Naprawa finansów publicznych w Polsce

CEZARY KOSIKOWSKI
Naprawa finansów publicznych w Polsce
(aspekty prawne)*
1. Finanse publiczne mają umożliwiać władzy publicznej optymalne
wykonywanie jej funkcji wobec społeczeństwa i gospodarki. Powinny być
zatem dostosowane do istoty ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego państwa oraz odpowiadać jego poziomowi rozwoju cywilizacyjnego.
Wzorzec finansów publicznych wynika najczęściej z przepisów konstytucyjnych danego państwa. Inaczej jest tylko wówczas, gdy konstytucja nie jest
zmieniana od dawna, nawet od wieku. Finanse publiczne muszą być jednak
zawsze adekwatne do ustroju konstytucyjnego i poziomu rozwoju danego
państwa. Tylko wtedy są sprawne i bezpieczne1. Jeśli takich cech nie mają,
to trzeba je reformować. Zadanie takie spoczywa na władzy publicznej i powinno być przez nią traktowane jako konstytucyjny obowiązek.
Są powody ku temu, aby twierdzić, że polskie finanse publiczne od
lat nie były w pełni dostosowane do zmieniających się warunków ustrojowych i społecznych. Nie nastąpiło to wtedy, gdy diametralnie zmieniano ustrój polityczny Polski (1989 r.). Nie przeprowadzono takich zmian
w związku z uchwaleniem nowej Konstytucji (1997 r.) ani ze względu na
wejście Polski do Unii Europejskiej (2004 r.). W niewielkim stopniu polskie finanse publiczne zmieniono z powodu światowego kryzysu finansowego (2008–2009).
Polskie finanse publiczne wymagają obecnie radykalnej reformy
co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, nie ma chyba ani jednej sfery naszego życia społecznego, w której władza publiczna jest w stanie
optymalnie lub chociaż przyzwoicie wypełniać swoje funkcje wobec społeczeństwa i gospodarki. Społeczeństwo jest z tego faktu niezadowolone,
co na razie wyraża się w dość łagodnych formach, ale w przyszłości może to grozić czymś więcej. Jeśli władza tłumaczy swoją bierność dobrym
* Artykuł stanowi poprawioną wersję referatu wygłoszonego na posiedzeniu Komitetu
Nauk Prawnych PAN w dniu 7 IV 2011, zob. sprawozdanie na s. 148 i n.
1 Szerzej K. Owsiak: Koncepcja bezpieczeństwa finansów publicznych [w:] Finanse
publiczne, red. A. Pomorska, Lublin 2006, s. 63 i n.
PAŃSTWO i PRAWO 7–8/2011
5
stanem finansów publicznych, to pozostaje to w sprzeczności do tego,
czego społeczeństwo oczekuje od władzy publicznej. Jeśli zaś władza tłumaczy swoją bierność złym stanem finansów publicznych, to społeczeństwo oczekuje od niej reformy tych finansów.
Po drugie, z powodu złego stanu finansów publicznych społeczność
międzynarodowa, w tym przede wszystkim UE, negatywnie ocenia naszą
zdolność finansową jako państwa. Jeśli Polska nie zlikwiduje nadmiernego deficytu publicznego, którego występowanie Komisja Europejska
stwierdziła już po raz drugi, to nie zbliżymy się nawet do uczestnictwa w
ERM II, a więc oddali się także perspektywa wejścia do strefy euro. Możemy być również pozbawieni niektórych dotacji unijnych. Przestaniemy
być wiarygodni jako dłużnicy w stosunkach gospodarczych i finansowych
z innymi państwami i dla międzynarodowych instytucji finansowych.
Reforma finansów publicznych wymaga radykalnych zmian zarówno w strukturze wydatków i dochodów publicznych, jak i w organizacji
oraz zarządzaniu finansami publicznymi. Nie wystarczy zatem „ciąć wydatki” lub podwyższać stawki niektórych podatków bądź też zmniejszać
rozmiary deficytu publicznego przez zabiegi księgowe dotyczące OFE.
Reforma musi być pełna, dobrze przygotowana i wykonana oraz jawna
dla społeczeństwa2. Nie ulega wątpliwości, że przygotowanie oraz zrealizowanie reformy finansów publicznych wymaga podjęcia trudnych decyzji politycznych, a przy tym wiąże się z koniecznością wyjaśnienia i pokonania różnych problemów. Część z nich ma charakter faktyczny. Inne
jawią się w związku z naturą zjawisk społecznych i gospodarczych objętych regulacjami prawnofinansowymi.
Nade wszystko wyrastają jednak pewne problemy ustrojowe, a w
szczególności – konstytucyjne. Im więc poświęcam dalszą uwagę. Wymagają one wyjaśnienia, gdyż nie zawsze są dostrzegane. Czasami zaś podnosi się je zupełnie niepotrzebnie, traktując jako przeszkodę w podjęciu
lub realizacji reformy. Problemy te są dwojakiego rodzaju: jedne dotyczą
możliwości przyjęcia określonej interpretacji obowiązujących przepisów
Konstytucji, podczas gdy inne odnoszą się do celowości zmiany niektórych przepisów tego aktu.
