Rozdział 3

3
DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ
NA RZECZ PRZECIWDZIAŁANIA
ZJAWISKU NIELEGALNEJ IMIGRACJI
3.1. WPROWADZENIE
Problem legalnej i nielegalnej imigracji przez długi czas pozostawał poza
głównym obszarem zainteresowania Wspólnot Europejskich. Każdy z krajów
członkowskich kształtował samodzielnie politykę w tej dziedzinie, kierując się
niemal wyłącznie swoimi interesami narodowymi. Dopiero zbliżający się termin
zniesienia kontroli granicznych na granicach wewnętrznych krajów członkowskich Wspólnot (strefa Schengen) oraz rosnące zainteresowanie imigrantów
przyjazdem na teren WE (rosnąca skala migracji zwłaszcza po 1989 r.) spowodowały, że sytuacja ta uległa w ostatnich latach wyraźnej zmianie.
3.2. CHARAKTERYSTYKA PROBLEMU NIELEGALNEJ
IMIGRACJI
Za jedno ze zjawisk, które ma znaczący wpływ na współczesną gospodarkę
światową, można uznać migrację ludności. Zjawisko zmiany miejsca pobytu
i zamieszkania ludności występowało zawsze, jednak wraz z powstaniem państw
62
narodowych pojawiła się kwestia migracji – zmiany miejsca pobytu czy zamieszkania związanej z przekroczeniem granic państwowych (przepływ osób
z kraju do kraju z zamiarem pozostania w nim).
Do podstawowych przyczyn występowania zjawisk migracyjnych można zaliczyć przyczyny pozaekonomiczne i ekonomiczne1.
Wśród przyczyn pozaekonomicznych można wymienić:
– chęć opuszczenia terenu objętego konfliktem zbrojnym,
– chęć uniknięcia prześladowania w kraju pochodzenia (z uwagi na wyznanie, przynależność do mniejszości etnicznej, opozycji politycznej itp.),
– dążenie do dołączenia do małżonka, członka rodziny lub bliskiej osoby
już przebywającej w kraju docelowym legalnie lub nielegalnie (przy niemożności zalegalizowania pobytu),
– wystąpienie katastrof naturalnych,
– chęć opuszczenia terenów przeludnionych.
Przyczyny ekonomiczne to chęć poprawy swojej (lub rodziny) sytuacji materialnej – skutkuje imigracją zarobkową do krajów o wyższym poziomie życia
(wyższych zarobkach).
Analiza przyczyn występowania migracji pozwala zauważyć, że migracje
przebiegają najczęściej z krajów o niższym poziomie życia do krajów o wyższym poziomie życia (zarówno w przypadku przyczyn pozaekonomicznych, jak
i ekonomicznych migranci dążą do poprawienia swojej sytuacji). Fakt ten skutkuje tym, że kraje będące obiektem dużego zainteresowania imigrantów (kraje
przyjmujące) są zainteresowane ograniczeniem skali imigracji i (lub) jej sterowaniem (imigracja selektywna).
Wśród najważniejszych powodów ograniczania imigracji po stronie krajów
przyjmujących należy wymienić:
– motywy ekonomiczne (sprzeciw pracowników krajowych),
– motywy polityczne (walka z terroryzmem, walka z handlem ludźmi, ksenofobia, rasizm).
Chcąc ograniczyć tempo imigracji (lub ograniczyć liczbę imigrantów już
przebywających na terenie kraju), kraj przyjmujący może zastosować dwie grupy środków: środki skierowane przeciw imigrantom oraz środki skierowane
przeciw własnym obywatelom zwiększającym popyt na imigrantów. Do środków skierowanych przeciw imigrantom (podaż imigrantów) należy wprowadzanie systemów kwotowych (punktowych) oceniających przydatność imigranta
oraz wprowadzanie stopnia pokrewieństwa, który umożliwia łączenie rodzin.
Środki skierowane przeciw pracodawcom zatrudniającym imigrantów (popyt na
imigrantów) to głównie zwiększanie kar dla pracodawców, którzy zatrudniają
1
W. Bruggeman, Illegal Immigration and Trafficking in Human Beings Seen as a Security
Problem for Europe, Europol, 2002, s. 1.
63
imigrantów bez kontroli legalności ich pobytu lub celowo imigrantów nielegalnie przebywających w danym kraju (nierejestrowanie, nieodprowadzanie składek, płaca niższa od minimalnej, niebezpieczne warunki pracy bez dodatkowej
płacy i konieczności przestrzegania norm i zabezpieczeń).
Zgodnie z zasadą przyjętą przez ONZ środkami tego typu nie powinni być
objęci uchodźcy oraz osoby przewlekle chore – stąd wynika zainteresowanie
imigrantów uzyskaniem statusu uchodźcy lub osoby przewlekle chorej (w przypadku której choroba uniemożliwia usunięcie z terenu kraju). Jednak decyzję
o tym, kto zostaje uznany za uchodźcę, ONZ pozostawiło w gestii krajów członkowskich (kraje te samodzielnie ustalają kryteria).
Jeżeli jednak imigranci z jakiegoś powodu są zainteresowani uniknięciem
środków ograniczających imigrację stosowanych przez kraj docelowy, mogą
zdecydować się na imigrację nielegalną. Nielegalną imigrację można zdefiniować jako: wjazd na teren kraju docelowego lub pozostanie na jego terenie w sposób naruszający prawodawstwo kraju przyjmującego2.
Imigrant, który decyduje się na nielegalną imigrację, naraża się na liczne
niebezpieczeństwa. Do najważniejszych można zaliczyć 3:
1) ryzyko złapania i wydalenia (deportacji),
2) ryzyko zostania ofiarą handlu ludźmi (praca niewolnicza i przymusowa,
prostytucja, handel organami itp.),
3) ryzyko śmierci podczas przekraczania granicy:
– wskutek utonięcia w przypadku podróży drogą morską,
– wskutek utonięcia w rzekach granicznych,
– w wyniku nieludzkich warunków transportu (zamknięcie w ciężarówkach
lub kontenerach),
– w wyniku ekstremalnych warunków – przegrzanie lub wychłodzenie (Sahara, pustynia na granicy Meksyku i USA, tereny górskie),
– na zaminowanych granicach państwowych (m.in. niektóre kraje afrykańskie),
– na skutek pobić i prześladowań obcokrajowców w krajach tranzytowych
(Algieria, Libia, Maroko),
– przy przekraczaniu płotów granicznych (Mex, Ceuta i Melilla).
Można wyróżnić trzy podstawowe metody dokonania nielegalnej imigracji4:
1) nielegalne przekroczenie granicy – częste zwłaszcza w przypadku braku
porozumień o ruchu bezwizowym między krajami (następuje od strony tych krajów, których obywatele muszą posiadać wizę wjazdową). Działania tego typu są
nierzadko kontrolowane przez zorganizowane grupy przestępcze i powiązane
2
COM (2006) 402 final.
Ibidem.
4
W. Bruggeman, op. cit., s. 5.
3
64
z handlem ludźmi, narkotykami, bronią itp. Chodzi tutaj o przemieszczenie nielegalnych artykułów przez granicę, co niezależnie od charakteru artykułu wymaga znajomości pewnych wspólnych mechanizmów;
2) nielegalne przedłużenie pobytu (po okresie ważności wizy) – dotarcie do
kraju docelowego następuje drogą legalną, ale dochodzi do naruszenia zasad legalnego pobytu w późniejszym okresie (np. osoby ubiegające się o status uchodźcy, których wnioski zostały odrzucone, i osoby te oczekują na wydalenie z kraju);
3) fikcyjne małżeństwo z obywatelem kraju docelowego – uzyskanie statusu
współmałżonka obywatela kraju docelowego (co często wiąże się z otrzymaniem
prawa stałego pobytu oraz obywatelstwa po kilku latach) w zamian za gratyfikację pieniężną.
Obecnie Europol wprowadził w swojej klasyfikacji przestępstw kategorię
ułatwiania nielegalnej imigracji (faciliated illegal immigration) lub inaczej
przemytu osób (people smuggling). Za przestępstwa tego typu uznawane są działania nastawione na korzyść finansową, związane z pomaganiem w dotarciu na
teren krajów członkowskich Unii Europejskiej (illegal entry) lub pozostaniu tam
(illegal residance) z naruszeniem praw tego kraju5.
