowne zapisy do Kodeksu Karnego oraz
ustaw pozakodeksowych. Brak jednak wyraźnej definicji przestępstwa komputerowego,
przez co zagadnienie zwalczania przestępczości komputerowej traci na znaczeniu.
W drugiej rekomendacji określono, jakie zapisy powinny się znaleźć w przepisach
kodeksu postępowania karnego i jakiego rodzaju porozumienia międzynarodowe mają
zostać zawarte oraz jakie powinny powstać struktury organów ścigania, by zwalczanie
przestępczości komputerowej było w ogóle możliwe, a ich działania skuteczne. Polski
ustawodawca tego zadania nie wykonał, opierając się na już istniejących unormowaniach prawnych, każąc je stosować odpowiednio, na zasadzie analogii do poszczególnych rodzajów czynności operacyjnych organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości.
Pozostawiając resztę nieuregulowaną stosownymi przepisami, czy to kodeksowymi, czy
też pozakodeksowymi.
Napady na banki są tak stare jak same banki. Wszyscy wiemy, że banki przechowują
duże ilości gotówki stąd też działania przestępcze skierowane były na te instytucje aby
jak się zawsze wydawało w dość prosty sposób, choć nie pozbawiony ryzyka wejść w jej
posiadanie. Napady na banki najczęściej wiążą się z działaniami przestępczymi związanymi z użyciem przemocy, nie rzadko dochodzi w nich do brutalnej przemocy a nawet
śmierci po stronie zwykłych obywateli, którzy na swoje nieszczęście znaleźli się w nieodpowiednim miejscu i w nieodpowiednim czasie. Jednakże w naszych czasach napady
na banki przestały być dla przestępców intratnym zajęciem, przede wszystkim z uwagi na coraz wymyślniejsze systemy zabezpieczeń, uzbrojoną ochronę oraz stosunkowo
ograniczoną możliwość kradzieży pieniędzy (banki nie przechowują już całej gotówki
w łatwo dostępnych miejscach, na sali operacyjnej banku znajduje się niewielka ilość gotówki, reszta przechowywana jest w dobrze zabezpieczonych sejfach). Banki także w dużym stopniu realizują obrót bezgotówkowy, tym samym zmniejszyła się konieczność
posiadania znacznych środków finansowych w gotówce (prawie każdy bank wymaga
przynajmniej jednodniowego wyprzedzenia w przypadku wypłaty pieniędzy w kwocie
przekraczającej kilkadziesiąt tysięcy złotych).
Przeciwnie ma się sprawa do tzw. cyberprzestępstw, czyli przestępstw komputerowych.
Rozwój nowoczesnej technologii, a także upowszechnienie korzystania z komputerów
przez coraz większą ilość ludzi na świecie, technologiczny rozwój internetu, w tym także dynamiczny rozwój świadczonych usług za jego pośrednictwem, w szczególności usług
bankowych, e-handlu, aukcji internetowych i innych transakcji finansowych, stał się szeroką bazą do powstania nowych dziedzin dynamicznego rozwoju działalności przestępczej.
Wraz z rozwojem internetu powstało wiele nowych, nieznanych wcześniej form
przestępczości. Przyczyn wzrostu przestępczości jest wiele, ale na pewno sprzyjają mu
takie fakty jak m.in., że internet jest siecią, która składa się wielu setek milionów pojedynczych komputerów rozrzuconych po całym świecie, połączonych w całość, w globalną sieć, która jako całość nie posiada jakiegoś właściciela czy zarządcy, praktycznie
214
brak jest centralnego nadzoru. Jedyną instytucją, która decyduje w pewnym stopniu
o tym jak on wygląda jest ICANN , organizacja non-profit nadzorująca nadawanie domen i numerów internetowych. Nie ma jednak ona charakteru organizacji porządkowej,
czuwającej nad bezpieczeństwem użytkowników internetu. ICANN zasadniczo ustala
jedynie pewne zasady związane z funkcjonowaniem internetu od strony technicznej,
aby w internecie panował porządek, a nie chaos. W różnych krajach powstają komórki
wyspecjalizowane w wykrywaniu przestępstw popełnianych z wykorzystaniem internetu, ale nie jest to żadna organizacja typu policji internetowej a jedynie służby, które go
wykorzystują w ten sam sposób jak inni użytkownicy, nie mają oni żadnych specjalnych
uprawnień na tym polu, gdyż nie ma regulacji prawnych poruszania się w nim. Prowadzi
to do częstych problemów pod względem prawnym, gdyż Internet jest trudny do uchwycenia, a funkcjonujące w nim osoby fizyczne i prawne znajdują się w różnych krajach
o różnym systemie prawnym.
O ile wśród Internautów wzrasta świadomość zagrożenia „cyberprzestępczością”
o tyle zaskakujące jest, że w większości polskie przedsiębiorstwa nie tylko nie są dobrze
przygotowane do ochrony swoich danych w sieci, o czym świadczą chociażby ataki na
klientów banków i same banki, ale także świadomość zagrożenia w tym zakresie nie jest
duża. Ewentualne ataki na serwery firmowe są tak samo bagatelizowane przez osoby
zarządzające jak i przez organy ścigania. Według opublikowanego przez firmę PrinceWaaterhouseCoopers, raportu badającego przestępczość gospodarczą w Polsce, polskie
firmy w znacznie większym stopniu obawiają się korupcji niż strat związanych z przestępczością w sieci. Gdyby badania przeprowadzone zostały obecnie to będą one znacznie różnić się od tych prezentowanych powyżej, gdyż z uwagi na dynamiczny rozwój
e-handlu i usług finansowych w sieci w ostatnim okresie, jak się zdaje ilość popełnianych
przestępstw także dynamicznie wzrosła. O wzroście działań przestępczych z wykorzystaniem internetu można wnioskować po wzroście informacji prasowych o kolejnych
atakach hakerów, wyłudzeniach czy oszustwach. Należy zakładać, że tak jak w innych
krajach gdzie popularność internetu rośnie, razem z nim będzie rosła przestępczość
w tym zakresie.
O wielkości rynku przestępczości komputerowej świadczą choćby straty spowodowane taką działalnością, są one szacowane w skali globalnej, według firmy Ernst &
Young na około 5 mld USD rocznie, zaś średnia wartość szkody powstałej w wyniku
popełnienia przestępstwa w internecie wynosi ok. 90 tys. USD (według firmy SEARCH
straty te wynoszą jeszcze więcej, bo aż ok. 40 mld USD rocznie). Jak szacują firmy telekomunikacyjne i operatorzy sieci komórkowych w wyniku kradzieży i udostępnieniu
w sieci numerów kredytowych kart telefonicznych (Pre Paid) ponieśli straty rzędu 50
mln USD. Producenci oprogramowania mogą im pozazdrościć tak „niewielkich” strat,
gdyż szkody spowodowane nielegalnym kopiowaniem i dystrybucją ich produktów
w internecie szacowane są przez Software Information Indrusty Association (SIIA) na
blisko 2 mld USD.
Według SIIA od początku istnienia internetu firmy te straciły już ponad 7,4 miliarda
dolarów. Trudno się nie zgodzić z takimi szacunkami jak weźmiemy po uwagę, iż w Pol-
215
sce większość komputerów osobistych, a także część komputerów firmowych posiada
zainstalowane nielegalne oprogramowanie. Równie łatwo nabyć to oprogramowanie na
legalnych „giełdach komputerowych” jak i w internecie korzystając z programów wymiany plików.
Cytowane wielkości dość dobrze obrazują skalę przestępczości, a tym samym wyjaśniają duże zainteresowanie działalnością przestępczą w sieci prowadzoną przez zorganizowaną przestępczość, choć spora część strat spowodowana jest przez osoby, które
często nawet nie zdają sobie sprawy z popełnianych przez siebie przestępstw.
Podejmowane są próby oszacowania i zmierzenia działalności zorganizowanych
grup przestępczych w internecie. Takie badanie na zlecenie firmy McAfee, zostało wykonane przez dr Petera Troxlera (który jest również pracownikiem naukowym ETA Zurich – szwajcarskiego Federalnego Instytutu Technologii) niezależnego eksperta w dziedzinie bezpieczeństwa internetu i przestępczości komputerowej. Uczestniczyły w nim
także największe europejskie instytucje z Wielkiej Brytanii, Francji, Niemiec, Holandii,
Hiszpanii i Włoch, zajmujące się zwalczaniem przestępczości wykorzystującej zaawansowane technologie.
Jak ustalono, wachlarz działań przestępczych rozciąga się od wymuszeń i haraczy
w zamian za tzw. ochronę, po oszustwa i kradzieże na skalę europejską lub globalną. Badanie to, które było pierwszym na taką skalę w Europie wykazało istotne zmiany i znaczny wzrost poziomu przestępczości internetowej.
Samotnego hakera, który z własnego domu atakuje pojedyncze komputery, zastępuje zorganizowana „cybermafia” wykorzystująca tysiące sieci komputerowych do popełniania przestępstw na skalę globalną. Zorganizowana przestępczość szybko adaptuje
się w nowym otoczeniu zaawansowanych technologii i zamiast fizycznego zastraszania
stosuje nowoczesną technologię, niewidzialną broń, m.in. taką jak botnet, czyli zautomatyzowaną sieć liczącą od kilku do kilkudziesięciu czy nawet kilkuset tysięcy nielegalnie połączonych komputerów, wykorzystywaną do atakowania firm i wymuszania
okupów.
National Computer Crime Squad (NCCS), specjalna komórka FBI, której celem jest
wykrywanie i zapobieganie wszelkiego rodzaju cybernetycznym przestępstwom, ustaliła
8 najgroźniejszych przestępstw w Internecie i są to:
 hacking – włamania do sieci komputerowych bądź serwerów oraz szpiegostwo gospodarcze z wykorzystaniem internetu,
 piractwo komputerowe, czyli nielegalne kopiowanie programów komputerowych
i utworów muzycznych,
 e-mail bombings – atakowanie serwerów pocztowych poprzez bombardowanie ich
dziesiątkami tysięcy wysłanych wiadomości e-mail,
 pishing – kradzież i podszywanie się pod cudze hasła,
 spoofing,
 carding – oszustwa z wykorzystaniem kart kredytowych,
 phreaking – włamania do sieci, głównie polegające na korzystaniu z darmowego dostępu do Internetu.
216
Zorganizowana przestępczość często kupuje na „czarnym rynku” wiedzę informatyków,
a następnie wykorzystuje ją do popełniania klasycznych przestępstw, takich jak kradzieże, wymuszanie haraczy i oszustwa. Lee Fisher, expert w dziedzinie zabezpieczeń z firmy
McAfee, komentuje: „Coraz większa pomysłowość przestępców komputerowych to poważne wyzwanie, które zagraża egzekwowaniu prawa. Podobnie jak hakerzy, przestępcy mafijni stale poszukują w systemach luk, które mogliby wykorzystać. Pokonywanie
trudności sprawia im satysfakcję. Instytucje wymiaru sprawiedliwości powinny mieć
świadomość zagrożeń i rozpocząć walkę z nimi już teraz – inaczej nastąpi lawinowy rozwój przestępczości internetowej, w porównaniu, z którym ostatnie pięć miesięcy wyda
nam się fazą embrionalną”.
W każdym z krajów ten typ przestępczości rozwija się lawinowo. Przestępczość komputerowa jest także odzwierciedleniem przestępczości tradycyjnej. Szacuje się, że 70%
złośliwych i szkodliwych programów zostało napisanych wyłącznie z chęci zysku.
Bibliografia
1. Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn.
zm.)
2. Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89,
poz. 555 z późn. zm.)
3. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. – o Policji (Dz. U. Nr 30 poz. 179 z późn. zm.)
4. Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. – o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74 poz. 676 z późn. zm)
5. Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. – o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104 poz. 709 z późn. zm)
6. Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. – o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U.
Nr 104 poz. 708 z późn. zm)
7. Ustawa z dnia 12 października 1990 r. – o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 78 poz. 462)
8. Ustawa z dnia 4 lutego 1994 roku o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.
U. Nr 24 poz. 83 z późn. zm)
9. Problems of Criminal Procedural Law Connected with Information Technology.
Recommendation No. R(95) 13 adopted by the Committee of Ministers of the Council
of Europe on 11 September 1995 and explanatory memorandum, Council of Europe
Publishing, 1996, ISBN 92-871-2970-3;
10. Council of Europe, Computer-Related Crime : Recommendation No. R(89)9 on
computer-related crime and final report of the European Committee of Crime problems,
Strasbourg 1989, ISBN 92-8711792-6;
11. K. Jakubski, Przestępczość komputerowa – zarys problematyki, Prokuratura
i prawo, nr 12/96, s. 34).
12. Biuletyn Biura Kryminalnego Komendy Głównej Policji nr 06/08.
217
Źródła encyklopedyczne
1. A. Marciniak, M. Jankowski – Słownik informatyczny angielsko – polski, PWN
1991;
2. J. Stanisławski – Wielki słownik angielsko-polski. Wiedza Powszechna 1975;
3. Wielka Encyklopedia PWN, Warszawa 2002;
4. W. Kopaliński – Słownik Wyrazów Obcych i zwrotów obcojęzycznych, wyd. XVII,
Warszawa 1979;
218
COMPUTER CRIMINALITY
Abstract: Computer criminality is about all crime behaviours to do with functioning of
data transfers. It consists in violation of computer program permissions as well as direct
damage of data information, its storage medium and a computer circulation, links systems and a computer itself. This article is an attempt of showing a broad crime activities
by violators in studied field utilising crime analysis on the web or data theft, it also has
been shown law means to fight computer criminality as a whole.
Keywords: internet, web, computer, hacking, copywriting, cyber criminality
Słowa kluczowe: internet, sieć, komputer, oszustwo komputerowe, „podsłuch” komputerowy, prawa autorskie, cyberprzestępczość
219
Мar’yana V. Мalchik1
Natalia B. Savina2
МODELING OF THE MARKETING
BUSINESS-PROCESSES UNDER THE INDUSTRIAL
ENTERPRISE’S COMPETITIVENESS REFLEXIVE
CONTROL
1. Introduction
All modern enterprises face the challenge repeatedly of its rating rise and search of
the new approaches and methods of its competitiveness increase at the stage of its business expansion. Competitiveness in Economics is versatile category presented on some
levels; and close link and interdependence exists among them: goods concurentability,
competitiveness of a producer, competitiveness of a group or association, competitiveness of a sector, competitiveness of a country, competitiveness of a macroregion and etc
[Петров В. Конкурентоспособность, p.4-11).
2. The recent studies analysis concerning a given problem
Many foreign and native scientists, such as Ye.P. Golubkov, A.N. Pechienkin, A.
Glukhov, P.S. Zavialov, G.L. Bagiev, T.A. Blashenkova, V.J. Yermolova, A.P. Gradov, V.S.
Yefremov, T.M. Karetnikova, M.V. Karetnikova, I. Maksimova, N.I. Shaidurova, N.S.
Yashin, A.Yu. Yudanov, J. Amel, I. Ansoff, R. Waterman, J. Kei, T. Kono, G. Mintsberg,
M. Porter, F. Kottler, E. Dihtl, S.K. Pralad, R.T. Pascal, T. Peters, N. Pets pay attention to
the problem of an enterprise’s competitiveness examination. But, in spite of considerable
quantity of works devoted to this problem there are certain difference in understanding
of the category “competitiveness”. Diversity of definitions, relativity, and also distinction
of approaches to an assessment and analysis of the competitiveness differs essentially on
its various levels.
1 Мar’yana V. Мalchik – Doctor of Economics, Professor,Head of the Marketing Department,
National University of Water Management and Nature Resources Use, Rivne, Ukraine, e-mail
address: [email protected]
2 Natalia B. Savina – . Doctor of Economics, Vice-rector on scientific work and international
affairs, National University of Water Management and Nature Resources Use, Rivne, Ukraine,
Tel. +38 096 564 0969, e-mail address: [email protected].
220
3. Main part
The term “competitiveness” origins from the notion “competitiveness” and it symbolizes presence of a specified ability connected with the competition. That is, the notion
of the competition is the basic towards with the notion of the competitiveness.
The Law of Ukraine “About Defense of Economic Competition” gives the following
definition of an economic competition: “an economic competition (competition) is the
contest among market participants with the aim of obtaining of advantages over other
market participants due to own achievements; whereupon consumers, market participants have a possibility to choose among some sellers, buyers, and an individual market
participant cannot specify conditions goods turnover at the market”. It should be noted
that this definition, declared at the legislative level, has too idealized character so far
as the separate market participants in practice define conditions of goods turnover at
the market. Nevertheless this definition reflects exactly an economic mechanism of the
competitiveness at the markets of commodity and services, realized through the cooperation of suppliers and consumers at the market.
The term “co-opetition” or “cooptition” (English derivative “competition” and “cooperation”) arises recently in scientific and journalistic English-speaking literature. This
term means “assistance in a competition” or “a cooperation of competitors” and reflects
the competitors’ aspiration to step aside from the strict forms of the cost competition
and principles of the “zero sum game” to the strategies of “mutual gain” when the cooperation of competitors makes it possible to gain extra profit. However, in spite of attractiveness of the thesis about the cooperation and mutual assistance of competitors
such practice can have negative effects for consumers so far as the results of the “mutual
gain” strategy are just achieved as a rule, at the expense of consumers (if these results are
not stipulated by economy in costs which achieved at the expense of such cooperation).
Many definitions of the notion “competitiveness” presented in economic literature,
because many authors who investigate the problems of the competitiveness assessment
and management, prefer to specify the notion in accordance with specificity of their
research. M. Porter draws a conclusion about absence of the single definition of the term
“competitiveness” for various entities and objects.
Majority of existing definitions of the enterprise’s competitiveness bases on the theory of competitive advantages elaborated by M. Porter; in accordance with this theory
the company’s competitiveness can be find out (estimate) only within the frameworks
of the group of companies which belong to one sector or the companies which produce
goods-substitutes.
The explanatory dictionary defines the term “competitiveness” as a capability to meet
the competition and resist to competitors.
Some authors define the competitiveness as a possession by certain competitive advantages which concern either goods or enterprises. Competitive advantages are considered as the result of the enterprise’s superiority over competitors in economic, technological and organisational sphere of activity; one can estimate such advantages with the
221
help of the specific economic indices (profitability, market share, etc.).
It is necessary to understand the enterprise’s capability to guarantee its competitive
advantages in conditions of adaptation to environment ensuring enterprise’s stability
and working efficiency.
The object of competitiveness control is ensuring of an enterprise’s long-term superiority in competition with competitors at the product and capital markets and also
material and non-material resources.
Neoclassic economic theory, investigated by such scientists as K. Menger, U.S. Jevons,
L. Valras, J.B. Clerk, A. Marshall, A. Pigu, was the dominant theory during XX century
in the sphere of solution of the problems of economic decision-making. The basic fundamentals of classical school are:
1) an economic man (entrepreneur, consumer, employee) tries to maximize his/her
profit (usefulness);
2) an economic man is always rational and he/she does to the best advantages (rational
expectations theory);
3) a market economic mechanism is perfect and market economy is capable to selfcontrol;
4) limit values (marginal costs, marginal profit, marginal utility) are the main instrument of analysis.
However, conceptually right ideas of the classical theory do not confirm in practice.
The wish of all economic unities to maximize their utility must lead to contradictions:
improvement of one economic entity well-being causes to worsening of other economic
entities well-being and it prevents to achievement of the stable balance. In accordance
with majority of psychological theories, the motive to action occurs due to dissatisfied
aspirations but not due to a desire to extreme maximization and disappears after their
satisfaction.
The idea of the “rational economic man” is disputable too. Classical “rationality” supposes that the man considers the probabilities of possible consequences of his solution
and chooses the alternative which would give the largest profit to him. Common sense
suggests that the people make decisions by intuition or on the base of some available
averages.
Some discrepancies of the neoclassic theory to empirical observations in the human
behaviour were marked by such economists as T. Veblen, U.K. Mitchel, D.K. Gelbreit in
the first half of the XX century.
These scientists made an assertion that spiritual, moral, legal and other factors considered in historical context are the driving power of economy. Human behaviour is
moved firstly by institutions such as norms, customs of behaviour in society, and by
institutes – as ascertainment of norms and customs in the form of laws, organizations,
and establishments. Thereby, the institutional economic theory arose.
Institutionalists investigate economy as a part of the social system; they deny the
principle of optimization in the human behaviour; they deny the “rational man”; they
take into account the non-economic factors in the human behaviour; they attribute fa-
222
vourably to state interference into market economy. Institutionalists’ ideas received support from the representatives of the later neoclassic theory (in the end of 70s in the USA;
in 80s in Europe) and it originated the new institutional theory which absorbed the best
theoretical methodological achievements of previous schools of economic thought either
neoclassical or institutional. The theory of transactional costs and theory of contracts
connected with it formed on the base of the R. Couz’s work “Character of a Company”.
The problems of economic entities are considered in the K. Аrrow and O. Williamson’s
works; such key notions as limited rationality of the entity’s behaviour, opportunism
and information asymmetry are determined by these scientists. G. Saimon substantiated the principle of limited rationality. The scientists J. Bjukenen and G. Talloсk also
consider the problems of opportunism and information asymmetry in their works. At
last, the psychologist D. Kanemann with B. Smith got the Nobel Prize for combination
of economics and cognitive science for explanation of irrationality the man’s attitude to
risk in decision-making and in management by his behaviour. The theory of prospects
elaborated by D. Kanemann with A. Tverski, explains irrationality of the human choice.
Thereby, the modern economic thought is on the way of combination of the strong
methodological apparatus of neoclassic school, general-purpose of the institutional theory concepts and usage of the social school developments in substantiation of decisionmaking by economic entities.
Modern research in psychology and institutional economic theory testify that essential part of subjectivity is in decision making by economic entities, but their decisions are
not always reasonable. It gives a chance to open possibilities of impact on the customers’ choice subjective component and it is much less unprofitable than making of global
competitive advantage based on efficient superiority.
Thereby, use of the reflexive approach to control by economic entities, in particular,
by an industrial enterprise is perspective. The reflexive approach of an enterprise’s competitiveness means purposeful organisation of reflexive effects which could persuade the
operated entity to make decision improving an enterprise’s competitive positions.
G.P. Scshedrovitskiy and V.A. Lefevr are the founders of the reflexive approach. V.A.
Lefevr’s works (“Algebra of Conscience”, “Reflection”, “Conflicting Structures”, “Formula
of a Human”) are the theoretical base for development of the methods of the reflexive
management. Lefevr V.A. defined the notion of the reflexive management as the process
of transfer of the decision-making grounds of one entity to another [Маклаков С.В.
p.240]. Present type of management has not directive character; it influences indirectly
on its ultimate consumer by means of transfer of certain information from one entity to
other.
Therefore, one should understand the purposeful organization of reflexive impacts as
the reflexive management; and these impacts try to persuade the manageable entity to
decision-making predicting by the control system.
Informational support of the industrial enterprises’ competitiveness reflexive control
supposes ensuring with actual data all functional services in the system of an enterprise’s
reflexive control, and also use of information data for the automated control systems,
223
information for ensuring of an enterprise’s different subdivisions activity. Ensuring
with necessary information of the reflexive control system requires coordinated work
of the competitive intelligence service, strategic planning department, marketing department, economic analysis department, reflexive control centre, information security,
enterprise’s PR-service and public relations department. Mass media are important in
informational support of all structural subdivisions, because mass media are not only of
great value but they can form public opinion influenced on managerial decisions. Information about suppliers, competitors, consumers, change of macroenvironment factors,
received from different sources in the process of realization of an enterprise’s competitiveness reflexive control, requires its systematization and concordance among various
subdivisions according to the purpose prohibiting of its misinterpretation, duplication.
Development of informational support of the industrial enterprises’ competitiveness reflexive control must ensure efficiency of this system because it is one of the conditions
of efficiency of reflexive influence realization. Necessity of such informational support
development also connects with the possibility of formation of the automated systems
of the industrial enterprises’ competitiveness reflexive control on its basis. Information,
input into this system, is necessary element of the system; and mathematical, technical, organizational-legal functioning is impossible without such element. Information,
input into the automated system, its processing is the basis of the modern automated
information systems. Moreover, informational support must be direct on satisfaction
of information requirements of the personnel of the enterprise’s various services and
departments. All above-mentioned is the arguments to development of industrial enterprises’ competitiveness reflexive control informational support.
Enterprise’s informational support is considered as the system which consists of three
components: information processing technologies, information resources, technical
aids and software. Information resources are totality of data and knowledge necessary
for managerial decisions making; information processing technologies are totality of
means and methods of collection, recording, processing, accumulation of necessary data
and bringing them to the user in the system of organization control on the basis of computer aids usage. The third component of informational support of enterprise’s control
is technical aids and software of economic operation of business. Software is presented
with variety of existing system software products, special software products, and applied software which ensure efficient usage of information processing technologies and
resources [Денисенко М.П. С. 19 – 25).
Choice of software is very important for modeling of the effective system of informational support of the industrial enterprises’ competitiveness reflexive control. One can
name the most known, effective and cost-based software of the company Infoservice
BPwin (AllFusion Process Modeler) and ARIS 6.0 software products. They give a chance
to ensure effectively and quickly the system of industrial enterprises’ competitiveness
reflexive control by necessary information.
BPwin contains two principal modules: AllFusion Process Modeler и AllFusion Modeeling Suite. The first module is the powerful instrument of modeling, which uses for
224
analysis, recording and reorganisation of the complex business-processes. It gives an opportunity to document clearly the various aspects of activity: necessary activity, means
of its realisation and essential resources for realisation of this activity. We can easily
determine inefficient, cost demanding or surplus activity with the help of this module.
Process Modeler makes possible improving efficiency of work owing to simplicity of the
model’s components formation. All Fusion Modeeling Suite has the main advantage and
it makes a chance to avoid quickly of unproductive activity, compare easily and intuitively with operating changes. It is easily to determine and then to improve, change and
except inefficient, uneconomical or odd activity.
ARIS 6.0 software products are presented by the most known modules: ARIS Easy
Design and ARIS Toolset. The first module is intended for the certain workers of the
company who records their business-processes in the form of graphic models and it
does not give a chance to obtain general idea about all enterprise’s business – processes.
This module has advantage because it is simple flexible instrument which does not require any special knowledge. Software product ARIS Toolset and its additional components give a opportunity to develop business-processes of all the company. ARIS Toolset
gives a quantity of repeatedly approved methods of the business-processes modeling. It
gives a chance to adjust easily the program to individual demands.
Information model describes data flows in functional and organization models that
is among functional subsystems, links and the structure of enterprise’s subdivisions
[Хаймович И.Н. С. 933-939.] The methodology SADT (Structured Analysys Design
Technique) belongs to the most known traditional means of construction of the models’ complex systems. Today there are many instruments for SADT-diagrams plotting
and one can divide them in two categories: universal instruments for diagrams’ plotting
and instruments oriented only on SADT-diagrams’ plotting, which often include the
means for functional requirements analysis. The first category of instruments (it consists of such instruments as Microsoft Visio, and a product distributed in accordance
with GPL licence, Dia) gives a chance to create various diagrams from the great set of
different entities. Universality of these instruments make them not suitable for modelling therefore analysts use them seldom for software engineering [Малиновский А.Ю,
С. 204 – 206]
The second category consists of instruments worked out specially for the SADTdiagrams creation such as BPWin (AllFusion Process Modeler) and AI0WIN. These
products use extensively for modeling of functional requirements to the system but their
structure does not give an opportunity to use these instruments for expansion of existing
notation [Norman O. p.53].
SADT includes both the conceptual approach to systems’ models construction and
the set of rule and graphical symbols for their description. Special methodologies for
the information models’ construction can apply for solution of peculiar tasks. For example, the IDEFIX models apply for the detailed description of information flows, but the
IDEF/CPN models are recommended for construction of the dynamic models which
reflect causality among the system’s objects [Марка Д. p. 140]. If the description of the
225
systems is especially important from the point of view of the performed functions by
them then the methodology IDEF0 applies best of all for these purposes.