Do pierwszej grupy trzeba zaliczyć problemy, które wyłaniają się
na tle obowiązujących przepisów konstytucyjnych i łączą się z problematyką finansów publicznych. W szczególności chodzi o następujące
kwestie: czy wystarczające jest wskazanie obowiązków Rady Ministrów
i Ministra Finansów w zakresie tworzenia i realizacji polityki finansowej
państwa, czy też wymaga ono odrębnego podkreślenia (pkt 2)? Czy można od Rady Ministrów wymagać podjęcia i realizacji radykalnej reformy
finansów publicznych, a jej brak uznać za podstawę uzasadniającą odpowiedzialność konstytucyjną Rady Ministrów lub jej członków (pkt 3)?
2 Zob.
6
szerzej C. Kosikowski: Naprawa finansów publicznych w Polsce, Białystok 2011.
PAŃSTWO i PRAWO 7–8/2011
Czy bez zmiany części przepisów obowiązującej Konstytucji można dokonać redukcji zadań publicznych oraz zobowiązań państwa do ponoszenia określonych wydatków publicznych (problem bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji) lub finansowania określonych świadczeń
w rozmiarach i na rzecz podmiotów wskazanych w ustawie (problem respektowania praw słusznie nabytych) (pkt 4)? Czy przyjęcie innego niż
dotychczas systemu planowania finansowego wymaga nowelizacji niektórych przepisów Konstytucji i zastąpienia ustawy budżetowej ustawą
finansową, czy też zmian takich można dokonać, posługując się nadal
konstytucyjną formułą budżetu państwa i ustawy budżetowej (ustawy o
prowizorium budżetowym, ustawy o zmianie ustawy budżetowej) (pkt 5)?
W drugiej grupie znajdują się problemy związane z potrzebą i możliwością zmiany obowiązujących przepisów Konstytucji w związku z następującymi zagadnieniami: czy w Konstytucji, zwłaszcza w związku z
dążeniem do wejścia do strefy euro, należy określić zasadę (obowiązek)
współdziałania centralnego banku państwa z rządem w zakresie tworzenia i realizacji polityki finansowej państwa (pkt 6)? Czy celowe i możliwe
konstytucyjnie jest ograniczenie inicjatywy ustawodawczej w zakresie
nakładania danin publicznych tylko do wyłącznej kompetencji Rady Ministrów (pkt 7)? Czy rozszerzenie przepisów Konstytucji w zakresie regulującym powiązania krajowych finansów publicznych z finansami UE nie
zmusiłoby polskiego prawodawcy do posługiwania się pewnymi pojęciami i metodami liczenia określonych wartości (np. PKB, deficytu i długu
publicznego) według reguł stosowanych w UE (pkt 8)?
2. Główną przyczyną doprowadzenia polskich finansów publicznych do obecnego stanu było to, że w zakresie zarządzania finansami publicznymi po 1989 r. brakowało programów polityki finansowej państwa
(z wyjątkami dotyczącymi programów L. Balcerowicza, G.W. Kołodki,
J. Hausnera). Czasami pojawiały się jedynie pewne elementy takich programów (np. propozycje podatkowe Z. Gilowskiej, idea planowania zadaniowego T. Lubińskiej). Rozważając przyczyny tego stanu rzeczy, trzeba
postawić pytanie, czy rząd i minister finansów nie dostrzegają potrzeby
tworzenia programów polityki finansowej państwa ze względu na brak
wyraźnie określonego w Konstytucji obowiązku tworzenia i realizacji polityki finansowej państwa.
W moim przekonaniu, Konstytucja dostatecznie podkreśla powinność Rady Ministrów w zakresie prowadzenia polityki wewnętrznej i
zagranicznej (art. 146 ust. 1). W tych ramach mieści się też obowiązek
dotyczący polityki finansowej państwa. Nie można jednak „prowadzić
polityki”, nie mając jej programu. Jeśli zaś od innych organów władzy publicznej nie wymaga się tworzenia programu polityki finansowej
państwa, to staje się oczywiste, że obowiązek ten spoczywa na Radzie
Ministrów.
PAŃSTWO i PRAWO 7–8/2011
7
Odrębną kwestią jest natomiast problem projektowania bądź tworzenia założeń lub programu polityki finansowej państwa przez ministra
finansów (skarbu). Wielowiekowe doświadczenia wskazują jednoznacznie na to, że minister finansów (skarbu) bez własnego programu polityki
finansowej był zawsze miernym ministrem. Realizował jedynie polecenia swojego zwierzchnika (odpowiednio do epoki i formuły sprawowania
władzy – monarchy, dyktatora, kanclerza, prezydenta, organu centralnego partii politycznej itd.)3. To, niestety, utrwaliło się również w naszej
rzeczywistości i stanowi swoisty spadek po socjaliźmie.
