Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce

Komentarze

Transkrypt

Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce
Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce...
Część III
EWA LEŚ
DZIAŁALNOŚĆ DOBROCZYNNA
W EUROPIE I AMERYCE
TRADYCJE I WSPÓŁCZESNOŚĆ
Część III
OD POZYCJI PODWŁADNEGO
W OPIEKUŃCZYM PRZEDSIĘWZIĘCIU
DO WSPÓŁDZIAŁANIA
Z SEKTOREM PUBLICZNYM:
ORGANIZACJE POZARZĄDOWE
PO II WOJNIE ŚWIATOWEJ
Warszawa 1999
Przygotowanie niniejszej publikacji
zostało sfinansowane ze środków
Programu Phare Dialog Społeczny.
© Copyright by Cooperation Fund 1999
Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO
str. -3 -
Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce...
Część III
WSTĘP
Historycy społeczni, a także badacze innych dyscyplin naukowych nie poświęcili dotąd
należytej uwagi dziejom dobroczynności w Europie. Niniejsze studium ma na celu
przedstawienie bogatego lecz – można odnieść wrażenie – zapomnianego nieco
dziedzictwa kilkusetletniej historii europejskiej działalności dobroczynnej.
Jej znaczenie dla rozwoju wszystkich bez wyjątku podstawowych usług społecznych
pozostawało jednak w ciągu ostatniego półwiecza w cieniu dynamicznie rozwijającego
się państwa opiekuńczego.
Znamienne jest, że w końcu naszego stulecia organizacje społeczne przeżywają swój
renesans w wielu krajach, w tym także w Polsce.
Wbrew powszechnej opinii zorganizowana działalność społeczna w Polsce nie jest
jednak wyłącznie wynikiem przełomu lat 1989-1990. Historia działalności
dobroczynnej ma wielowiekową tradycję na ziemiach polskich, ściśle związaną z
tradycją chrześcijańską średniowiecznej Europy.
Wraz z przyjęciem chrześcijaństwa Polska znalazła się pod wpływem chrześcijańskiej
kultury dobroczynności i zachodnich modeli instytucji charytatywnych i oświatowych.
Celem niniejszego studium jest rekonstrukcja historyczna działalności dobroczynnej w
zachodnim kręgu kulturowym i w Polsce.
Analiza porównawcza służy próbie wyodrębnienia bardziej uniwersalnych oraz
swoistych czynników, które począwszy od Średniowiecza w kolejnych epokach
historycznych miały wpływ na powstanie i rozwój religijnych i świeckich organizacji w
Polsce na tle wybranych krajów Zachodu.
Celem porównań międzynarodowych jest także próba określenia czynników
odpowiedzialnych za ukształtowanie się w kolejnych epokach historycznych
odmiennych modeli relacji między organizacjami dobroczynnymi a ciałami
publicznymi w krajach objętych analizą, tzn. we Francji, Niemczech, Wielkiej Brytanii
oraz Polsce i USA.
Chodzi także o odpowiedź na bardzo aktualne pytanie, co sprzyja wykształcaniu się w
krajach zachodnich modelu „pomocniczości” państwa, tj. tendencji powierzania
organizacjom pozarządowym oraz rynkowi realizacji coraz większego zakresu zadań
publicznych w związku z transformacja powojennego państwa opiekuńczego.
Wydaje się, że upowszechnienie w Polsce doświadczeń krajów zachodnich na temat
możliwości ale i ograniczeń organizacji pozarządowych w procesie modyfikacji
powojennej doktryny publicznej asekuracji socjalnej może być pomocne w trakcie
mającej obecnie miejsce w Polsce rekonstrukcji modelu polityki społecznej.