4. Conclusions
This methodology is the most reasonable for constriction of information models of
ensuring of the industrial enterprises’ competitiveness reflexive control because it is the
low-cost methodology and it capable to give the obvious picture and ensure interconnection of all processes, functions, information flows, instruments and the enterprise’s
structural subdivisions.
As it was known before, the package BPwin has some advantages in comparison
with other software environment. Besides it gives a chance to automatize the processes
of formation of the structures and graphic displays, created functional models and thus
to automatize initial stages of the complex data systems designing. Such package enable
also to conduct an analysis of the project for completeness and consistency. Usage of
the methodology IDEF0 enable to improve quality and depth of elaboration, systematize information, decrease number of mistakes, improve design documentation and etc.
The methodology IDEF0 is the most suitable for the business-processes modeling. The
system is totality of interactive work or functions in the notation IDEF0. At the same
time the system’s functions are analysed regardless of the objects operated by them and
it gives a chance to model clearly logic and interaction of the organisation’s processes
[Маклаков С.В. p. 240 ].
Thus, it is reasonable to use the methodology IDEF0 in the construction of the models of software of the industrial enterprises’ competitiveness reflexive control because
it gives a chance to improve quality and depth of elaboration, systematize information,
decrease number of mistakes, improve design documentation and etc.
It was marked out the software tools of the company Infoservice BPwin (AllFusion
Process Modeler) and ARIS 6.0 software products as the most efficient and low-cost
software for modelling of the enterprise’s data system. It is possible to ensure the most
effectively and with minimal time expenditure the system of the industrial enterprises’
competitiveness reflexive control by all necessary information with the help of these
software tools.
References
1. Петров В. Конкурентоспособность // РИСК. – 1999. – №4.
2. Денисенко М.П. Інформаційне забезпечення ефективного управління підприємством / М.П. Денисенко, І.В. Колос // Економіка та держава. – 2006. – № 7.
3. Хаймович И.Н. Применение методологии SADT при моделировании бизнес-процессов технологической подготовки производства машиностроительного
226
предприятия / И.Н. Хаймович // Известия Самарского научного центра Российской академии наук.– 2008. – №3. Т.10.
4. Змеев О.А. Архитектура расширяемого ядра инструмента SADT моделирования / О.А. Змеев, А.Ю.Малиновский // Вестник Томского государственного
университета. – 2006. – №3.
5. Малиновский А.Ю. Специализация элементов SADT-диаграмм для записи
вариантов использования / А.Ю. Малиновский // Материалы XLIII Междунар.
научн. студ. конф. «Студент и научно-технический прогресс: Информационные
технологии». Новосибирск: Новосиб. гос. ун-т, 2005.
6. Norman O. Business modeling UML vs. IDEF.: Griffith.: Griffith University, 2002.
7. Марка Д. Методология структурного анализа и проектирования / Д. Марка,
К. Мак-Гоуэн. – М.: Метатехнология, 1993.
8. Маклаков С.В. Моделирование бизнес-процессов с AllFusion Process Modeler
(BPwin 4.1) / С.В. Маклаков. – М.: ДИАЛОГ-МИФИ, 2003.
9. Лефевр В.А. Рефлексия. – М.: «Когинто-Центр», 2003.
227
МODELING OF THE MARKETING BUSINESS-PROCESSES
UNDER THE INDUSTRIAL ENTERPRISE’S COMPETITIVENESS
REFLEXIVE CONTROL
Abstract: The marketing strategy of enterprises has been studied. The specified term
competitiveness has been ordered. The regularities of marketing have been investigated.
The main stages of marketing activities have been investigated. The legislation on the
marketing of industrial enterprises has been improved.
Keywords: modeling, reflexive control, industrial enterprise, IDEF0 methodology.
Słowa kluczowe: modelowanie, kontrola zwrotna, przedsiębiorstwa przemysłowe, metodologia IDEF0.
229
Viktoriia Vovk1
WDROŻENIE I CERTYFIKACJA SYSTEMÓW
ZARZĄDZANIA: OCENA SYTUACJI
W POSZCZEGÓLNYCH REGIONACH UKRAINY
1. Wprowadzenie
Sukces współczesnych firm w znacznym stopniu zależy od tego, w jakim stopniu
ich produkcja lub usługi spełniają wymagania jakościowe. Od sprawności rozwiązania
problemu zapewnienia i wzrostu jakości produktów w dużym stopniu zależy efektywność ekonomiczna całego państwa. Poprawa jakości produktów jest długotrwałym i ciągłym zadaniem, ponieważ zmiana wewnętrznych, a zwłaszcza zewnętrznych warunków
funkcjonowania przedsiębiorstw będzie doprowadzać do zmian w ukształtowanych
wymaganiach w zakresie poziomu jakości. Codziennie będą pojawiać się lepsze, bardziej komfortowe, bardziej funkcjonalne urządzenia, bardziej eleganckie, ekskluzywne
i wyszukane usługi. Ocena ich jakości wyłącznie poprzez monitorowanie jakości produktu lub przeprowadzenie badań satysfakcji klienta już nie będzie wystarczająca. W takim przypadku należy stosować kompleksowe, systemowe podejście, realizacja którego
będzie możliwa tylko w ramach systemu zarządzania jakością. Dowodem stosowania
systemów zarządzania jakością poprzez przedsiębiorstwa oraz produkowania produktu o wyznaczonej jakości jest uzyskanie odpowiedniego certyfikatu. Celem niniejszego
artykułu jest ocena stanu wdrożenia systemów zarządzania w ukraińskich przedsiębiorstwach na podstawie danych z monitoringu certyfikacji takich systemów. Analiza danych została przeprowadzona według czterech najbardziej rozpowszechnionych systemów zarządzania w przekroju regionalnym w powiązaniu z tendencjami światowymi.
2. Regulacje prawne wdrażania i certyfikacji
systemów zarządzania
Za początek systemowego podejścia do zarządzania jakością na Ukrainie jest uznawane wdrożenie w 1955 r. na terenie byłego Związku Radzieckiego (obecnie Rosji) Saratowskiej metody pracy bezusterkowej. Metoda ta posłużyła do pojawienia się nowego
podejścia do zarządzania jakością w przedsiębiorstwach. Jednak była ona ukierunkowa1 Dr Viktoriia Vovk – Narodowy Uniwersytet Gospodarki Wodnej i Wykorzystania Zasobów
Naturalnych, Edukacyjno-Naukowy Instytut Ekonomii i Zarządzania, Katedra Rachunkowości
i Audytu, Równe Ukraina
230
na na przemysł i ulepszenie w produkcji i konstrukcji wyrobów, w odrębnych przypadkach – na stymulowanie polepszenia pracy personelu, szeregowych pracowników, lecz
nie na konsumentów oraz zaspokojenie ich potrzeb.
Współczesnym narzędziem reorganizacji systemu zarządzania przedsiębiorstwem
na Ukrainie jest opracowany własny system certyfikujący, który został rozpowszechniony dla krajowych producentów. Takim systemem kontroli jakości produktów jest System
Certyfikacji SEPRO. Jest to jedyny krajowy system certyfikacji i normalizacji na Ukrainie, zaprojektowany w celu kontroli jakości i niezawodności produktów lub usług, a także stabilności produkcji w zgodzie z ukraińskimi przepisami krajowymi (standardami
DSTU oraz normami, które zostały odziedziczone z byłego ZSRR GOST i itd.). Ten System działa pod przywództwem Państwowego Przedsiębiorstwa „Ukraińskie Naukowo-Badawcze i Szkoleniowe Centrum Problemów Normalizacji, Certyfikacji i Jakości” (PP
„UkrNDNC”).
PP „UkrNDNC” jest instytucją państwową nadzorującą kwestie normalizacji, metrologii, certyfikacji, oceny zgodności i zarządzania jakością, przestrzeganie norm, zasad
i przepisów oraz sprawującą państwową kontrolę metrologiczną i nadzór zgodnie z obowiązującym ustawodawstwem.
Do głównych funkcji Centrum należy [4]:
1) zapewnienie funkcjonowania i rozwoju krajowego systemu normalizacyjnego, opracowywanie przepisów krajowych, harmonizacja norm krajowych z międzynarodowymi i europejskimi;
2) opracowywanie systemów zarządzania jakością, środowiskiem oraz ich monitorowanie na terenie Ukrainy; świadczenie usług konsultingowych z wdrożenia systemów zarządzania jakością w celu podnoszenia konkurencyjności producentów krajowych;
3) działalność naukowo-metodyczna dotycząca zapewnienia funkcjonowania narodowego systemu normalizacyjnego;
4) normalizacja produkcji, usług i systemów zarządzania;
5) szkolenie i dokształcanie specjalistów w dziedzinie normalizacji, certyfikacji, metrologii, zarządzania jakością i środowiskiem oraz ochrony praw konsumentów;
6) utrzymanie Funduszu Głównego Aktów Prawnych;
7) przygotowanie i publikowanie aktów prawnych, podręczników, katalogów przepisów prawnych, wskaźników norm informacyjnych, międzypaństwowych itd.
3. Ocena poziomu uzyskania certyfikatów systemów
zarządzania w 2012-2014 r.
Obecnie dla każdej firmy, która marzy o wyjściu na rynek międzynarodowy, koniecznym jest stosowanie norm europejskich i światowych, ponieważ to właśnie one
są podstawą prawną systemów zarządzania jakością, ukierunkowaną na zdefiniowanie
i zaspokojenie potrzeb konsumentów. Zatem powstaje pytanie: jakie systemy międzynarodowe są stosowane na ukraińskich przedsiębiorstwach?
231
System Certyfikacji SEPRO powstał w 2002 roku i gromadzi dane o wdrażaniu i certyfikacji wszystkich systemów zarządzania, wydanych przez krajowe instytucje państwowe. Przedstawione przez system Certyfikacji SEPRO dane świadczą o tym, że w ciągu
ostatnich trzech lat ukraińskie przedsiębiorstwa generalnie stosują 4 normy systemów
zarządzania (rys. 1):
1. DSTU ISO 9001 – systemy zarządzania jakością.
2. DSTU ISO 14001 – systemy zarządzania środowiskowego.
3. DSTU OHSAS 18001 – systemy zarządzania bezpieczeństwem i higieną pracy.
4. DSTU ISO 13485 – systemy zarządzania jakością dla wyrobów medycznych.
Źródło: Wygenerowano na podstawie danych PP „UkrNDNC”
Rys. 1. Ogólna ilość certyfikatów systemów zarządzania, wydanych przez System
Certyfikacji SEPRO w ciągu 2012-2014 r.
Ze wszystkich wdrożonych norm 93,6% stanowią normy systemu zarządzania jakością, które w sposób ciągły pozwalają przedsiębiorstwom dostarczać wyroby spełniające
wymagania klienta i odpowiadające przepisom prawnym. Stosowanie norm ISO 9001
daje możliwość jednostkom zwiększyć zadowolenie klienta przez skuteczne wdrożenie
systemu zawierającego procesy stałego doskonalenia systemu. Z uwagi na to mogą one
być stosowane we wszystkich organizacjach bez względu na rodzaj ich działalności, jak
również i w takich, gdzie procesy gospodarcze obejmują całą gamę od projektowania
i opracowania produktu do produkcji, instalacji i obsługi serwisowej.
Zaledwie 4,7% przedsiębiorstw stosują normy DSTU ISO 14001, które wspomagają
działania przedsiębiorstw w zakresie ochrony środowiska i zapobiegania zanieczyszczeniom. Głównymi przyczynami wdrażania normy ISO 14001 w przedsiębiorstwach są
[6]:
– faworyzowanie przez konsumentów produktów, które są wytwarzane w warunkach
mniej uciążliwych dla środowiska;
– nakładane regulacje oraz sankcje finansowe przez państwo wynikające z emisji za-
232
nieczyszczeń;
– potrzeba trwałego i zrównoważonego rozwoju przedsiębiorstw;
– wzrost świadomości ekologicznej społeczeństwa.
Mniej niż 2% stanowią przedsiębiorstwa z wdrożonymi w swojej działalności normami DSTU OHSAS 18001 i DSTU ISO 13485 (odpowiednio 1,3% i 0,01%). To znaczy,
że ukraińskie społeczeństwo nie uważa za bardzo istotne takie czynniki, jak bezpieczeństwo i higienę pracy, stan warunków pracy i jej organizacji, zachowanie pracowników
zapewniające wymagany poziom ochrony zdrowia i życia przed zagrożeniami, które występują w środowisku pracy, oraz zdolność przedsiębiorstw do dostarczania wyrobów
medycznych i związanych z nimi usług, spełniających wymagania klienta i mających
zastosowanie przepisów prawnych. Innymi słowy konsumenci nie są świadomi, że mogą
tego wymagać, a kierownictwo przedsiębiorstw nie chce wydawać kosztów na nie ostro
zażądane potrzeby.
W przekroju kwartalnym zapotrzebowanie przedsiębiorstw w poszczególnych normach widać przez ilość wydanych certyfikatów (rys. 2).
Źródło: Wygenerowano na podstawie danych PP „UkrNDNC”
Rys. 2. Dynamika ogólnej ilości certyfikatów systemów zarządzania, wydanych przez
System Certyfikacji SEPRO w ciągu 2012-2014 lat
Z uwagi na ogólną ilość wydanych certyfikatów DSTU ISO 9001 można stwierdzić,
że w ciągu trzech lat zapotrzebowanie w uzyskaniu najbardziej rozpowszechnionych na
Ukrainie certyfikatów nie było stałe. W 2 kwartale 2013 roku zostało wydano 268 certyfikatów, co jest najwyższym wskaźnikiem wśród wszystkich analizowanych okresów,
podczas gdy najmniejsza ilość certyfikatów była zauważona w 2 kwartale 2014 roku.
Przy tym za średnią ilość uważa się wskaźnik z wynikiem 167 certyfikatów.
233
Spójrzmy jak to wygląda w poszczególnych regionach Ukrainy. Na rysunku 3 możemy zobaczyć, że największa ilość wydanych certyfikatów w 2012 roku (155) była
uzyskana w Kijowie i obwodzie kijowskim. Od 40 do 77 certyfikatów zostało wydano w obwodach charkowskim, dniepropietrowskim, donieckim oraz czernihowskim.
W pozostałych regionach Ukrainy liczba wydanych certyfikatów nie przekraczała 40
certyfikatów rocznie.
Źródło: Wygenerowano na podstawie danych PP „UkrNDNC”
Rys. 3. Ogólna ilość certyfikatów systemów zarządzania, wydanych przez System
Certyfikacji SEPRO w 2012 roku w przekroju regionalnym
W roku 2013 sytuacja dotycząca ilości uzyskanych certyfikatów systemów zarządzania w przekroju regionalnym nie zaznała dużych zmian (rys. 4). Ponownie w czołówce są
obwód kijowski, charkowski, dniepropietrowski, doniecki i tym razem połtawski. Liczby
wskazują, że prawie bez zmian pozostała ilość wydanych certyfikatów w obwodzie kijowskim (mimo że wydano tylko o 2 certyfikaty więcej, ten obwód nadal występuje jako
obwód z najwyższą ilością wydanych certyfikatów na terenie całego państwa), natomiast
w obwodzie charkowskim stopień wzrostu osiągnął 215,6%. Niewielki przyrost można
obserwować w obwodach donieckim oraz połtawskim, gdzie wskaźniki powiększyły się
odpowiednio o 7 i 16 certyfikatów, zaś w obwodzie dniepropietrowskim widać zmniejszenie o 3 certyfikaty.
234
Źródło: Wygenerowano na podstawie danych PP „UkrNDNC”
Rys. 4. Ogólna ilość certyfikatów systemów zarządzania, wydanych przez System
Certyfikacji SEPRO w 2013 roku w przekroju regionalnym
Z rysunku 5 widać, że w 2014 roku pierwszeństwo znowu odzyskał Kijów wraz z obwodem kijowskim, gdzie w ciągu roku ilość chętnych do otrzymania certyfikatów systemów
zarządzania spadła do 125, co jest o 20,4% mniej w porównaniu do poprzedniego roku.
Źródło: Wygenerowano na podstawie danych PP „UkrNDNC”
Rys. 5. Ogólna ilość certyfikatów systemów zarządzania, wydanych przez System
Certyfikacji SEPRO w 2014 roku w przekroju regionalnym
235
De facto widać, że tylko w 2 obwodach wydano powyżej 40 certyfikatów – w obwodzie charkowskim oraz dniepropietrowskim. Pozostałe regiony uzyskały od 2 do 35
certyfikatów w ciągu roku.
Ogółem w ciągu 3 lat stanowisko priorytetowe odzyskały wschodnie regiony Ukrainy
oraz stolica. Sprawdźmy jak w tych obwodach wygląda aktywność gospodarcza. W tabeli 1 wygenerowane są dane o ilości aktywnych przedsiębiorstw na terenie Ukrainy.
Tabela 1. Ilość aktywnych przedsiębiorstw w przekroju regionalnym na dzień
01.11.2014 r.
Ilość
przedsiębiorstw
%
m. Kijów
109000
17,3
Czerkaski
17101
2,7
Doniecki
47389
7,5
Chmielnicki
16546
2,6
Dniepropietrowski
42823
6,8
Żytomierski
15560
2,5
Charkowski
38228
6,1
Chersoński
15363
2,4
Obwody
Obwody
Ilość
przedsiębiorstw
%
Odeski
37915
6,0
Zakarpacki
14258
2,3
Lwowski
35264
5,6
Kirowogradzki
13936
2,2
Kijowski
31534
5,0
Wołyński
13238
2,1
Zaporoski
24898
3,9
Tarnopolski
13349
2,1
Ługański
21618
3,4
Czernihowski
13039
2,1
Połtawski
19880
3,1
Rówieński
12710
2,0
Winnicki
19135
3,0
Sumski
12684
2,0
Mikołajowski
18848
3,0
Czerniowiecki
Iwano-frankowski
16886
2,7
Ukraina, ogółem
9982
1,6
631184
100
Źródło: Wygenerowano na podstawie danych Państwowej Służby Statystyki Ukrainy
Według danych, wymienionych w tabeli 1, można stwierdzić, że top pięciu najbardziej rozwiniętych obwodów Ukrainy stanowią miasto Kijów oraz obwody doniecki,
dniepropietrowski, charkowski i odeski. Zatem naturalnym jest fakt, że akurat w tych
regionach zaobserwowano najwyższą ilość chętnych do uzyskania certyfikatów systemów zarządzania. Właśnie te certyfikaty dają swoim właścicielom możliwość nawiązać
współpracę z nowymi producentami i dokonywać kolejnych zamówień handlowych.
Naturalnym jest również i ten smutny fakt, że we wschodnich regionach Ukrainy
w 2014 roku zanotowano spadek ilości uzyskanych certyfikatów. Przyczyną tego jest
wojna, która wstrzymuje rozwój jakiegokolwiek biznesu.
Jak wygląda w dynamice podana wyżej ilość certyfikatów systemów zarządzania? Tabela 2 pozwala wnioskować, że dynamika wzrostu w ciągu lat 2012-2014 w najbardziej
aktywnych obwodach nie jest wysoka. Lecz odwrotnie – dynamika spada. Natomiast
istotny wzrost widać w obwodach winnickim, zakarpackim, odeskim oraz sumskim,
czyli tam, gdzie są bardzo rozwinięte relacje handlowe.
236
Tabela 2. Dynamika ogólnej ilości certyfikatów systemów zarządzania, wydanych
przez System Certyfikacji SEPRO w latach 2012-2014
Tempo wzrostu,%
N
Obwód
2012
2013
2014
2013/2012 2014/2013 2014/2012
1 Autonomiczna Republika Krymu
38
29
5
76,3
17,2
13,2
2 Obwód winnicki
12
10
18
83,3
180,0
150,0
3 Obwód wołyński
8
1
3
12,5
300,0
37,5
4 Obwód dniepropietrowski
72
69
65
95,8
94,2
90,3
5 Obwód doniecki
66
73
26
110,6
35,6
39,4
6 Obwód żytomierski
16
7
11
43,8
157,1
68,8
7 Obwód zakarpacki
1
3
3
300,0
100,0
300,0
8 Obwód zaporoski
19
24
19
126,3
79,2
100,0
100,0
10
15
10
150,0
66,7
10 Obwód kijowski
9 Obwód iwano-frankowski
155
157
125
101,3
79,6
80,6
11 Obwód kirowogradzki
11
11
6
100,0
54,5
54,5
12 Obwód ługański
18
33
13
183,3
39,4
72,2
13 Obwód lwowski
26
25
16
96,2
64,0
61,5
14 Obwód mikołajowski
15
17
13
113,3
76,5
86,7
15 Obwód odeski
27
37
35
137,0
94,6
129,6
16 Obwód połtawski
32
48
29
150,0
60,4
90,6
17 Obwód rówieński
7
15
7
214,3
46,7
100,0
18 Obwód sumski
6
11
7
183,3
63,6
116,7
19 Obwód tarnopolski
7
12
6
171,4
50,0
85,7
20 Obwód charkowski
77
116
71
150,6
61,2
92,2
21 Obwód chersoński
10
14
9
140,0
64,3
90,0
22 Obwód chmielnicki
32
17
13
53,1
76,5
40,6
23 Obwód czerkaski
11
8
9
72,7
112,5
81,8
24 Obwód czerniowiecki
4
3
2
75,0
66,7
50,0
25 Obwód czernihowski
40
14
18
35,0
128,6
45,0
Źródło: Wygenerowano na podstawie danych PP „UkrNDNC”
Nie sięga nawet 50% wzrostu ilość wydanych certyfikatów w obwodach wołyńskim,
chmielnickim, czernihowskim oraz w Autonomicznej Republice Krymu. W Republice,
obecnie okupowanej przez Rosję, jest sytuacja wyjątkowa, ponieważ w tym regionie
wszyscy chętni do uzyskania analizowanych certyfikatów mają możliwość uzyskać je
wyłącznie przez rosyjskie jednostki państwowe lub prywatne.
Poszczególna analiza w latach 2012-2013 oraz 2013-2014 pokazuje, że wzrost aktywności w latach 2012-2013 był wyższy niż w 2013-2014. W pierwszym wymienionym
237
okresie wzrost został zaobserwowany w obwodach donieckim, zakarpackim, zaporoskim, iwano-frankowskim, kijowskim, ługańskim, mikołajowskim, odeskim, połtawskim, rówieńskim, sumskim, tarnopolskim, charkowskim i chersońskim, zaś w drugim
– tylko w 4 obwodach: winnickim, wołyńskim, czerkaskim i czernihowskim.
Dane PP „UkrNDNC” pozwalają zbadać częstotliwość uzyskania certyfikatów
zgodności systemów zarządzania DSTU ISO 9001, DSTU ISO 14001, DSTU ISO
13485, DSTU OHSAS 18001 w 1-4 kwartałach 2014 roku w jednostkach certyfikujących, które są podporządkowane Ministerstwu rozwoju ekonomicznego i handlu
Ukrainy (tabela 3).
Tabela 3. Częstotliwość uzyskania certyfikatów zgodności systemów zarządzania
w 1-4 kwartałach 2014 roku
N
Nazwa jednostki certyfikującej
Grupy prywatnych przedsiębiorstw według
ilości wydanych certyfikatów
5 i mniej
5-10
10-15
15
i więcej
1
2 PP „Winnicastandartmetrologia”
1
2
3 PP „Wołyństandartmetrologia”
3
1 PP „Bukowynastandartmetrologia”
4 PP „Dnieprostandartmetrologia”
3
1
5 PP „Donieckstandartmetrologia”
2
1
6 PP „Żytomieżstandartmetrologia”
4
7 PP „Zakarpaciestandartmetrologia”
8 PP „Zaporożestandartmetrologia”
1
2
9 PP „Iwano-Frankowskstandartmetrologia”
2
1
10 PP „Kijowobłstandartmetrologia”
2
1
1
11 PP „Kirowogradstandartmetrologia”
2
12 PP „Krywbasstandartmetrologia”
4
13 PP „Krymstandartmetrologia”
1
14 PP „Ługańskstandartmetrologia”
1
1
15 PP „Lwowskstandartmetrologia”
2
16 PP „Mikołajówstandartmetrologia”
4
17 PP „NBI „System”
2
18 PP „Odessastandartmetrologia”
1
2
19 PP „Połtawastandartmetrologia”
1
2
1
20 PP „Równestandartmetrologia”
3
21 PP „Sewastopolstandartmetrologia”
1
22 PP „Sumystandartmetrologia”
4
23 PP „Tarnopolstandartmetrologia”
4
238
24 PP „Ukrmetrteststandard”
4
25 PP „UkrNBSC”
2
2
26 PP „Charkówstandartmetrologia”
1
3
27 PP „Chersonstandartmetrologia”
4
28 PP „Chmelnyckijstandartmetrologia”
2
29 PP „Czerkasystandartmetrologia”
4
30 PP „Czernihówstandartmetrologia”
1
3
Źródło: Wyliczono na podstawie danych PP „UkrNDNC”
Widzimy, że rytmicznie pracują PP „Krywbasstandartmetrologia” i PP „Ukrmetrteststandard”, które wydają od 5 do 10 certyfikatów rocznie w każdym z czterech analizowanych kwartałów. Również rytmicznie, lecz z mniejszą ilością certyfikatów pracują
6 przedsiębiorstw: PP «Żytomieżstandartmetrologia», PP «Mikołajówstandartmetrologia», PP «Sumystandartmetrologia», PP «Tarnopolstandartmetrologia», PP «Chersonstandartmetrologia», PP «Czerkasystandartmetrologia». Wydają one nie więcej, niż 5
certyfikatów w każdym poszczególnym kwartale w ciągu roku. Ten fakt można ocenić
jako pozytywny trend. Najgorszą jest sytuacja w PP „Bukowynastandartmetrologia”, PP
„Krymstandartmetrologia”, PP „Sewastopolstandartmetrologia”, gdzie ilość uzyskanych
certyfikatów jest najmniejsza, przy czym te certyfikaty były wydane tylko w jednym
z przebadanych kwartałów.
Chociaż przeanalizowane wskaźniki głównie nie wyglądają zbyt dobrze, musimy
przypomnieć, że przedmiotem badania zostały dane, dotyczące ilości wydanych certyfikatów w wyznaczonych okresach. To znaczy, że ogólna ilość czynnych certyfikatów jest
dużo większa, ponieważ każdy wydany certyfikat jest ważny od 3 do 5 lat w zależności
od rodzaju normy oraz roku jej nowelizacji.
Na rysunku 6 jest podana ogólną ilość certyfikatów DSTU ISO 9001, uzyskanych
w 2013 roku. Przedstawione na rysunku dane wskazują, że ogólna ilość czynnych certyfikatów systemów zarządzania jakością jest 11-20 razy większa od ilości wydanych
certyfikatów w odpowiednim okresie.
Rysunek 7 odzwierciedla sytuację, dotyczącą certyfikatów systemów zarządzania
środowiskowego. Przede wszystkim warto zwrócić uwagę na to, że ilość czynnych certyfikatów systemów zarządzania środowiskowego jest o 25 razy mniejsza od ilości czynnych certyfikatów systemów zarządzania jakością. Przy tym jeżeli chodzi o wyłącznie
DSTU ISO 14001, to w 1 kwartale 2013 roku ilość czynnych certyfikatów była w 11,9
razy większa od ilości certyfikatów wydanych, w 2 kwartale – w 10,9 razy większa, a w 3
kwartale – w 127 razy większa.
239
Źródło: Wygenerowano na podstawie danych PP „UkrNDNC”
Rys. 6. Ogólna ilość certyfikatów DSTU ISO 9001, wydanych przez System Certyfikacji SEPRO w roku 2013
Źródło: Wygenerowano na podstawie danych PP „UkrNDNC”
Rys. 7. Ogólna ilość certyfikatów DSTU ISO 14001, wydanych przez System Certyfikacji SEPRO w roku 2013
240
Podobne zależności są charakterne dla certyfikatów systemów zarządzania bezpieczeństwem i higieną pracy (rys. 8). W 1 kwartale 2013 roku ilość wydanych certyfikatów
wynosiła 3 przy ogólnej ilości czynnych certyfikatów 26, w drugim kwartale wskaźniki
stanowili 6 przeciw 28, a w trzecim – 3 przeciw 31.