Tymczasem w teorii zarządzania wytyczanie celów i środków – a
tym jest przecież w gruncie rzeczy projektowanie polityki finansowej –
zalicza się do podstawowych funkcji zarządzania. Nie ma więc, także z
tego punktu widzenia, potrzeby regulowania kwestii tworzenia polityki
finansowej państwa w Konstytucji. Podchodząc natomiast sceptycznie
do braku takiej regulacji, można byłoby zaproponować wprowadzenie w
ustawie o finansach publicznych obowiązku prezentacji przez Prezesa
Rady Ministrów programu polityki finansowej państwa na pierwszym,
po ukonstytuowaniu się rządu, posiedzeniu Sejmu oraz obowiązku prezentacji przez Ministra Finansów programu polityki finansowej państwa
w związku z przedstawianiem w Sejmie projektu ustawy budżetowej
(czyli w ramach tzw. exposé budżetowego).
3. Kolejny problem jest dużo trudniejszy. Polega bowiem na tym, że
rząd (w tym właściwy minister) nie widzi potrzeby ani tym bardziej możliwości (zbliżające się wybory parlamentarne) podjęcia i przeprowadzenia w Polsce radykalnej reformy finansów publicznych. Przypomnijmy,
że najpierw rząd utrzymywał, iż światowy kryzys finansowy nie dotknął
Polski w sposób znaczący. Na początku 2010 r. rząd przyjął Plan Konsolidacji i Rozwoju Finansów Publicznych (2010–2011), a w lutym 2011 r.
wręcz zapowiedział wstrzymanie się od przedkładania Sejmowi kolejnych projektów rządowych w związku ze zbliżającym się upływem kadencji. Tymczasem problem rychłego przystąpienia do reformy finansów
publicznych w Polsce jest poważny, ponieważ finanse publiczne przestały
być bezpieczne. Podjęcia reformy finansów publicznych nie można więc
już dłużej odkładać, ponieważ problem nie rozwiąże się sam.
Skoro rząd nie ma woli politycznej do podjęcia i realizacji reformy
finansów publicznych na szerszą skalę, to zasadne jest rozważenie, czy na
podstawie przepisów Konstytucji można od Rady Ministrów (w tym Ministra Finansów) wymagać podjęcia i realizacji takiej reformy, a jej brak
uznać za podstawę uzasadniającą ich odpowiedzialność konstytucyjną.
3 Zob.
szerzej C. Kosikowski: Rola Ministra Finansów w systemie zarządzania finansami w państwach socjalistycznych, Łódź 1976; tenże: Problemy prawne planowania
i zarządzania gospodarką narodową i finansami publicznymi we Francji powojennej,
Łódź 1981.
8
PAŃSTWO i PRAWO 7–8/2011
Przepisy Konstytucji powierzają Radzie Ministrów sprawy polityki państwa niezastrzeżone dla innych organów (art. 146 ust. 2) oraz nakładają na Radę Ministrów obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa (art. 146 ust. 3 pkt 7 i 8). Jeśli rząd
nie podejmuje działań projektujących i realizujących radykalną reformę
finansów publicznych, to z konstytucyjnego punktu widzenia możliwe są
reakcje ze strony posłów, Prezydenta oraz wyborców.
Posłowie, zwłaszcza z opozycji parlamentarnej, mogą składać interpelacje, żądając wyjaśnienia przyczyn bierności rządu w naprawianiu
finansów publicznych. Możliwe jest także skierowanie do rządu wezwania o podjęcie autentycznej naprawy finansów publicznych. Wobec nieskuteczności tych zabiegów posłowie mogą uruchomić środki odpowiedzialności konstytucyjnej Rady Ministrów i ministrów, przewidziane w
art. 156–159 Konstytucji. Trzeba jednak liczyć się z tym, że wymaga to
zachowania określonej procedury, a zwłaszcza zgromadzenia odpowiednich dowodów uzasadniających odpowiedzialność konstytucyjną, inną
dla Rady Ministrów (art. 158 i 159 Konstytucji), a inną dla jej członków
(art. 156 i 157 Konstytucji). Trzeba też realnie ocenić, czy wobec siły
„arytmetyki parlamentarnej”, którą prezentuje koalicja rządząca, można
liczyć na skuteczność takich działań.