Autorzy raportu Europolu zwracają uwagę na to, że przemyt osób jest działaniem związanym ze stosunkowo niewielkim ryzykiem kary, natomiast wysoce
zyskownym. Stąd wynika zainteresowanie tym procederem zorganizowanych
grup przestępczych, mających opanowane szlaki przerzutowe narkotyków, broni
itp. Walkę z tego typu przestępstwami utrudnia fakt, że osoby zainteresowane
dostaniem się nielegalnie na obszar UE kontaktują się dobrowolnie z przedstawicielami zorganizowanych grup przestępczych i godzą się na ich niejednokrotnie
bardzo niekorzystne warunki (wysoki koszt finansowy przerzutu, fatalne warunki transportu przy przekraczaniu granicy itp.), natomiast w przypadku złapania
nie są zainteresowane współpracą z organami zwalczającymi zorganizowane
grupy przestępcze (obawa przed zemstą, liczenie na ponowną próbę przekroczenia granicy).
Bardzo poważnym problemem związanym z kwestią przebywania na terenie
danego kraju nielegalnych imigrantów oraz osób o nieustalonym statusie jest
nieposiadanie przez te osoby odpowiednich dokumentów. Z faktu tego wynikają
trudności z ich dostępem do opieki medycznej, rynku mieszkaniowego, systemu
edukacji czy bankowego. Zwiększa to popyt na fałszywe dokumenty, ponownie
kierując nielegalnych imigrantów w stronę współpracy z podziemiem przestępczym6.
5
6
Europol – Annual Report 2007, European Police Office, Hague 2008, s. 18.
W. Bruggeman, op. cit., s. 5.
65
3.3. CHARAKTERYSTYKA ZJAWISKA NIELEGALNEJ
IMIGRACJI NA OBSZARZE KRAJÓW CZŁONKOWSKICH
UNII EUROPEJSKIEJ
Informacji na temat liczebności populacji nielegalnych imigrantów przebywających na terenie Unii Europejskiej mogą dostarczyć przede wszystkim dane
Europolu. Zgodnie z danymi przekazywanymi tej organizacji przez kraje członkowskie UE, rocznie na teren Unii dostawało się w pierwszych latach XXI w.
ponad 500 tys. nielegalnych imigrantów7. Europol szacuje ponadto, że co najmniej połowa tych osób skorzystała przy przekroczeniu granicy UE z pomocy
zorganizowanych grup przestępczych. Działalność tego typu jest bardzo dochodowa dla tych grup. Dochody zorganizowanych grup przestępczych z nielegalnego przerzucania osób przez granicę szacowano w 2002 r. na 12 mld euro.
Działalność grup przestępczych w tym obszarze wiąże się ze stosunkowo niskim
ryzykiem ich wykrycia oraz skazania. Z roku na rok rośnie natomiast skala ryzyka oraz przemocy fizycznej po stronie nielegalnych imigrantów. Rosnące zainteresowanie zorganizowanych grup przestępczych nielegalną imigracją wynika,
jak już wcześniej wspomniano, z faktu, że metody i szlaki przerzutu nielegalnych imigrantów na teren UE mogą być i są wykorzystywane również do przerzutu narkotyków i broni, handlu ludźmi itp.
Obecnie główne kierunki migracji zarówno na świecie, jak i w przypadku
Unii Europejskiej to kierunek północny oraz zachodni. Wyraźnie widoczny jest
przepływ osób z biedniejszych i słabiej rozwiniętych krajów (Afryka, Azja) do
politycznie i ekonomicznie stabilnych krajów Zachodu.
Na podjęcie decyzji co do wyboru kraju docelowego imigracji mają wpływ
więzi historyczne, językowe oraz kulturowe z krajem pochodzenia (np. Francja
jako kraj docelowy z francuskojęzycznych krajów Afryki czy też Hiszpania dla
hiszpańskojęzycznych mieszkańców krajów Ameryki Południowej i Środkowej).
Ważnym krajem docelowym zwłaszcza dla imigrantów z Azji Południowej jest
Wielka Brytania. Pozostałe znaczące czynniki to oczekiwania dotyczące szans
znalezienia zatrudnienia w kraju docelowym, wysokość środków, jakie może
w danym kraju otrzymać osoba korzystająca z systemu opieki społecznej, oraz
prawdopodobieństwo uzyskania zgody na pobyt stały.
W raportach Europolu na temat nielegalnej imigracji wskazywano na trzy
najważniejsze kwestie, które powinny stać się zdaniem tej organizacji przedmiotem szczególnej uwagi krajów Unii:
7
Ibidem, s. 1.
66
– napływ imigrantów z byłej Jugosławii, zwłaszcza Kosowa, do krajów UE-15,
– rosnąca liczba imigrantów z Afryki Północnej próbujących dostać się na
teren UE przez wybrzeża Hiszpanii, Włoch oraz Grecji,
– rosnąca rola krajów Europy Środkowo-Wschodniej jako krajów pochodzenia, transferowych, a ostatnio także docelowych nielegalnych imigrantów.
W okresie przed 2004 r. szczególną rolę odgrywały tutaj porty lotnicze
w Serbii oraz Bośni i Hercegowinie, gdzie lądowali i skąd wyruszali na teren
Unii obywatele przede wszystkim Chin, Iranu oraz Turcji. Szacunki Europolu
wskazywały, że co najmniej 10% wszystkich imigrantów, którzy napływali na
teren UE-15 w okresie przed wschodnim rozszerzeniem (2001–2003), wjeżdżało
na obszar Unii z terytorium krajów bałkańskich8.
Europol w swoich raportach zwraca uwagę na zależność między rozwojem
metod zwalczania nielegalnej imigracji w krajach Unii a ściślejszym powiązaniem tego zjawiska ze zorganizowaną przestępczością. Im większą skuteczność
wykazywały kraje Unii Europejskiej w wykrywaniu i kontrolowaniu nielegalnej
imigracji, tym bardziej potencjalni nielegalni imigranci uzależnieni byli od pomocy zorganizowanych grup przestępczych w dostaniu się na teren Unii. Grupy
te dysponują wiedzą oraz możliwościami technicznymi i finansowymi umożliwiającymi obejście barier tworzonych przez kraje UE, których nie posiadają pojedyncze osoby.
Imigranci (oraz pomagające im zorganizowane grupy przestępcze) stosują
różnorodne sposoby dostania się na teren Unii. Wykorzystują drogi lądowe,
morskie i powietrzne. Podróżują zarówno przy użyciu fałszywych dokumentów,
jak i ukryci w środkach transportu. Fałszywe dokumenty wykorzystywane w tym
procederze mogą być dokumentami oficjalnymi (paszporty, wizy), jak również
osobistymi (akty małżeństwa, zaproszenia, oferty pracy, oferty praktyk studenckich). Nielegalni imigranci podróżują na ogół albo w małych, kilkuosobowych
grupach, albo w większych grupach kilkunastoosobowych, podając się za turystów. Niektórzy nie wjeżdżają bezpośrednio do krajów UE, lecz do krajów sąsiedzkich, z których przy pomocy zorganizowanych grup przestępczych zostają
przerzuceni na teren krajów Unii. Szacuje się, że koszt przerzucenia przez zorganizowane grupy przestępcze jednej osoby na teren Unii Europejskiej wahał się
w latach 2000–2004 między 3500 a 11 250 euro, ze średnią 5000 euro9.
Europol do najważniejszych europejskich nielegalnych tras przerzutowych
zalicza10:
– trasę północną: z Rosji przez republiki nadbałtyckie do Skandynawii lub
Polskę i Czechy do Niemiec i Austrii,
8
Ibidem, s. 3.
Ibidem.
10
Ibidem.
9
67
– trasę bałkańską: z Bośni i Hercegowiny lub Albanii do Włoch lub Grecji,
– trasę południową: przez Morze Śródziemne z Turcji lub krajów Bliskiego
Wschodu do Grecji i Włoch oraz z Maroka do Hiszpanii.
Uzyskanie szczegółowych danych liczbowych na temat skali zjawiska nielegalnej imigracji w krajach Unii Europejskiej nie jest możliwe, co wynika z samego charakteru tego zjawiska (jego nielegalności). Można jednak pokusić się
o pewną szacunkową analizę opartą na danych pośrednich. W niniejszej pracy
przyjęto, że szacunki te zostaną oparte na następujących wskaźnikach:
1) liczba osób, którym odmówiono wjazdu na teren danego kraju członkowskiego Unii w danym roku (refusals) – tabela 3.1,
2) liczba osób zatrzymanych na terenie danego kraju członkowskiego Unii
w danym roku w związku z nielegalnym pobytem (apprehended) – tabela 3.2,
3) liczba osób wydalonych poza teren danego kraju członkowskiego Unii
w danym roku w związku z nielegalnym pobytem (removed) – tabela 3.3,
4) liczba (łączna) złożonych wniosków o azyl w danym kraju członkowskim
w danym roku – tabela 3.4,
5) liczba odrzuconych wniosków o azyl (decyzje odmowne) w danym kraju
członkowskim w danym roku – tabela 3.5.