Generalnie pozytywnie ocenia się ten fakt, że w każdym z przeanalizowanych systemów istnieje ciągła dynamika wzrostu czynnych certyfikatów od 1 do 3 kwartału. Jednocześnie na każdym z rysunków 6-8 widać, że wciąż jest niepokaźna ilość anulowanych
certyfikatów. Powstaje pytanie: dlaczego istnieją takie certyfikaty i jakie są przyczyny ich
wystąpienia?
Certyfikat może zostać anulowany w przypadkach gdy [7]:
− w działalności przedsiębiorstwa powstały zmiany, które świadczą o niezgodnościach
systemu zarządzania z określonymi wymaganiami;
− zmiana wymagań do certyfikacji nie zostanie ekspresowo zrealizowana przez przedsiębiorstwo;
− w ciągu istotnego czasu (powyżej 6 miesięcy) przedsiębiorstwo nie prowadzi działalności określonej w certyfikacie;
− przedsiębiorstwo rezygnuje z opłat na rzecz jednostki certyfikującej;
− nie usunięto wykryty błąd w ciągu okresu więcej niż 6 miesięcy od czasu zatrzymania ważności certyfikatu;
− przedsiębiorstwo wysunęło taką prośbę.
Źródło: Wygenerowano na podstawie danych PP „UkrNDNC”
Rys. 8. Ogólna ilość certyfikatów DSTU OHSAS 18001, wydanych przez System Certyfikacji SEPRO w roku 2013
241
Jednak warto pamiętać, że anulowanie certyfikatu jest równoznaczne z rezygnacją
z klienta, którego chętnie przejmie inne przedsiębiorstwo i będzie w ten sposób zwiększać swoje zyski.
4. Światowe tendencje uzyskania certyfikatów
Przeprowadzona w artykule analiza nie będzie wystarczająca bez porównania sytuacji na Ukrainie z realiami światowymi.
Według danych umieszczonych na rys. 9, największą w skali światowej jest potrzeba
w uzyskaniu certyfikatów ISO 9001. Od roku 1993 do 2013 liczba takich certyfikatów
wzrosła o 2425,2%, czyli w ciągu dwudziestu lat pojawiło się w 24,3 razy więcej zainteresowanych w uzyskaniu certyfikatów ISO 9001. Zainteresowanie certyfikatami ISO 14001
pojawiło się od roku 1999, a certyfikatami ISO 13485 – od roku 2004.
Źródło: Wygenerowano na podstawie danych ISO Survey
Rys. 9. Ilość certyfikatów ISO 9001, ISO 14001 oraz ISO 13485 na świecie w latach
1993 – 2013
Na Ukrainie generalnie widać podobne tendencje (rys. 10). Wzrasta liczba wszystkich
trzech grup certyfikatów. Wiodącą rolę odgrywają certyfikaty ISO 9001. Pierwszy certyfikat systemu zarządzania jakością został uzyskany w roku 1993, certyfikat systemu
zarządzania środowiskowego – w 2001 roku, a certyfikat systemu zarządzania jakością
dla wyrobów medycznych – w 2006 roku.
242
Źródło: Wygenerowano na podstawie danych ISO Survey
Rys. 10. Ilość certyfikatów ISO 9001, ISO 14001 oraz ISO 13485 na Ukrainie w latach
1993 – 2013
Warto również zwrócić uwagę na to, że dane, uzyskane od Międzynarodowej Organizacji Normalizacyjnej, nie bardzo się różnią od danych, przedstawionych ukraińskim
Systemem Certyfikacji SEPRO. Wynika to z tego, że System Certyfikacji SEPRO podaje dane, dotyczące wyłącznie państwowych jednostek certyfikujących, które są podporządkowane Państwowemu Przedsiębiorstwu „Ukraińskie Naukowo-Badawcze i Szkoleniowe Centrum Problemów Normalizacji, Certyfikacji i Jakości”. Jednak na Ukrainie
certyfikaty zgodności mogą również być uzyskane w jednostkach prywatnych lub zagranicznych.
Sytuacja w Polsce jest przedstawiona na rys. 11. Jak i na Ukrainie, pierwszy certyfikat
ISO 9001 został uzyskany w roku 1993, jednak tempo rozwoju ilościowych wskaźników
jest dużo większe: dopiero w roku 2009 przedsiębiorstwa Ukrainy uzyskały 3252 certyfikatów ISO 9001 (największa ilość za 20 lat), zaś przedsiębiorstwa Polski przekroczyły tą
liczbę jeszcze w 2004 roku.
System ISO 14001 polskie przedsiębiorstwa zaczęły wdrażać w 1999 roku, a ISO
13485 – w 2004 roku.
243
Źródło: Wygenerowano na podstawie danych ISO Survey
Rys. 11. Ilość certyfikatów ISO 9001, ISO 14001 oraz ISO 13485 w Polsce w latach
1993 – 2013
Porównanie rozpowszechnienia certyfikatów ISO 9001 na Ukrainie i w Polsce pokazuje rysunek 12.
Źródło: Wygenerowano na podstawie danych ISO Survey
Rys. 12. Ilość certyfikatów ISO 9001 na Ukrainie i w Polsce w latach 1993 – 2013
244
Linia trendu, wybudowana na rys. 9-11, pozwala wnioskować, że zarówno w analizowanych państwach jak i na całym świecie istnieje tendencja do ciągłego wzrostu
liczby uzyskanych certyfikatów ISO 9001. Chociaż na każdym wykresie wyraźnie widać,
że w ostatnich 3-4 latach pojawiła się tendencja do spadu ilości zdobytych certyfikatów ISO. Najlepiej to widać na wykresach Polski i Ukrainy. Jednak ta tendencja nie jest
spowodowana sytuacją w tych państwach, a przede wszystkim sytuacją w całej Europie,
gdzie certyfikatów jest mniej o około 37000 (dla porównania, w obszarze Wschodniej
Azji przybyło około 34000 certyfikatów). W samej tylko Polsce firm z certyfikatami jest
teraz mniej o około 2000 [1]. Powstaje pytanie „dlaczego?”.
1. Przesycenie. ISO 9001 po prostu się znudziło. Dyskusyjna obiektywność wielu audytów trzeciej strony spowodowała, że certyfikat już niewiele znaczy, a przecież w wielu
przypadkach wdrożenie ISO 9001 było głównie aspektem marketingowym.
2. Cena. Wdrożenie systemu zawsze było dość kosztownym. Więc gdy system działa
poprawnie i klienci w poprzednich okresach już byli zawiadomieni o jego stosowaniu, sporo firm nie potrzebują recertyfikacji, czyli odnawiania certyfikatu. Marketing
zrobił swoją sprawę.
3. Brak motywacji. Firmom po prostu nie chce się utrzymywać systemu, a skoro klienci
tego nie wymagają i rynek nie docenia, to nie ma takiej potrzeby. Co więcej, firmy
muszą wydawać pieniędzy na audyty zewnętrzne, utrzymywania pełnomocnika i audytorów wewnętrznych.
4. Unia Europejska. Skończyły się niektóre dofinansowania, przy których certyfikat dawał większe szanse na uzyskanie dodatkowych, darmowych pieniędzy.
5. Czynnik ludzki. Coraz częściej pojawiają się propozycje wdrażania systemów zarządzania w zbyt ścisłym terminie, w którym z pewnością nie będą zrealizowane
wszystkie wymagania norm. Jednak firmy zgadzają się na podobne rzeczy, ponieważ
dla nich nie jest ważna poprawność działania systemu, lecz tylko, niestety, obecność
certyfikatu.
Mimo to, jesteśmy nadal przekonane, że gdy firma jest na etapie rozwoju i doskonalenia swojej działalności, nadal planuje rozbudowywać zarówno wewnętrzny, jak i zewnętrzny rynek, na którym jeszcze nie ma autorytetu trwałego, wdrażanie systemów
zarządzania ISO 9001 jest dla niej koniecznością. Oprócz tego, statystyka wskazuje, że
pomału wzrasta liczba certyfikatów innych systemów zarządzania – ISO 14001, ISO
13485, ISO 16949 itp. Więc można się spodziewać, że przynajmniej część tego spadku
w ISO 9001 jest spowodowana rozwojem firm w kierunku zdecydowanie bardziej wymagających norm.
5. Podsumowanie i wnioski
Ukraina dąży za światowymi tendencjami w kierunku rozwoju systemów zarządzania.
Istnieje na jej terenie Państwowe Przedsiębiorstwo „Ukraińskie Naukowo-Badawcze
i Szkoleniowe Centrum Problemów Normalizacji, Certyfikacji i Jakości”. Ta instytucja
państwowa nadzoruje kwestie normalizacji, metrologii, certyfikacji, oceny zgodności i jej
245
zarządzania oraz zagadnienia przestrzegania norm, zasad i przepisów ustawodawstwa.
Przeanalizowane dane statystyczne pozwalają wnioskować, że na Ukrainie wśród istniejących systemów zarządzania generalnie stosuje się normy systemów zarządzania jakością, systemów zarządzania środowiskowego, systemów zarządzania bezpieczeństwem
i higieną pracy oraz systemów zarządzania jakością dla wyrobów medycznych. Jednak
poziom stosowania tych norm wciąż jest zbyt niski. Głównymi przyczynami powstałej
sytuacji jest niska świadomość konsumentów, niechęć producentów, brak warunków
dla rozwoju biznesu w takiej płaszczyźnie. Za pozytywne uważa się działania państwa
w kierunku tworzenia ram regulacyjno-prawnych. Mamy nadzieję, że Ukraina nadal będzie starać się podążać za światowymi tendencjami, a jej producenci będą mogli godnie
reprezentować swoje państwo na rynku światowym.
Bibliografia
1. Greber T. Spada liczba certyfikacji ISO 9001 – przesycenie, lenistwo czy Unia Europejska i NFZ? 1.06.2015. https://centrum.jakosci.pl/normy-serii-iso-9000,spada-liczba-certyfikacji-iso-9001-przesycenie-lenistwo-czy-unia-europejska-i-nfz.html, (dostęp
z dnia 1.06.2015 r.)
2. ISO Survey, http://www.iso.org/iso/home/standards/certification/isosurvey.htm?
certificate=ISO%2014001&countrycode=UA#standardpick, (dostęp z dnia 5.06.2015 r.)
3. Monitoring systemów zarządzania, http://www.ukrndnc.org.ua/index.
php?option=
com_content&task=category&sectionid=8&id=46&Itemid=70, (dostęp z dnia 1.06.2015 r.)
4. Ogólne wiadomości o PP „UkrNDNC”, http://www.ukrndnc.org.ua/index.
php?option=com_content&task=view&id=16&Itemid=38, (dostęp z dnia 23.04.2015 r.)
5. Państwowa Służba Statystyki Ukrainy, http://www.ukrstat.gov.ua, (dostęp z dnia
25.05.2015 r.)
6. Tylutki K. ISO 14001, http://mfiles.pl/pl/index.php/ISO_14001, (dostęp z dnia
15.05.2015 r.)
7. Процес сертифікації систем управління, http://www.dgcsms.dp.ua/ua/sertsystem/sert_su.shtml, (dostęp z dnia 3.06.2015 r.)
246
IMPLEMENTATION AND CERTIFICATION
OF MANAGEMENT SYSTEMS: ALUATION OF THE SITUATION
IN UKRAINIAN REGIONS
Abstract: The success of modern enterprises depends significantly on how their products or services follow standards of quality. The effectiveness of the national economy depends on the solving of product’s quality problem. The improving of product’s quality –
is a long-term and sustainable problem. In conditions of changing internal and external factors, more enterprises have the unstable quality level. Every day will appear the
new, the better, more convenient, more functional devices and comfortable refined and
diverse services. To evaluate the quality only by quality control of finished products or
the satisfaction degree of the surveys consumers will not be sufficient. It is required innovative system approach complex. The implementation of such approach will be possible only within the administration quality system. The confirmation of application by
enterprises quality management and quality product is to obtain a certificate. The main
purpose of this article is the assessment of implementation by the Ukraine’s enterprises
the management systems, based on the monitoring data of the certification such systems. The analysis of the data has been realized on four most common control systems
in the regional context according to the global trends.
Keywords: quality management, management systems certification, evaluation, regional and global trends
Słowa kluczowe: zarządzanie jakością, certyfikacja systemów zarządzania, ocena, tendencje regionalne a światowe
247
Dariusz Prokopowicz1
ZNACZENIE INNOWACYJNOŚCI W SEKTORZE
PRZEDSIĘBIORSTW I EFEKTYWNYM
WSPÓŁDZIAŁANIU Z SAMORZĄDAMI PODSTAWĄ
ROZWOJU GOSPODARCZEGO W POLSCE
1. Wprowadzenie
Przedsiębiorstwa jak również jednostki samorządu terytorialnego pełnią szczególnie
istotną rolę w zaspokajaniu potrzeb społeczeństwa i pośrednio całej gospodarki. Procesy decyzyjne zapadające w obszarze gospodarki finansowej gmin, powiatów, województw pośrednio wpływają na tempo rozwoju społeczno-gospodarczego kraju. Poza
tym wpływają również, na jakość życia społeczności lokalnych. W literaturze źródłowej
powszechnie przyjmuje się, że w kontekście ewolucji publicznego systemu finansowego, rośnie liczba zadań, dawniej leżących w kompetencji państwa, które są przekazywane samorządom. Związane z tymi zadaniami określone dotacje oraz subwencje, które zwykle są niewystarczające, powinny być uzupełniane poprzez środki samorządów
lokalnych pochodzące między innymi z podatków lokalnych odprowadzanych przez
przedsiębiorstwa. Od lat 90. w Polsce rośnie znaczenie kwestii racjonalizacji prowadzonej gospodarki finansowej, ponieważ działania te mają skłonić do wzrostu efektywności
ekonomicznej procesu gospodarowania zasobami pieniężnymi. Przedsięwzięcia te powinny przyczyniać się do aktywizacji lokalnej gospodarki i tym samym przyczyniać się
do redukcji bezrobocia w danym regionie. Proces aktywizacji działalności gospodarczej
i pośrednio także krajowej gospodarki jest możliwy w wyniku zastosowania różnych
rozwiązań systemowych, do których zalicza się rosnący udział samorządów w lokalnych
podatkach dochodowych. Obciążenia lokalnymi podatkami powinny być tak ustalane,
aby kreowały rozwój infrastruktury technicznej i społecznej. Szczególnie istotną kwestią
jest także rozwój innowacyjności w sektorze przedsiębiorstw i poprawa relacji, współpracy między przedsiębiorstwami, lokalną społecznością a samorządami. Podobnie jak
przedsiębiorstwa jednostki samorządu terytorialnego powinny sprawnie funkcjonować
i dostosowywać się do zmieniającego się otoczenia społeczno – gospodarczego. Poza
tym jednostki samorządowe borykają się także z problemem długu publicznego. Kwestia efektywnego prowadzenia gospodarki finansowej nabiera też nowego znaczenia
1 Dr Dariusz Prokopowicz – Rektor Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Nauk Społecznych
w Otwocku, e-mail [email protected]
248
w związku z członkowstwem Polski w Unii Europejskiej. Dla samorządu terytorialnego, niezbędne staje się innowacyjne podejście i doskonalenie umiejętności związanych
z pozyskiwaniem i wykorzystywaniem dotacji z programów funduszy unijnych. Na podstawie obowiązujących już od wielu lat standardów cześć standardowych zadań, jakie
realizują samorządy jest obowiązkiem ustawowym, a część natomiast, to są cele określonej społeczności lokalnej, jak np. możliwie wysoki rozwój gospodarczo-ekonomiczny,
spadek bezrobocia i tym samym polepszenie warunków życia mieszkańców. Wszystkie
te zadania i cele władze samorządowe starają się na bieżąco realizować wykorzystując
posiadane instrumenty finansowe i ekonomiczne. Najważniejszym z tych instrumentów
jest budżet gminy.
Źródła literatury problematyki jednostek samorządowych wskazują, że gospodarka
finansowa gminy opiera się na efektywnym gospodarowaniu dochodami i wydatkami.
Wymienione główne składowe budżetu gminy częściowo są zagwarantowane a częściowo, pośrednio lub bezpośrednio, zależą od efektywności szeroko ujętego zarządzania
wydatkami, planowania warunków gospodarczych i realizacji określonych inwestycji.
2. Znaczenie aktywizacji innowacyjności w Polsce
W okresie ostatniego ćwierćwiecza zaszły istotne zmiany w polskiej gospodarce,
w tym w przedsiębiorstwach oraz podmiotach sektora publicznego tj. jednostkach samorządu terytorialnego. Sukcesywnie realizowane są procesy integracyjne struktur
gospodarczych poszczególnych krajów. Podstawą tych procesów jest liberalizacja przepływów kapitałowych wsparta harmonizacją przepisów prawa. Z drugiej strony rozwój
nowoczesnych technologii generuje powstawanie innowacji oraz upraszcza kanały dystrybucji produktów i usług oraz przyczynia się do wzrostu gospodarczego. W podmiotach systemu finansowego natomiast obserwuje się wzrost standaryzacji stosowanych
procedur, wypracowanych technik sprzedaży i realizowanych transakcji finansowych.
Odgórnie zachodzące procesy scalania i ujednolicania struktur rynkowych oraz oddolnie – upowszechniania standardów technologii informatycznej są podstawą realizowanego transnarodowo zjawiska integracji struktur rynkowych i globalizacji systemów
finansowych [Alińska A., Pietrzak B., s. 58].
Wzrost innowacji w sektorze przedsiębiorstw i instytucji finansowych znacząco
wpływa na rozwój przedsiębiorczości w gospodarkach rynkowych. Niestety pod względem innowacji w produkcji i gospodarce polskie przedsiębiorstwa należą do najmniej
aktywnych w Unii Europejskiej [Żołnierski A., s. 36].
Na podstawie ekspertyz Ministerstwa Gospodarki największą barierą dla rozwoju
innowacyjności polskich przedsiębiorstw są wysokie koszty prowadzenia badań naukowych, oraz niechęć przedsiębiorców do podejmowania ryzyka związanego z wprowadzaniem nowych rozwiązań i produktów [Grodzka D., Zygierewicz A.]. W celu zwiększenia konkurencyjności polskiej gospodarki prowadzi się działania wspierające rozwój
nowych technologii, przede wszystkim w zakresie współfinansowania badań środkami
finansowymi UE. W poprzedniej perspektywie finansowej był to Program Operacyjny
249
Innowacyjna Gospodarka 2007–2013. W związku z tym kreację przedsiębiorczości i innowacji ustanowiono, jako jeden z kluczowych priorytetów także w kolejnej perspektywie finansowej dotacji finansowych UE na lata 2014-2020.
Innowacje w znaczącym stopniu powstają w programach finansowania badań zarówno przez zainteresowane kreacją innowacji przedsiębiorstwach jak również w ośrodkach
badawczo-rozwojowych współfinansowanych ze źródeł publicznych. W kwestii znaczenia innowacyjności szczególnie ważną kwestią jest to jak rolę działalności badawczo-rozwojową interpretują przedsiębiorcy w Polsce.
Z przeprowadzonych przez Deloitte badań wynika także, że w Polsce przedsiębiorcy mają obecnie do dyspozycji w zasadzie jedynie dwa rodzaje zachęt podatkowych,
które sprzyjają rozwojowi innowacyjności i finansowego wspierania prowadzonej przez
przedsiębiorców działalności badawczo – rozwojowej [Baranowska-Skimina A.]. Kwestię tę przedstawia poniższe zestawienie.
Tabela 1. Podatkowe rodzaje zachęt sprzyjających rozwojowi innowacyjności i finansowego wspierania prowadzonej przez przedsiębiorców działalności badawczo
– rozwojowej.
Źródło: A. Baranowska-Skimina, Niekonkurencyjny system zachęt na badania i rozwój (w:) Portal internetowy „eGospodarka. Poradnik Internetu dla Twojej Firmy”, maj 2015, (http://www.egospodarka.
pl/91739,Niekonkurencyjny-system-zachet-na-badania-i-rozwoj,1,39,1.html) za: Deloitte.
250
Z przeanalizowanych danych wynika, że wydatki na działalność badawczo-rozwojową w Polsce w 2013 roku stanowiły 0,77 proc. PKB, przy średniej dla Unii Europejskiej na poziomie 1,26 proc. (dane Eurostat). W tym samym czasie liderzy w tym obszarze przeznaczyli odpowiednio: 3,37 proc. (Szwecja), 3,09 proc. (Dania), 2,84 proc.
(Niemcy) i 3,78 proc. (Finlandia) PKB [Baranowska-Skimina A.]. Z przedstawionych
danych wynika, że wydatki na działalność badawczo-rozwojową w Polsce, których jedną
z głównych funkcji jest kreacja innowacyjności i wdrażanie innowacyjnych technologii,
produktów i rozwiązań należą do jednych z najniższych w Europie jak również w porównaniu z krajami rozwiniętymi umiejscowionymi w innych regionach świata. Ten
niski poziom wydatków na kreowanie innowacji w Polsce uzupełniany będzie wzrostem
znaczenia kwestii podnoszenia innowacyjności w polskiej gospodarce i działających
w Polsce podmiotom poprzez oferowane przedsiębiorstwom dotacje UE w nowej perspektywie finansowej 2015-2020.
Źródło: A. Baranowska-Skimina, Niekonkurencyjny system zachęt na badania i rozwój (w:) Portal internetowy „eGospodarka. Poradnik Internetu dla Twojej Firmy”, maj 2015, (http://www.egospodarka.
pl/91739,Niekonkurencyjny-system-zachet-na-badania-i-rozwoj,1,39,1.html) za: Eurostat.
Wykres 1. Wydatki na działalność badawczo-rozwojową w proc. PKB
Proces ten jest skorelowany z rosnącą świadomością przedsiębiorców roli kreowania i wdrażania innowacji w procesy technologiczne, logistyczne, w ofertę produktów
i usług. Z przeprowadzonych przez ekspertów KPMG badań wynika, że spośród 487
działających w Polsce przedsiębiorstw zatrudniających minimum 50 osób, aż 90% realizujących określone innowacje stwierdza, że innowacje wpłynęły na poprawę jakości
oferowanych przez nich usług i produktów. Innym oczekiwanym efektem działań in-
251
nowacyjnych jest także bardziej pozytywne postrzeganie marki (84% przedsiębiorstw
w przemyśle i 87% w handlu i usługach), a w handlu i usługach wzrost jakości w obsłudze klienta (87%). Poza tym z badań wynika, że innowacje niosą też za sobą wzrost
sprzedaży, co potwierdza ponad 70% badanych przedsiębiorców, którzy wdrożyli innowacje w ciągu ostatnich kilku lat. Inną szczególnie istotną korzyścią często wymienianą
przez przedsiębiorców jest zwiększenie efektywności operacyjnej i wydajności pracy,
którą udało się osiągnąć dla 84% przedsiębiorstw przemysłowych oraz 80% przedsiębiorstwom handlowym i usługowym. Zwykle wiąże się to z obniżeniem kosztów operacyjnych. Coraz częściej to właśnie przedsiębiorcy wdrażający innowacje poprawiają
swoją pozycję konkurencyjną i zwiększają udziały w rynku. Z przeprowadzonych ankiet
wynika, że wdrożenia innowacji w latach 2014-2017 spodziewa się aż 83% przedsiębiorstw przemysłowych i 81% przedsiębiorstw handlowych, co oznaczałoby wzrost odsetka innowacyjnych przedsiębiorstw o 11 punktów procentowych [komunikat prasowy,
KPMG]. Wobec powyższego istnieje w Polsce potrzeba kreowania wzrostu innowacyjności w sektorze przedsiębiorstw, ale także w podmiotach sektora publicznego. System
finansowy oraz instytucje sektora publicznego powinny aktywnie wspierać i inspirować
przedsiębiorstwa do tworzenia innowacji.
Szczególnie istotną kwestią, którą należy uwzględnić przy kształtowaniu polityki gospodarczej w Polsce na kolejne lata to aktywizacja przedsiębiorstw i poprawa procedur
w zakresie finansowania projektów inwestycyjnych z udziałem środków finansowych,
dotacji Unii Europejskiej. W kolejnej perspektywie finansowej przewidzianej na lata
2015-2020 kluczowe aspekty, jakie są wymieniane przy określaniu celów systemowych
do osiągnięcia tj. takich, które powinny być aktywizowane i rozwijane w polskiej gospodarce to przedsiębiorczość i innowacyjność. Pozytywną pochodną tych procesów powinno być w kolejnych latach znaczące przyśpieszenie wzrostu gospodarczego, poprawa
sytuacji na rynku pracy i w zakresie stanu finansów publicznych państwa. Efektywne
wykorzystanie dostępnych funduszy UE z poprzedniej perspektywy finansowej zdeterminowane było innowacyjnością i przedsiębiorczością działających już efektywnie
w warunkach rynkowych przedsiębiorstw w Polsce [Budnikowski A., s. 3].
Pokryzysowe spowolnienie wzrostu gospodarczego w większości krajów zakończyło
się w 2013 lub 2014 roku. Obecnie negatywne skutki kryzysu gospodarczego w większości krajów mają już umiarkowany charakter lub odnotowywane są wzrosty inwestycji,
dochodów i zatrudnienia. W Polsce dodatkowym czynnikiem stabilizacyjnym, dzięki
któremu polska gospodarka nie weszła w fazę recesji czy stagnacji była również krajowa
konsumpcja, która do 2013 roku nie wykazywała znaczącej tendencji spadkowej jednak od połowy 2014 roku zauważono znaczące ograniczenie konsumpcji także w Polsce.
Negatywne aspekty spadku konsumpcji krajowej częściowo są niwelowane wzrostem
krajowej produkcji na eksport. W chwili obecnej przeważająca większość makroekonomicznych prognoz sugeruje, że wymienione czynniki oraz wzrost przedsiębiorczości
i innowacyjności wygenerują w Polsce poprawę koniunktury w gospodarce w kolejnych
latach [Przasnyski R.].
W zakresie procesu ekonomicznej globalizacji, od pewnego czasu zachodzą istotne
252
zmiany we współczesnych gospodarkach, w tym także w systemach finansowych w skali globalnej. Instytucje finansowe, w tym banki zakładają swoje filie i oddziały w różnych, niekiedy egzotycznych dla nich miejscach. Sukcesywnie realizowane są procesy
integracyjne struktur gospodarczych poszczególnych krajów [Wiśniewska M., s. 78].
Dotyczy to przede wszystkim działających międzynarodowo przedsiębiorstw, których
dynamiczny rozwój zdeterminowany był między innymi kwestią efektywnej aktywizacji przedsiębiorczości i innowacji w poszczególnych korporacjach, podmiotach sektora MSP i instytucjach systemu finansowego. Podstawą tych procesów jest liberalizacja
przepływów kapitałowych wsparta harmonizacją przepisów prawa. Z drugiej strony rozwój nowoczesnych technologii skorelowany jest z kwestią aktywizacji przedsiębiorczości
i innowacji. Rozwój ten upraszcza kanały dystrybucji produktów i usług przedsiębiorstw
oraz usług finansowych i przyczynia się do wzrostu innowacyjności, standaryzacji stosowanych procedur, wypracowanych technik sprzedaży i realizowanych transakcji finansowych. Odgórnie zachodzące procesy scalania i ujednolicania struktur rynkowych oraz
oddolnie – aktywizacji przedsiębiorczości i innowacji, upowszechniania standardów
technologii informatycznej są podstawą zjawiska globalizacji systemów finansowych
w tym także w sektorze publicznym [Bukowski S. (red.), s. 54].