Ze strony Prezydenta wchodzi w grę możliwość zwołania Rady Gabinetowej w trybie art. 141 Konstytucji. Podjęcia radykalnej reformy finansów publicznych trudno bowiem nie uznać za „sprawę szczególnej
wagi”. W ramach tej instytucji Prezydent może wezwać Radę Ministrów
do podjęcia stosownych działań, jakich wymaga naprawa finansów publicznych. Prezydent nie dysponuje jednak żadnymi innymi środkami
oddziaływania bezpośredniego na Radę Ministrów. Nie może jej zatem
zmusić do podjęcia dzieła naprawy finansów publicznych. Rozważyć
natomiast trzeba możliwość i celowość zainicjowania przez Prezydenta
działań organizujących reformę finansów publicznych przez powołanie
społecznej komisji ds. reformy finansów publicznych i powierzenie jej
określonych zadań.
Na Prezydencie spoczywa m.in. konstytucyjny obowiązek stania na
straży bezpieczeństwa państwa (art. 126 ust. 2). Jak wyjaśnił to TK w postanowieniu z 20 V 2008 r.4, w pojęciu bezpieczeństwa państwa nie mieści się bezpieczeństwo energetyczne ani finansowe państwa. Za te rodzaje bezpieczeństwa odpowiada rząd, nie zaś Prezydent. Z drugiej jednak
strony, Prezydent nie powinien pozostawać bierny wobec zagrożenia, jakie niesie brak radykalnej reformy finansów publicznych. Jeśli rząd wyraźnie jej nie chce lub nie stać go na jej podjęcie, to Prezydent powinien
zwołać Radę Gabinetową poświęconą sprawie reformy finansów publicznych i próbować przekonać Radę Ministrów do zmiany jej zachowania w
4 Kpt
2/08, OTK nr 5A/2009, poz. 78.
PAŃSTWO i PRAWO 7–8/2011
9
tej kwestii. W tych ramach może również sugerować rządowi powołanie
społecznej komisji do spraw reformy finansów publicznych oraz powierzenie jej przygotowania koncepcji, programu i harmonogramu reformy.
Czy można oczekiwać, że rozwiązanie problemu nastąpi w wyniku rychłego zakończenia kadencji rządu i parlamentu oraz ze względu
na wynik wyborów parlamentarnych? Wydaje się, że taka możliwość ma
wyłącznie teoretyczny charakter. Niezależnie od wyniku wyborów odsuwanie reformy finansów publicznych w czasie jest złe samo w sobie. Ponadto nie ma żadnej pewności co do tego, że sytuacja może ulec zmianie
po wyborach, skoro okażą się one zwycięskie dla obecnej ekipy rządzącej
lub dla innej ekipy również niedostrzegającej konieczności zreformowania finansów publicznych. Wybory parlamentarne nie będą przecież plebiscytem na rzecz takiej reformy.
Wydaje się, że brak woli politycznej rządu do podjęcia reformy
finansów publicznych przesądza o tym, iż do rozwiązania problemu w
ramach określonych w obowiązującej Konstytucji nie dojdzie. Należy
zatem uznać konieczność wprowadzenia do Konstytucji przepisu zobowiązującego Radę Ministrów do inicjowania, wytyczania kierunków i realizacji reform niezbędnych z punktu widzenia interesów państwa i społeczeństwa – np. przez rozszerzenie katalogu obowiązków wymienionych
w art. 146 ust. 4 Konstytucji lub przez wprowadzenie do rozdziału XI
Konstytucji jeszcze jednego rodzaju stanu nadzwyczajnego, polegającego na zagrożeniu bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego państwa
ze względu na kryzys finansów publicznych. Społeczeństwo nie może
być bowiem zdane na wolę polityczną rządu, wynikającą z jego potrzeb
i wygody (np. wygrania kolejnych wyborów). Rządu nie powołuje się
przecież po to, aby jego członkowie wiedli wygodny żywot. Proponowany przepis konstytucyjny przypominałby więc rządowi o jego powinnościach wobec społeczeństwa.
4. Rzeczpospolita Polska przyjęła w Konstytucji bardzo szeroki
zakres zadań publicznych oraz powinności i gwarancji wobec obywateli. Pod względem finansowym przekłada się to na wydatki publiczne
o rozmiarach, których polskie finanse publiczne nie są w stanie udźwignąć, a wobec tego przeznacza się na te cele znacznie mniej środków,
niż wymaga zaspokojenie potrzeb społecznych. Polska staje w związku z tym przed koniecznością zwiększenia dochodów publicznych lub
ograniczenia wydatków publicznych. Nie wchodzi w grę zwiększenie
deficytu i długu publicznego, ponieważ wielkości te zostały już dawno
przekroczone. Próbuje się zatem zwiększać dochody publiczne, ale tu
również nie można przekroczyć pewnych granic (społecznych i gospodarczych). Pozostaje zatem do rozważenia, w jaki sposób ograniczać
wydatki publiczne. Nie jest żadnym rozwiązaniem ich „cięcie”, zwłaszcza w sposób niczym nieuzasadniony. Trzeba zatem rozważyć, czy moż10
PAŃSTWO i PRAWO 7–8/2011
liwe jest ograniczenie wydatków publicznych w drodze rezygnacji z
niektórych zadań publicznych lub zawężenia ich zakresu i prywatyzacji, bądź też rezygnacji z pewnych tytułów świadczeń publicznych w
ogóle lub w odniesieniu do pewnych grup beneficjentów, albo znacznego zmniejszenia rozmiarów tych świadczeń.