W 2005 r. krajem, na granicy którego zatrzymano największą spośród krajów UE liczbę obcokrajowców (odmowa wjazdu), była Hiszpania – ponad
600 tys. osób (tabela 3.1). Na kolejnych miejscach znalazły się: Polska (ponad
40 tys.), Francja (prawie 36 tys.), Słowenia (32 tys.) oraz Wielka Brytania
(30 tys.)11. Dane te wydają się potwierdzać tezę Europolu, zgodnie z którą głównymi kierunkami napływu imigrantów na teren Unii są kierunki wschodni oraz
południowy (duża liczba osób cofniętych na granicy Słowenii, która jest niewielkim krajem zarówno z punktu widzenia liczby ludności, jak i długości granicy zewnętrznej).
Jeżeli chodzi o liczbę osób zatrzymanych na terenie danego kraju członkowskiego UE w związku z nielegalnym pobytem, to w 2005 r. była ona najwyższa we Włoszech: ponad 100 tys. osób (tabela 3.2). Na kolejnych miejscach znalazły się: Francja i Hiszpania (ponad 60 tys.), Grecja (ponad 40 tys.)
oraz Austria (prawie 38 tys.). Również w wypadku tych danych potwierdziły
się opinie odnośnie do głównych kierunków imigracji na teren Unii. Fakt, że
w czołówce tej listy znalazły się inne kraje niż w przypadku poprzedniego
wskaźnika (Włochy, Grecja i Austria), może świadczyć o problemach z ochroną swojej granicy zewnętrznej (Włochy) lub byciu ważnym krajem transferowym (Grecja, Austria).
11
Rumunia nie została wzięta pod uwagę w analizie jako kraj kandydujący do członkostwa
w UE (odmienność przepisów).
68
Tabela 3.1. Liczba osób, którym odmówiono wjazdu na teren danego kraju
członkowskiego Unii Europejskiej w danym roku*
2004
2005
Austria
Kraj
24803
23295
Łotwa
2024
Belgia
2030
1661
Malta
607
262
Bułgaria
6395
6561
Niemcy
30155
15012
Cypr
2540
2018
Polska
65403
41296
Dania
367
333
4327
4146
Estonia
2308
1924
Republika Czeska
23872
5553
Finlandia
1533
951
Rumunia
61818
51082
Francja
33232
35921
Słowacja
19896
7203
Grecja
14584
11399
Słowenia
34714
32521
Szwecja
Hiszpania
Kraj
Portugalia
2004
2005
783
599040
628463
1293
846
Holandia
4929
5901
Węgry
24600
20197
Irlandia
4763
4807
Wielka Brytania
39020
30490
Litwa
4690
3886
Włochy
24528
23878
* brak danych dla Luksemburga; Bułgarię i Rumunię włączono mimo statusu krajów kandydackich
w badanych latach
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Annual Report on Asylum and Migration Statistics 2004
and 2005, European Migration Network, 2008, http://emn.sarenet.es/Downloads/prepareShowFiles.
do?directoryID=2, data dostępu 5.12.2008.
Tabela 3.2. Liczba osób zatrzymanych na terenie danego kraju członkowskiego
Unii Europejskiej w danym roku w związku z nielegalnym pobytem*
2004
2005
Austria
Kraj
36879
37934
Łotwa
Belgia
20606
18400
Malta
877
1190
Niemcy
Cypr
2535
1281
Polska
8191
7045
Dania
1414
1064
Portugalia
16020
17223
Estonia
1549
2703
Republika Czeska
17655
10789
Finlandia
2949
2757
Rumunia
4981
4940
Francja
44545
63681
Słowacja
8571
4916
Grecja
44985
40649
Słowenia
5646
5890
Hiszpania
77017
62812
Szwecja
20003
14528
Holandia
11576
10803
Węgry
5651
9780
406
863
Włochy
81134
100277
Bułgaria
Litwa
Kraj
2004
399
2005
307
1723
2416
22558
20270
* brak danych dla Irlandii, Luksemburga oraz Wielkiej Brytanii; Bułgarię i Rumunię włączono mimo
statusu krajów kandydackich w badanych latach
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Annual Report…
69
Tabela 3.3. Liczba osób wydalonych poza teren danego kraju członkowskiego
Unii Europejskiej w danym roku w związku z nielegalnym pobytem*
Kraj
2004
2005
Kraj
2004
2005
Austria
9408
5239
Łotwa
244
Belgia
9647
10302
Malta
680
962
Bułgaria
7271
1608
Niemcy
26807
19988
Cypr
2982
3015
Polska
6042
5141
Dania
3093
2225
Portugalia
3507
6162
Republika Czeska
2157
2479
Estonia
190
101
60
2775
1900
Rumunia
650
616
Francja
16850
19841
Słowacja
2528
2569
Grecja
39842
21238
Słowenia
2632
3133
Hiszpania
26432
25370
Szwecja
12489
8599
Holandia
15373
12658
Węgry
619
720
Irlandia
599
396
Wielka Brytania
61160
58215
Litwa
306
752
Włochy
35437
30428
Finlandia
* brak danych dla Luksemburga; Bułgarię i Rumunię włączono mimo statusu krajów kandydackich
w badanych latach
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Annual Report…
Tabela 3.4. Liczba wniosków o azyl składanych w danym roku w danym kraju
członkowskim Unii Europejskiej*
2006
2007
Austria
Kraj
13350
11920
Łotwa
10
35
Belgia
8870
11575
Malta
1270
1380
Bułgaria
Kraj
2006
2007
500
815
Niemcy
21030
19165
Cypr
4540
6780
Polska
4225
7205
Dania
1960
2225
Portugalia
5
15
Estonia
Finlandia
Republika Czeska
130
225
2730
1585
2275
1405
Rumunia
380
660
Francja
30750
29160
Słowacja
2850
2640
Grecja
12265
25115
Słowenia
Hiszpania
5295
7195
Szwecja
Holandia
14465
7100
Węgry
2115
3420
4240
3935
Wielka Brytania
28320
27905
Litwa
145
125
Włochy
10350
–
Luksemburg
525
425
Irlandia
500
370
24320
36205
* z uwagi na różne metody gromadzenia tych danych w krajach członkowskich mogą one być słabo
porównywalne
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Eurostat – Population and social conditions,
http://epp.eurostat.ec.europa.eu, data dostępu 5.12.2008.
70
Tabela 3.5. Liczba wniosków o azyl odrzucanych w danym roku w danym kraju
członkowskim Unii Europejskiej (osoba składająca wniosek nie otrzymuje azylu lub innej
tego typu ochrony, jak również pozwolenia na pobyt)*
Kraj
2006
Austria
5865
Belgia
5905
Bułgaria
2007
6645
Kraj
10
–
Malta
635
330
17780
12750
935
1835
215
245
Niemcy
1780
2315
Polska
Dania
755
375
5
10
1540
1045
Francja
34640
Grecja
9600
Hiszpania
3860
Holandia
7520
Irlandia
3845
3430
25
50
495
430
Finlandia
Litwa
Luksemburg
2007
0
Cypr
Estonia
2006
Łotwa
75
85
2195
1570
Rumunia
270
340
25800
Słowacja
860
1180
20685
Słowenia
570
270
5155
Szwecja
12680
12185
–
Portugalia
Republika Czeska
Węgry
Wielka Brytania
Włochy
1215
1375
20430
19485
3680
–
* z uwagi na różne metody gromadzenia tych danych w krajach członkowskich mogą one być słabo
porównywalne
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Eurostat…
Podobne wnioski można wyciągnąć, analizując liczbę osób wydalonych poza obszar danego kraju członkowskiego UE w danym roku (tabela 3.3). W 2005 r.
największą liczbę tego typu osób odnotowano w Wielkiej Brytanii (prawie
60 tys. osób). Na kolejnych miejscach znalazły się: Włochy (ponad 30 tys.),
Hiszpania i Grecja (ponad 20 tys.) oraz Niemcy (prawie 20 tys.). Inny niż w wypadku wcześniejszych wskaźników skład czołówki listy może świadczyć o odmiennym (bardziej restrykcyjnym) podejściu do przebywania nielegalnych imigrantów na terenie tych krajów (kraje bardziej skłonne do usuwania nielegalnych
imigrantów ze swojego terytorium). Ten fakt może z kolei wynikać z tego, że
zazwyczaj są to kraje docelowe dla nielegalnych imigrantów, a nie transferowe.