Wykazana w ostatnich latach przewaga pozytywnych aspektów tych procesów sugeruje ich kontynuację w najbliższej przyszłości [Kaczmarek T.T., 38]. W zakresie głównych determinantów sprzyjających poprawie wzrostu gospodarczego wymienia się:
– wzrost innowacyjności w zakresie oferty produktów i usług finansowych, dla których analogiczne rynki funkcjonują w różnych krajach i regionach świata,
– redukcję barier kapitałowego i produktowego obrotu międzynarodowego, tj. wymiany handlowej produktami finalnymi, ich rozliczania oraz zawierania transakcji
finansowych celem ulokowania nadwyżek kapitału na rynku oferującym wyższą rentowność lub celem zabezpieczenia innych transakcji uprzednio zawartych na rynkach innego kraju,
– celowe działania wpisane w polityki gospodarcze krajów, np. w zakresie kwestii aktywizacji przedsiębiorczości i innowacji przyczyniają się do rozwoju działalności
gospodarczej w krajach rozwiniętych jak i rozwijających się, co przekłada się na
przyspieszenie tempa rozwoju gospodarczego, zwiększenie PKB i redukcję długu
publicznego,
– aktywizowany prorozwojową polityką społeczno-gospodarczą, informatyką i potrzebą kreacji innowacyjności i przedsiębiorczości wzrost obopólnej współpracy
i wymiany informacji między przedsiębiorstwami a jednostkami samorządowymi.
3. Cechy budżetu i systemu budżetowego
Gospodarka finansowa jednostek samorządowych prowadzona jest według regulacji
Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku. Głównym instrumentem tej gospodarki jest budżet,
tj. plan dochodów i wydatków, uchwalany na określony rok kalendarzowy. Podstawową
jednostką samorządową jest gmina realizująca zadania, które są jej przydzielone na pod-
253
stawie ustaw oraz zadania zlecone. Na kwestię samodzielności jednostki samorządowej
mają wpływ źródła dochodów, dzięki którym zasilany jest budżet ustalany przez radę
gminy. Zasady planowania i realizacji budżetu gminy reguluje Ustawa z 8 marca 1990
roku o samorządzie gminnym z późniejszymi nowelizacjami i przepisami uzupełniającymi. Jednostki samorządowe realizują różne zadania własne i zlecone przy ograniczonych dochodach i tym samym środkach, za które są realizowane określone cele.
W zakresie finansów przedsiębiorstw i jednostek samorządowych funkcjonujących
w ramach gospodarki rynkowej wskazuje się, że istotną rolę w kontekście efektywnej
działalności samorządu terytorialnego pełni gospodarka finansowa.
Gospodarka finansowa prowadzona przez jednostki samorządowe pod wieloma
względami funkcjonuje analogicznie względem finansów prowadzonych w przedsiębiorstwach działających w warunkach rynkowych. Z drugiej strony finanse jednostek
samorządowych charakteryzują się specyfiką wynikającą z działalności podmiotów publicznych.
Geneza pojęcia budżetu wiązana jest z łacińskim określeniem bulga oznaczającym
torbę wypełnioną pieniędzmi. W starożytności budżet interpretowany był, jako bilans
potrzeb i dochodów państwa. Pojęcie budżetu upowszechniło się w okresie Wielkiej Rewolucji Francuskiej. Z danych historycznych wynika, że w 1768 r. został uchwalony przez
Sejm pierwszy krajowy budżet w Polsce. Historycznie był to jeden z pierwszych budżetów w Europie i obejmował dochody oraz wydatki Skarbca Koronnego i Litewskiego.
Kosiedowski wskazuje, że obecnie budżet określany jest, jako scentralizowany plan
finansowy, obejmujący projekcję zaplanowanych dochodów i wydatków państwa, ujętych w określonym stopniu szczegółowości i przedziale czasowym. Budżety finansowe
planowane są zwykle dla okresu jednego roku [Kosiedowski W., s. 134]. Natomiast najpowszechniej przyjętą definicję budżetu dla jednostki samorządowej zawiera Ustawa
o finansach publicznych, zgodnie z którą budżet jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów jednostki samorządowej.
W ogólnym ujęciu ekonomicznym budżet interpretowany jest jako scentralizowany
zasób środków pieniężnych, które gromadzi państwo w sposób planowany na realizację swoich powinności i wynikających z nich zadań. Malinowska-Misiag wskazuje, że
budżet, choć formalnie jest tylko planem dochodów i wydatków jednostki samorządu
terytorialnego, to jednak faktycznie jest również operacyjnym planem działania [Malinowska-Misiag E. i in., s. 595].
Na podstawie twierdzeń E. Chojny-Duch kluczowe cechy budżetu można wymienić
w trzech punktach. Chojna-Duch podaje, że budżet jednostki samorządu terytorialnego
jest [Chojna-Duch E., s. 214-215]:
a) zdecentralizowanym zasobem środków pieniężnych, gromadzonym zwykle w sposób bezzwrotny i wykorzystywanym na realizację zadań określonej jednostki samorządowej,
b) rocznym lokalnym planem finansowym, zawierającym projekcję dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów oraz deficyt lub nadwyżkę budżetową dla określonej jednostki budżetowej,
254
c) w ujęciu prawnym jest aktem normatywnym prawa miejscowego określającego gospodarkę budżetową jednostek samorządowych.
Dylewski podaje, że w praktyce realizacji procedur samorządowych budżet spełnia również rolę istotnego komunikacyjnego pośrednika między organami samorządu, w tym
stanowiącym i wykonawczym a społecznością lokalną [Dylewski M. i in., s. 26].
Powszechnie przyjęte jest, że budżet obejmuje:
a) prognozę dochodów oraz ustalony limit wydatków,
b) projekcję planów finansowych funduszy celowych,
c) zestawienie programów inwestycji długoterminowych,
d) zestawienie limitowanych zobowiązań wynikających z Narodowego Planu Rozwoju,
e) wykaz podmiotów otrzymujących dotacje celowe i inne.
W kontekście efektywnego planowania i sprawnej realizacji budżetów zostały sformułowane określone postulaty zwane zasadami budżetowymi.
Według Kosikowskiego są to postulaty środowisk naukowych kierowane pod adresem decydentów w zakresie ustawodawstwa i praktyki odnoszącej się do organizacji
i funkcjonowania gospodarki budżetowej celem wzrostu jej optymalizacji [Kosikowski
M. i in., s. 294]. Katalogi zasad budżetowych różnią się znacząco między sobą tj. zależą
m.in. od koncepcji autorów, preferowanych przez nich wartości, szczegółowości, ujęcia
zagadnienia, okresu historycznego, w których są formułowane. Z treści przestudiowanej
literatury dotyczącej problematyki jednostek samorządowych wyróżnia się następujące
zasady budżetowe, które przedstawia tabela 2.
Tabela 2. Zasady budżetowe
Lp
Nazwa zasady
Charakterystyka
1.
Zupełności
Wymaga, aby w budżecie były ujęte wszystkie dochody i
wydatki.
2.
Jedności
Postuluje, aby budżet był ujmowany w jeden, całościowy akt
prawny.
3.
Jednoroczności
Oznacza, aby budżet jednostki samorządu terytorialnego był
uchwalany przed rozpoczęciem roku budżetowego.
4.
Operatywności
Budżet wymaga opracowania go w układzie podmiotowym,
czyli wskazania zadań w zakresie gromadzenia dochodów oraz
realizacji wydatków dla konkretnych podmiotów.
5.
Uprzedniości
Wymaga, aby budżet był uchwalony przed początkiem roku
budżetowego, w którym ma obowiązywać.
6.
Przejrzystości
Pozwala na rozpoznanie procesów zachodzących w obszarze
budżetu państwa.
7.
Jawności
Oznacza poddanie działalności jednostek samorządu
terytorialnego społecznej kontroli.
255
8.
Szczegółowości
Postuluje, aby budżet był ustalany (uchwalany) i wykonywany ze szczególnym podziałem dochodów iwydatków a nie tylko w ujęciu ogólnym.
9.
Realności
Postuluje maksymalną precyzję w planowaniu dochodów i
wydatków budżetowych.
10.
Równowagi
budżetowej
Oznacza takie ukształtowanie wydatków, aby nie przekroczyły one
wysokości dochodów, co oznacza aby nie wystąpił deficyt budżetów.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Z. Strzelecki, Gospodarka regionalna i lokalna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2013, s. 83.
Z powyższych rozważań wynika, że prawidłowo opracowany system finansów gmin
powinien umożliwiać efektywną realizację określonych zadań oraz mobilizować do poprawy gospodarowania finansami publicznymi.
Zgodnie z funkcjonującymi standardami po uchwaleniu budżetu, który został przyjęty przez Radę Gminy, następuje jego realizacja. Proces realizacji budżetu opiera się na
następujących formułach [Izdebski H., s. 58]:
a) sukcesywna realizacja określonych zadań powinna następować w terminach wynikających z normatywów prawa – zasada terminowości,
b) dochody budżetowe powinny być realizowane na zasadach i terminach wynikających z obowiązujących normatywów prawa – zasada terminowości i legalności,
c) realizacja wydatków budżetowych powinna być dokonana w zakresie kwot określonych w budżecie, zgodnie z planowanym przeznaczeniem w sposób celowy
i oszczędny,
d) zlecenie zadań do realizacji powinno odbywać się poprzez wybór najbardziej korzystnej oferty z przedstawionych alternatyw wykonania,
e) wydatki nie przewidziane, których obligatoryjne płatności wynikają z tytułów egzekucyjnych, mogą być pokrywane z budżetu bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel,
f) przyznane gminom a nie wykorzystane w danym roku dotacje celowe na realizację
zadań zleconych, podlegają zwrotowi do budżetu państwa w części, w jakiej określone zadanie nie zostało wykonane,
g) w sytuacji stwierdzenia niegospodarności powinno być stosowane blokowanie środków budżetowych dla danej jednostki budżetowej,
h) nie wykorzystane środki finansowe w ramach wydatków budżetowych wygasają
z upływem roku budżetowego,
i) Rada Gminy może upoważnić rząd do przeprowadzenia określonych zmian w budżecie gminy, z wyjątkiem przeniesień kredytów między działami; poza tym Rada
Gminy może udzielić zarządowi upoważnienia do dysponowania rezerwą budżetową tworzoną obligatoryjnie na wydatki nieprzewidziane oraz rezerwami celowymi
tworzonymi fakultatywnie.
Po realizacji wcześniej określonych celów budżetu gminy należy przeprowadzić czynności kontrolne. Podstawowym celem kontroli jest zapewnie zgodności między stanem
256
obowiązującym a rzeczywistym. Tego typu nadzór czy kontrolę nad budżetem gminnym
sprawuje Zarząd Gminy i wydziały finansowe, które okresowo składają sprawozdania
dotyczące przebiegu realizacji budżetu danej gminy. Zgodnie z obowiązującymi regulacjami wykonanie budżetu gminy kontroluje Rada Gminy [Miszczuk A. i in., s. 94].
Znaczący wpływ na zakres samodzielności finansowej jednostek samorządowych ma
struktura źródeł dochodów budżetowych. Zasadą jest, że samodzielność bywa większa
wówczas, gdy odpowiednio większy jest udział dochodów własnych, a mniejszy udzielanych dotacji celowych w stosunku do całości dochodów budżetowych. Dochody własne
gromadzone są na terenie jednostki samorządowej na bazie źródeł lokalnych, a organy
tych jednostek mają wpływ na kształtowanie wielkości dochodów z takich źródeł jak
podatki czy opłaty. Jednak dochody własne nie są jedynym źródłem finansowania zadań
jednostki samorządowej. Niezbędne jest także wsparcie finansowe ze strony państwa lub
innych jednostek samorządowych w formie subwencji lub dotacji, gdyż dochody własne
nie są niewystarczające dla realizacji określonych zadań [Bukowski Z., Jędrzejewski T.,
Rączka P., s. 153].
4. Przedsiębiorczość i innowacyjność jako istotne czynniki
wzrostu gospodarczego w Polsce
Zanim pod koniec 2008 roku w realnej gospodarce w Polsce pojawiły się pierwsze
symptomy kryzysu gospodarczego, przez kilka lat, od momentu wejścia Polski w struktury Unii Europejskiej w 2004 roku rozwijała się dobra koniunktura gospodarcza. Jednym
ze wskaźników tej poprawy był spadek bezrobocia, które bezpośrednio przed kryzysem
spadło do wyjątkowo niskiego poziomu, tj. 8,9% w III kw. 2008 roku. Był to duży spadek, ponieważ jeszcze w 2005 roku zaewidencjonowane bezrobocie wynosiło 19%. Była
to w dużym stopniu zasługa emigracji zarobkowej, lecz w kraju w tych latach również
powstało wiele nowych miejsc pracy, a do Polski napływały nowe bezpośrednie inwestycje zagraniczne oraz dotacje unijne. Przeciętne wynagrodzenie rosło nawet szybciej niż
wydajność pracy. Mimo tego, Polska nadal traktowana była, jako atrakcyjne miejsce do
inwestowania. Do istotnych czynników poprawy sytuacji gospodarczej w Polsce zalicza
się wzrost znaczenia kwestii aktywizacji przedsiębiorczości kreowanej przez podmioty
sektora publicznego oraz innowacji generowanych w przedsiębiorstwach, jaki nastąpił
od początku okresu transformacji systemowej tj. od 1989 roku [Dolnicki B., s. 114].
Sytuacja finansowa firm poprawiała się, a nadwyżkę środków przeznaczano na inwestycje. Z drugiej strony, według Komisji Europejskiej stabilny popyt wewnętrzny
był w Polsce znaczącym antykryzysowym czynnikiem jednak odnotowano znaczące
zmniejszenie sprzedaży na rynkach zagranicznych. Niektóre przedsiębiorstwa mniej
sprzedawały, czego wynikiem było generowanie mniejszych zysków i cięcie kosztów.
W odpowiedzi na te niekorzystne kryzysowe tendencje dyrektorzy finansowi większości
przedsiębiorstw realizują strategie ostrożnego rozwoju w oparciu o środki własne. Poza
tym w ostatnich latach standardem stały się przejęcia innych podmiotów mając na celu
dalszy wzrost przychodów oraz ograniczony plan inwestycyjny z jednoczesnym groma-
257
dzeniem gotówki na bankowych kontach [Baranowska-Skimina A.].
W ten sposób dla wielu podmiotów sektora prywatnego, ale także instytucji sektora
publicznego kryzys może nawet okazać się pomocny, ponieważ wymusza większą racjonalizację gospodarki finansowej. W kolejnych latach, gdy sytuacja gospodarcza przedsiębiorstw i instytucji publicznych znacząco i trwale zacznie się poprawiać wówczas
gospodarka znów zacznie wchodzić w fazę ożywienia gospodarczego, czego wynikiem
będzie również niemal automatyczna poprawa stanu krajowych finansów publicznych.
Od 2013 roku bezrobocie sukcesywnie zaczęło spadać z poziomu 14% i w ostatnich
miesiącach ustabilizowało się na umiarkowanie podwyższonym poziomie w okolicach
11%. Wobec prognoz poprawy koniunktury gospodarczej od 2015 roku poziom bezrobocia nie powinien znacząco zwiększyć się w kolejnych latach, tj. nie powinien ponownie osiągnąć poziomu 20% z 2004 roku [Polska gospodarka…]. Przewidywany spadek
bezrobocia związany jest głównie ze wzrostem inwestycji współfinansowanych z dotacji
UE, wzrostem produkcji na eksport i emigracją zarobkową młodych Polaków. Celem
znaczącej poprawy sytuacji na rynku pracy państwo jako podmiot gospodarujący powinno zrewidować prowadzoną politykę gospodarczą i przeprowadzić gruntowną reformę finansów publicznych. Idea tych reform powinna uwzględniać także postępujące
niekorzystne zmiany w strukturze demograficznej społeczeństwa [Białek W., s. 1]. Poza
tym kluczową kwestią w kształtowaniu prorozwojowej polityki gospodarczej w Polce
jest potrzeba poprawy efektywności procesu aktywizacji przedsiębiorczości i innowacji
w sektorze przedsiębiorstw jak również zastosowania innowacyjnych rozwiązań proceduralnych i technologicznych w instytucjach publicznych, w tym samorządowych.
Oprócz kwestii aktywizacji przedsiębiorczości i innowacji istnieją systemowe determinanty, które pozwalają optymistycznie patrzeć w przyszłość. Do tego typu czynników zalicza się przede wszystkim członkostwo Polski w UE. Dotacje, które otrzymywała
Polska w okresie poprzedniego programu dotacji UE w okresie lat 2007-2014 okazały
się znacząco pomocne w kontekście przetrwania trudnego okresu spowolnienia gospodarczego, a dalsze perspektywy w tym względzie w znaczącym stopniu uwarunkowane
będą od poziomu efektywności i stopnia wykorzystania przyznanych Polsce dostępnych
funduszy strukturalnych dotacji UE na lata 2015-2020. Kluczową kwestią tej efektywności jest spożytkowanie znaczącej części tych środków finansowych na dofinansowanie
projektów inwestycyjnych, które wygenerują przedsiębiorczość oraz będą się charakteryzowały innowacyjnością, czyli głównymi czynnikami kreującymi efektywność ekonomiczną realizowanych projektów. W nowej perspektywie finansowania z dotacji UE
2015-2020 w jeszcze większym stopniu niż poprzednio podnoszona jest kwestia aktywizacji przedsiębiorczości i innowacji celem stworzenia inwestycji, które będą generowały
nowe miejsca pracy i to nie tylko w okresie wspomnianej perspektywy finansowania
do 2020. Poza tym w zakresie poziomu przedsiębiorczości i innowacji Polska słabo się
plasuje na tle krajów rozwiniętych, w tym zachodniej Europy.
Czynnikiem dodatkowo motywującym samorządy w Polsce do poprawy prowadzonej gospodarki finansowej był obserwowany w okresie słabego tempa wzrostu krajowej
gospodarki postępujący przyrost wartości niespłacanych terminowo kredytów i pośred-
258
nio wzrost zadłużenia podmiotów sektora publicznego.
Z drugiej strony dla wygenerowania tego przyśpieszonego wzrostu gospodarczego
w Polsce niezbędne jest także przeprowadzenie reform strukturalnych szczególnie w obszarze finansów publicznych państwa. Koncepcja tych reform propagowanych przez
większość ekonomistów już od wielu lat formułowana jest według formuły powrotu do
koncepcji prorynkowej gospodarki. Niestety ta formuła zwykle nie jest popularna w realizowanej w Polsce polityce gospodarczej. Poza tym konieczna jest znacząca kontynuacja
wzrostu aktywizacji przedsiębiorczości i innowacji w sektorze przedsiębiorstw i innych
podmiotów, w tym instytucji sektora publicznego.
5. Podsumowanie
Wobec powyższego w niniejszym opracowaniu wskazano na znaczące rozwijające
się korelacje i sprzężenia zwrotne w zakresie kreacji innowacyjności i przedsiębiorczości
w sektorze przedsiębiorstw, szczególnie sektora MSP oraz w powiązaniu z jednostkami samorządu terytorialnego. Od początku lat 90. ubiegłego wieku wzrost gospodarczy
w Polsce jest zdeterminowany głównie rozwojem przedsiębiorczości i skomercjalizowanych przedsiębiorstw. Znaczący jest w tym zakresie udział kreatywności i innowacyjności działających w Polsce podmiotów gospodarczych oraz funkcjonujących w ujęciu
lokalnym i krajowym podmiotów sektora publicznego, w tym samorządowych. Tych
pozytywnych tendencji w poważnym stopniu nie zakłócił nawet niedawny globalny kryzys finansowy. Z drugiej strony poziom innowacyjności w Polsce jest znacząco jeszcze
niższy w kontekście standardów krajów wysoko rozwiniętych. W związku z tym istnieje
potrzeba dalszego inspirowania i pobudzania kreacji nowych innowacji powstających
w przedsiębiorstwach. Przełoży się to na poprawę sytuacji finansowej tych podmiotów
a tym samym także proces ten może być istotnym czynnikiem poprawy finansów jednostek samorządowych, niektórych wysoko już zadłużonych. Poza tym na tle tego procesu
powinny także rozwijać się korelacje i sprzężenia zwrotne poprawiających współpracę
przedsiębiorstw i podmiotów jednostek samorządu terytorialnego.
Bibliografia
1. Alińska, B. Pietrzak, Stabilność systemu finansowego instytucje, instrumenty, uwarunkowania, Wydawnictwo CeDeWu, Warszawa 2012.
2. A. Baranowska-Skimina, Niekonkurencyjny system zachęt na badania i rozwój (w:)
Portal internetowy „eGospodarka. Poradnik Internetu dla Twojej Firmy”, maj 2015,
(http://www.egospodarka.pl/91739,Niekonkurencyjny-system-zachet-na-badania-i-rozwoj,1,39,1.html) za: Deloitte.
3. A. Baranowska-Skimina, Polskie firmy planują ostrożne inwestycje, (w:) Portal finansowy „eGospodarka”, 29.07.2011, s. 1, (www.egospodarka.pl).
259
4. W. Białek, USA: Poprawa na rynku pracy zapowiada hossę, (w:) Portal finansowy
„Parkiet.com”, 23.12.2011, s. 1, (www.parkiet.pl).
5. A. Budnikowski, Międzynarodowe stosunki gospodarcze wobec wyzwań globalizacji, (w:) Globalizacja od A do Z, „Bank i Kredyt”, Wydawnictwo NBP, nr 1/2003.
6. S. Bukowski (red.), Globalizacja i integracja regionalna a wzrost gospodarczy, Wydawnictwo CeDeWu, Warszawa 2010.
7. Z. Bukowski, T. Jędrzejewski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, (w:)
„Dom organizatora”, Toruń 2011.
8. E. Chojna-Duch, Polskie prawo finansowe, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis,
Warszawa 2004.
9. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska Sp. z o.
o., Warszawa 2014
10. M. Dylewski i in., Finanse samorządowe, narzędzia, decyzje, procesy, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006.
11. D. Grodzka, A. Zygierewicz, Innowacyjność polskiej gospodarki. Biuro Analiz Sejmowych, 7-03-2008.
12. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006.
13. T. T. Kaczmarek, Globalna gospodarka i globalny kryzys, Wydawnictwo Difin,
Warszawa 2009.
14. W. Kosiedowski, Samorząd terytorialny w procesie rozwoju regionalnego i lokalnego, Wydawnictwo Stowarzyszenie Wyższej Szkoły Użyteczności ,,Dom Organizatora”,
Toruń 2005.
15. M. Kosikowski i in., Finanse publiczne i prawo finansowe, Wydawnictwo Oficyna
a Wolters Kluwer business.
16. E. Malinowska-Misiag i in., Finanse publiczne w Polsce, Wydawnictwo Prawnicze
LexisNexis, Warszawa-Rzeszów 2006.
17. A. Miszczuk i in., Gospodarka samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Naukowe
PWN, Warszawa 2012.
18. Polskiej gospodarce potrzeba liderów innowacji, komunikat prasowy, KPMG 2014.
19. Polska gospodarka spowolni, (w:) Portal finansowy „eGospodarka”, 30.11.2012,
(www.egospodarka.pl).
20. R. Przasnyski, Zielona wyspa w trójkącie bermudzkim, (w:) Portal finansowy
„eGospodarka”, 17.08.2012, za Open Finance, (www.egospodarka.pl). M. Wiśniewska,
Finanse w dobie kryzysu, Seria Prace Naukowe Wyższej Szkoły Bankowej w Gdańsku,
Wydawnictwo CeDeWu, Warszawa 2013.
21. Z. Strzelecki, Gospodarka regionalna i lokalna, Wydawnictwo Naukowe PWN,
Warszawa 2013.
22. A. Żołnierski, Znaczenie kapitału społecznego w procesach zarządzania innowacjami, (w:) Raport o innowacyjności gospodarki Polski w 2011 roku, T. Baczko, (red.) Wydawnictwo INE PAN, Warszawa 2012.
260
THE IMPORTANCE OF INNOVATION IN THE BUSINESS
SECTOR AND EFFECTIVE COOPERATION WITH LOCAL
AUTHORITIES TO ECONOMIC DEVELOPMENT IN POLAND
Abstract: In the present study attempts to identify correlations and feedback in terms of
innovation and enterprise creation in the corporate sector and individuals and through
local governments. Poland’s economic growth is to a large extent determined by innovation and entrepreneurship functioning in terms of local and national businesses and
public sector entities, including local governments. The budget is the main instrument
for implementing the financial policy of the municipality. Activation of innovation and
entrepreneurial enterprises may be an important factor in improving the finances of
local government units. Improving the country’s economic growth translates into an
improvement in the market situation as well as corporate finance. Effective enterprise
development helps to improve revenues on the income from local taxes in the budgets
of local government units.
Keywords: government, business, economy, innovation, entrepreneurship, economic
growth, budget
Słowa kluczowe: samorząd, przedsiębiorstwo, gospodarka, innowacje, przedsiębiorczość, wzrost gospodarczy, budżet
261
Beata Mydłowska1
RYNEK PRACY NA TLE EDUKACJI ZAWODOWEJ
W PROCESIE PRZEMIAN SPOŁECZNYCH
1. Wprowadzenie
W artykule przedstawiono rynek pracy na Mazowszu, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki poszczególnych regionów województwa mazowieckiego. Porównano
dane statystyczne w województwie oraz przedstawiono oczekiwania pracodawców wobec absolwentów szkół policealnych i wyższych zawodowych na podstawie zawodów:
technik farmaceutyczny, dentystyczny i usług kosmetycznych. Przeprowadzono analizę
sytuacji absolwentów na rynku pracy.
2. Uwarunkowania rynku pracy
W celu ułatwienia przedstawienia różnorodności definicji rynku pracy ekonomia
wyjaśnia tzw. gospodarcze przesłanki kształtowania się rynku pracy. Eugeniusz Kwiatkowski i Elżbieta Kryńska definiują rynek pracy, jako «miejsce, w którym dokonują się
transakcje, jako wymiana usług pracy między pracownikami a pracodawcami oraz ustalają rozmiary transakcji i ich warunki, a zwłaszcza ceny tych usług tj. płaca” [14, s. 11].
Ze względu na ogólny charakter definicji należy uściślić, iż rynek pracy obejmuje tradycyjne rynki, takie jak: rynek ziemi, kapitał pieniężny czy rzeczowy. Należy podkreślić, iż
specyfiką rynku pracy jest siła robocza.
Za najprostsze pojęcie „rynku pracy” możemy uznać definicję Jolanty M. Szaban.
Uważa ona, iż na rynek ten składają się pracownicy, którzy chcą i mogą pracować jak
również chętni do zatrudniania pracodawcy. Przyjmując idealistyczną wizję można rzec,
iż rynek pracy to: rywalizujący o pracownika pracodawcy i pracownicy rywalizujący
o miejsca pracy [24, s. 15]. W tej definicji błędem byłoby pominięcie organizacji, czynników determinujących popyt, podaż na pracę oraz procesów wpływających na poziom
wynagrodzeń czy zatrudnienia2. Współczesny rynek pracy tworzą pracodawcy i pracownicy w trzech sektorach: komercji dochodowej, komercji niedochodowej i działal1 Mgr Beata Mydłowska – Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości w Warszawie
2 Do podstawowych pojęć określających rynek pracy należy podaż i popyt pracy. W ujęciu
ekonomicznym popyt na pracę to zapotrzebowanie gospodarki na ludzi zdolnych do pracy.
Tworzą go miejsca pracy. Z kolei podaż pracy to zasoby siły roboczej tzn. suma zatrudnionych
i bezrobotnych osób. Szerzej: M. Zieliński, Rynek pracy w teoriach ekonomicznych, Warszawa
2012, s. 9.
262
ności non profit [szerzej: 24, s. 15]. Zenon Wiśniewski i Monika Maksim wskazują, iż
w teorii nauk społecznych w sensie odchyleń od modelu wolnej konkurencji – mówi się
o pierwotnej zawodności rynku. Przy czym odchylenia od modelu prowadzą do zakłóceń na poziomie konkurencji lub w oddziaływaniu sił rynkowych. Za przyczyny zakłóceń podaje się niepodzielność, efekty zewnętrzne, brak możliwości dostosowawczych,
czy też brak informacji [27, s. 13].
Punktem centralnym moich rozważań będą uwarunkowania rynku pracy w Polsce.
Dogłębne zbadanie europejskiego rynku pracy 3 i światowych trendów wchodzi w zakres makroekonomicznych zagadnień.