Z ekonomicznego punktu widzenia problem sprowadza się do trafności dokonania wyboru odpowiednich wariantów działań. Pod uwagę
należy brać wydatki publiczne dotyczące zarówno konsumpcji zbiorowej,
jak i indywidualnej. Nade wszystko jednakże trzeba ustalić, czy należy
utrzymywać dotychczasowy zakres przedmiotowy i podmiotowy wydatków publicznych ze względu na przyjętą w Konstytucji zasadę egalitaryzmu finansowania niektórych świadczeń (np. art. 68 ust. 2, art. 70 ust. 2).
Być może zasadę egalitaryzmu należałoby zastąpić zasadą pomocniczości, przerzucając tym samym częściowo ciężar dotychczasowych wydatków publicznych na podmioty prywatne5. To zaś wymaga przeprowadzenia szczegółowej analizy struktury wydatków publicznych oraz źródeł i
form ich finansowania, a także szczegółowej analizy kondycji finansowej
społeczeństwa. Konieczna staje się zwłaszcza ocena zdolności różnego
typu gospodarstw domowych do przejęcia ciężaru finansowania zlikwidowanych lub ograniczonych wydatków publicznych.
Natomiast z prawnego punktu widzenia wyłaniają się kolejne problemy, w tym kwestia, czy bez zmiany części przepisów obowiązującej
Konstytucji można dokonać redukcji zadań publicznych oraz zobowiązań państwa do ponoszenia określonych wydatków publicznych (problem
bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji) lub finansowania
określonych świadczeń w rozmiarach i na rzecz podmiotów wskazanych
w ustawie (problem poszanowania praw słusznie nabytych).
Pozostając w głębokim przeświadczeniu, że Konstytucja określiła ustrój oraz wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela w sposób uwzględniający potrzeby społeczne, uważam, że nie należy zmieniać
przepisów odnoszących się do tych kwestii. Twórcy Konstytucji mieli
świadomość tego, że oznaczając różne wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela, nakładają na państwo obowiązek ich przestrzegania,
a więc także finansowania zobowiązań stąd płynących. Konstytucja nie
określa w sposób konkretny rozmiarów tych zobowiązań, natomiast w
wielu wypadkach odsyła do ustaw zwykłych. Jeśli zatem musimy ograniczać wydatki publiczne, to nie należy tego czynić przez zmianę przepisów konstytucyjnych, lecz przede wszystkim przez nowelizację przepisów ustawowych. To one określają zadania publiczne służące realizacji
konstytucyjnych zobowiązań państwa i wyznaczają rozmiary wydatków
publicznych oraz wysokość świadczeń finansowanych ze środków pu5 Tak proponuje W. Łączkowski: Finanse publiczne XXI w. – egalitaryzm czy zasada
pomocniczości [w:] System finansów publicznych. Prawo finansowe wobec wyzwań XXI
wieku, red. A. Dobaczewska, E. Juchniewicz, T. Sowiński, Warszawa 2010, s. 19 i n.
PAŃSTWO i PRAWO 7–8/2011
11
blicznych. Zmiana jest możliwa, a nawet pożądana. Dla wypełnienia
konstytucyjnych obowiązków państwa nie jest konieczne podejmowanie
wszelkich zadań i związanych z tym wydatków. Przykładów na to można
znaleźć wiele, i to w obrębie niemalże każdego rodzaju zobowiązania finansowego państwa wobec obywateli i ich organizacji.
W wypadku zadań publicznych dotyczących finansowania konsumpcji zbiorowej ustawy zupełnie wyjątkowo oznaczają rozmiary finansowania (np. nakłady na obronę narodową w określonym procencie do
PKB). Dotychczas nie było żadnej dyscypliny w formułowaniu zadań publicznych wymagających finansowania ze środków publicznych. Ten stan
rzeczy ulegnie zmianie, gdy w Polsce zacznie obowiązywać metoda tzw.
planowania zadaniowego. Kuriozalne jest więc to, że rząd odkłada zastosowanie tej metody (obecnie do 2013 r.), chociaż dzięki jej wprowadzeniu
mógłby zacząć ograniczać wydatki publiczne w sposób racjonalny i z pożytkiem dla rozwiązywania nabrzmiałych problemów społecznych.