Jeżeli chodzi o wskaźnik łącznej liczby złożonych w danym roku wniosków
azylowych, to w 2007 r. w czołówce krajów UE pod tym względem znalazły się:
Szwecja (36 tys. wniosków), Francja (29 tys.), Wielka Brytania (27 tys.), Grecja
(25 tys.) oraz Niemcy (prawie 20 tys.), a więc kraje o wysokim poziomie życia,
będące krajami docelowymi imigrantów spoza terenu Unii (tabela 3.4). Pierwsze
miejsce Szwecji wynikać może zarówno z wysokiego poziomu życia w tym kraju, jak i ogólnie przyjętej opinii o Szwecji jako kraju przychylnego uchodźcom
i azylantom. Dziwić może natomiast wysokie miejsce Grecji.
71
Jeżeli chodzi o wskaźnik liczby wniosków azylowych odrzuconych w danym kraju UE w danym roku, czołówka przedstawia się następująco: Francja
(prawie 26 tys.), Grecja (ponad 20 tys.), Wielka Brytania (prawie 20 tys.),
Niemcy i Szwecja (ponad 12 tys.) – tabela 3.5. Jak widać, lista ta w dużej mierze
pokrywa się z poprzednią, przy nieco innej kolejności krajów.
3.4. DZIAŁANIA PRAWNE UNII EUROPEJSKIEJ
W DZIEDZINIE ZWALCZANIA NIELEGALNEJ IMIGRACJI
3.4.1. DZIAŁANIA PRAWNE W OKRESIE 1999–2005
Problem nielegalnej imigracji to jeden z głównych obszarów wspólnej polityki imigracyjnej Unii Europejskiej od momentu jej powstania w 1999 r. Kompetencje wspólnotowe w tej dziedzinie wprowadził traktat amsterdamski w tytule
IV, określając art. 62 TUE jako podstawę prawną przyszłych regulacji związanych z kontrolą granic i polityką wizową oraz art. 63 TUE jako bezpośrednie
źródło dla aktów dotyczących nielegalnej imigracji i nielegalnego pobytu, z repatriacją nielegalnych imigrantów włącznie12.
Unia Europejska opiera swoje działania wobec zjawiska nielegalnej imigracji na ogólnej zasadzie, zgodnie z którą wszelkie inicjatywy mające na celu przeciwdziałanie nielegalnym przepływom migracyjnym powinny być realizowane
jak najbliżej miejsc, w których przepływy te mają swój początek. Z powyższej
zasady wynika fakt, że Unia wspiera działania na terenie krajów pochodzenia
oraz tranzytu, zwłaszcza prowadzone przez władze tych krajów. Kraje członkowskie UE intensyfikują współpracę w dziedzinie ochrony granic z myślą
o stworzeniu w przyszłości europejskiej służby granicznej. Ponadto tworzone są
akty prawne dotyczące zwalczania przemytu ludzi oraz handlu ludźmi.
Podczas spotkania Rady Europejskiej, które odbyło się w dniach 14–15
grudnia 2001 r. w Laeken, ustalono, że niezbędne będzie przygotowanie planu
działania w sprawie nielegalnej imigracji. W trakcie spotkania w Sewilli (21–22
czerwca 2002 r.) członkowie Rady wezwali do przyspieszenia implementacji
wszystkich aspektów programu przyjętego podczas wcześniejszego spotkania
Rady w Tampere, które odbyło się w październiku 1999 r. Program ten dotyczył
stworzenia na terenie krajów członkowskich UE obszaru wolności, sprawiedli12
European Commission – Justice and Home Affairs – Illegal immigration, http://ec.europa.
eu/justice_home/fsj/immigration/illegal/fsj_immigration_illegal_en.htm, data dostępu 5.12.2008.
72
wości i bezpieczeństwa, ze szczególnym naciskiem na zagadnienia wspólnej polityki dotyczącej migracji oraz uchodźców. W programie podkreślono, że efektywne zwalczanie nielegalnej imigracji jest jednym z podstawowych elementów
niezbędnych do skutecznego prowadzenia tej polityki.
Na podstawie Komunikatu Komisji Europejskiej z dnia 15 listopada 2001 r.
odnośnie do wspólnej polityki wobec nielegalnej imigracji (COM (2001) 672
Final) Rada Ministrów UE przyjęła 28 lutego 2002 r. „Plan zwalczania nielegalnej imigracji oraz handlu ludźmi na obszarze Unii Europejskiej”. Plan ten
wprowadza metody zwalczania nielegalnej imigracji uznane przez Komisję Europejską za niezbędne. Identyfikuje także sześć głównych obszarów działania,
w których zdaniem Rady powinny się koncentrować wysiłki krajów członkowskich na rzecz przeciwdziałania oraz zwalczania nielegalnej imigracji:
1. Polityka wizowa
W dniu 8 czerwca 2004 r. Rada Europejska przyjęła Decyzję 2004/512/EC
w sprawie ustanowienia Wizowego Systemu Informacyjnego (Visa Information
System – VIS), która stworzyła podstawę do utworzenia tego systemu zarówno
na szczeblu Wspólnot (wzorując się na Systemie Informacyjnym Schengen II
przy tworzeniu rozwiązań technicznych), jak i krajów członkowskich (wykorzystanie już istniejącej infrastruktury tych krajów w tym obszarze). Rozpoczęcie
tworzenia systemu w praktyce wymagało dalszego poszerzenia odpowiednich
ram prawnych. W tym celu Komisja przygotowała w grudniu 2004 r. propozycję13 regulacji Parlamentu Europejskiego i Rady, definiującej cel, cechy i obszar
działania VIS, przekazującej Komisji kompetencje co do utworzenia systemu
i zarządzania nim oraz tworzącej procedury i warunki wymiany informacji dotyczących wniosków o wizy krótkoterminowe między krajami członkowskimi,
celem ich łatwiejszej oceny oraz podejmowania decyzji ich dotyczących.
2. Infrastruktura umożliwiająca wymianę informacji, współpracę
i koordynację działań krajów członkowskich
Kraje członkowskie Unii Europejskiej oraz organy wspólnotowe były zainteresowane wzmocnieniem współpracy oraz większą koordynacją działań
podmiotów zajmujących się wymiarem sprawiedliwości w krajach członkowskich. Realizacji tego celu najlepiej służyłoby utworzenie instytucji zajmującej
się wsparciem technicznym procesu gromadzenia informacji, ich analizą oraz
publikacją, a także koordynacją współpracy na szczeblu operacyjnym oraz zarządzaniem bazami danych dotyczących ruchów migracyjnych. Instytucja taka
powstała mocą Decyzji Rady z dnia 16 marca 2005 r. w sprawie ustanowienia
13
COM (2004) 835 final.
73
informatycznej sieci wymiany informacji oraz koordynacji działań krajów członkowskich w dziedzinie zarządzania migracjami ICONet.
3. Ochrona granic
Głównym celem działań Wspólnot w tym obszarze jest stworzenie europejskiej straży granicznej. Ma temu służyć tworzenie programów pilotażowych dotyczących ścisłej współpracy na szczeblu operacyjnym straży granicznych krajów członkowskich. 13 czerwca 2002 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła „Plan
zarządzania granicami zewnętrznymi krajów członkowskich Unii Europejskiej”14. Dokument ten był następstwem wcześniejszego Komunikatu Komisji
Europejskiej z dnia 7 maja 2002 r. na temat wspólnego zarządzania granicami
zewnętrznymi krajów członkowskich UE (COM (2002) 233 Final). Efektem obu
tych dokumentów było utworzenie na mocy regulacji Rady (EC) 2007/2004
z 26 października 2004 r. Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej
(European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union) z siedzibą w Warszawie. Agencja ta, zwana obecnie często Europejską Agencją Graniczną (Frontex),
rozpoczęła działalność w 2005 r.
4. Współpraca służb policyjnych
Głównym celem działań w tym zakresie powinno być wzmocnienie współpracy służb policyjnych krajów członkowskich Unii Europejskiej, zwłaszcza
w ramach Europolu.
5. Prawo kryminalne a obcokrajowcy
Inicjatywy w tym obszarze mają przede wszystkim na celu wzmocnienie
koncepcji odpowiednich i porównywalnych sankcji dla podmiotów wspierających nielegalną imigrację. Chodzi tutaj przede wszystkim o ściganie i karanie
działań kryminalnych w tym zakresie. Za ważną kwestię uznano również przejmowanie nielegalnie pozyskanych w tym obszarze środków finansowych. W tym
celu Rada Unii Europejskiej przyjęła dyrektywę 2002/90/EC definiującą przestępstwo wspomagania nielegalnego wjazdu, tranzytu oraz pozostania na obszarze wspólnotowym oraz decyzję ramową 2002/946/JHA w sprawie wzmacniania
ram prawnych w dziedzinie prawa karnego dotyczących zapobiegania i zwalczania wyżej wymienionych przestępstw.