Dopełniając powyższe, zanim omówię sytuację na polskim rynku pracy, nakreślę
zmiany zachodzące w Europie. Niewątpliwie, przystąpienie Polski do UE wpłynęło na
przebudowę instytucjonalną rynku pracy. Należy wskazać, iż włączenie Polski w struktury europejskie wiązało się z uzyskaniem funduszy strukturalnych „służących» rynkowi
pracy. Za najistotniejszy można uznać EFS (Europejski Fundusz Społeczny)4. Fundusz
ma na celu redukowanie różnic na poziomie życia w różnych państwach i poszczególnych regionach kraju. Pragnę zwrócić uwagę, iż środki EFS są przeznaczane na realizację Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL, która zajmuje się przeciwdziałaniem nierówności
szans i dyskryminacji na rynku pracy. Działania EFS podzielono na dwa okresy, czyli
lata od 2004 do 2006 oraz lata od 2007 do 2013.
W pierwszym okresie, zainicjowanym przez Traktat Amsterdamski i Szczyt Luksemburski Strategia Zatrudnienia, działania miały na celu wykorzystanie środków z funduszu. W drugim okresie ograniczono liczbę funduszy strukturalnych do Europejskiego
Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Europejskiego Funduszu Społecznego. Ta sytuacja spowodowana była reformą polityki spójności [9, s. 30]. Obecnie dokumentem określającym możliwości oraz kierunki wsparcia finansowego, ze strony strukturalnych funduszy, stanowi Narodowa Strategia Spójności zgodnie z którą całość środków EFS, czyli
11 mld EUR, na lata 2007-2013 przeznaczono na realizację Programu „Kapitał Ludzki”.
Główne obszary wsparcia takie jak edukacja, zatrudnienie, integracja społeczna,
zagadnienia związane z rozwojem zasobów ludzkich w terenach wiejskich, budowa
skutecznej i sprawnie działającej administracji publicznej wszystkich szczebli oraz ułatwienia w dostosowywaniu się przedsiębiorstw i pracowników do zmian zachodzących
w sektorze gospodarki pozostały niezmienione. Rozważając wpływ UE na polski rynek
pracy należy omówić EURES, czyli sieć Europejskich Służb Zatrudnienia. Instytucja ta
powstała wraz z przystąpieniem Polski do UE. Usługi tej instytucji sprowadzają się do
międzynarodowego pośrednictwa pracy. Związki zawodowe, publiczne służby zatrud3 Anna Hildebrant wnioskuje, iż rynki pracy różnią sie między sobą, w związku z czym występuje
ciągła wymiana pomiędzy sprawiedliwością a efektywnością rynku pracy. Zróżnicowanie
na rynkach pracy ma trwały charakter, a więc mimo kolejnym etapom integracji z UE nie
podlegają zmianom jakie zakładano przy ustanawianiu Wspólnoty Europejskiej. Szerzej: A.
Hildebrandt, Koniec z pracą?, Warszawa 2013, s. 172.
4 EFS to jeden z czterech funduszy strukturalnych UE .
263
nienia i organizacje pracodawców są partnerami EURES [25, s. 57]. W Polsce usługi te
świadczy się przez asystentów EURES i doradców z wojewódzkich urzędów pracy lub
powiatowych urzędów pracy. Działalność tej instytucji koordynuje Departament Rynku
Pracy [9, s. 31].
Warto podkreślić, iż na pogorszenie międzynarodowej sytuacji, zwłaszcza na krajowym i europejskim rynku pracy, wywarł kryzys gospodarczy z lat 2008 – 2009. Szczególne pogorszenie nastąpiło w Hiszpanii i Irlandii, gdzie stopa bezrobocia uległa podwojeniu. Za stabilny rynek pracy uznano sytuację w Danii, Austrii, Holandii, Włoszech
i Wielkiej Brytanii. Profesor Anna Organiściak-Krzykowska z przeprowadzonych badań
wnioskuje, iż najniższe stopy bezrobocia w Polsce utrzymują się w województwach zurbanizowanych, uprzemysłowionych, skupionych wokół dużych miejskich aglomeracji,
do których napływa kapitał. Z kolei najwyższe występują w województwach o charakterze rolniczym [20, s. 45]. Należą do nich regiony o słabej strukturze gospodarczej
i infrastrukturze.
Dopełniając powyższe rozważania pragnę zwrócić uwagę na okres integracji gospodarczej i transformacji, a przede wszystkim na zmiany mentalne polskiego społeczeństwa. Proces tych przemian należy określić, jako najmniej „mierzalny” i najtrudniejszy element zmian ustrojowych. Jak zauważyli Wacław Jarmołowicz i Beata Woźniak
– Jęchorek, budowanie świadomości społeczeństwa, która jest dostosowana do tzw.
„normalnych” reguł działalności gospodarki rynkowej stanowi długotrwały i trudny
proces ze względu na ograniczenie ekonomicznych i socjalnych przywilejów, do których społeczeństwo gospodarki centralnie planowanej było przyzwyczajone [9, s. 32].
Autorzy słusznie wnioskują, iż mentalność i zwyczaje stanowią kolejną „instytucję” na
rynku pracy, która wyznacza sposób oraz kierunek przebudowy polskiego rynku pracy.
W. Wilczyński zwraca uwagę, iż głównym celem transformacji ustrojowej jest budowa
zdrowej gospodarki rynkowej. Jednak kosztem tego procesu jest pogorszenie egzystencji
niektórych grup zawodowych i społecznych [26, s. 5-6]. Uważam, iż zmiana mentalności społeczeństwa powinna zmierzać w kierunku dostosowywania się polskiego rynku
pracy do standardów gospodarek wysokorozwiniętych.
Zenon Wiśniewski i Monika Maksim zakładają, iż jeśli rozpatrywać politykę rynku pracy, jako interwencję państwową należy zastanowić się nad potrzebą i zakresem
tej interwencji [27, s. 14]. Trudno wyjaśnić to stwierdzenie z pominięciem problemów
zachodzących na rynku pracy. Zgodnie z powyższym, uznałam za zasadne omówienie
problemów rynku pracy. Autorzy twierdzą, iż teorie pracy dostarczają przynajmniej pięciu argumentów na rzecz interwencji państwa na rynek pracy: niedostateczna skłonność do ryzyka, niedostateczna przejrzystość, histereza oraz dyskryminacja grup problemowych. J. Hogefoster zaznacza, iż wzrastająca aktywność początkowo była chętnie
zaakceptowana. Ze względu na korzyści materialne społeczeństwo przekazało państwu
swoją odpowiedzialność. Jednakże należy tutaj wskazać, iż dobrobyt nie jest wytworem
silniejszej aktywności państwa. J. Hogefoster stwierdza wręcz, iż to „napompowane państwo” jest ceną, jaką ponosimy za dobrobyt materialny. Według autora, odbiurokratyzowanie państwa możemy osiągnąć tylko w przypadku, gdy państwo ponownie przekaże
264
odpowiedzialność w ręce prywatnych przedsiębiorstw i gospodarstw, co przyczyni się
do spójności [7, s. 621]. W wyniku postępującego podziału pracy mamy do czynienia
ze stale rosnącymi kosztami społecznymi i wysokimi zarobkami. System bazujący na
podziale pracy nagradza osoby o dobrych wynikach. Państwo niezwykle umiejętnie partycypuje w zyskach podziału pracy nakładając na społeczeństwo przymusowe podatki.
System podziału pracy, niejednokrotnie postępując racjonalnie, szkodzi wspólnocie.
Ustawy, poszczególne przepisy prawa, jedynie zapobiegają negatywnym skutkom, lecz
nie przyczyniają się do zwiększenia pozytywnego rozwoju. Autor wskazuje, iż w dobie
współczesnego społeczeństwa podział pracy wymaga dużej mobilności oraz elastyczności od pracownika. Owa elastyczność powoduje, iż prace specjalistyczne najszybciej tracą na wartości [7, s. 616]. Elastyczność powoduje, iż człowiek szybko musi przejmować
nowe zadania. Zdaje się, iż suma rozdrobnionych elementów nie jest w stanie stworzyć
całości.
Profesor Jolanta M. Szaban wskazuje, iż prognozowanie na temat uwarunkowań
rynku pracy może przybierać charakter, co najwyżej, średnioterminowy. Zaleca krótkookresowe prognozy podkreślając, iż na rynku pracy „jedno jest pewne, że nic nie jest
pewne” [24, s. 299]. Warto przytoczyć, iż autorka wyróżnia 18 kluczowych wskaźników
opisujących rynek pracy. Należą do nich: liczba osób zatrudnionych i poszukujących
pracy w wieku produkcyjnym, proporcja osób pracujących w stosunku do populacji
w danym kraju, zatrudnienie w sektorach gospodarki, status zatrudnionych, zatrudnienie według rodzaju wykonywanej pracy, w niepełnym wymiarze czasu, czas pracy,
bezrobocie, bezrobocie wśród młodych, osoby długotrwale bezrobotne, zatrudnianie
w nieformalnej gospodarce, niepełny poziom zatrudnienia, poziom analfabetyzmu
i udział w procesie edukacji, bierność zawodowa, która jest mierzona odsetkiem osób
nieposzukujących zatrudniania i niepracujących, produktywność pracy (wydajność),
ubóstwo i dystrybucja dochodów, przeciętne stawki godzinowe płacy oraz przeciętne
miesięczne wynagrodzenie [24, s. 19-22]. Podzielam poglądy profesor Jolanty M. Szaban, iż dla opisu zmieniającej się sytuacji rynku pracy należy wskazać na pewne procesy,
takie jak np. proces starzenia się społeczeństw czy istnienie związku pomiędzy gospodarską światową a rynkiem pracy.
Profesor Eugeniusz Kwiatkowski słusznie stwierdził, iż do najważniejszych wyzwań
stojących przed polskim rynkiem pracy należą: obniżenie stopy bezrobocia, zwiększenie
aktywności zawodowej, zmodernizowanie sektorowej struktury zatrudnienia oraz podniesienie stopy zatrudnienia [17, s. 15]. W tym miejscu pragnę zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię – mianowicie problem migracji. Zwiększenie aktywności zawodowej
wydaje się stanowić oczywisty postulat, lecz przy obecnych tendencjach migracyjnych,
problematyczny.
Warto wskazać, iż o kondycji i perspektywach gospodarki świadczy rynek pracy [21,
s. 81]. Wielu badaczy, takich jak: Izabela Ostoj [21, s. 81], Andrzej Adamczyk, Robert
W. Włodarczyk [1, s. 15], Dorota Kotlorz5 [11, s. 115], Wojciech Padowicz [22, s. 9],
5 D. Kotlorz zwraca uwagę na fakt, iż w walce z bezrobociem Polska powinna kierować się poza-
265
Wacław Jarmowicz czy Beata Woźniak [8, s. 33-34] wskazują na problem ekspansji skali
bezrobocia na rynkach Europy, duże bezrobocie wśród młodzieży i wysoki udział bezrobocia długookresowego. Wojciech Padowicz wskazuje, iż przyczyn wysokiego bezrobocia możemy doszukiwać się w strukturalnym niedostosowaniu popytu i podaży na
pracę w szczególności ze względu na miejsce zamieszkania i kwalifikacje [22, s. 13]. Na
to niedopasowanie wskazuje również Wacław Jarmołowicz i Beata Woźniak, dodają, iż
te niedopasowania są determinowane oddziaływaniem społecznych i ekonomicznych
czynników, które wynikają z przekształceń ustrojowych i prowadzą do zmian w strukturze regionalnej, gałęziowej i kwalifikacyjnej popytu na pracę i podaży pracy [8, s. 43].
Należy wskazać, iż wdrażanie gospodarki rynkowej, a co się z tym wiąże integracja Polski z UE oraz wzrost konkurencji wpływają na głębokie zmiany strukturalne zachodzące w produkcji popytu na pracę. Wobec tego procesy dostosowawcze struktury podaży
pracy wydają się być niezbędną koniecznością. To z kolei wymaga wysokiej mobilności
siły roboczej. W Polsce obserwujemy relatywnie niską mobilność, w związku z tym niedostosowania strukturalne popytu i podaży pracy nadal się utrzymują. Eugeniusz Kwiatkowski słusznie zwraca uwagę na podniesienie aktywności zawodowej osób starszych.
W obliczu występujących zmian demograficznych, podniesienie aktywności zawodowej staje się wręcz koniecznością. W świetle obecnej sytuacji na rynku pracy, związanej
z bezrobociem, dr Anna Hildebrandt postawiła pytanie o koniec pracy w klasycznym
rozumieniu tego słowa. Autorka zwróciła uwagę, iż mimo cywilizacyjnego postępu notujemy uporczywe bezrobocie strukturalne [6, s. 9].
Stefan M. Kwiatkowski uznał, iż od 1989 roku, obok wzrostu bezrobocia, rynek pracy charakteryzuje: spadek ofert pracy w urzędach, wysoki odsetek ludzi pozostających
w rejestrze urzędów pracy przez okres około 12 miesięcy, bezrobocie ludzi młodych,
niski poziom kwalifikacji osób bezrobotnych, wysoki odsetek bezrobotnych kobiet,
wysoki odsetek bezrobotnych we wsiach jak również istotne zróżnicowania regionalne, takie jak: najwyższa stopa bezrobocia, dla przykładu około 24% dla województwa
warmińsko-mazurskiego, czyli dwukrotnie więcej niż w województwie mazowieckim,
w którym stopa bezrobocia wynosi ok. 10% [18, s. 55]. Za przyczyny bezrobocia podaje
zwiększenie dostępu młodzieży do szkół wyższych6, m. in. poprzez zwiększenie możliwości kredytów czy stypendiów, wdrożenie systemu kształcenia ustawicznego, które
opiera się na zasadach gospodarki rynkowej czy projekty dla rozwoju kwalifikacji finansowanych ze środków UE, np. Rynek Pracy 2000. Wymienione problemy wynikają
z sytuacji na rynku pracy i stanowią wyzwanie dla systemu kształcenia zawodowego [18,
s. 56].
Rynki pracy, na Mazowszu, charakteryzują się specyfiką wynikającą z ich położenia
i możliwości. Jak podkreśla Marta Zahorska, Mazowsze stanowi rynek o dużym potencjale i szansach rozwoju [28, s. 11]. Zgodnie z danymi Narodowego Spisu Powszechnego
w 2011 roku, w największym województwie w Polsce mieszkało ponad 5,2 mln osób.
trudnieniową polityką gospodarczą skutkującą pozatrudnieniowym wzrostem gospodarczym.
6 Należy tu podkreślić niechęć łączenia pracy z nauką wśród młodych ludzi.
266
Mieszkańcy Mazowsza stanowią 14% populacji państwa. Pod względem rozmieszczenia ludności województwo mazowieckie jest bardzo zróżnicowane. Najwięcej osób, czyli
około 65% mieszkańców, zamieszkuje subregion warszawski – 3,4 mln osób, z czego
1,7 mln osób zamieszkuje Warszawę. Drugim subregionem po względem wielkości jest
radomski, zamieszkuje go 625,5 tys. osób stanowiących 12% populacji województwa.
Pozostałe subregiony, do których zaliczamy ciechanowski, płocki, siedlecki i ostrołęcki zamieszkuje znaczna mniejszość, zaledwie 5-6% populacji. Struktura mieszkańców
Mazowsza nie odbiega od struktury ludności kraju. Największą liczbę stanowią ludzie
w wieku od 30 do 65 lat. W 2011 roku województwo zamieszkiwało 296,6 tys. młodzieży
w wieku od 15 do 19 lat, czyli na tzw. poziomie edukacji ponadgimnazjalnej, jak również 749, 9 tys. osób w wieku od 20 do 29 lat. Łącznie te grupy stanowią 21% populacji
Mazowsza. Na tle całego województwa Warszawa jest wyróżniającym się subregionem.
Charakterystyczny jest dla niej najniższy odsetek ludzi młodych, do 30 roku życia, stanowią oni 19% populacji miasta. Chciałabym podkreślić, iż w porównaniu do innych
subregionów to przekłada się na najwyższy udział osób w starszym i średnim wieku [23,
s. 21].
W województwie mazowieckim można zaobserwować wyraźnie zmniejszający się
dodatni przyrost naturalny, który w 2010 roku wynosił 1,4 na 1000 mieszkańców, a na
rok 2011 wynosił 0,8 na 1000 mieszkańców. Grupa wiekowa w przedziale od 10 do 14
lat zawierała 254,4 tys. osób, a grupa wiekowa 15 – 19 lat, wynosiła 296,6 tys. osób Dzięki dodatniemu przyrostowi naturalnemu, w młodszych grupach wiekowych, ten trend
odwrócił się i w 2011 roku w grupie 0-4 lat populacja wynosiła 301,8 tys., a od 5 do 9
lat 257,1 tys. osób. Prognozy dotyczące przyrostu naturalnego do 2035 roku przewidują sukcesywne zmniejszanie się liczby osób w wieku do 15 roku życia. Sytuacja ta
spowodowana jest starzeniem się społeczeństwa oraz wzrostem wskaźników obciążenia
demograficznego. Województwo mazowieckie wyróżnia się również dodatnim saldem
migracji. Szacuje się, iż saldo migracji – na 1000 osób w 2011 roku – wyniosło 2,72.
Większość osób zamieszkujących Mazowsze migruje wewnątrz własnego województwa, rzadziej w inne części Polski czy za granicę. Województwo mazowieckie pod względem aktywności zawodowej wypada lepiej niż reszta kraju. W każdej grupie wiekowej
pracuje więcej osób, niż w skali całego kraju. Pragnę zwrócić uwagę na grupę ludzi młodych, w wieku od 15 do 29 lat z czego 48% na Mazowszu to osoby pracujące, a w skali
kraju jedynie 43%. Warto zwrócić uwagę na wysoki odsetek wśród młodzieży osób biernych zawodowo w porównaniu z osobami w wieku 30-49 lat. Ta tendencja występuje
w całej Polsce [23, s. 22].
267
Rys. 1. Aktywność zawodowa w Polsce w danej grupie wiekowej na rok 2012
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: M. Sochańska-Kawiecka, Z. Kołakowska-Seroczyńska, E. Makowska-Belta, A. Morysińska, op. cit., s. 22.
Rys. 2. Aktywność zawodowa mieszkańców w województwie mazowieckim w danej
grupie wiekowej na rok 2012
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: M. Sochańska-Kawiecka, Z. Kołakowska-Seroczyńska, E. Makowska-Belta, A. Morysińska, op. cit, s.22.
268
Jeśli chodzi o zatrudnienie, to sytuacja osób młodych w województwie wypada
znacznie lepiej niż w pozostałych województwach. W 2012 roku wskaźnik zatrudnienia
w grupie od 15 do 24 lat kształtował się na poziomie 28,1%, przy czym średnia dla kraju
wynosiła 24,7%. Wskaźnik zatrudnienia grupy wiekowej 15-29 również był wyższy niż
w skali kraju, wynosił 47,7% w odniesieniu do 43,2%. Należy zaznaczyć, iż województwo mazowieckie pod względem zatrudnienia osób młodych od 1996 roku znajduje się
powyżej średniej krajowej. Jednak od 2008 roku obserwuje się stopniowy, powolny, lecz
systematyczny spadek wartości zatrudnienia w tej grupie wiekowej, w szczególności
wśród osób w wieku od 15 do 24 lat7. Należy tutaj wskazać, iż w województwie mazowieckim sytuacja bezrobocia kształtuje się lepiej niż w pozostałych częściach kraju.
W styczniu 2013 roku odnotowano stopę bezrobocia na poziomie 11, 4%, podczas gdy
w całym kraju wynosiła ona przeciętnie 14,2%. Mimo to od 2008 roku w województwie,
i w całym kraju, następuje systematyczny wzrost bezrobotnych8. Najbardziej narażeni na
bezrobocie są ludzie młodzi poniżej 34 lat. Z czego 18% stanowią osoby do 24 lat, a 29%
osoby w wieku od 25 do 34 lat. Najgorzej sytuacja prezentuje się w subregionie ostrołęckim i siedleckim, gdzie wśród bezrobotnych jest najwięcej osób młodych. Najlepiej zaś
sytuacja kształtuje się w Warszawie i subregionie warszawskim i radomskim9. W województwie mazowieckim w marcu 2013 roku było 52 131 osób bezrobotnych wieku do 24
lat. W porównaniu do danych z 2008 roku liczba ta jest o 19 548 osób większa. Zgodnie
z statystykami powiatowych urzędów pracy w marcu 2013 r., jako bezrobotnych w okresie 12 miesięcy od dnia ukończenia nauki zarejestrowano 15 342 osób. Bezrobotni absolwenci stanowili 5,2% zarejestrowanych osób. Należy wskazać, iż relatywnie korzystna
sytuacja gospodarcza w okresie kryzysu w Polsce nie przełożyła się na poprawę sytuacji
najmłodszych pracowników. Śledząc dynamikę zmian stopy bezrobocia trend dla grupy
wiekowej poniżej 25 lat ma taką samą dynamikę, co trend na poziomie ogółu populacji,
a co do wartości jest znacznie wyższy. Z tego wynika, iż zjawisko bezrobocia i aktywności zawodowej w najmłodszej grupie wiekowej pracowników wywiera wpływ na inne
czynniki, niż koniunktura, która kształtuje ogólne trendy na rynku zatrudnienia10.
Reasumując, pragnę przytoczyć wniosek do jakiego doszła Anna Hildebrant. Mianowicie twierdzi, iż zanegowanie nadrzędności porządku ekonomicznego nad wartościami może spowodować efektywne rozwiązanie na rynku pracy. Podzielam jej pogląd,
iż zasady etyki powinny być nadrzędne i decydować o porządku ekonomicznym oraz
prawno-politycznym [6, s. 172]. Krajowa gospodarka powinna podążać za światowy7 Szerzej: Rysunek 5 Wskaźnik zatrudnienia w latach 1995 – 2012 w woj. mazowieckim i Polsce
w grupach wiekowych 15-24 i 15-29 s. 23 [w]: M. Sochańska-Kawiecka, Z. Kołakowska-Seroczyńska, E. Makowska-Belta, A. Morysińska, op. cit., s.22.
8 Ibidem., s. 23
9 Szerzej: Rysunek 6 Stopa bezrobocia rejestrowanego w województwie mazowieckim oraz Polsce w latach 2004-I 2013 r. s. 23 [w]: M. Sochańska-Kawiecka, Z. Kołakowska-Seroczyńska, E.
Makowska-Belta, A. Morysińska, op. cit., s. 22.
10 Ibidem, s. 25.
269
mi trendami gospodarek wysoko rozwiniętych. Jednakże podążanie za nimi powinno
być dopasowane do krajowych tendencji i potrzeb społeczeństwa. Uważam, iż system
edukacji wywiera silny wpływ na rynek pracy. Podzielam pogląd Jurgena Hogeforstera,
iż „Rzemiosło jest naszą szansą, aby dokonać wstrząsu i wspólnie udać się w drogę, by
osiągnąć konieczną odnowę naszego systemu» [7, s. 652]. W tym miejscu pragnę przytoczyć słowa Urszuli Jeruszki, iż „nie każde kwalifikacje zawodowe prowadzą do produkowania wytworów społecznie wartościowych przydatnych na rynku pracy” [10, s. 71].
Wnioskuję zatem, iż pozyskiwanie kwalifikacji powinno być dostosowane do potrzeb
rynku pracy. Można przyjąć, iż polska gospodarka uczy się czerpać z potencjału tkwiącego w ludziach by konkurować na europejskim rynku pracy na tym samym poziomie
i zasadach, co zachodnioeuropejskie przedsiębiorstwa.
3. Oczekiwania pracodawców
W województwie mazowieckim w 2012 roku działało około 700 tys. podmiotów
gospodarczych, stanowiących 18% przedsiębiorstw w skali kraju. Jeśli chodzi o wskaźnik
przedsiębiorczości, rozumiany jako proporcja ilości firm do stosunku liczby ludności,
województwo to wypada najkorzystniej w skali kraju. Na 10 tys. osób przypada 1319
podmiotów gospodarczych, zaś w skali kraju funkcjonuje ok. 1032 firm [23, s. 26]. Jeśli
weźmiemy pod uwagę lokalizację firm, można zauważyć znaczną dominację subregionu
warszawskiego. Lokuje się tam 80% mazowieckich firm, z czego aż 51% znajduje się w
Warszawie. Należy jednak wskazać, iż w pozostałych subregionach sytuacja jest trudna. W subregionie radomskim, drugim pod względem liczby mieszkańców, znajduje
się jedynie 7% firm z województwa mazowieckiego. Udział pozostałych subregionów
w strukturze podmiotów gospodarczych kształtuje się na poziomie 4-3%. Powinno się
przedstawić również wielkość zatrudnienia. W strukturze mazowieckich firm w 2012
roku udział mikroprzedsiębiorstw był przeciętnie nieznacznie wyższy, niż w skali kraju.
Kształtował się na poziomie 95,60% .
Ogółem na Mazowszu znajduje się nieco więcej największych firm niż w skali całego kraju, czyli 0,16% w porównaniu do 0,11%. Należy podkreślić największy udział
w strukturze firmy mikro w subregionie warszawskim (96,16%) i ostrołęckim (96,21%)
oraz najmniejszy w subregionie płockim (94,16%). Z kolei w subregionie płockim odnotowano wyższy udział firm małych (4,7%) jak również średnich (0,98%). Największy udział w strukturze podmiotów gospodarczych mają największe firmy w Warszawie
(0,23%).
Według sekcji PKD, struktura podmiotów w regionie nieco odbiega od struktury
w skali kraju. Zaobserwowano wyższy udział firm z sekcji działalności naukowej, technicznej i profesjonalnej, czyli 12,1% w porównaniu do 8,9% w skali kraju, informacyjnej
i komunikacyjnej w proporcji 4,7% do 2,7%, a także działalności związanej z administracją w stosunku 3,3% do 2,6%. Odnotowano również relatywnie mniejszy odsetek podmiotów działających w branżach takich jak: budownictwo, czyli 10,1% do 11,9%, przetwórstwo przemysłowe – czyli 8,2% w stosunku do 9,1%, obsługa rynku nieruchomości
270
4,2% do 5,3%, gastronomia i zakwaterowanie 2,5% do 3,1%, czy opieka zdrowotna i pomoc społeczna 4,3% do 5,1%. Tutaj należy wskazać, iż w województwie mazowieckim,
najwięcej przedsiębiorstw działa w sektorach takich jak: działalność naukowa i techniczna ok. 12,2%, handel i naprawy ok. 26,8%, w branży budowlanej wynoszącej ok. 10,1%.
Kolejne dwa miejsca przypadają transportowi i gospodarce magazynowej ok. 6,5% oraz
przetwórstwu przemysłowemu ok. 8,2%. Zgodnie z powyższym, wymienione wyżej
branże można uznać za kluczowe dla województwa [23, s. 28].
Zanim przejdę do rozważań na temat oczekiwań pracodawców przedstawię rynek
pracy w ocenie przedsiębiorców oraz dotychczasowe zmiany, jakie nastąpiły w zatrudnieniu. Zgodnie z powyższym należy zwrócić uwagę, iż Maciej H. Grabowski
i Anita Szymańska w publikacji z 1997 roku wnioskowali, iż większość pracodawców
nie dostrzegało pozytywnych zmian w zakresie wzrostu dyscypliny pracowników czy
też ich kwalifikacji, a ich opinia o rozwoju polskiego rynku pracy nie była zadowalająca [5, s. 59], co więcej te same wyniki badań przedstawiają Stanisław M. Kwiatkowski
w publikacji z 2000 roku, jak również Wiesław Kozek w najnowszej publikacji z 2013
roku. To z kolei świadczy, iż od 1997 roku sytuacja na polskim rynku pracy nie uległa
znacznym zmianom na lepsze. Według badań przeprowadzonych przez Stanisława M.
Kwiatkowskiego oraz Wiesława Kozka pracodawcy są zgodni, iż większość absolwentów szkół wyższych wszystkich typów jest niedostatecznie przygotowana do pracy
zawodowej11.