Inny ciężar gatunkowy ma problem zmiany ustaw dotyczących
uprawnień oraz wysokości świadczeń finansowanych ze środków publicznych. Jest to znany problem ochrony praw słusznie nabytych. Konstytucja nie odnosi się implicite do tej kwestii. Natomiast dotyczące jej
bogate orzecznictwo TK wskazuje, że ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego6. Przy odpowiednio oznaczonych okresach przejściowych
lub daty wejścia w życie ustawy zmieniającej dotychczasowe uprawnienia, a także przy powołaniu się na stan wyższej konieczności gospodarczej, odbieranie pewnych uprawnień lub zmniejszanie wysokości świadczeń z nich wynikających jest w pełni możliwe7.
5. W celu naprawy finansów publicznych konieczna jest reforma
polskiego systemu planowania finansowego. Polska potrzebuje planu finansowego, na podstawie którego można byłoby prowadzić gospodarkę
finansową państwa nie tylko w oparciu o środki ujęte w budżecie państwa. Ten bowiem, wyrażany w formie ustawy budżetowej, od dawna już
nie odzwierciedla pełnego stanu finansów publicznych w Polsce i nie powinien stanowić wyłącznej podstawy prowadzenia gospodarki finansowej państwa.
Potrzeba zmiany w systemie planowania finansowego wiąże się z
koniecznością traktowania finansów publicznych jako pewnej całości,
która wymaga planowania i ujęcia w jednym dokumencie. Unowocześnienie polskiego planowania finansowego łączy się ponadto z konieczno6 Zob. szerzej J. Oniszczuk: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie
Trybunału Konstytucyjnego, Kraków 2000, s. 75 i n.
7 Por. wyroki TK: z 24 II 2010, K 6/09, OTK nr 2A/2010, poz. 15 (dotyczące zmniejszenia świadczeń emerytalnych dla byłych funkcjonariuszy SB); z 3 III 2011, K 23/09, OTK
nr 2A/2011, poz. 8 (dotyczące uprawnień do świadczeń w zakresie emerytur pomostowych).
12
PAŃSTWO i PRAWO 7–8/2011
ścią uwzględnienia w nim niezbędnych powiązań z planami finansowymi UE oraz z wydłużeniem okresu objętego planowaniem finansowym, a
także z przejściem do tzw. planowania zadaniowego.
Pomysły na tego rodzaju reformę są w nauce zgłaszane8, a niektóre z nich doczekały się nawet pierwszych regulacji prawnych (np. Wieloletni Plan Finansowy Państwa). To jednak nie tworzy jeszcze nowego
systemu planowania finansowego. Wprowadzenie go wiąże się bowiem
z rozstrzygnięciem problemu, czy przyjęcie innego niż dotychczas systemu planowania finansowego wymaga nowelizacji niektórych przepisów
Konstytucji i zastąpienia ustawy budżetowej ustawą finansową, czy też
zmian takich można dokonać, posługując się nadal konstytucyjną formułą budżetu państwa i ustawy budżetowej (ustawy o prowizorium budżetowym, ustawy o zmianie ustawy budżetowej).
Postulaty zastąpienia tradycyjnego budżetu państwa szerszym planem finansowym państwa, a tym samym zastąpienia ustawy budżetowej
ustawą finansową, są zgłaszane od dawna. Gdyby więc doszło do przyjęcia koncepcji opracowywania obok wielu odrębnych planów finansowych
także jednego zbiorczego państwowego planu finansowego, to najlepiej
byłoby zmienić także odpowiednie przepisy Konstytucji (art. 219–226,
240). W ślad za tym trzeba byłoby również zmienić przepisy ustaw zwykłych, zwłaszcza ustawy o finansach publicznych.
Teoretycznie istnieje również inna możliwość. Polega ona na przeprowadzeniu gruntownych zmian w polskim systemie planowania finansowego bez uprzedniej zmiany przepisów konstytucyjnych. Można bowiem przyjąć, że zmienia się przede wszystkim struktura budżetu państwa jako planu finansowego oraz konstrukcja ustawy budżetowej, co
niekoniecznie musi być związane ze zmianą nazw tych instytucji. Opowiadam się jednak za pierwszą alternatywą. Ze względów praktycznych
nie odrzucam również możliwości posłużenia się drugim wariantem rozwiązania, zwłaszcza że w orzecznictwie TK dotyczącym projektu oraz samej ustawy budżetowej istnieje na to przyzwolenie9. Ważne jest bowiem
to, aby doszło do unowocześnienia polskiego planowania finansowego.
6. Tworzenie polityki pieniężnej zostało konstytucyjnie przypisane
Narodowemu Bankowi Polskiemu (art. 227 ust. 1). Dopóki zatem sytuacja NBP nie ulegnie zmianie w związku z wejściem do strefy euro, istnieje potrzeba zapewnienia współdziałania rządu i Ministra Finansów z
centralnym bankiem państwa. Po wejściu Polski do strefy euro zasada ta
obejmie także współdziałanie z Europejskim Bankiem Centralnym.