14
Council Doc 10019/02 Limite FRONT 58 COMIX 398, 14 June 2002, http://www.statewatch.org/news/2002/jun/10009.pdf.
74
6. Polityka powrotu oraz readmisji
Polityka w tym zakresie powinna być dalej rozwijana, ze zwróceniem szczególnej uwagi na kwestie koordynacji międzynarodowej w dziedzinie wspólnych
standardów oraz środków. W tym celu Komisja Europejska przygotowała zieloną księgę oraz komunikat dotyczące wspólnotowej polityki readmisji oraz nielegalnych rezydentów (odpowiednio COM (2002) 175 Final z 10 kwietnia 2002 r.
oraz COM (2002) 564 Final z 14 października 2002 r.). Efektem pojawienia się
obu tych dokumentów było przyjęcie przez Radę „Planu działania w sprawie
readmisji” w dniu 28 listopada 2002 r.
Osią większości wspomnianych wyżej dokumentów była zasada, że obywatele krajów trzecich pozostający na terenie krajów członkowskich UE nieposiadający statusu prawnego uprawniającego ich do tego pobytu (zarówno czasowego, jak i stałego), wobec których państwo członkowskie nie jest prawnie
zobowiązane do tolerowania ich pobytu, powinni opuścić obszar Unii Europejskiej. Zasada ta jest zdaniem instytucji unijnych konieczna, aby zapewnić skuteczną politykę migracyjną Unii oraz efektywne funkcjonowanie obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.
Jeżeli chodzi o formę powrotu imigrantów do krajów pochodzenia, to w wyżej wymienionych dokumentach podkreśla się, że pierwszeństwo w tej dziedzinie winien mieć powrót dobrowolny (voluntary return), zarówno ze względów
humanitarnych, jak i ekonomicznych (koszty odsyłania). Jednak w przypadku
gdy powrót dobrowolny nie będzie miał miejsca, niezbędne jest zastosowanie
powrotu przymusowego (forced return). Wiarygodna groźba powrotu przymusowego oraz jej bezwzględne egzekwowanie winno przekonać osoby nielegalnie
przebywające na ternie Unii oraz potencjalnych nielegalnych imigrantów w krajach trzecich, że nielegalne dostanie się na teren Wspólnot oraz nielegalny pobyt
nie są sposobem na pozostanie na obszarze UE na stałe.
Komisja zarysowała również w komunikacie dotyczącym wspólnotowej polityki readmisji wobec nielegalnych imigrantów z 14 października 2002 r. kroki
niezbędne do praktycznego wprowadzenia tej polityki:
1. Wzmocnienie współpracy służb krajów członkowskich na szczeblu operacyjnym. Szczególny nacisk należy położyć na kwestie zacieśniania wzajemnych
kontaktów oraz współpracy w zakresie wymiany informacji w takich obszarach,
jak: identyfikacja i klasyfikacja osób zatrzymanych, koordynacja operacji odsyłania nielegalnych imigrantów do krajów pochodzenia, a także gromadzenie koniecznych środków.
2. Stworzenie odpowiednich ram prawnych do dalszej współpracy. Pierwszym celem działań w tej dziedzinie powinno być przyjęcie wspólnych standardów dotyczących służb zajmujących się procedurami readmisji w krajach człon-
75
kowskich. Podstawowe znaczenia miałoby tutaj zapewnienie pełnej wzajemnej
uznawalności nakazów readmisji (return decisions), czego dotyczyła już Dyrektywa 2001/40/EC w sprawie wzajemnego uznawania decyzji o wydaleniu obywateli państw trzecich. Ważnym dokumentem w tym obszarze jest również sformułowana w 2005 r. propozycja dyrektywy w sprawie wspólnych standardów
dotyczących readmisji (SEC (2005) 1057).
3. Wykorzystanie doświadczeń krajów członkowskich oraz organizacji międzynarodowych do stworzenia wspólnych programów o charakterze ramowym.
Ważną kwestią w tym wypadku jest przeznaczenie odpowiednich środków finansowych na przygotowanie tego typu programów. Wstępne kroki na rzecz finansowania działań dotyczących readmisji zostały przez Komisję Europejską
podjęte w 2005 r. W późniejszym okresie zaproponowano ponadto stworzenie
Funduszu Readmisji, mającego być jednym z czterech funduszy wchodzących
w skład „Programu ramowego na rzecz solidarności oraz zarządzania ruchami
migracyjnymi” (COM (2005) 123 Final), przewidzianego na lata 2007–2013.
4. Zacieśnienie współpracy z krajami trzecimi. Bliższą współpracę z krajami
pochodzenia oraz krajami transferowymi dla nielegalnych imigrantów uznano za
warunek wstępny jakichkolwiek działań Wspólnot w tej dziedzinie. Za główne
obszary tej współpracy uznano: wymianę dokumentacji na temat osób zatrzymanych w krajach UE, opracowanie procedur dotyczących przyjmowania osób zatrzymanych w tych krajach, a także tranzytu przez kraje trzecie do innych krajów trzecich. Zasady współpracy dotyczące wyżej wymienionych zagadnień
powinny zostać uregulowane w drodze podpisywania przez Unię z krajami trzecimi porozumień w sprawie readmisji. Unia powinna również podejmować wysiłki na rzecz zapewnienia korzystnych zasad i warunków powrotu zarówno dla
osoby odsyłanej, jak i obszaru, na który ta osoba powraca.
3.4.2. DZIAŁANIA PRAWNE W OKRESIE 2005–2007
KOMUNIKAT KOMISJI EUROPEJSKIEJ DOTYCZĄCY PRIORYTETÓW POLITYKI
ZWALCZANIA NIELEGALNEJ IMIGRACJI OBYWATELI KRAJÓW TRZECICH
Komunikat Komisji Europejskiej odnośnie do priorytetów polityki zwalczania nielegalnej imigracji obywateli krajów trzecich (COM (2006) 402) został
przyjęty 19 lipca 2006 r. Dokument ten miał być ważną częścią całościowego
podejścia Komisji Europejskiej do kwestii efektywnego zarządzania migracjami.
Zawierał on ocenę planu działań w tym obszarze przyjętego przez Komisję
w grudniu 2005 r., w którym to dokumencie Komisja przedstawiła działania,
które miała zamiar podjąć w dziedzinie imigracji legalnej. W planie działań
stwierdzono, że legalny napływ migrantów ekonomicznych na teren Unii Euro-
76
pejskiej jest zjawiskiem jak najbardziej pożądanym, a przejrzyste zasady w tym
zakresie są niezbędnym elementem strategii zwalczania imigracji nielegalnej.
Na jednolitą i efektywną politykę w sprawie imigracji powinny się tym samym składać działania dotyczące zarówno nielegalnej, jak i legalnej imigracji. Działania te powinny zachowywać równowagę pomiędzy dążeniem do
zapewnienia bezpieczeństwa społecznego a przestrzeganiem indywidualnych
praw człowieka.
W komunikacie z 2006 r. Komisja dokonała analizy ośmiu najważniejszych
jej zdaniem obszarów związanych z kwestią nielegalnej imigracji:
1. Współpraca z krajami trzecimi
Komisja uznaje dialog i współpracę z krajami pochodzenia oraz krajami
tranzytowymi za podstawową kwestię. Do przykładowych efektów tego typu
działań można zaliczyć wspólne patrole graniczne, nadzór elektroniczny oraz
wspólne działanie w sytuacjach nadzwyczajnych (nagłe kryzysy).
2. Dalsze wzmacnianie zewnętrznych granic Unii Europejskiej
Jako instrumenty służące przyszłemu wzmocnieniu zewnętrznych granic
Unii Europejskiej Komisja wymienia tzw. kod graniczny Schengen (Schengen
Borders Code) oraz Europejską Agencję Graniczną (Frontex)15. Wśród technologii możliwych do zastosowania w przyszłości na zewnętrznych granicach Unii
Komisja Europejska wymienia zwłaszcza technologie biometryczne, takie jak
bazy odcisków palców czy fotografii cyfrowych. Dane pobrane w ten sposób
trafiałyby do ogólnoeuropejskiej bazy danych biometrycznych obywateli krajów
trzecich przyjeżdżających lub opuszczających terytorium krajów członkowskich
Unii. Dzięki istnieniu takiej bazy każdy kraj członkowski mógłby sprawdzić
m.in., czy dany obywatel kraju trzeciego nie przedłużył już w przeszłości pobytu
na terenie UE ponad okres przewidziany w dokumencie wizowym. System tego
typu znalazłby również zastosowanie w zarządzaniu imigracją legalną, np. jako
baza danych pracowników sezonowych. Dane z systemu byłyby także wykorzystywane do tworzenia analiz zjawiska nastawionych na przyszłość (ewentualne
kierunki zagrożeń, ryzyko wzrostu skali migracji).