Pracodawcy szacują, iż 42 % przypadków kandydatów o pracę wykazuje się niskimi
kompetencjami zawodowymi, brakiem umiejętności takich jak zdolności przejawiania
inicjatywy, skuteczne dążenie do celu, zdolności samoorganizatorskie, terminowość
i umiejętność rozplanowania organizacji działań. Pracodawcy przede wszystkim obserwują braki kompetencji miękkich u swych kandydatów, czyli nieumiejętność kontaktów interpersonalnych z współpracownikami, przełożonymi, klientami. Należy podkreślić, iż ta słabość kompetencyjna jest szczególnie ważna w gospodarce opierającej się
w znacznej mierze na usługach. Chciałabym zaznaczyć w tym miejscu, iż kompetencje
zawodowe, w ścisłym słowa tego znaczeniu, można uzupełnić poprzez dobre szkolenie zawodowe. Z kolei zdolności samoorganizacji, umiejętności interpersonalnych czy
przejmowania inicjatywy można tylko częściowo nabyć w ramach systemu doskonalenia zawodowego. Zdaje się, iż pozytywne doświadczenia socjalizacyjne w miejscu pracy
są do nich kluczem.
Zgodnie z powyższym wnioskuję, iż praktyki i starze są niezwykle cenne [12, s. 221].
Rozwój ekonomiczny jest blokowany przez niedostosowanie kwalifikacji poszczególnych pokoleń do rynku pracy. Uważam, iż jakościowe właściwości kapitału ludzkiego
w Polsce nie mają odpowiedniego potencjału by zwiększyć zatrudnienie. Należy zwrócić
uwagę, iż nie jest on czynnikiem dynamizującym rynek pracy. Poza podstawowymi wymaganiami, takimi jak posiadany zawód, umiejętności czy wykształcenie pracodawcy
11 Szerzej: S. M. Kwiatkowski, op. cit., s. 56.; W. Kozek, Rynek pracy. Perspektywa instytucjonalna,
Warszawa 2013, s. 220.
271
cenią sobie: lojalność, dyspozycyjność, elastyczność, gotowość do poświęceń na rzecz
firmy, aktywność, zaangażowanie oraz doświadczenie zawodowe [5, s. 118]. Wykształcenie odgrywa większą rolę przy rekrutacji na stanowiska biurowe lub inne nierobotnicze. Z kolei przy rekrutacji na stanowiska robotnicze nie ma ono większego znaczenia.
Maciej H. Grabowski i Anita Szymańska wywnioskowali ze swych badań, iż mimo powszechnym opiniom pracodawcy zdeklarowali, iż rzadko o przyjęciu do pracy decyduje
płeć, wiek, czy też żądania płacowe kandydata ubiegającego się o pracę.
Większość pracodawców szuka wykwalifikowanych pracowników. Z przeprowadzonych badań wnioskuję, iż pracodawcy na pierwszym etapie pracy nie są zainteresowani
szkoleniem pracowników. Znaczna większość zwraca uwagę na małą elastyczność i mobilność zawodową absolwentów szkół zawodowych. Pracodawcy oczekują wyeksponowania treści związanych z organizacją produkcji, ekonomiką oraz umiejętności takich
jak rozwiązywanie i dostrzeganie problemów, samokształcenie, praca w zespole, komunikatywność jak również łączenie teorii z praktyką. Pracodawcy akcentują powinności
władz pozarządowych i administracji centralnej w dziedzinie kształcenia zawodowego.
Oczekiwania pracodawców dotyczą przede wszystkim stwarzania systemu finansowego
i prawno-organizacyjnego, wspierającego kształcie zawodowe, traktowania wydatków
na cele podnoszenia kwalifikacji zawodowych, jako inwestycji na przyszłość regionu
i kraju, wdrożenie i opracowanie na każdym poziomie kształcenia standardów kwalifikacji zawodowych oraz standardów wymagań egzaminacyjnych [18, s. 56]. Zgodnie
z wnioskami Mariana Nogi i Magdaleny Stawickiej, w Polsce brakuje systemu informacji
identyfikacji potrzeb pracodawców oraz oczekiwań maturzystów [19, s. 112].
Do głównych problemów polskiego rynku pracy należą: niski wskaźnik aktywności zawodowej, brak zainteresowania inżynierskimi kierunkami, niedostosowanie potrzeb rynku do kwalifikacji absolwentów, niska aktywność Polaków i brak monitoringu
sytuacji zawodowej absolwentów. Wnioskuję, iż na przestrzeni najbliższych lat należy
zwiększyć inwestycje w kapitał ludzki poprzez poprawienie kwalifikacji, zwiększenie
poziomu edukacji oraz ograniczeniu liczby osób o niedopasowanych umiejętnościach
zawodowych. Należy podnieść aktywność zawodową Polaków również wśród osób
starszych.
Uważam, iż godnym uwagi jest pogląd Wiesława Kozka, iż kształcenie ustawiczne
nie uległo poprawie. Doskonalenie zawodowe nadal ma charakter statutowy. Zwykle
uzupełniają go osoby o wyższym wykształceniu. Kozek zaobserwował, iż bezrobotni
deklarują największe chęci podnoszenia swych umiejętności, jednak pod tym względem nie są kategorią dobrze traktowaną. Należy zwrócić uwagę na fakt, iż możliwość
doskonalenia zawodowego jest przydzielona w trybie uznawanej decyzji. Pracodawcy
wykluczają ze szkolenia zawodowego osoby, które stanowią mniej ważny zasób. Publiczne służby zatrudnienia poprzez wyłączanie bezrobotnego ze szkoleń mogą pozbawić go
szansy na poprawę swojej pozycji. Tymczasem należy mieć na uwadze, iż prawo do edukacji ustawicznej należy traktować, jako prawo każdego człowieka, przy czym powinno
się wskazać, iż status edukacyjny decyduje w pewnym stopniu o szansach życiowych.
Wiesław Kozek jest zdania, iż każda osoba aktywna zawodowo powinna mieć dostęp do
272
szkoleń podwyższających jej kwalifikacje i kompetencje [12, s. 220].
Kończąc rozważania dotyczące oczekiwań pracodawców, pragnę ustalić jakie są rzeczywiste, a jakie oczekiwane przez pracodawców, kompetencje absolwentów szkół policealnych i wyższych zawodowych. Pragnę zaznaczyć, iż absolwentów szkół policealnych
i uczelni wyższych zawodowych łączy niskie przygotowanie zawodowe do wykonywanej
pracy. Absolwenci uczelni wyższych dysponują bardziej zaawansowaną wiedzą teoretyczną. Z przeprowadzonych badań ustaliłam, iż pracodawcy oczekują od absolwentów
dobrych kwalifikacji i kompetencji, odpowiedniego wykształcenia, zdobytego wcześniej
doświadczenia zawodowego. Jednakże oczekiwania pracodawców nie są zgodne z rzeczywistymi kompetencjami absolwentów. Można tu wskazać chociażby brak odpowiedniej praktyki, doświadczenia zawodowego. Sądzę, iż pracodawcy powinni wykazać się
większą otwartością i elastycznością nie tylko do absolwentów, ale przede wszystkim
uczniów szkół policealnych i wyższych zawodowych umożliwiając im zdobycie doświadczenia i odpowiednich kompetencji.
Pragnę również wskazać, iż pracodawcy w pierwszej kolejności oczekują od absolwentów kompetencji kluczowych i miękkich, dopiero w dalszej kolejności formalnych,
czyli wiedzy zawodowej. Tutaj należy wskazać na niedoskonałość realizacji efektów
kształcenia, czyli niezadowalającą jakość. Przyczyny tego stanu rzeczy możemy dopatrywać się w nadmiernym akcentowaniu kompetencji formalnych, ze szkodą dla doskonalenia i kształtowania kompetencji kluczowych i miękkich.
4. Absolwenci szkół policealnych a rynek pracy
Zgodnie z danymi SIO (Systemu Informacji Oświatowej) w 2011/2012 roku szkolnym w województwie mazowieckim funkcjonowało 456 zawodowych ponadgimnazjalnych szkół dla młodzieży. W tym miejscu pragnę zaznaczyć, iż moją metodologię
charakteryzuje ograniczenie czasowe na lata 2010 – 2011. W związku z tym w momencie realizacji badań dane z 30 września 2011 roku uznaję za jedyne dostępne dane SIO,
które charakteryzują się szczegółowymi informacjami na temat szkół ponadgimnazjalnych [23, s. 30]. Większość szkół znajdowała się w subregionie warszawskim około 54%.
W subregionie radomskim około 15%, a na pozostałe subregiony przypadało od 7 do
9% ponadgimnazjalnych szkół zawodowych. Mazowsze charakteryzuje dominacja szkół
technicznych, rzadziej zawodowych.
W przypadku szkół policealnych należy podkreślić, że są określone w SIO jako szkoły dla młodzieży. Formalnie większość szkół policealnych uznawana jest za szkoły dla
dorosłych, dlatego w poniższym zestawieniu ich liczba jest tak mała12.
12 Zestawienie opracowane zostało na podstawie SIO. Od roku szkolnego 2012/2013 technika
uzupełniające ulegały likwidacji, zgodnie z czym ujęte w zestawieniu placówki, to szkoły nie
prowadzące rekrutacji.
273
Tabela 1. Liczba ponadgimnazjalnych szkół zawodowych dla młodzieży
Technikum
Technikum
Uzupełniające
ZSZ
Szkoła
policealna
Szkoły
ogółem
Woj. mazowieckie
212
26
154
64
456
Subregion ciechanowski
17
-
13
3
33
Subregion radomski
28
10
24
7
69
Subregion ostrołęcki
23
-
17
1
41
Subregion płocki
19
1
12
5
37
Subregion siedlecki
12
2
12
6
32
Subregion warszawski
113
13
76
42
244
Województwo
i subregiony
Źródło: Opracowanie własne na podstawie M. Sochańska-Kawiecka, Z. Kołakowska-Seroczyńska, E. Makowska-Belta, A. Morysińska, op. cit., s.30.
Zgodnie ze strukturą szkół zawodowych w subregionach zaobserwowałam pewne
różnice. Największy udział technik, łącznie w strukturze typów szkół, przypada kolejno na subregion warszawski, radomski, ostrołęcki i płocki. Najmniejszy z kolei odnotowano w subregionie ciechanowskim i siedleckim. Zasadnicze szkoły zawodowe, pod
względem liczebności, stanowią drugi typ placówek, najliczniej występują w subregionie warszawskim, radomskim, ostrołęckim i płockim. Dla absolwentów zasadniczych
szkół zawodowych technika uzupełniające są najliczniej reprezentowane są w strukturze
subregionu warszawskiego i radomskiego. Z kolei nie odnajdujemy ich w subregionie
ciechanowskim i ostrołęckim. Szkoły policealne dla młodzieży najczęściej występują
w subregionie warszawskim i znacznie miej licznie w radomskim oraz siedleckim, najrzadziej w subregionie ostrołęckim, płockim i ciechanowskim [23, s. 30]. Z największą
przewagą absolwentów szkół technicznych mamy do czynienia w subregionie płockim
(64%) i ostrołęckim (71%), jak również w Warszawie (63%). Najwyższy odsetek absolwentów zasadniczych szkół zawodowych na rok 2011 roku odnotowano w subregionie
radomskim (38%) i ciechanowskim (41%). Największa liczba szkół policealnych znajduje się w Warszawie, co jest równoznaczne z najwyższym odsetkiem absolwentów tego
typu placówek13.
Chciałabym zwrócić uwagę na rozłożenie absolwentów poszczególnych kierunków
w subregionach województwa mazowieckiego. Z przedstawionych danych wynika, iż
istnieją wyraźne różnice pomiędzy subregionami. Ze względu na prowadzone badania
zdecydowałam się na dokładne przedstawienie trzech zawodów: technik farmaceutyczny, technik usług kosmetycznych i technik dentystyczny.
13 Szerzej: Struktura absolwentów ze względu na typ szkoły – ogółem oraz w poszczególnych
subregionach województwa mazowieckiego [w:] M. Sochańska-Kawiecka, Z. Kołakowska-Seroczyńska, E. Makowska-Belta, A. Morysińska, op, cit, s. 32.
274
Tabela 2. Liczba absolwentów w 2011 roku w poszczególnych subregionach województwa mazowieckiego
Zawód
Warszawa
warszawski
radomski
ciechanowski
ostrołęcki
płocki
siedlecki
SUBREGION
mazowieckie
ogółem
WOJEWÓDZTWO
Technik farmaceutyczny
400
212
30
63
40
0
32
24
Technik usług
kosmetycznych
79
53
15
0
11
0
0
0
Technik dentystyczny
62
27
0
13
0
0
22
0
Źródło: opracowanie własne na podstawie M. Sochańska-Kawiecka, Z. Kołakowska-Seroczyńska, E. Makowska-Belta, A. Morysińska, op. cit. , s. 32.
Z danych zaprezentowanych w tabeli wynika, iż z wymienionych zawodów największą popularnością wśród absolwentów w województwie mazowieckim, a w szczególności w Warszawie, cieszy się technik farmaceutyczny i kolejno technik usług kosmetycznych oraz technik dentystyczny. Nie jest to jednak znacząca liczba, gdy porównamy
te dane z innymi zawodami w województwie14. Subregion ciechanowski na tle województwa wyróżnia się wyższym odsetkiem absolwentów takich jak: sprzedawca, mechanik-operator pojazdów i maszyn rolniczych, kucharz małej gastronomii, technik
handlowiec, technik organizacji usług gastronomicznych, technik rolnictwa, technik
elektronik. Subregion radomski charakteryzuje przewaga absolwentów po kierunkach:
technik usług fryzjerskich, technik mechanik, technik hotelarstwa, technik elektronik,
technik żywienia i gospodarstwa domowego. W subregionie ostrołęckim odnotowano
wyższe odsetki absolwentów w zawodach: technik agrobiznesu, technik ekonomista,
technik żywienia gospodarstwa domowego oraz technik hotelarstwa. Subregion płocki,
na tle innych subregionów wyróżnia się wysokim odsetkiem absolwentów w zawodach:
monter instalacji i urządzeń sanitarnych, technik informatyk, technik ekonomista, technik mechanik, technik ratownik medyczny, technik elektronik, technik żywienia i gospodarstwa domowego, technik handlowiec, technik rolnik i technik usług fryzjerskich.
Specyfiką subregionu siedleckiego są większe odsetki absolwentów w zawodach takich
jak sprzedawca, technik mechanik, technik ekonomista, technik żywienia i gospodar-
14 Szerzej: Liczba absolwentów w 2011 roku w poszczególnych w poszczególnych subregionach
województwa mazowieckiego [w;] M. Sochańska-Kawiecka, Z. Kołakowska-Seroczyńska, E.
Makowska-Belta, A. Morysińska, op. cit., s. 32-36.
275
stwa domowego, technik rolnik, technik elektronik, mechanik-monter maszyn i urządzeń oraz technik logistyk.
Specyfiką subregionu warszawskiego jest nadreprezentacja w zawodach takich jak:
mechanik pojazdów samochodowych, technik ekonomista, technik hotelarstwa, kucharz małej gastronomii, technik usług fryzjerskich, technik mechanik, technik organizacji usług gastronomicznych oraz sprzedawca15. Warszawa, w porównaniu z pozostałymi subregionami, wyróżnia się wysokim odsetkiem absolwentów w zawodach takich
jak: ratownik medyczny, technik budownictwa, kucharz, technik pojazdów samochodowych, technik informatyk, technik usług fryzjerskich oraz technik farmaceutyczny.
Ważną kwestią na rynku pracy są kwalifikacje absolwentów, a zatem przystępowanie do
egzaminów zawodowych. W województwie mazowieckim w 2011 roku do egzaminu zawodowego, według danych SIO przystąpiło 83% absolwentów szkół zawodowych. Przy
czym w subregionie radomskim i ciechanowskim do egzaminu zawodowego przystąpiło
najmniej osób bo 80%, z kolei w subregionie siedleckim 86% czyli najwięcej absolwentów. Region radomski przoduje pod względem zdawalności egzaminu, szacuje się, iż
50% absolwentów zdało egzamin. Najsłabiej wypadły subregiony siedlecki (39%) i ostrołęcki (36%) [23, s. 36].
Z badań przeprowadzonych na potrzeby Projektu Szkolnictwo Zawodowe „Badania
w ramach Modułu Badanie losów absolwentów na potrzeby Projektu Szkolnictwo zawodowe. Kondycja – Potencjał – Potrzeby II” wynika, iż w województwie mazowieckim do 7%
badanych należą absolwenci szkół policealnych dla młodzieży. Wśród nich 35% podjęło
decyzję o kontynuowaniu nauki. Jednak w rzeczywistości 12% nadal się uczy. Badania
wykazały, że nikt nie łączy edukacji z pracą zawodową16. Zaledwie do 30% absolwentów szkół policealnych należy młodzież, która w okresie nauki mieszkała na wsi. Należy
wskazać, iż znaczącą grupę stanowią mieszkańcy Warszawy, czyli 26%, jak również osoby dojeżdżające do Warszawy, które stanowią 28%. Pragnę wskazać, iż wśród zawodów
wybieranych przez uczniów szkół policealnych dużą popularnością cieszą się zawody
techniczne, np. 8% wybiera zawód technika usług kosmetycznych.
Edukacja policealna często traktowana jest, jako przejściowy etap dla osób, którym
nie udało się dostać na wyższą uczelnię. Zatem wydawać się może, iż szkoła policealna
stanowi etap przejściowy w drodze uzyskania wyższego wykształcenia. Uczeń szkoły policealnej może uzyskać przydatne umiejętności i zawód po dwóch latach, jak również nie
traci kontaktu z nauką. Na podstawie badań sądzę, iż jest duże prawdopodobieństwo, że
absolwenci będą kontynuować naukę [23, s. 52].
Uważam, iż wśród znacznej większości uczniów, szkoła policealna jest traktowana
jako substytut studiów wyższych oraz stanowi szybką możliwość na przekwalifikowa15 Szerzej: Liczba absolwentów w 2011 roku w poszczególnych subregionach województwa mazowieckiego [w;] M. Sochańska-Kawiecka, Z. Kołakowska-Seroczyńska, E. Makowska-Belta, A.
Morysińska, op. cit., s. 32-36.
16 Potwierdzenie tej tezy możemy znaleźć w publikacji M. Zahorska, A. Bugaj, K. Podwójcic, op.
cit., s. 11.
276
nie się, zdobycie tytułu technika i nowego zawodu. Należy odnotować, iż uczniowie nie
traktują szkoły policealnej w sposób instrumentalny, czyli ze względu na korzyści płynące z bycia uczniem takie jak ulgi czy zniżki.
Stwierdziłam, iż z lat 2010-2012, 48% absolwentów ponadgimnazjalnych szkół zawodowych pracuje zawodowo, a co drugi deklaruje, że nigdy nie pracował. Wśród badanych 5% wskazało, że kiedyś pracowali, a 7% łączyło pracę z nauką. Należy wskazać, iż
31% czyli co trzeci absolwent jest bierny, zarówno edukacyjnie jak i zawodowo.
Zaskakujący wobec ogólnospołecznych trendów jest fakt, iż wśród absolwentów zaledwie 45% mężczyzn pracuje zarobkowo, w 51% pracujących stanowią kobiety. 45%
absolwentów ZSZ oraz 48% absolwentów szkół policealnych i techników wskazało na
całkowity brak stażu zawodowego. Wskazać należy, iż różnica dotyczy wyłącznie łączenia pracy zawodowej z nauką. Najczęściej łączą ją absolwenci ZSZ, czyli 5% i techników,
czyli 9%. Z kolei absolwenci szkół policealnych w ogóle jej nie łączą [23, s. 54]. Ważną
kwestią w niniejszych rozważaniach są ścieżki zawodowe absolwentów. Należą do nich:
kontynuowanie nauki, podjęcie aktywności zawodowej, bierność edukacyjno zawodowa lub podjęcie pracy. Wymienione ścieżki zawodowe powinno się traktować rozłącznie, gdyż zaledwie 7% absolwentów decyduje się na łączenie pracy z nauką [23, s. 272].
Najliczniejszą grupę stanowią absolwenci, którzy zdecydowali się podjęcie zatrudnienia.
Z kolei zaledwie 5% wśród niepracujących deklarowało swoje wcześniejsze doświadczenia zawodowe.
Chciałabym zwrócić uwagę, iż również szkoła policealna nie sprzyja absolwentom
w wejściu na ścieżkę zawodową. Ukończenie jej najbardziej obniża prawdopodobieństwo posiadania pracy. W porównaniu z zasadniczą szkołą zawodową znalezienie pracy po szkole policealnej jest o 60% mniejsze. Jest to spowodowane częstą kontynuacją
nauki, lub tym, że osoby te dysponowały najkrótszym czasem na odnalezienie się na
rynku pracy. Należy podkreślić, iż w przypadku podjęcia pierwszej pracy zawodowej
absolwentów charakteryzuje niski stopnień mobilności zawodowej pod względem
miejsca zamieszkania. 71% absolwentów deklaruje wykonywanie pracy zawodowej oddalonej o 20 km od miejsca zamieszkania. Czynnikiem kluczowym są niskie zarobki
przy pierwszej pracy po ukończeniu szkoły zawodowej. To uniemożliwia samodzielną
przeprowadzkę do innej miejscowości, czy ponoszenia kosztów związanych z dojazdem
do zakładu pracy.
Wyniki badań losów zawodowych absolwentów dowiodły różnic w sytuacji absolwentów w poszczególnych subregionach. W najlepszej sytuacji znajdują się absolwenci
z subregionu warszawskiego oraz z Warszawy. Szeroki rynek pracy obniża edukacyjne
aspiracje absolwentów szkół zawodowych. Warto zwrócić uwagę na fakt, iż absolwenci
dobrze oceniają swoje wykształcenie oraz umiejętności. Jednakże M. Sochańska-Kawiecka, M. Zachorska dowodzą, iż 80% badanych respondentów krytykuje program szkół
i przygotowywanie przez nich uczniów do realiów rynku pracy [28, s. 24]. Jedynie 51%
respondentów przyznaje, że otrzymało dobre przygotowanie do realiów rynku pracy.
Podstawowymi zastrzeżeniami absolwentów wobec szkół zawodowych są: brak praktyk
zawodowych lub słaba jakość praktycznej nauki zawodu. Zdaniem absolwentów, szkoły
277
przygotowują przede wszystkim pod względem teoretycznym do wykonywania zadania.
Warto zaznaczyć, iż w najtrudniejszej sytuacji znajdują się uczniowie techników, dla których ustawowo przewidziano kilkutygodniowe praktyki [23, s. 124]. Badania pokazują,
że tego typu praktyczna nauka zawodu, czyli współpraca pracodawców ze szkołami zawodowymi jest fikcją.
Uważam, iż uczniowie w rzeczywistości nie zdobywają umiejętności i doświadczenia
[28, s. 33]. Wykonują jedynie czynności pomocnicze lub co gorsza nie przychodzą wcale
na praktyki, a pracodawcy „od ręki» podpisują dokumenty potrzebne do szkół.
Z wyżej zaprezentowanych treści i w ramach przeprowadzonych badań uznałam, iż
należy zapewnić młodzieży większy dostęp do poradnictwa zawodowego na poziomie
gimnazjalnym, jeszcze przed wyborem szkoły ponadgimnazjalnej i przyszłego zawodu.
Należy również zoptymalizować dopasowanie oferty kształcenia do popytu rynku pracy
oraz zwiększyć możliwości przekwalifikowania się. Powinno się włączyć pracodawców
w proces aktywizacji zawodowej absolwentów i kształcenia zawodowego. Za pomocą
publicznych służb zatrudnienia należy prowadzić efektywne działania wspierające absolwentów na ryku pracy. Uważam, iż powinno się zwiększyć działania informacyjno-promocyjne w obszarach: mobilności, elastyczności zawodowej jak również promocji
aktywności zawodowej wśród młodzieży oraz promocji zatrudniania absolwentów. Dostępne dane w temacie i wyniki badań ukazują, iż wybory młodzieży zwykle są podyktowane lokalną ofertą edukacyjną nie zawsze dostosowaną do rynku pracy lub są przypadkowe [23, s. 276]. Oferta szkół powinna być dopasowana do prognozowanego popytu
na rynku pracy. Należy zwrócić uwagę na przygotowanie do kształcenia ustawicznego.
Uczelnie powinny uczyć elastyczności zawodowej oraz umożliwiać łatwe przekwalifikowanie się. Wyniki prowadzonych badań ukazały, iż absolwenci pracujący w wyuczonym zawodzie stanowią mniejszość, dotyczy to zwłaszcza absolwentów techników. Absolwenci kończący szkołę zawodową napotykają różne trudności w znalezieniu pracy,
takie jak popyt na dany zawód. Zwykle już po kilku rocznikach absolwentów lokalny
rynek jest nasycony specjalistami w danym zakresie, zgodnie z czym, dla kolejnych osób
brakuje miejsc pracy. Te grupy absolwentów muszą się przekwalifikować. Chciałabym
wskazać, iż w zawodach na poziomie „techników» absolwenci szkół konkurują z absolwentami studiów wyższych. Pracodawcy zwykle preferują osoby z wykształceniem wyższym technicznym. Z analizowanych danych na temat oferty szkolnictwa zawodowego
wnioskuję, iż stanowi ona wypadkową wielu czynników takich jak kierowanie dostępną
bazą „kadrowo – dydaktyczną” czy kierowaniem się zainteresowaniem uczniów, a to
nie zawsze odzwierciedla sytuację na rynku pracy. Ponadto możliwości szkół w zakresie
oferty edukacyjnej są mało elastyczne, a wprowadzenie nowego kierunku związane jest
z finansowymi i formalnymi obciążeniami. W efekcie kilka kolejnych roczników kształci
się w danym zawodzie, przez co aż nadto nasyca rynek pracy. Zatem w planowaniu oferty zawodów i kierunków podstawę powinny stanowić wyniki badań regionalnego rynku
pracy jak również dokumenty dotyczące branż rozwojowych regionu. W tym kontekście należy wzmocnić współpracę pomiędzy instytucjami rynku pracy oraz ośrodkami
kształcenia zawodowego. Potencjał kwalifikacyjny powinien być dostosowany do popy-
278
tu zgłaszanego przez przedsiębiorców [13, s. 13].
Uważam, iż zgodnie z założeniami reformy systemu kształcenia, wprowadzonej 1
września 2012 r., do pożądanych zmian w tym zakresie należy zwiększenie praktycznego
wymiaru kształcenia, wprowadzenie kształcenia modułowego, które umożliwi elastyczność dostosowania edukacji do potrzeb rynku pracy, wzmocnienie nauczania ogólnego,
które dzięki większemu horyzontowi myślowemu ułatwiającemu adaptację ułatwi absolwentom dostęp do zmieniających się warunków oraz wymagań rynku [23, s. 279]. Należy zmniejszyć specjalizacje kształcenia w szkołach zasadniczych zawodowych celem
kształtowania szerokich kompetencji w danych branżach, np. zamiast dotychczasowych
zawodów: malarza, posadzkarza czy murarza kształcić w zawodzie szeroko rozumianego budowlańca. Poprzez podniesienie specjalizacji i jakości kształcenia powinno się weryfikować kierunki na poziomie szkół policealnych, tak by absolwenci tych szkół mogli
konkurować z absolwentami uczelni wyższych. Dotyczy to weryfikacji podstaw programowych i zmniejszenia kształcenia w niektórych specjalnościach. Warto zaznaczyć, iż
kursy kwalifikacyjne ułatwiają możliwość przekwalifikowania.
Warto zwrócić uwagę, iż ważne jest zwiększenie potencjału szkół. Dokonać tego
można poprzez ułatwienie publicznym szkołom pozyskiwania źródeł finansowania poprzez prowadzenie dodatkowej działalności szkoleniowej. Należy poprawić infrastrukturę i bazę dydaktyczną w zakresie kształcenia praktycznego, zachęcić nauczycieli do dokształcania i doskonalenia zawodowego, monitorować losy absolwentów oraz wzmocnić
współpracę pomiędzy pracodawcami. Za wymienione działania powinny być odpowiedzialne zarówno instytucje rynku pracy, czyli powiatowe urzędy pracy, powiatowe rady
zatrudnienia, Wojewódzki Urząd Pracy, szkoły ponadgimnazjalne, uczelnie wyższe i organy je prowadzące [23, s. 279].