8 Zob.
zwłaszcza C. Kosikowski: Naprawa…, jw., s. 431 i n.
uchwałę TK z 11 IV 1995, W 2/95, OTK 1995, poz. 22; orzeczenie TK z 24 X 1995,
K 14/95, OTK 1995, poz. 32; wyrok TK z 7 XII 1999, K 6/99, OTK nr 7/1999, poz. 160; wyrok TK z 26 XI 2001, K 2/00, OTK nr 8/2001, poz. 254; postanowienie TK z 20 VI 2001,
K 35/00, OTK nr 6/2001, poz. 167.
9 Zob.
PAŃSTWO i PRAWO 7–8/2011
13
Praktyka pokazuje, że zarówno konflikty, jak i wzorce dobrej
współpracy w tym obszarze zależą przede wszystkim od osób piastujących wymienione urzędy. Niektóre państwa (np. Niemcy) postanowiły
okiełznać ten problem, uciekając się do sformułowania obowiązku spotykania się federalnego ministra finansów z prezesem federalnego (centralnego) banku co najmniej raz w tygodniu w celu omówienia realizacji
polityki fiskalnej i pieniężnej.
Obawiam się, że Polska potrzebuje również takiej stanowczej regulacji, która mogłaby mieć formę przepisu ustawowego (np. w ustawie o
Radzie Ministrów lub w ustawie o NBP). Natomiast w Konstytucji, której przepisy dotyczące NBP muszą ulec zmianie w związku z ubieganiem
się o wejście do strefy euro, można byłoby określić zasadę (obowiązek)
współdziałania centralnego banku państwa z rządem w zakresie tworzenia i realizacji polityki finansowej państwa. Takiej propozycji nie zawiera prezydencki projekt ustawy zmieniającej Konstytucję.
7. Polska od dawna ma wadliwy system dochodów publicznych. Jego słabości polegają przede wszystkim na tym, że obowiązujące obciążenia daninowe nie tworzą żadnego racjonalnego systemu, a poszczególne
obciążenia funkcjonują siłą bezwładu lub dlatego, że tego wymaga UE,
bądź dlatego, że wprowadzono je w celu zapewnienia doraźnych korzyści fiskusowi. Tego bałaganu nikt nie starał się dotąd zlikwidować, mimo
że nauka polska dostarczała stosownych recept10, a Konstytucja określiła
wymagania stawiane ustawom daninowym.
Poprawianie struktury dochodów publicznych powinno być oparte
na zwartej i jednoznacznej koncepcji racjonalnego systemu daninowego.
To zaś w pewnym sensie wymaga ograniczenia uprawnienia w zakresie
inicjatywy ustawodawczej w sprawach dotyczących poszczególnych danin. Znacznie łatwiej byłoby, gdyby inicjatywa ta należała jedynie do Rady Ministrów, wtedy bowiem można byłoby oczekiwać większej troski o
racjonalność i stabilność oraz czytelność systemu daninowego niż obecnie. Wyłania się zatem pytanie dotyczące celowości i możliwości konstytucyjnego ograniczenia inicjatywy ustawodawczej w zakresie nakładania
danin publicznych tylko do wyłącznej kompetencji Rady Ministrów. Wymagałoby to naturalnie zmiany przepisów obowiązującej Konstytucji.
Za celowością i możliwością wprowadzenia takiego ograniczenia
przemawiają fakty. W polskiej praktyce parlamentarnej do Sejmu kierowane są w ciągu roku dziesiątki projektów poselskich dotyczących zmiany ustaw podatkowych. Rada Ministrów jest w tym względzie bardziej
wstrzemięźliwa, natomiast Prezydent i Senat nie korzystają ze swoich
uprawnień w tym względzie. Projekty poselskie najczęściej dotyczą kwe10 Zob.
szerzej System prawa finansowego, t. III. Prawo daninowe, red. L. Etel, Warszawa 2010.
14
PAŃSTWO i PRAWO 7–8/2011
stii drobnych, w rozwiązaniu których zainteresowane są niektóre tylko
środowiska. Organy Sejmu, a zwłaszcza Komisja Finansów Publicznych,
starają się rozpatrywać łącznie projekty ustaw dotyczące tej samej daniny publicznej, niemniej jednak absorbuje to ich czas i nie przyczynia się
do poprawy stanu prawa daninowego, wręcz odwrotnie – grozi jego dalszym pogorszeniem.
W tej sytuacji sięgnięcie po doświadczenia innych państw, które
zdecydowały się na wprowadzenie ograniczenia inicjatywy ustawodawczej w zakresie danin publicznych (np. Stany Zjednoczone Ameryki, Anglia, Irlandia, Finlandia, Grecja11), wydaje się uzasadnione. Tam bowiem
inicjatywa ustawodawcza w sprawach danin publicznych jest zastrzeżona dla rządu lub Izby Reprezentantów bądź dla deputowanych będących
jednocześnie członkami rządu. W niektórych państwach wymaga się ponadto, aby projekty ustaw podatkowych były przygotowywane przez niezależnych ekspertów (np. w Hiszpanii) lub przez specjalną komisję podatkową parlamentu (w Szwecji).