Komisja zdaje sobie sprawę z tego, jak dużym wyzwaniem byłoby stworzenie takiego systemu od strony technicznej, finansowej oraz z uwagi na problem
ochrony danych osobowych. Ze względu na te kwestie zaleca ona przeprowadzenie na etapie planowania systemu jak największej liczby analiz dotyczących
sposobu jego przyszłego działania.
15
http://www.frontex.europa.eu.
77
3. Zwalczanie handlu ludźmi
Za podstawę aktywności Unii Europejskiej w tym obszarze Komisja uznaje
„Plan działania w dziedzinie dobrych praktyk, standardów i procedur dotyczących zwalczania i zapobiegania handlu ludźmi”, przyjęty przez Radę Unii Europejskiej 1 grudnia 2005 r.16 Plan dotyczy m.in. takich proponowanych działań,
jak: informowanie społeczeństw o skali i specyfice tego zjawiska, utrudnianie
przerzutu przez granicę, zmniejszenie popytu w krajach UE, zwiększanie efektywności na etapie dochodzenia, oskarżenia, pomocy ofiarom, bezpiecznego
powrotu do kraju pochodzenia oraz reintegracji, a także wspieranie tego typu
działań w krajach trzecich.
4. Zwalczanie nielegalnego zatrudnienia
Komisja Europejska przyznaje, że możliwość znalezienia zatrudnienia na terenie krajów członkowskich Unii jest jednym z ważnych czynników przyciągających nielegalnych imigrantów. Jako główne sektory zainteresowane zatrudnianiem nielegalnych imigrantów Komisja wymienia sektor budowlany, tekstylny
oraz usług związanych z żywieniem. Wyżej wymienione sektory dają również
pracodawcom zatrudniającym nielegalnych imigrantów szczególne możliwości
ich wykorzystywania. Komisja zaleca krajom członkowskim wprowadzenie sankcji prawnych dla pracodawców zatrudniających nielegalnych imigrantów, zwłaszcza w przypadku wykrycia ich wykorzystywania. W dalszym okresie zaleca
harmonizowanie działań tego typu między krajami członkowskimi oraz wymianę dobrych praktyk.
5. Legalizacja pobytu nielegalnych imigrantów
Problem ten dotyczy szczególnie tych nielegalnych imigrantów przebywających w krajach Unii Europejskiej, którzy z różnych powodów z dużym prawdopodobieństwem nie powrócą do krajów swojego pochodzenia. Osoby takie nie
są objęte działaniami na rzecz integracji ze społeczeństwem kraju pobytu, ponieważ posiadają status nielegalnego imigranta (tzn. nie mają uregulowanego
statusu prawnego). Z uwagi na ten problem oraz niejednokrotnie dużą liczbę takich osób przebywających w danym kraju członkowskim, niektóre kraje UE
podjęły decyzję o legalizacji pewnej liczby tego typu imigrantów. Takie działania spotkały się z kolei z niepokojem pozostałych krajów członkowskich z uwagi na brak kontroli na granicach wewnętrznych strefy Schengen. Ze względu na
powyższe zjawiska Komisja Europejska zaleca przeprowadzenie jak największej
liczby badań w zakresie skuteczności tego typu działań oraz ich wpływu na ska-
16
2005/C 311/01.
78
lę nielegalnej imigracji, których wyniki mogłyby stać się podstawą przyszłej
dyskusji na temat działań legalizacyjnych na szczeblu wspólnotowym.
6. Działania na rzecz powrotu nielegalnych imigrantów do krajów
pochodzenia (readmisji)
Komisja Europejska podkreśla, że powrót do kraju pochodzenia jest i winien
pozostać podstawą polityki Unii Europejskiej wobec nielegalnych imigrantów.
Efektywna polityka w tej dziedzinie jest zdaniem Komisji niezbędna do zapewnienia społecznego poparcia dla kwestii imigracji legalnej oraz problemu przyjmowania uchodźców (polityka azylowa). Priorytety proponowane w komunikacie przez Komisję dotyczą m.in.:
– zawierania kolejnych umów o readmisji,
– dalszej pracy nad dyrektywą w sprawie readmisji, negocjowanej w Radzie
Unii Europejskiej i Parlamencie Europejskim,
– częstszego wykorzystywania przez kraje członkowskie łączonych lotów
powrotnych (joint return flights),
– lepszej współpracy krajów członkowskich w zakresie odsyłania obywateli
krajów trzecich nieposiadających dokumentów podróży,
– stworzenia wspólnych kursów szkoleniowych dla urzędników z krajów
członkowskich zajmujących się readmisją.
7. Poprawa w dziedzinie wymiany informacji
Komisja Europejska podkreśla, że prawidłowa współpraca między krajami
członkowskimi w dziedzinie zwalczania nielegalnej imigracji nie jest możliwa bez
bieżącej i szerokiej wymiany informacji. W komunikacie zaleca się więc krajom
członkowskim lepsze wykorzystanie istniejących kanałów wymiany informacji
w tej dziedzinie, takich jak sieć ICONet17, imigracyjni urzędnicy łącznikowi z krajów członkowskich UE stacjonujący w krajach pochodzenia, a także Europol.
8. Ocena prowadzonej polityki
Pełna implementacja w krajach członkowskich przepisów dotyczących walki
z nielegalną imigracją już przyjętych na szczeblu wspólnotowym ma zdaniem
Komisji Europejskiej bardzo duże znaczenie. Komisja zaleca ocenę prawodawstwa krajów członkowskich w takich obszarach, jak:
– obowiązki prywatnych przewoźników w zakresie przeciwdziałania nielegalnej imigracji,
– przeciwdziałanie wspieraniu nielegalnego napływy, tranzytu i pozostawania na obszarze krajów UE.
17
Internetowa sieć wymiany informacji między krajami członkowskimi Unii Europejskiej,
dotyczących nielegalnych ruchów migracyjnych (www.iconet-eu.net).
79
Wynikiem powyższej oceny winno być stworzenie zaleceń umożliwiających
zlikwidowanie istniejących luk prawnych. Ocena taka powinna być przeprowadzona z udziałem zarówno zainteresowanych krajów członkowskich, jak
i przedstawicieli strefy prywatnej i publicznej (przedstawiciele przemysłu, organizacje humanitarne itp.).
PROJEKT DYREKTYWY DOTYCZĄCEJ WSPÓLNYCH STANDARDÓW
W SPRAWIE READMISJI
Dążąc do pełnej implementacji uzgodnionego w 2002 r. „Planu działania
w sprawie readmisji”18, Komisja Europejska przyjęła we wrześniu 2005 r. projekt Dyrektywy odnośnie do wspólnych standardów oraz procedur dotyczących
obywateli krajów trzecich pozostających nielegalnie na terenie krajów członkowskich UE (SEC (2005) 1057). Przyjęcie tego dokumentu wynikało z chęci
pełnej implementacji planu oraz wypełnienia jednego z założeń programu haskiego, przyjętego przez Radę Unii Europejskiej w dniach 4–5 listopada 2004 r.
W jednym z punktów tego programu Rada zobowiązała Komisję Europejską do
przygotowania wspólnych standardów w odniesieniu do osób objętych readmisją, tak aby proces ten odbywał się w sposób humanitarny oraz z pełnym poszanowaniem praw człowieka oraz godności ludzkiej.
Celem projektu wyżej wymienionej dyrektywy było zapewnienie jasnych,
przejrzystych i sprawiedliwych zasad dotyczących readmisji, usunięcia z obszaru
Unii, użycia środków przymusu, aresztu tymczasowego oraz ponownego dostępu
do obszaru UE. Szczegółowe zapisy projektu dyrektywy przewidywały m.in.:
– wprowadzenie zasady, że nielegalny pobyt powinien zostać zakończony
w drodze sprawiedliwej i przejrzystej procedury,
– promowanie reguły dobrowolnego powrotu poprzez wprowadzenie zasady, że każdej osobie objętej readmisją winien przysługiwać tzw. okres samodzielnego wyjazdu (period of departure),
– wprowadzenie ujednoliconej dwuetapowej procedury readmisji; pierwszym etapem jest przedstawienie nielegalnemu imigrantowi nakazu readmisji
(return decision); jeżeli osoba taka nie zdecyduje się na samodzielny wyjazd,
objęta zostanie drugim etapem procedury, przewidującym ogłoszenie polecenia
usunięcia jej poza obszar Wspólnot (removal order),
– uregulowanie sytuacji nielegalnych imigrantów, którzy nie mogą podlegać
readmisji,
– zapewnienie minimalnego zestawu procedur zabezpieczających (procedural safeguards),
18
Council Doc 13515/1/02 Limite MIGR 104 FRONT 12 VISA 160, 4 November 2002,
http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/02/st13/13515-r1en2.pdf.