Wyniki prowadzonych badań wśród absolwentów ukazały, iż kluczowy problem
absolwentów na Mazowszu to brak doświadczenia zawodowego. Pracodawcy nie
wykazują dużego zaangażowania na etapie kształcenia zawodowego, a to w efekcie
powoduje trudności ze znalezieniem zakładów pracy, które byłyby chętne do prowadzenia
praktycznej nauki zawodu [28, s. 33]. W przypadku wyrażenia chęci współpracy pracodawca zwykle oferuje niską jakość kształcenia, czyli wykonywanie czynności pomocniczych, proceder „wykorzystywania” praktykantów czy nierealizowanie podstaw
programowych. Brak możliwości zdobywania praktycznych umiejętności powoduje,
iż absolwenci mimo uzyskanego tytułu nie stanowią konkurencyjnych kandydatów dla
pracodawców. Uważam, że istotnym problemem jest fakt, iż pracodawcy oczekują od
absolwentów nabycia doświadczenia w zawodzie przy jednoczesnym braku otwartości,
zaufania i zamykaniu drogi do zdobycia doświadczenia zawodowego poprzez niską płacę, wykorzystywanie początkujących absolwentów lub skreślanie ich z powodu braku
doświadczenia. Przy czym należy wskazać, iż przy takim podejściu pracodawców absolwent często nie ma możliwości go zdobyć [23, s. 281].
Pracodawcy powinni brać aktywny udział w procesie kształcenia zawodowego, zapewniając: odpowiednią jakość praktycznego przyuczenia do zawodu, otworzenie się
na zatrudnianie młodych ludzi bez doświadczenia, ale z wielkim zapałem i mobilizacją
279
do pracy, zwiększenie absolwentom możliwości zdobycia doświadczenia zawodowego
poprzez szukanie dofinansowań na staże zawodowe. Pracodawcy powinni włączyć się
w proces tworzenia wykształconych kadr dla gospodarki, co w efekcie powinno poprawić sytuację gospodarczą.
5. Absolwenci szkół wyższych a rynek pracy
XXI wiek stawia wysokie wymagania przed absolwentami studiów wyższych, którzy
muszą posiadać umiejętności łączenia teorii z praktyką [28, s. 34]. Należy wskazać, iż
dane statystyczne pozwalają na dokładne opisanie podaży rynku pracy absolwentów
szkół wyższych. Jednak mimo to informacje na temat rynku pracy absolwentów są niekompetentne i wyrywkowe [3, s. 15]. W rocznikach znajdujemy informacje dotyczące wyłącznie liczby absolwentów, którzy podjęli pierwszą pracę na dany rok i w jakich
działach gospodarki ją znaleźli. Zauważyłam brak informacji na temat systematycznych
badań dotyczących struktury zapotrzebowania rynku pracy według kierunków kształcenia i typów kwalifikacji. W związku z powyższym, trudno jest ocenić czy struktura
kształcenia wyższego odpowiada popytowi rynku pracy. Dane statystyczne umożliwiają
przedstawienie pewnych uogólnień dotyczących absorpcji absolwentów szkół wyższych
przez rynek pracy.
Sytuacja osób młodych w województwie mazowieckim kształtuje się lepiej niż sytuacja absolwentów w całym kraju. Jednakże należy mieć na uwadze, iż połowa z tej grupy
wiekowej nadal jest bezrobotna lub nieaktywna zawodowo. Ponadto od 2008 roku kryzys gospodarczy negatywnie odbił się na wskaźnikach stopy bezrobocia i zatrudnienia
wśród młodzieży województwa mazowieckiego17. Publikacje takie jak „Badanie aktywności zawodowej absolwentów w kontekście realizacji Programu „Pierwsza Praca”” – dotyczące młodzieży wchodzącej na rynek pracy ukazują, iż ludzie młodzi są w gorszej
sytuacji niż starsze grupy wiekowe. Należy podkreślić, że obecnie mamy do czynienia
z coraz lepiej wykształconą młodzieżą, która ma duże trudności by wejść na rynek pracy,
a to z kolei może grozić wygenerowaniem „straconej generacji”. Według badań EUROSTATU, Polacy podejmują dużo później pierwszą pracę niż obywatele innych państw
UE. Dla przykładu w UE przeciętny wiek, w którym 50 % społeczeństwa znajduje się na
rynku pracy to 20 lat, z kolei w 2007 roku w Polsce wskaźnik kształtował się na poziomie
22 lat. Zgodnie z badaniami GUS „Wejście ludzi młodych na rynek pracy” grupa wiekowa
od 15 do 24 lat charakteryzuje się niechęcią łączenia pracy z nauką, zatem nauka jest
przyczyną bierności zawodowej. W projekcie ‚Młodzież wchodząca na rynek pracy: aspi-
17 Warto wskazać, iż walka z bezrobociem jest podejmowana nie tylko przez publiczne służby zatrudnienia ale przede wszystkim wymaga zaangażowania przedsiębiorców i instytucji oświaty.
Szerzej: J. Ciesielska, Badanie struktury bezrobocia w powiecie Pilskim w aspekcie koordynacji
podażu usług edukacyjnych z oczekiwaniami pracodawców, [w:] System internetowy koordynacji
kształcenia zawodowego z oczekiwaniami pracodawców w powiecie pilskim, pod red. B. Ochodek, Piła 2007, s. 46.
280
racje – szanse – praktyka’ wyniki badań wykazały, że większość uczniów szkół zawodowych, czyli 56% deklarowała chęć dalszej nauki argumentacją, iż bez matury czy studiów
ciężko znaleźć pracę. Zatem podjęcie dalszej edukacji opóźnia moment wejścia na rynek
pracy. Absolwenci Mazowsza, z lat 2010-2012, zmagają się z problemami w znalezieniu zatrudnienia. Wynika to z pogarszającej się sytuacji gospodarczej i przekłada się na
rosnące bezrobocie i zmniejszającą się liczbę miejsc pracy. Zgodnie z tym, co pokazują
liczne badania „Profesjonalna kadra kluczem do sukcesu. Raport z badań lokalnego rynku
pracy; Badanie rynku edukacji ponadgimnazjalnej. Oczekiwania pracodawców i pracowników dotyczące edukacji zawodowej na Mazowszu” pracodawcy oczekują od kandydatów w pierwszej kolejności odpowiednich kwalifikacji zawodowych, kompetencji społecznych i doświadczenia [23, s. 38].
W badaniach problem niedopasowania oferty kształcenia do potrzeb rynku pracy
jest wielokrotnie poruszany w badaniach, m.in. „Badanie rynku edukacji ponadgimnazjalnej, Oczekiwania pracodawców i pracowników dotyczące edukacji zawodowej na Mazowszu”. Niedopasowanie oferty kształcenia do potrzeb rynku powoduje u około 50%
pracowników brak pracy w swoim wyuczonym zawodzie. Pragnę tu podkreślić, iż przypadku osób młodych od 18 do 24 lat ten odsetek wynosi 68%. Przy zestawieniu zawodów nadwyżkowych i deficytowych na rynku pracy w I półroczu 2012 roku z zawodami
ukończonymi przez absolwentów szkół zawodowych w 2011 roku dla woj. mazowieckiego widać pewne niedopasowanie. Mianowicie, pięć najpopularniejszych zawodów kończonych przez absolwentów w 2011 roku znalazło się na liście zawodów nadwyżkowych.
Należą do nich: technik ekonomista, technik hotelarstwa, technik rolnik, technik mechatronik i technik mechanik. Do drugiej grupy zawodów poszukiwanych na Mazowszu, z wybieranych przez absolwentów w 2011 roku, znalazł się tylko jeden – elektryk. To
jednak nie świadczy o tym, że absolwenci nie mogą pracować w innych zawodach deficytowych. Jednak należy mieć na uwadze, iż inne zawody mogą być poniżej ich kwalifikacji lub wymagać dodatkowego wykształcenia [23, s. 38]. Zwraca się znaczną uwagę na
słabą, jakość kompetencji uzyskiwanych przez absolwentów w trakcie nauki jak również
braku doświadczenia. Problemem edukacji zawodowej jest brak możliwości zdobywania dobrego praktycznego doświadczenia, co również widać na Mazowszu. Problematyka ta jest poruszana m. in. w publikacjach: „Oczekiwania pracodawców i pracowników
dotyczące edukacji zawodowej na Mazowszu, Współpraca pracodawców i organizacji pracodawców ze szkołami zawodowymi. Kształcenie zawodowe pracowników młodocianych.”
Mimo praktyk zawodowych, na które uczęszczają uczniowie szkoły, poziom tej współpracy jest niski [28, s. 33]. Powoduje brak miejsc do praktycznej nauki zawodów jak
również zastrzeżenia, co, do jakości praktycznej nauki u pracodawców. W efekcie absolwenci, którzy wchodzą na rynek pracy dysponują wiedzą teoretyczną, którą wynieśli ze
szkoły, często już nieaktualną, a to nie stawia ich w korzystnej i konkurencyjnej pozycji
na rynku pracy. Projekt „Młodzież wchodząca na rynek pracy: aspiracje – szanse – praktyka” przedstawia trudności młodzieży na rynku pracy. Uczniowie ostatnich klas szkół
zawodowych posiadają pewne doświadczenie zawodowe jednak na zasadzie dorywczej
pracy, często wykonywanej „na czarno” niezwiązanej z wyuczonym zawodem. Należy
281
zwrócić uwagę na motywacje występujące przy podejmowaniu zatrudnienia. Motywacją uczniów nie jest chęć zdobycia doświadczenia w zawodzie, a uzyskanie dochodów.
Sytuacja ta nie ulega zmianie wraz z zakończeniem nauki. Młodzi ludzie często decydują
się na kontynuowanie nauki, podejmując w jej trakcie prace dorywcze z nadzieją, że
po uzyskaniu wysokiego wykształcenia dostaną wymarzone i stałe miejsce pracy. Tutaj
pragnę podkreślić, że osoby, które nie kontynuują kształcenia również mają trudności ze
zdobyciem pracy, a zatrudnienie zwykle uzyskują w wyuczonym zawodzie.
Na Mazowszu występuje relatywnie wyższy odsetek firm przypadających na mieszkańców, co powinno sprzyjać absolwentom. Jednakże większość firm skoncentrowana
jest w Warszawie i na jej obrzeżach, a to wywiera negatywny wpływ na zatrudnienie
w innych regionach województwa. To wymusza na absolwentach konieczność zmiany
miejsca zamieszkania w celu uzyskania zatrudnienia i zarobku [23, s. 40]. Potwierdzeniem powyższych treści są wskaźniki salda migracji wewnętrznej, wskazujące na fakt,
iż poza subregionem i aglomeracją warszawską wskaźniki są ujemne. Tu należy odnotować, iż rynek pracy w Warszawie zasilają migranci z innych województw, a to z kolei
przy ograniczonym popycie, powoduje dużą podaż zasobów pracy. Podzielam pogląd
Daniela Kukla, iż ważną kwestią we współczesnym rynku pracy jest elastyczność i mobilność absolwentów [16, s. 31].
Przyczyny niskiej aktywności zawodowej młodych osób mają charakter wielowymiarowy i złożony. Mogą mieć charakter zewnętrzny, czyli systemowy, związany z czynnikami rynku pracy np. systemem kształcenia, oczekiwaniami pracodawców oraz wewnętrzny, czyli jednostkowy, związany z aspiracjami, indywidualnymi motywacjami,
środowiskiem rodzinnym. Jak również z szerszym kontekstem społecznym, np. zwyczajami związanymi z podejmowaniem drobnej pracy czy kultury pracy.
Dynamiczne procesy przemian na rynku pracy, rozwój technologii powoduje, iż
w krajach rozwiniętych wzrasta zapotrzebowanie na absolwentów kierunków technicznych. Celem kształcenia powinno być dostosowanie potencjału kwalifikacyjnego do popytu rynku pracy [13, s. 13]. Agnieszka Krzętowska zauważyła, iż w Polsce i UE rośnie
zapotrzebowanie na pracowników z wykształceniem technicznym [15, s. 5]. Nowoczesne społeczeństwa są w coraz większym stopniu uzależnione od infrastruktury technicznej, co stwarza popyt na tego typu wykształcenie. W Polce na rynku pracy absolwentów
szkół wyższych w ostatnich dekadach nastąpiły poważne zmiany. Znacznie wzrosła liczba absolwentów posiadających wykształcenie wyższe. Źródeł tego stanu rzeczy możemy
dopatrywać się w wyżu demograficznym na przełomie lat 70-tych i 80-tych jak również
w dwukrotnym czynniku skolaryzacji dla szkolnictwa wyższego. Zmieniła się struktura absolwentów szkół wyższych z dominacją na nauki społeczne. Ponad połowa osób
z wykształceniem wyższym to absolwenci prawa i biznesu. Negatywną tendencją jest
niedopasowanie podaży i popytu [2, s. 117]. Rynek pracy jest nasycony specjalistami
w wielu dziedzinach humanistycznych, przy czym brak specjalistów kierunków medycznych i technicznych.
Obecnie rynek pracy nasycony jest absolwentami studiów wyższych o słabych kompetencjach niespełniających oczekiwań pracodawców. Dlatego tak często absolwenci nie
282
są w stanie znaleźć pracy w zawodzie. Potwierdzenie tej tezy możemy znaleźć w statystykach GUS18.
6. Podsumowanie
Rozważania na temat rynku pracy na tle edukacji zawodowej w procesie przemian społecznych uwydatniły dwa problemy. Po pierwsze, na rynek pracy wpływają szybko zachodzące zmiany w gospodarce światowej. Po drugie, zachodzi na nim
całe spektrum zróżnicowanych zjawisk i przemian społecznych. Ta różnorodność
i szybkość zmian zmusza do posługiwania się najnowszymi danymi faktograficznymi.
Zgodnie z powyższym należy bacznie śledzić zmiany opisywanych zjawisk, które warunkują i dyktują poszukiwanie nowych wyzwań i rozwiązań w systemie edukacji zawodowej.
Bibliografia
1. Adamczyk A., Włodarczyk R., Bezrobocie transformacyjne w Polsce, Czechach, Słowacji i na Węgrzech [w:] Wzrost gospodarczy, restrukturyzacja i rynek pracy w Polsce.
Ujęcie teoretyczne, red. Krajewski S., Kaczorowski P., Łódź 2006.
2. Barawińska-Małajowicz A., Start zawodowy absolwentów szkół wyższych w Polsce
i Niemczech. Analiza porównawcza w ujęciu ogólnokrajowym i regionalnym, Warszawa
2013.
3. Buchner-Jeziorska A., Absolwenci szkół wyższych na rynku pracy (lata 1990-2006)
[w:] Absolwenci SGH na rynku pracy, red. Minkiewicz B., Błędowski P., Warszawa 2008.
4. Ciesielska J., Badanie struktury bezrobocia w powiecie Pilskim w aspekcie koordynacji podaży usług edukacyjnych z oczekiwaniami pracodawców [w:] System internetowy
koordynacji kształcenia zawodowego z oczekiwaniami pracodawców w powiecie pilskim,
red. B. Ochodek, Piła 2007.
5. Grabowski M. H., Szymańska A., Popyt na pracę na rynkach lokalnych, Gdańsk 1997.
6. Hildebrandt A., Koniec z pracą?, Warszawa 2013.
7. Hogefoster J., Rzemiosło jako szansa na odnowę systemu społeczno – gospodarczego
[w:] Innowacyjne metody promocji zatrudnienia w zawodach ginących, niszowych i mało
popularnych, red. Hordejczuk J., Skarzyński M., Białystok 2013.
8. Jarmołowicz W., Woźniak B., Polityka makroekonomiczna wobec bezrobocia równowagi i nierówności [w:] Przemiany na współczesnym rynku pracy, red. Jarmołowicz W.,
Poznań 2008.
9. Jarmołowicz W., Woźniak – Jęchorek B., Przemiany instytucjonalne w Polskim rynku pracy w okresie transformacji i integracji gospodarczej [w:] Współczesny rynek pracy.
18 http://warszawa.stat.gov.pl/statystyczne-vademecum-samorzadowca/, dostęp 16.07.2014.
283
Wybrane problemy, red. Kotlorz D., Katowice 2011.
10. Jeruszka U., Relacje między kwalifikacjami a umiejętnościami zawodowymi [w:]
Kwalifikacje na współczesnym rynku pracy, red. Kwiatkowski S. M., Warszawa 2004.
11. Kotlorz D., Przeobrażenia struktur zatrudnienia w Polsce w okresie transformacji.
Wybrane problemy, Katowice 2004.
12. Kozek W., Rynek pracy. Perspektywa instytucjonalna, Warszawa 2013.
13. Kryńska E., Diagnoza potrzeb i oczekiwań pracodawców, moduł III, red. Kryńska
E., Warszawa 2010.
14. Kryńska E., Kwiatkowski E., Podstawy wiedzy o rynku pracy, Łódź 2013.
15. Krzętowska A., Absolwentki kierunków technicznych dla rozwoju regionów, Warszawa 2011.
16. Kukla D., Perspektywy (nie tylko zawodowe) młodych ponowoczesności [w:] Młodzież na rynku pracy. Od badań do praktyki., red. Kwiatkowski S. M., Sirojć Z., Warszawa
2006.
17. Kwiatkowski E., Kluczowe wyzwania polskiego rynku pracy [w:] Rynek pracy
w Polsce – tendencje, uwarunkowania i polityka państwa, red. Kwiatkowski E., Kucharski
L., Łódź 2010.
18. Kwiatkowski S. M., System edukacji zawodowej w kontekście rynku pracy i procesów integracyjnych w Europie [w:] Optymalizacja kształcenia zawodowego z punktu widzenia potrzeb rynku pracy, red. Jeruszka U., Warszawa 2000.
19. Noga M., Stawicka M. K., Rynek pracy w Polsce w dobie integracji europejskiej
i globalizacji, Warszawa 2009.
20. Organiściak-Krzykowska A., Współczesne problemy polskiego rynku pracy na tle
krajów UE [w:] Rynek pracy w Polsce – tendencje, uwarunkowania i polityka państwa,
red. Kwiatkowski E., Kucharski L., Łódź 2010.
21. Ostoj I., Zintegrowana ocena stanu rynku pracy – propozycja metody [w:] Współczesny rynek pracy. Wybrane problemy, red. Kotlorz D., Katowice 2011.
22. Padowicz W., Rynek pracy w Polsce w okresie transformacji. Główne problemy
i tendencje [w:] Rynek pracy, red. Adamiec J., Burak K., Karpowicz E., Lipiński J., Muś T.,
Sobolewski M., Zielińska G., Warszawa 2007.
23. Sochańska-Kawiecka M., Kołakowska-Seroczyńska Z., Makowska-Belta E., Morysińska A., Badania w ramach Modułu Badanie losów absolwentów na potrzeby Projektu
Szkolnictwo zawodowe. Kondycja – Potencjał – Potrzeby II, Warszawa 2013.
24. Szaban J. M., Rynek pracy w Polsce i w Unii Europejskiej, Warszawa 2013.
25. Wach K., Europejski rynek pracy, Kraków 2007.
26. Wilczyński W., Rynek i pieniądz w Polsce u progu XXI wieku, Poznań 2000.
27. Wiśniewski Z., Maksim M., Polityka rynku pracy w kontekście integracji z Unią
Europejską. Bilans i nowe wyzwania [w:] Rynek pracy w Polsce w procesie integracji z Unią
Europejską, red. Wiśniewski Z., Dolny E., Toruń 2008.
28. Zahorska M., Bugaj A., Podwójcic K., Monitoring kształcenia na potrzeby lokalnych rynków pracy, red. Zahorska M., Warszawa 2007.
284
LABOUR MARKET AGAINST THE BACKGROUND
OF VOCATIONAL EDUCATION IN THE PROCESS
OF SOCIAL CHANGES
Abstract: The article presents the labour market within the Mazovian Voivodeship, with
special consideration of specifity of various administrative units of Mazovia province.
Statistics connected with this region are compared and employers’ expectations of vocational college leavers and graduates are presented in relation to the professions of pharmacy technician, dental technician and technician of cosmetic services. And studies are
conducted on the situation of school leavers and college graduates in the job market.
Keywords: labour market, employers’ expectations, school leavers and college graduates, vocational colleges, vocational schools of higher education.
Słowa kluczowe: rynek pracy, oczekiwania pracodawców, zatrudnienie, absolwenci,
szkoły policealne, wyższe szkoły zawodowe
285
Dorota Plucińska1
SŁOWA I GESTY: NAJPROSTSZE – NAJTRUDNIEJSZE.
KOMPETENCJE KOMUNIKACYJNE
W MIĘDZYLUDZKIM POROZUMIEWANIU SIĘ
1. Wprowadzenie
Cały świat opiera się na porozumiewaniu się ludzi, które nie tylko służy przekazywaniu myśli, ale też w konsekwencji przeistacza je w działania. Truizmem jest sformułowanie, że podstawą funkcjonowania człowieka jest porozumiewanie się, skoro wiemy,
że także świat zwierząt stosuje swoiste, sobie znane, a przez ludzi zaledwie odkrywane
i badane, sposoby komunikacji. Jednak mimo takich oczywistości, mimo świadomości
komunikacji w języku naturalnym, wciąż to komunikacja, zarówno werbalna, a zwłaszcza
pozawerbalna, sprawia trudności, rodzi nieporozumienia, prowadzi do konfliktów [Cz.
Sikorski, 2005; W. W. Wilmot, J. L. Hocker, 2011], a nawet tragedii, zarówno w wymiarze osobistym, jak i ogólnospołecznym. Uważam, że należy problematykę kompetencji
komunikacyjnych w procesie międzyludzkiego porozumiewania się traktować jako interdyscyplinarny, transgraniczny, multimedialny [J. Mazur, A. Małyska, K. Sobstyl, red.,
2010] obszar badawczy. Lingwistyczne podstawy komunikacji interpersonalnej stanowią zaledwie wstęp do budowania na ich bazie prawidłowości w oparciu o wiedzę antropologiczną, socjologiczną, psychologiczną, edukacyjną (zarówno za zakresie pedagogiki ogólnej, jak też andragogiki). Kompetencje komunikacyjne [B. Sierocka, red., 2005]
w porozumiewaniu się ludzi są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania jednostki
w społeczeństwie, są bazą do jej rozwoju osobistego i zawodowego.
2. Proces porozumiewania się
Porozumiewanie się jest to proces, dzięki któremu jednostka przekazuje i otrzymuje informacje, takie jak myśli, fakty i uczucia. Można tego dokonać za pomocą mowy
(w ramach komunikacji werbalnej), gestów (w ramach komunikacji niewerbalnej), symboli obrazkowych i symboli pisma. Porozumiewanie się dotyczy często równocześnie
dwóch aspektów: samego aktu komunikowania się w sposób słowny lub pozasłowny
(czyli przekazywania i odbierania informacji) oraz zrozumienia odebranego przekazu
jako podstawy do ustalenia wspólnych poglądów, uzgodnienia stanowiska, zgody bądź
nie na pewne kwestie.
1 Dr hab. Dorota Plucińska
286
Podstawą porozumiewania się jest język, odgrywa on także zasadniczą rolę
w porządkowaniu doświadczeń i stabilizowaniu świata. Przez odpowiednie posługiwanie się językiem człowiek zapewnia sobie zaspokojenie potrzeb biologicznych, zwraca
na siebie uwagę, może także sterować zachowaniem innych. Język jest niezbędnym
czynnikiem w procesie opisu i kształtowania rzeczywistości. Dlatego językowe porozumiewanie się z jednej strony jest naturalne (już niemowlęta uczą się powoli języka swych
rodziców, a analfabeci bez znajomości sztuki czytania i pisania też potrafią w ograniczonym zakresie porozumiewać się językowo) [A. Skudrzykowa, 2005], z drugiej strony wymaga kształcenia, rozwijania, poszerzania umiejętności, aby można było mówić o kompetencjach komunikacyjnych, czyli wysokich umiejętnościach, całkowitej poprawności,
skuteczności i biegłości w językowym procesie porozumiewania.
Jak stwierdzono w ramach badań, na ogólny odbiór myśli i uczuć mają wpływ następujące czynniki: uczucia wyrażone słowami – 7%, uczucia wyrażone głosem – 38%,
uczucia wyrażone mimiką – 55% [E. Thiel, 1997, s. 8]. Wydaje się zatem, że skoro poprzez
język tak niewiele można przekazać, to może nie warto przykładać uwagi do kształcenia
umiejętności skutecznego mówienia. Jednak z drugiej strony językowe porozumiewanie
się jest kluczowe dla gatunku ludzkiego, znacznie łatwiejsze do opanowania w procesie
edukacji i socjalizacji, sformalizowane, a więc prostsze do nauczenia, skodyfikowane,
a więc bardziej jednoznaczne, dlatego warto wciąż wracać do znanych od czasów starożytnych metod służących skutecznemu, kompetentnemu porozumiewaniu się ludzi
między sobą (np. zawartych Retoryce Arystotelesa, Kształceniu mówcy Kwintylina czy
O mówcy Cycerona). Ten krótki szkic stanowi wstęp do dalszych rozważań nad kompetencjami komunikacyjnymi w zakresie werbalnym i niewerbalnym, przekładanymi na
relacje zawodowe.
3. Paradygmat komunikacji interpersonalnej
Komunikowanie jest jedną z podstawowych czynności człowieka i niezbędnym warunkiem jakiegokolwiek życia społecznego i indywidualnego [G. Osika, 2011]. Toteż
znajomość zasad komunikacji interpersonalnej jest kluczowa w prawidłowym funkcjonowaniu człowieka zarówno w życiu osobistym, jak i zawodowym. Przez pojęcie „komunikowanie się” rozumie się zwykle nadawanie i odbieranie werbalnych i niewerbalnych komunikatów między dwojgiem ludzi albo jedną osobą lub grupą osób [Z. Nęcki,
1996]. W procesie komunikacji są zawarte te wszystkie symbole i pojęcia, których ludzie
używają do wzajemnego przekazywania sobie znaczeń, treści [V. Satir, 1988]. Zdaniem
Antoniny Kłoskowskiej komunikowanie się za pomocą mowy, gestu, mimiki i postawy
ciała ogranicza w bezwzględny sposób zasięg możliwej interakcji semiotycznej. Zatem
z tego punktu widzenia stanowi odrębną, najbardziej pierwotną postać procesu komunikacyjnego, który może się realizować tylko w bezpośrednim czasowym i przestrzennym
kontakcie nadawcy i odbiorcy komunikatu. Ten kontakt stanowi główny, społeczny element globalnej sytuacji komunikowania [A. Kłoskowska, 1983, s. 297].
Komunikacja [Ch. Baylon, X. Mignot, 2008] to nic innego jak wymiana takich za-
287
chowań (werbalnych i niewerbalnych), które zawierają intencje przekazu i wspólne dla
obu partnerów (stron komunikujących się) znaczenie. Podstawowy dla rozważań nad
komunikacją jest schemat komunikacji ustalony przez językoznawców [R. Jacobson,
1976, s. 27]:
kontakt
komunikat
nadawca …………………………………………….. odbiorca
kod
kontekst
Ten najprostszy model zakłada, że nadawca przekazuje odbiorcy pewien komunikat (informację werbalną lub niewerbalną albo obie równocześnie) za pośrednictwem
kodu, czyli języka (najlepiej znanego obu stronom aktu komunikacji, żeby nastąpiło elementarne porozumienie, stąd zarówno nieznajomość języka werbalnego, jak i mimiki
czy gestów kierowanych od nadawcy do odbiorcy będą stanowić przyczynę niezrozumienia). Całość aktu komunikacji powinna odbywać się przy odpowiednim kontakcie
osób uczestniczących w danym dialogu oraz w adekwatnej sytuacji (kontekście), która
powinna wspierać porozumiewanie się, a nie je utrudniać.