Wprowadzenie analogicznych ograniczeń w Polsce byłoby celowe,
chociaż wymagałoby zmiany obowiązującej Konstytucji. Prawa obywateli nie zostałyby w ten sposób uszczuplone, gdyż o uchwaleniu, zmianie lub uchyleniu ustawy daninowej zawsze decydowałby Sejm, składający się z posłów wybranych przez społeczeństwo. Natomiast na straży
uprawnień i obowiązków daninowych pozostają Senat, Prezydent i Trybunał Konstytucyjny.
8. W Polsce, z racji członkostwa w UE, obowiązuje (bezpośrednio
lub pośrednio) prawo UE. Konieczne jest zatem dostosowanie krajowego prawa finansowego do prawa UE, zwłaszcza w zakresie dotyczącym
pojęcia i zakresu sektora finansów publicznych, planowania finansowego
oraz powiązań finansowych Polski z Unią. Polska broni się od lat przed
pełną harmonizacją w tym obszarze. Wyłania się pytanie, czy rozszerzenie przepisów polskiej Konstytucji w zakresie regulującym powiązania
krajowych finansów publicznych z finansami UE nie zmusiłoby polskiego prawodawcy do posługiwania się pewnymi pojęciami i metodami liczenia określonych wartości (np. PKB, deficytu i długu publicznego) według reguł stosowanych w UE.
W moim przekonaniu, harmonizacja prawa krajowego z unijnym,
w tym pełna i terminowa implementacja dyrektyw unijnych, stanowi w
większym stopniu kwestię dobrej woli i umiejętności prawodawcy polskiego niż problem konstytucyjny. W ustawie zasadniczej nie trzeba i nie
można uregulować wszystkiego. Gdyby zatem doszło nawet do wyrażenia w Konstytucji zasady powiązania finansów krajowych z finansami
unijnymi, to wcale nie musi to prowadzić do poprawy stanu harmonizacji
11 Zob.
C. Kosikowski: Ustawa podatkowa, Warszawa 2006, s. 57 i n.
PAŃSTWO i PRAWO 7–8/2011
15
i implementacji prawa unijnego. Sądzę natomiast, że w ustawie o finansach publicznych trzeba doprowadzić do pełnej akceptacji terminologii i
instytucji, którymi w dziedzinie finansów publicznych należy posługiwać
się w sposób ustalony w prawie UE (ESA’95, zakres sektora finansów publicznych, pojęcie deficytu i długu publicznego, metoda obliczania wartości PKB itd.).
*
Na podstawie przedstawionej analizy można stwierdzić, że obowiązujące przepisy Konstytucji nie stanowią przeszkody w podjęciu i realizacji niezbędnej w Polsce reformy finansów publicznych. Konstytucja
ze swej istoty nie może stanowić zbioru wszelkich zachowań obywateli
i władzy publicznej. Może artykułować jedynie zasady oraz podstawowe nakazy i zakazy mające charakter uprawnień i obowiązków obywateli lub zadań i kompetencji władzy publicznej. Nie może natomiast być
podręcznikiem savoir vivre władzy politycznej. Ceną demokracji jest to,
że wolą wyborców do władzy dochodzą ci, których głównym marzeniem
może okazać się przede wszystkim przetrwanie do następnych wyborów
i ich wygranie, nie zaś reformowanie państwa w interesie jego obywateli.
Jeśli wyborcom to odpowiada lub konstytucja nie umożliwia im pozbycia
się takiej władzy przed upływem jej kadencji, to można mieć zastrzeżenia do konstytucji. Musimy mieć jednak świadomość faktu, że jej przepisy mogą być zmienione tylko przez władzę, którą sami wybraliśmy w demokratycznych wyborach.
Przepisy Konstytucji z 1997 r. oraz związane z nimi orzecznictwo
TK nie uniemożliwiają redukcji zadań publicznych i wynikających stąd
wydatków publicznych. Nie stoją także na przeszkodzie poprawieniu ich
struktury. To samo należy odnieść do poprawy struktury dochodów publicznych oraz stanu prawa daninowego, a także jego wykładni i stosowania. Bez zmiany przepisów Konstytucji możliwe jest nawet zmodernizowanie planowania finansowego w Polsce. Konstytucja nie przeszkadza
również w naprawie organizacji i zarządzania finansami publicznymi.
Proponowane natomiast potrzeby zmiany niektórych przepisów
Konstytucji prowadziłyby do zapewnienia Polsce rozwiązań bardziej
skutecznych niż obecnie (np. w odniesieniu do ograniczenia inicjatywy
ustawodawczej w zakresie danin publicznych, współdziałania rządu z
centralnym bankiem państwa).
16
PAŃSTWO i PRAWO 7–8/2011