80
– ograniczenie zakresu wykorzystania środków przymusu, powiązanie użycia tych środków z zasadą proporcjonalności, a także wprowadzenie procedur
zabezpieczających w sytuacji readmisji przymusowej (forced return),
– dodanie wymiaru europejskiego do efektów procedur readmisji stosowanych w krajach członkowskich Unii, poprzez wprowadzenie zakazu ponownego
wjazdu dla osób nimi objętych, obowiązującego na całym obszarze UE,
– nagradzanie nielegalnych imigrantów w przypadku przestrzegania przez
nich decyzji w sprawie readmisji (good compliance), przykładowo poprzez wycofanie wyżej wymienionego paneuropejskiego zakazu wjazdu, oraz karanie
tych osób w przypadku łamania takich decyzji (non-compliance), np. poprzez
przedłużenie zakazu wjazdu,
– ograniczenie stosowania aresztu tymczasowego, powiązanie jego stosowania z zasadą proporcjonalności, a także wprowadzenie procedur zabezpieczających odnośnie do jego stosowania,
– ustalenie procedur stosowanych wobec obywatela kraju trzeciego objętego poleceniem usunięcia lub nakazem readmisji wydanym przez dany kraj
członkowski, zatrzymanego w innym kraju członkowskim.
Dyrektywa ta została ostatecznie przyjęta przez Parlament Europejski
18 czerwca 2008 r. (zob. podrozdział 3.5.1).
PROPOZYCJA USTANOWIENIA NOWEGO INSTRUMENTU FINANSOWEGO
W 2005 r. Komisja Europejska zaproponowała stworzenie Funduszu Granic
Zewnętrznych (External Borders Fund) oraz Funduszu Readmisji (Return Fund)
w obrębie programu ramowego „Solidarność” oraz „Zarządzanie przepływem
migracji” na okres 2007–2013 (COM (2005) 123 Final). Propozycja powyższa
została przyjęta 2 maja 2005 r. Wysokość środków przeznaczonych na Fundusz
Granic Zewnętrznych ma zgodnie z perspektywą finansową na ten okres wynieść 2152 mln euro, natomiast na Fundusz Readmisji – 759 mln euro (na lata
2008–2013)19.
PRZEPISY OKREŚLAJĄCE KARY DLA PRACODAWCÓW ZATRUDNIAJĄCYCH
NIELEGALNYCH IMIGRANTÓW
W maju 2007 r. Komisja Europejska przedstawiła propozycję przepisów
dotyczących pracodawców zatrudniających nielegalnych imigrantów 20. Środki
służące ograniczeniu nielegalnej imigracji miałyby w tym przypadku głównie
19
http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/immigration/illegal/fsj_immigration_illegal_en.htm,
data dostępu 5.12.2008.
20
http://www.euractiv.com/en/security/eu-toughens-stance-illegal-immigrant-employers/article163851, data dostępu 5.12.2008.
81
postać kar finansowych, ale w niektórych przypadkach również kar pozbawienia wolności (zwłaszcza w wypadku recydywy oraz gdyby pracodawcy
udowodniono wyzyskiwanie pracowników lub osiąganie zysków z handlu
ludźmi)21.
Propozycje aktów prawnych przewidują m.in. obciążenie pracodawców
kosztami deportacji zatrudnionych przez nich nielegalnych imigrantów do krajów pochodzenia, a także wyegzekwowanie od pracodawcy przyłapanego na
zatrudnianiu takich pracowników wszystkich niezapłaconych przez niego podatków oraz opłat na rzecz skarbu państwa, które zmuszony byłby zapłacić, gdyby
zatrudnił tych pracowników legalnie. Po wprowadzeniu tego typu przepisów
obowiązek sprawdzenia, czy potencjalny pracownik przebywa na terenie Unii
Europejskiej legalnie (np. potwierdzenie prawdziwości dokumentów), spadałaby
na pracodawcę, jako odpowiedzialnego za ewentualne przyjęcie do pracy nielegalnego imigranta. Ponadto władze publikowałyby cyklicznie listy pracodawców, którzy naruszyli wyżej przedstawione reguły. Pracodawcy indywidualni
(osoby prywatne) byliby łagodniej traktowani niż przedsiębiorstwa. Proponuje
się także wprowadzenie przepisów, które czyniłyby przedsiębiorstwa zlecające
wykonanie pewnych robót innym firmom odpowiedzialnymi za działania swoich
zleceniobiorców.
Proponowana dyrektywa wprowadzałaby wspólne kary minimalne na poziomie unijnym wobec pracodawców zatrudniających nielegalnych imigrantów.
Kary te obejmowałyby następujące sankcje22:
– kary finansowe,
– wypłatę niezapłaconych (należnych) wynagrodzeń (według stawek legalnych) i innych wymaganych przez prawo kraju opłat (składki ubezpieczeniowe,
zdrowotne itp.),
– w przypadku niespełnienia powyższych – uniemożliwienie takim firmom
na okres do 5 lat ubiegania się o udział w zamówieniach publicznych oraz korzystania z jakiekolwiek formy pomocy publicznej o charakterze zarówno krajowym, jak i wspólnotowym.
21
http://www.euractiv.com/en/mobility/eu-split-punishing-employers-illegal-migrants/article174516, data dostępu 5.12.2008.
22
http://www.neurope.eu/articles/90497.php, data dostępu 5.12.2008.
82
3.5. AKTUALNE INICJATYWY UNII EUROPEJSKIEJ
NA RZECZ ZWALCZANIA NIELEGALNEJ IMIGRACJI
3.5.1. DYREKTYWA W SPRAWIE READMISJI OBYWATELI KRAJÓW TRZECICH
PRZEBYWAJĄCYCH NIELEGALNIE NA TERENIE W SPÓLNOT
Program haski, zaakceptowany przez uczestników szczytu europejskiego
w listopadzie 2004 r., przewidywał stworzenie wspólnej polityki migracyjnej
i azylowej Unii Europejskiej, która pół roku wcześniej została poszerzona
o 10 nowych państw członkowskich. W grudniu 2005 r. Komisja Europejska
opublikowała „Plan działania w sprawie legalnej imigracji” (SEC (2005) 1680),
w którym zdefiniowała obszar realizacji programu haskiego. Powyższy plan
działania przewidywał podjęcie przez UE do 2009 r. następujących kroków:
– przyjęcie horyzontalnej dyrektywy wprowadzającej wspólną i jednolitą
procedurę oraz dokument dla imigrantów poszukujących pracy na terenie Unii,
– wdrożenie czterech inicjatyw sektorowych dotyczących: zawodów specjalistycznych, pracowników sezonowych, wynagradzania praktykantów i stażystów, a także transferów pracowników w ramach korporacji transnarodowych.
Oprócz wprowadzenia przepisów dotyczących legalnej imigracji program
haski przewidywał podjęcie działań legislacyjnych w obszarze imigracji nielegalnej. Wynikiem podjęcia tych działań było m.in. uzgodnienie przez Parlament
Europejski 18 czerwca 2008 r. wspólnego stanowiska na temat Dyrektywy
w sprawie readmisji obywateli krajów trzecich przebywających nielegalnie na
terenie Wspólnot (P6_TC1-COD (2005) 0167).
Celem dyrektywy jest standaryzacja procedur regulujących usuwanie nielegalnych imigrantów z obszaru krajów członkowskich oraz likwidacja luk istniejących w krajowym prawodawstwie. Dyrektywa reguluje kwestie okresów
zatrzymania, zasad stosowania zakazów ponownego wjazdu na teren kraju
członkowskiego, a także zawiera wiele zabezpieczeń prawnych mających służyć
ochronie praw nielegalnych imigrantów. Zgodnie z głównym założeniem dyrektywy żaden kraj członkowski nie może wprowadzić w obszarze, który obejmuje
dyrektywa, zasad bardziej restrykcyjnych niż w niej zapisanie. Kraje członkowskie będą jednak miały prawo utrzymać już istniejące przepisy (lub wprowadzić
nowe), jeśli są lub będą one mniej restrykcyjne niż zapisane w dyrektywie. Dyrektywa wprowadza również wspólne zobowiązanie dla wszystkich krajów
członkowskich dotyczące usunięcia wszystkich osób przebywających nielegalnie na ich terenie lub przyznania im jasnego statusu prawnego.
Jeżeli władze kraju podejmą decyzję o deportacji osoby, która nie może żądać azylu ani starać się o status uchodźcy, rozpoczyna się w stosunku do niej
83
tzw. okres dobrowolnego wyjazdu (voluntary departure period) trwający od 7 do
30 dni. Jeśli po upływie tego okresu osoba ta nie opuści obszaru kraju członkowskiego, władze krajowe zastosują wobec niej polecenie usunięcia (removal
order), które może się wiązać z zakazem ponownego wjazdu na teren kraju
(entry ban) na okres do 5 lat.