W istocie akt komunikowania się składa się z trzech faz: 1. tworzenia wiadomości –
nadawca wie, co chce przekazać, lecz musi swoje myśli ująć we właściwych słowach i gestach; 2. przekazywania wiadomości odbiorcy – nadawca to, co chciał powiedzieć, mówi
w taki sposób, że jest pewien, iż powiedział wszystko i tak, jak zamierzał; 3. odbierania
otrzymanej informacji – odbiorca odbiera jakiś komunikat, tłumaczy go sobie według
znanego sobie systemu językowego i odkodowuje otrzymane informacje. Powtarzające
się akty komunikacji kreują proces porozumiewania się, dlatego komunikowanie się ma
charakter repetycyjny, ciągły. Jak widać, w procesie tym najistotniejsze są dwa ogniwa:
nadawca i odbiorca, które to role – jeśli przekazywanie informacji jest dialogiem – zamieniają się, naprzemiennie przeplatają. Po stronie nadawcy leży zawsze odpowiedzialność za komunikat, który on formułuje, po stronie odbiorcy zaś odpowiedzialność za
trafną interpretację odczytanego komunikatu.
4. Kluczowe role nadawcy i odbiorcy
Każdy dialog poprzedza pojawienie się pewnej intencji u jego inicjatora. Można wyróżnić trzy źródła intencji zapoczątkowujących proces komunikacji interpersonalnej
(W. Świętochowski, 1994). Pierwszym z nich są potrzeby nadawcy. Nadawca podejmuje
dialog, aby uzyskać określone korzyści dla siebie. Drugim źródłem intencji są potrzeby odbiorcy spostrzegane przez nadawcę. Nadawca podejmuje rozmowę, aby zaspokoić
pewne potrzeby odbiorcy, a więc aby odniósł on określone korzyści. Trzecie źródło intencji nie jest bezpośrednio związane z potrzebami któregokolwiek z partnerów, wynika
z kontekstu, w jakim przebiega interakcja. Intencją podjęcia rozmowy może być wyko-
288
nanie, wspólnie z partnerem, określonego zadania lub rozwiązanie określonego problemu. Jest to etap aktu komunikacji niezwykle ważny, gdyż warunkuje niejako przyszłe
porozumienie się nadawcy z odbiorcą, na przykład osób bliskich w grupie społecznej czy
rodzinie, nauczyciela z uczniami czy przełożonego z podwładnymi. Ten aspekt porozumiewania się determinuje też skuteczność pracy w zespole.
Komunikacja między nadawcą a odbiorcą zawsze odbywa się w jakimś celu, toteż
aby zrealizować ten cel, nadawca dokonuje wyboru treści, które mają zostać przekazane
odbiorcy, czyli formułuje wiadomość. Mówiąc inaczej, nadawca musi zdecydować, jakie
konkretnie myśli i stany uczuciowe przekaże odbiorcy. A zatem ten sam zamiar komunikacyjny może być zawarty w różnych wiadomościach (nawet milczenie jako wybór postawy ma sens komunikatywny, bo znaczy, czyli pełni funkcję semiotyczną) [Z. Muszyński, 2000]. Z drugiej strony taka sama wiadomość może mieć na celu różne znaczenia,
dlatego są potrzebne kompetencje komunikacyjne, a nie tylko techniczne umiejętności
formułowania komunikatu. To, na ile dana wiadomość trafnie formułuje określony cel
nadawcy, zależy nie tylko od tego, na ile nadawca bierze pod uwagę własne zamiary, ale
też od tego, czy potrafi przewidzieć oczekiwania odbiorcy i czy uwzględnia warunki,
w jakich przebiega rozmowa, dlatego jego kluczowa rola w procesie porozumiewania się.
Rola nadawcy jest obciążona odpowiedzialnością udanego porozumienia. To nadawca poszukuje formy, w jakiej ma wiadomość przesłać odbiorcy. Wiadomość może
być przekazana wyłącznie przez działania, gdyż jedynie zachowania mogą być spostrzeżone przez odbiorcę – komunikowanie jest więc aktywnością. A zatem pewne zachowania nadawcy pełnią funkcję swoistego języka, czyli kodu, ponieważ są nośnikami
określonych informacji. Kodem niosącym znaczenia mogą być zachowania werbalne
(wypowiedzi) i niewerbalne (gesty, mimika, ton głosu). Jeśli nadawca pragnie przekazać
określoną wiadomość, musi przełożyć ją na określone znaki danego kodu (powiedzieć
lub napisać w konkretnym języku, pokazać gestami, które znaczą, lub zastosować znaki ikoniczne, jak na przykład znaki drogowe czy znaki ostrzegawcze w górach), czyli
najpierw ją zakodować. Mówiąc inaczej, nadawca musi podjąć decyzję, czy wiadomość
ma być przekazana wyłącznie werbalnie czy również niewerbalnie, a następnie wybrać
odpowiednie znaki (sygnały), które mają być jej nośnikiem. Ten wybór jest dokonywany
ze względu na odbiorcę, ponieważ bez odbioru informacji nie ma procesu komunikacji,
może być tylko bezproduktywny monolog.
Wybór przez nadawcę języka i formy dla własnego komunikatu to w procesie komunikacji kwestia niezwykle ważna, ponieważ dopiero skomponowane w całość znaki (także we właściwym czasie i miejscu) tworzą komunikat. W akcie komunikacji, co
niewątpliwie determinuje odbiór, można wyróżnić następujące rodzaje znaków: świadome przekazywane celowo przez ich nadawcę i adresowane do określonego odbiorcy oraz nieświadome, a zatem przekazywane przez nadawcę w sposób niezamierzony,
ale dostrzeżone przez odbiorcę. Poza nimi w procesie komunikacji zostają przekazywane komunikaty o znanym, zamierzonym celu przez nadawcę, lecz nieuświadamiane
i nieodczytywane przez odbiorcę (na przykład na niezrozumiałym wykładzie czy przemówieniu, kiedy odbiorca nie może odczytać intencji komunikatu), co może znacząco
289
utrudniać komunikację, oraz sygnały nieświadomie przekazywane odbiorcy, który ich
nie dostrzega, co nie ma znaczącego wpływu na proces komunikacji (na przykład sygnały niewerbalne jak pocieranie nosa, rozkładanie rąk czy zajmowanie miejsca przy stole,
czego odbiorca nie odczytuje, a nadawca wykonuje bezwiednie – tu jednak znajomość
mowy ciała zasugerowałaby znaczenia tych pozornie asemantycznych gestów).
Każdy komunikat w procesie porozumiewania się tworzy dwie płaszczyzny: stematyzowane – zawiera podane wprost, bezpośrednio określone informacje (tego typu
wiadomości są najczęściej uświadomione i wyrażane werbalnie, a znaki niewerbalne są
jednoznaczne i czytelne, jak na przykład gest potakiwania lub przeczenia) oraz implikowaną, określającą relację między porozumiewającymi się osobami (wiadomości tego
typu są zazwyczaj nieuświadomione i przekazywane niewerbalnie, bardzo często nieodbierane i nieodkodowywane). Na przykład w sytuacji, kiedy szef, udzielając pracownikowi nagany, będzie wypowiadał się oględnie, to jego różne reakcje niewerbalne, takie
jak podniesiony głos, niepodanie pracownikowi ręki na powitanie, nieutrzymywanie
kontaktu wzrokowego, pozostawanie wobec pracownika w dużej odległości będą
wyrażały negatywny stosunek do podwładnego [M. Muntner, 2009].
Komunikat przekazywany przez nadawcę musi być w sposób aktywny odebrany
przez odbiorcę, aby zaistniała komunikacja jako taka. Podobnie jak nadawca selekcjonujący przesyłane treści odbiorca również dokonuje selekcji informacji – koncentruje
uwagę na tych komponentach komunikatu, które są ważne lub potrzebne, inne odrzuca,
a jeszcze innych w ogóle nie zauważa. Komunikat może być również zniekształcany, tzn.
widziany i słyszany nie takim, jakim jest w istocie, lecz takim, jak wyobraża go sobie
odbiorca. Zniekształcenia sensu (celu z perspektywy nadawcy) są największe wtedy, gdy
odbiorca przeżywa silne emocje.
Proces odczytywania komunikatu po pierwsze wiąże się z odkodowaniem informacji, czyli dokonaniem swego rodzaju interpretacji, będącej wynikiem zrozumienia
odebranego tekstu. By trafnie odtworzyć wiadomość, odbiorca musi posłużyć się tym
samym kodem, jakiego użył nadawca, oraz musi rozumieć znaczenie poszczególnych
znaków podobnie jak nadawca. Nie ma jednak szans, żeby wiadomość przekazana przez
nadawcę była w sposób identyczny, całkowicie zgodny z intencjami nadawcy odczytana
przez odbiorcę – to tylko utopia komunikacyjna, w rzeczywistości potrzebne są otwartość i dobra wola, aby dialog taki zmierzał do wspólnego sukcesu – wzajemnego porozumienia.
Po odkodowaniu odbiorca zna treść przekazanej informacji oraz może próbować
domyślać się intencji i celu owego komunikatu, dla których nadawca go przekazał. To
wyobrażenie odbiorcy o intencji nadawcy określa się mianem interpretacji, zgodność
pomiędzy intencją nadawcy a interpretacją odbiorcy traktuje się zaś jako porozumienie.
Tego z kolei – jak najpełniejszego odczytywania przez odbiorcę intencji nadawcy – można się nauczyć.
Przedstawiona wyżej analiza zjawisk występujących w toku komunikacji interpersonalnej pokazuje, jak złożony jest to proces. W rzeczywistości człowiek występuje jednocześnie w roli nadawcy i odbiorcy – nadaje komunikaty, emituje sygnały oraz je odbiera,
290
tzn. spostrzega i odtwarza zawarte w nich wiadomości, co jeszcze bardziej czyni proces
komunikacji wielowymiarowym.
5. Pragmatyka komunikacji
Każda wypowiedź ma nie tylko swego autora, lecz też odbiorcę. Z tego względu nie
ma komunikatów asemantycznych, pozbawionych znaczenia, czyli właściwie tworzonych bez celu. Każda wypowiedź zawiera w sobie cel, którym jest samo komunikowanie
się z innym, przekazywanie mu informacji oraz utrzymywanie kontaktu. Przekazywanie
komunikatu służy informowaniu (funkcja poznawcza), czyli udostępnianiu odbiorcy informacji o świecie i sobie samym. Równocześnie często formułowane komunikaty zmierzają do wywarcia wpływu na odbiorcy, nakłonienia go do jakiegoś działania czy przyjęcia postawy, ale też zasugerowanie mu określonych zachowań czy postaw (w takim
nastawieniu nadawcy widać realizację funkcji impresywnej, inaczej zwanej konatywną).
W dialogu nadawca przekazuje odbiorcy także treści emocjonalne: uczucia, emocje,
czyli wypowiedź taka spełnia funkcję emotywną (inaczej ekspresywną). Jeśli nadawcy
zależy na przykuciu uwagi odbiorcy na samym komunikacie, mowa jest o funkcji estetycznej. Na przykład w cenionych przez odbiorców występach słynnych mówców, jak
Anthony Robins, wszystkie te cele są obecne: wypowiedź została skierowana do odbiorcy grupowego (tu też ważne są reakcje zbiorowości na słowa i gesty mówiącego), przekazuje pewne świadomie i celowo dobrane treści (ma walor poznawczy), jednak głównie
ma za pośrednictwem mowy werbalnej oraz niewerbalnej ma oddziaływać na emocje
(cel ekspresywny wypowiedzi) i postawy odbiorców (cel impresywny), przykuwając ich
uwagę także na doskonale skomponowanej i opracowanej formie samej wypowiedzi
(funkcja estetyczna).
W praktyce komunikacyjnej nader ważnym celem jest podtrzymywanie kontaktu nadawcy z odbiorcą w toku komunikowania się (wymieniony wyżej mówca także
wyśmienicie cały czas podtrzymuje kontakt z odbiorcami jego przemowy). Takie
nastawienie podczas rozmowy określa się funkcją fatyczną. Polega ona tym, że zarówno
nadawca, jak i odbiorca dbają o to, by potwierdzać sam akt odbywania rozmowy, kontrolować jej trwanie, niejako tworzyć klimat porozumienia. Z punktu widzenia porozumienia między komunikującymi się ludźmi ta funkcja jest bardzo istotna, ponieważ
sprzyja odkodowaniu informacji przez odbiorcę oraz lepszej interpretacji odebranej
wiadomości od nadawcy. Warto zatem (co uczynię przy innej okazji) skupić się na takim
okołokomunikacyjnym elemencie rozmowy, który ją motywuje, ulepsza, ujednoznacznia, pomaga w skuteczniejszym zrozumieniu intencji nadawcy i odbiorcy.
Potwierdzenie odbioru informacji może przyjąć formy werbalne i niewerbalne.
Mogą to być więc wypowiedzi nawiązujące do tematu podjętego przez rozmówcę, a więc
zawierające ocenę czy opinię związaną z tym, co przekazał nadawcy, stwierdzenia uzupełniające lub korygujące treść otrzymanych wiadomości, a także wypowiedzi stanowiące rozwinięcie wątku rozmowy itp. Odbiorca może też nadawcy zadawać pytania
nawiązujące do treści odebranego komunikatu. Mogą też być werbalne lub tylko para-
291
werbalne sformułowania, jak na przykład.: „mhm”, „uhu”, „tak”, „ależ skąd”, „rozumiem”,
„nie rozumiem”, „to prawda”, itp., które świadczą o uważnym słuchaniu odbiorcy, a dla
nadawcy są niezwykle cenne. Także reakcje niewerbalne odbiorcy wskazują na odbiór
lub nie wypowiedzi nadawcy oraz o jego uważnym słuchaniu (ich brak może świadczyć o nieuwadze, niezainteresowaniu lub niezrozumieniu treści przekazywanych przez
nadawcę) – może to być na przykład patrzenie odbiorcy w oczy nadawcy, potakujące
kiwanie lub przeczące kręcenie głową, mimiczne odpowiadanie na przekazywaną wiadomość – uśmiech lub pytający wyraz twarzy, wiercenie się na krześle, spoglądanie na
obrazy lub w okno itp.
Jednak samo potwierdzenie przez odbiorcę odbioru komunikatu, jaki przesyła mu
nadawca, nie oznacza wyrażania aprobaty dla poglądów nadawcy. Zachowania potwierdzające odbiór sygnałów są powszechnie traktowane jako przejawy uważnego słuchania
nadawcy, co powinno być kluczowym elementem procesu międzyludzkiego komunikowania się, a co – niestety – jest sporą nieumiejętnością ludzi.
Skuteczne komunikowanie się zależy nie tylko od uświadomienia sobie prymarnych
funkcji komunikowania się (celu wypowiedzi), ale też od przyjęcia kluczowych zasad
komunikacji (w szczególnych sytuacjach kulturowych mogą być one odmienne). W systemie wiedzy człowieka istnieje wiele przekonań określających to, jak powinien i jak nie
powinien porozumiewać się z innymi. Są one określane jako tzw. zasady komunikacji [L.
Grzesiuk, E. Trzebińska, 1978, s. 48-49]. Wskazują one, kiedy i w jakich okolicznościach
wiadomości mogą być przekazywane, z kim należy bądź nie należy rozmawiać, jakiego
języka powinno się używać, co wypada, a czego nie wypada mówić, w jaki sposób należy prowadzić rozmowę itd. Zasady komunikacji są podstawą do podejmowania przez
człowieka określonych działań w trakcie nadawania i odbierania wiadomości [M. Marcjanik, 2007]. Według Idy Kurcz konstruowanie dyskursu, monologu czy dialogu polega
na przestrzeganiu dwóch zasadniczych reguł: zasady rzeczywistości i zasady kooperacji.
Zasada rzeczywistości odnosi się do treści tego, co jest przedmiotem komunikowania
się, a zasada kooperacji dotyczy sposobów wyrażania tych treści. Zasada kooperacji narzuca pewne obowiązki na mówiącego, których spełnienia oczekuje od niego słuchacz
[I. Kurcz, 1987, s. 280].
Biorąc pod uwagę pragmatykę komunikacji interpersonalnej, nadawca, formułując
komunikat, i odbiorca, dekodując otrzymany komunikat, powinni wzajemnie akcentować następujące cechy dialogu dotyczące treści oraz sposobu komunikowania się. Ze
względu na treść przekazywanego komunikatu nadawca powinien być precyzyjny, czyli jasno i jednoznacznie, w sposób otwarty i bezpośredni przekazywać odbiorcy myśli,
poglądy, przekonania, pragnienia, aby odbiorca mógł z jak największą dokładnością je
odczytać. Powinien też w swojej wypowiedzi być wiarygodny, aby osiągnąć cel swoje wypowiedzi, ponieważ wtedy odbiorca ma zaufanie do tego, co nadawca mu komunikuje,
czyli po prostu wierzy mu (na przykład nie będzie wiarygodnym komunikatem ledwo
oczytane przemówienie średnio wykształconego mówcy z użyciem profesjonalnej terminologii, przeplatane jąkaniem się przy towarzyszeniu sygnałów niewerbalnych, takich
jak brak kontaktu wzrokowego, zdenerwowanie, zaczerwieniona twarz, suchość w us-
292
tach sygnalizowana częstym popijaniem wody). Podstawową rolą nadawcy jest zatem
formułować komunikat zrozumiały dla odbiorcy. Nadawca powinien posłużyć się takim
kodem, którego odczytanie nie sprawia odbiorcy problemu, ponieważ może się zdarzyć,
że odbiorca może nie odkodować otrzymanej wiadomości albo też zrozumieć ją w sposób zniekształcony. Dzieje się tak zwłaszcza wówczas, kiedy rozmówcy mają odmienne
doświadczenia życiowe, różny zasób wiedzy o kwestiach, których dotyczy rozmowa,
różny poziom wykształcenia lub gdy wywodzą się z różnych środowisk społecznych.
Jeśli chodzi o postawę służącą skutecznemu porozumieniu się, to należy niewątpliwie brać pod uwagę partnerstwo w czasie wymiany myśli, czyli akceptowanie innego
punktu widzenia, otwartość dla odmiennych poglądów i postaw, uwzględnianie cudzego stanowiska, asertywność zamiast agresywności słownej i pozasłownej, szanowanie
godności rozmówcy mimo odmiennego zdania. Otwartości dialogu sprzyjają wzajemne
zaufanie, poczucie pewności i bezpieczeństwa oraz empatia. Z postawą otwarcia w czasie komunikacji wiąże się też dbałość obu stron o dopływ informacji zwrotnych, czyli
takich, jakie odbiorca otrzymuje na własny temat od nadawcy, a nadawca od odbiorcy
[L. Strumska – Cylwik, 2005].
Istotną cechą procesu komunikowania się jest kontrolowanie przebiegu rozmowy.
Istnieją cztery główne czynności, jakie może wykonać rozmówca, aby skutecznie śledzić wymianę wiadomości między nim a partnerem: a) wprowadzenie zasad komunikowania się (ustalenie tematu, miejsca, czasu, sposobu zabierania głosu, a nawet kodu,
w jakim ma przebiegać wymiana informacji); b) potwierdzanie treści przekazywanych
przez partnera (werbalne i niewerbalne); c) uzgadnianie znaczeń (ustalanie jak rozumie się stosowane w rozmowie terminy lub zwroty); d) klaryfikowanie (relacjonowanie
partnerowi, jak zrozumiało się treść wiadomości, którą on przekazał) [L. Grzesiuk., E.
Trzebińska, 1978, s. 155].
Podstawową rolą uczestników aktu komunikacji, jeśli chcą się skutecznie porozumieć, jest także zapewnianie zgodności wewnętrznej między informacjami, które przekazują sobie za pomocą słów, a tymi, które komunikują niewerbalnie. Gdy treść słów
znajduje potwierdzenie w towarzyszących im zachowaniach niewerbalnych, takich jak:
postawa ciała, gesty czy wyraz twarzy, wówczas cały przekaz staje się bardziej jasny, zrozumiały i przekonywujący. Jeżeli natomiast treść wyrażana pozawerbalnie nie odpowiada informacjom emitowanym za pośrednictwem słów, wówczas zachowanie komunikacyjne nadawcy jest symultanicznie niespójne [U. Jakubowska, 1994, s. 225].
Wymienione wyżej cele, cechy i zasady pragmatyki komunikacyjnej, mają za zadanie
wskazanie profesjonalnych technik umiejętności komunikowania się, które pozwoliłyby
zapobiegać powstawaniu zakłóceń w procesie wymiany informacji, a jeśliby owe zakłócenia już wystąpiły – eliminowanie ich [J. Bartmiński, U. Majer – Baranowska, red.,
2005].
Umiejętność skutecznego porozumiewania się jest zatem istotnym wyznacznikiem
kompetencji komunikacyjnych, zarówno w zakresie prywatnym, jak i społecznym, osobistym i zawodowym (np. w strukturach zarządzających). Ocena skuteczności przebiegu komunikacji interpersonalnej może być dokonywana ze względu na następujące
293
kryteria: stopień zgodności między tym, co jeden z partnerów chciał zakomunikować
drugiemu, a tym, co ten drugi zrozumiał, stopień zaspokojenia potrzeb, ze względu na
które komunikacja została podjęta oraz efektywność wykonania wspólnych zadań, jeśli
komunikacja jest istotnym elementem współpracy [J. Mellibruda, 1986, s. 75].
6. Kompetencje komunikacyjne. Podsumowanie
Kompetencje komunikacyjne w tym kluczowym, a najprostszym sposobie porozumiewania się obejmują: kodowanie (umiejętność formułowania właściwego komunikatu za pomocą języka czy mowy ciała), przekaz (wybór formy, sposobu i do przekazania
treści) oraz interpretowanie (właściwe, umiejętne odczytywanie odebranej informacji).
Kształcenie kompetencji komunikacji interpersonalnej powinno zatem dotyczyć umiejętności budowania tekstów mówionych i pisanych jako niezbędnej do osiągania sukcesów w relacjach osobistych i zawodowych z innymi ludźmi oraz sztuki przekazywania
informacji we właściwej formie (te zagadnienia stanowiły sedno już antyczna retoryki),
a także umiejętności rozumienia komunikatów, które są kierowane do odbiorcy (już od
starożytności kwestie rozumienia, tłumaczenia i interpretowania podejmowała hermeneutyka).
Proces komunikacji jest niezwykle złożony i skomplikowany, ponieważ składa się
nań wiele komponentów. Są one od siebie wzajemnie zależne, a brak bądź wadliwy jeden
z jego członów może zniekształcać, zafałszowywać lub czynić całkowicie niezrozumiałym akt komunikacji, być może między innymi z tego powodu, że ogromną rolę w procesie komunikowania się ludzi odgrywa komunikacja niewerbalna, która służy głównie
wyrażaniu postaw i emocji wobec partnera.
Kompetencje komunikacyjne, choć rozwijane od początku komunikacji człowieka
z druga osobą, stanowią umiejętność nie tylko pożądaną w relacjach interpersonalnych,
ale też wymagającą kształcenia przez całe życie. Obecnie liczne szkolenia u kursy motywacyjne, treningi osobowości czy modny coaching z zakresu budowania relacji czy skutecznego zarządzania ludźmi powinny mieć podstawę w kreowaniu kompetencji komunikacyjnych – najpierw językowych [16], bo te łatwiej osiągnąć (czyli nauczyć: co, jak,
komu, gdzie i kiedy mówić [3], a następnie pozawerbalnych, by skutecznie opanować
podstawowe narzędzie funkcjonowania człowieka w świecie – język.
Bibliografia
1. Bartmiński J., Majer-Baranowska U., (red.), Bariery i pomosty w komunikacji językowej Polaków, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2005.
2. Baylon Ch., Mignot X., Komunikacja, przeł. M. Sowa, Wydawnictwo Flair, Kraków
2008.
3. Bralczyk J., Gruszczyński W., Misiołek-Kłosińska K., Wiem co mówię, czyli o do-
294
brej komunikacji, Branta, Bydgoszcz-Warszawa 2011.
4. Grzesiuk L., Trzebińska E., Jak ludzie porozumiewają się?, Nasza Księgarnia, Warszawa 1978.
5. Jacobson R., Poetyka w świetle językoznawstwa, przeł. K. Pomorska, (w:) Współczesna teoria badań literackich za granicą. Antologia, oprac. H. Markiewicz, t. 2, Wydawnictwo Literackie, Warszawa 1976.
6. Jakubowska U., Porozumiewanie się na lekcjach. Umiejętności komunikacyjne nauczyciela, „Psychologia Wychowawcza” 1994, nr 3.
7. Kłoskowska A., Socjologia kultury, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa
1983.
8. Kurcz I., Język a reprezentacja świata w umyśle, PWN, Warszawa 1987.
9. Marcjanik M., Grzeczność w komunikacji językowej, Wydawnictwo Naukowe
PWN, Warszawa 2007.
10. Mazur J., Małyska A., Sobstyl K., (red.) Intertekstualność we współczesnej komunikacji językowej, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2010.
11. Mellibruda J., Ja – Ty – My. Psychologiczne możliwości ulepszania kontaktów międzyludzkich, Nasza Księgarnia, Warszawa 1986.
12. Munter M., Komunikacja menedżerska, przeł. M. Szcześniewski, Wolters Kluwer
Polska, Warszawa 2009.
13. Muszyński Z., Komunikacja i znaczenie. Semantyczny aspekt komunikacji, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2000.
14. Nęcki Z., Komunikacja międzyludzka, Wydawnictwo Profesjonalnej Szkoły Biznesu, Kraków 1996.
15. Osika G., Procesy i akty komunikacyjne. Koncepcje klasyczne i współczesne, Universitas, Kraków 2011.
16. Pisarek W., Słowa między ludźmi, Wydawnictwo Trio, Warszawa 2004.
17. Satir V., Teoria komunikacji. Porozumiewanie się jako proces wymiany informacji,
„Nowiny Psychologiczne” 1988, nr 2.
18. Sierocka B. (red.), Aspekty kompetencji komunikacyjnej, Atut – Wrocławskie Wydawnictwa Oświatowe, Wrocław 2005.
19. Sikorski Cz., Język konfliktu. Kultura komunikacji społecznej w organizacji, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005.
20. Skudrzykowa A., Czy zmierzch kultury pisma? O synestezji i analfabetyzmie funkcjonalnym, Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, Katowice 2005.
21. Strumska-Cylwik L., Pomiędzy otwartością i zamknięciem, Impuls, Kraków 2005.
22. Świętochowski W., Psychologiczne uwarunkowania stylu komunikowania się,
„Psychologia Wychowawcza” 1994, nr 3.
23. Thiel E., Komunikacja niewerbalna. Mowa ciała zdradzi więcej niż 1000 słów, Wydawnictwo Astrum, Wrocław 1997.
24. Wilmot W.W., Hocker J.L., Konflikty między ludźmi, przeł. M. Höffner, red. wyd.
pol. E. Mandal, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2011.
295
WORDS AND GESTURES: THE SIMPLEST
– THE MOST DIFFICULT. COMMUNICATION SKILLS
IN INTERPERSONAL INTERACTION
Abstract: Problems of communication skills in the process of interaction between human beings should be considered as an interdisciplinary, cross-border,multimedia research area. Linguistic bases of interpersonal communication are just a prelude to build
on themthe rulesbased on the knowledge from several fields – anthropology, sociology,
psychology, education. Communicative competence in communication between people
is essential for the individual being for properly functioning in society and the basis
for their personal and professional development. That competence includes: encoding
(the ability to formulate relevant communication through body language or speech),
transmission (choice of the form, manner to forward the content) and interpretation
(appropriate, skillful reading of the received information). Building up the interpersonal
communication competence should apply to the knowledge of creating spoken and written texts, the ability to transmissionthe information in the right oral or written form and
the ability to understand the message the sender sends to the recipient.
Keywords: interpersonal communication, verbal communication, non-verbal communication, communication skills, sender, recipient, message, interaction
Słowa kluczowe: komunikacja międzyludzka, komunikacja werbalna, komunikacja
niewerbalna, kompetencje komunikacyjne, nadawca, odbiorca, komunikat, porozumiewanie się