Niestety dotychczasowe reformy społeczne w Polsce zmierzają bardziej w kierunku
„urynkowienia” polityki społecznej i jej komercjalizacji, aniżeli traktowania organizacji
społecznych jako alternatywy wobec publicznych instytucji świadczenia usług, w myśl
zasady pomocniczości. Przedstawione w niniejszym studium doświadczenia takich
krajów, jak Niemcy, Francja, Wielka Brytania oraz Stany Zjednoczone wskazują, że
publicznemu finansowaniu usług nie musi towarzyszyć monopol publicznych służb
społecznych. Organizacje pozarządowe w krajach zachodnich zarządzają bowiem nie
tylko tymi usługami społecznymi, które same finansują, ale realizują także te zadania
polityki społecznej, co do których istnieje obowiązek ustawowy usług i świadczeń ze
strony państwa.
Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO
str. -4 -
Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce...
Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO
str. -5 -
Część III
Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce...
Część III
OD POZYCJI PODWŁADNEGO
W OPIEKUŃCZYM PRZEDSIĘWZIĘCIU
DO WSPÓŁDZIAŁANIA Z SEKTOREM PUBLICZNYM:
ORGANIZACJE POZARZĄDOWE PO II WOJNIE ŚWIATOWEJ
W Europie przełomowe znaczenie w zakresie wzajemnych relacji państwa i organizacji
społecznych miało wprowadzenie w końcu XIXw. w Niemczech, a potem w innych krajach, ubezpieczeń społecznych pod naciskiem narastającej kwestii socjalnej.
Odtąd bowiem równolegle z działalnością organizacji filantropijnych, podejmujących
rozwiązywanie problemów społecznych w miarę hojności prywatnych darczyńców, następował rozwój pracowniczych ubezpieczeń społecznych, podejmowany z inicjatywy państwa i współfinansowany ze środków publicznych. Powoli wykształca się model, w którym
organizacje społeczne i ciała publiczne niezależnie od sobie podejmują i prowadzą działalność w dziedzinie ochrony socjalnej. Sytuacja taka miała miejsce do końca lat 30. XX stulecia.
Jednak już w latach 30. Obecnego wieku zostały sformułowane podstawy doktryny państwa opiekuńczego. Program społeczny państwa opiekuńczego stanowił z jednej strony
kontrpropozycję wobec liberalnego państwa kapitalistycznego z przełomu XIX i XXw., z
drugiej zaś strony stanowił alternatywę wobec rozwiązań socjalnych zaproponowanych
przez ZSRR po rewolucji październikowej. Zdaniem A. Rajkiewicza rozwój urządzeń zabezpieczenia społecznego od czasu rewolucji październikowej staje się elementem współzawodnictwa państw o różnych systemach politycznych.
Idee reformizmu socjalnego znalazły zastosowanie w latach po II wojnie światowej w
niemal wszystkich krajach Europy Zachodniej w rozwiązaniach prawnych, administracyjnych i finansowych systemu zabezpieczenia społecznego. W tym nurcie społecznopolitycznym zostały wypracowane koncepcje publicznego państwa opiekuńczego, odchodzące od tradycji działalności filantropijnej na rzecz stałych instytucji państwowych.
Wprowadzenie w krajach europejskich po II wojnie światowej nowego paradygmatu socjalnego, zgodnie z którym państwo jest podstawowym gwarantem zabezpieczenia społecznego, zredukowało funkcje organizacji dobroczynnych w strukturze instytucjonalnej
zabezpieczenia społecznego.
We Francji i RFN, które od lat 50. realizują model konserwatywny (motywacyjny) polityki społecznej, w którym uprawnienia socjalne wynikają przede wszystkim z faktu zatrudnienia i których podstawą jest system obowiązkowych ubezpieczeń pracowniczych, miejsce organizacji społecznych w systemie państwa opiekuńczego jest w głównej mierze
funkcją wpływu, jaki na tamtejszy model polityki społecznej posiada katolicka nauka społeczna z jej zasadą pomocniczości państwa (przykład RFN) lub tradycja etatystyczna, a
następnie polityka decentralizacji (przykład Francji).