Jeżeli władza sądownicza wydająca polecenie usunięcia ma poważne podstawy do założenia, że osoba nim objęta może zacząć się ukrywać, osoba ta może zostać zatrzymana. Przed wejściem w życie dyrektywy w 9 krajach członkowskich UE osoby objęte procedurą deportacji mogły być przetrzymywane
bezterminowo. W pozostałych krajach obowiązywały mniej restrykcyjne zasady.
Artykuł 15 dyrektywy wprowadza natomiast maksymalny okres zatrzymania
wynoszący 6 miesięcy, który można przedłużyć nie więcej niż o 12 kolejnych
miesięcy (model 6+12). Tym samym maksymalny okres, na jaki będzie można
zatrzymać osobę objętą procedurą deportacji, wyniesie w krajach członkowskich
Unii 18 miesięcy. W dyrektywie wyraźnie się jednak podkreśla, że czasowe zatrzymanie (temporary custody) powinno być stosowane jako środek ostateczny,
a środki nieprzymusowe (non-coercive measures) powinny być stosowane tak
często, jak jest to możliwe. Decyzja o zatrzymaniu danej osoby powinna być
zatwierdzona przez organy sądowe tak szybko, jak to możliwe, a proces ten powinien być regularnie nadzorowany przez podmioty kontrolne.
W dyrektywie podkreśla się ponadto, że zatrzymanie członków rodzin oraz
dzieci nielegalnych imigrantów może być jedynie środkiem ostatecznym, stosowanym przez jak najkrótszy okres. Nieletni podróżujący bez opiekunów mogą
być deportowani jedynie pod warunkiem powrotu do własnej rodziny lub odpowiednich ośrodków (adequate reception facilities).
Warto zaznaczyć, że w trakcie trwania negocjacji dotyczących dyrektywy
kraje członkowskie naciskały na swoich przedstawicieli w sprawie uzyskania
prawa do jak największej elastyczności w zakresie definiowania sytuacji nadzwyczajnych (emergency situations), w przypadku wystąpienia których kraj ma
prawo przedłużyć wyżej przedstawione procedury.
Nielegalni imigranci otrzymali ponadto prawo do pomocy prawnej, w przypadku gdy nie są w stanie sami sobie jej zapewnić m.in. z uwagi na brak środków finansowych. Wspomniany wcześniej Fundusz Readmisji, ustanowiony
przez Komisję Europejską w 2005 r. i dofinansowany kwotą 676 mln euro na
okres 2008–2013, może być również wykorzystany jako źródło środków służących do pokrycia kosztów pomocy prawnej dla nielegalnych imigrantów23.
Kraje członkowskie Unii Europejskiej przy podejmowaniu decyzji w sprawie readmisji są również zobowiązane do wzięcia pod uwagę sytuacji politycznej w krajach pochodzenia imigrantów. Lista krajów niepewnych (unsafe coun23
P6_TC1-COD (2005) 0167.
84
tries) jest przygotowywana wspólnie przez Radę Ministrów UE oraz Parlament
Europejski. Obywatele z tych krajów podlegają procedurom dotyczącym osób
poszukujących azylu (asylum seekers).
3.5.2. EUROPEJSKI PAKT W SPRAWIE IMIGRACJI I AZYLU
15 października 2008 r. podczas szczytu Rady Europejskiej w Brukseli przyjęto Europejski pakt w sprawie imigracji i azylu24. Z uwagi na narastający problem międzynarodowego kryzysu finansowego kwestie związane z migracją
znalazły się na dalszym planie, jeśli chodzi o zainteresowanie członków Rady.
Podstawą paktu, będącego efektem prac prezydencji francuskiej, a zwłaszcza
szefa francuskiego Ministerstwa ds. Imigracji B. Hortefeux’a było założenie, że
kraje członkowskie Unii Europejskiej mają pełne prawo decydować o tym, jakich imigrantów przyjmować, a jakich nie, kierując się swoimi wewnętrznymi
potrzebami, zwłaszcza w zakresie rynku pracy. Założenie to wynikało z kwestii
ujętej we wstępie tego dokumentu, a mianowicie że Unia Europejska nie posiada
zasobów pozwalających jej na zapewnienie odpowiednich warunków egzystencji wszystkim imigrantom, którzy napływają na jej teren w poszukiwaniu lepszych warunków życia.
W pakcie postuluje się, aby Komisja Europejska przygotowała nowe propozycje legislacyjne w obszarach: imigracji legalnej, imigracji nielegalnej, kontroli
granicznych, polityki azylowej oraz współpracy z krajami trzecimi. W obszarze
nielegalnej imigracji największe emocje zarówno w krajach Unii, jak i w krajach
trzecich budzi nowo przyjęta dyrektywa w sprawie readmisji, a zwłaszcza jeden
z jej zapisów, umożliwiający krajom członkowskim przetrzymywanie nielegalnych imigrantów zatrzymanych na ich terenie przez okres maksymalnie 18 miesięcy bez wyroku sądowego. Dyrektywa powyższa opiera się na ogólnej zasadzie, że każdy kraj członkowski powinien albo usunąć wszystkich obywateli
krajów trzecich pozostających na jego obszarze nielegalnie, albo przyznać im
prawo legalnego pobytu. Chodzi tutaj przede wszystkim o likwidację szarej strefy, w której znajdowały się osoby de facto nieobjęte żadną polityką ze strony
państwa. Stan docelowy, którego osiągnięciem są zainteresowani autorzy paktu,
jest widoczny w sformułowanym w tym dokumencie wyraźnym wymogu wobec
krajów członkowskich, że „wszyscy nielegalni imigranci (illegal aliens) przebywający na terytorium krajów członkowskich UE muszą ten teren opuścić”.
Podkreśleniu, że w działaniach Unii Europejskiej nie chodzi jedynie o stosowanie przymusu, służy wprowadzona w dyrektywie zasada, iż imigrant objęty
24
Council Doc 13440/08 Limite ASIM 72, 24 September 2008, http://www.euractiv.com/
docad/pacteEN.doc.
85
nakazem readmisji ma prawo do dobrowolnego wyjazdu (voluntary departure)
w okresie od 7 do 30 dni od daty wystawienia tego dokumentu.
Niezależnie od wyżej wspomnianych kontrowersji, podstawowym celem
działań UE w obszarze nielegalnej imigracji winna być zdaniem autorów paktu
selektywna repatriacja nielegalnych imigrantów. Od strony praktycznej zalecają
oni m.in. intensyfikację działań w zakresie organizowania przez kraje członkowskie wspólnych lotów powrotnych, podpisywania umów o readmisji z krajami
pochodzenia i transferu, a także zwalczanie handlu ludźmi.
Dokumentem, który przygotował grunt pod przyjęcie paktu, był komunikat
Komisji Europejskiej z 17 czerwca 2008 r. „Wspólna polityka migracyjna dla
Unii Europejskiej: zasady, działania i narzędzia” (COM (2008) 359 final). W dokumencie tym Komisja Europejska przedstawiła m.in. zarys nowych instrumentów w dziedzinie monitoringu, oceny oraz wzmocnienia różnych rodzajów polityki migracyjnej w krajach członkowskich, których wprowadzenie jest zdaniem
Komisji wskazane.
3.6. PODSUMOWANIE
Rosnąca skala zjawiska napływu imigrantów (w tym nielegalnych) na obszar
Unii Europejskiej oraz zlikwidowanie w ramach tego ugrupowania kontroli granicznych na granicach wewnętrznych (między krajami członkowskimi) spowodowały wzrost zainteresowania instytucji unijnych oraz krajów członkowskich
problemem zwalczania nielegalnej imigracji. We wprowadzanych na szczeblu
unijnym w ostatnim okresie przepisach dotyczących tego zagadnienia podkreśla
się, że efektywne zwalczanie tego zjawiska nie jest już możliwe wyłącznie na
szczeblu krajów członkowskich. Bez rozwijania współpracy tych krajów opartej
na pewnych wspólnych przepisach i standardach niemożliwe będzie ograniczenie skali tego zjawiska na obszarze pozbawionym kontroli granicznych na granicach wewnętrznych. Warta odnotowania i widoczna w wyżej wymienionych dokumentach jest kwestia, że sukces w walce z nielegalną imigracją nie będzie
również możliwy bez efektywnej współpracy Unii Europejskiej z krajami trzecimi (pochodzenia oraz tranzytu), a także bez skutecznej polityki zwalczania
zorganizowanej przestępczości.