Z kolei u podstaw klasyczno-liberalnego1 modelu polityki społecznej znajduje się założenie, że uprawnienia socjalne wynikają z deprywacji potrzeb, a nie z faktu zatrudnienia
czy obywatelstwa. Powszechne ubezpieczenia społeczne skalkulowane są na niskim poziomie, a ich marginalna rola wynika z przyjęcia doktryny leseferyzmu i etosu purytańskiego jako idei przewodnich polityki społecznej. (przykład Wielkiej Brytanii i Stanów
Zjednoczonych). W tym modelu polityki społecznej organizacje społeczne odgrywają aktywną rolę, co wynika zarówno z tradycji klasycznego liberalizmu, przypisującego działalności dobroczynnej funkcje „otorbiania” negatywnych skutków gospodarki wolnorynkoMarek Rymsza, Urynkowienie Państwa czy Uspołecznienie Rynku. Kwestia Socjalna w III Rzeczypospolitej
na przykładzie Ubezpieczeń Społecznych, Instytut Stosowanych Nauk Społecznych Uniwersytet Warszawski,
Warszawa 1998, s. 58.
1
Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO
str. -6 -
Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce...
Część III
wej, jak i znaczenia klasy średniej w społeczeństwie brytyjskim i amerykańskim, oraz z
purytańskiego etosu samowystarczalności, a także istnienia demokratycznego państwa.
Natomiast zgodnie z modelem socjaldemokratycznym polityki społecznej uprawnienia
socjalne wynikają z faktu obywatelstwa a powszechne programy gwarancji dochodów w
„<...> znacznym stopniu mają charakter zaopatrzeniowy”2. Istnieje dominacja instytucjonalnej polityki społecznej realizowanej przez instytucje publiczne. W tym modelu nikła
jest rola organizacji społecznych (przykład krajów nordyckich).
W Polsce w latach 1944-1989 realizowany był model socjalautokratycznej polityki społecznej, polegający na monopolizacji polityki społecznej przez państwo i traktowanie jej
jako narzędzie kontroli politycznej i społecznej. Uprawnienia socjalne wynikały w tym
modelu przede wszystkim z faktu zatrudnienia, a system zabezpieczenia społecznego miał
charakter w przewadze zaopatrzeniowy. W tym modelu autokratyczne państwo oparte na
ideologii centralizmu i ”partii przewodniej” posiadało monopol na definiowanie i zaspokajanie potrzeb społecznych, a instytucje państwowe odgrywały rolę dominującą w administrowaniu i finansowaniu polityki społecznej. Niezależne organizacje społeczne były pozbawione możliwości działania w ogóle lub zostały poddane ścisłej kontroli aparatu państwa.
W przeciwieństwie do modelu socjaldemokratycznego polityki społecznej, charakterystycznego dla krajów nordyckich, do którego często porównuje się system zabezpieczenia
społecznego rozwijany po II wojnie światowej w Polsce, budowa socjalautokratycznego
modelu polityki społecznej w PRL nie była wymuszona brakiem rynkowej infrastruktury
społecznej, gdyż ta, mimo zniszczeń wojennych, zdołała się odrodzić w pierwszych latach
po zakończeniu działań wojennych, lecz stanowiła wyraz dążeń do zbudowania państwowego systemu zabezpieczenia społecznego, w którym państwo posiada monopol na artykułowanie i rozwiązywanie problemów społecznych.
W państwach zachodnich po II wojnie światowej najwyraźniejsza zmiana na rzecz klasyczno-liberalnego modelu polityki społecznej dokonała się w Wielkiej Brytanii i USA.
Raport Williama Beveridga ogłoszony w 1942r. zawierał propozycje rozwoju reform społecznych w pięciu podstawowych dziedzinach: edukacja, ochrona zdrowia, polityka zatrudnienia, polityka mieszkaniowa oraz gwarancje w zakresie dochodów (ubezpieczenia
społeczne i pomoc społeczna).
Okres od zakończenia II wojny światowej do połowy lat 70. wyznacza jakościowo nowy
etap w historii rozwoju organizacji społecznych w Wielkiej Brytanii i stanowi radykalną
zmianę dotychczasowego modelu zaspokajania potrzeb społecznych. Na mocy ustawodawstwa wprowadzonego w latach 1944-1948 organizacje społeczne utraciły na rzecz sektora
publicznego dotychczasowe funkcje świadczenia usług opieki medycznej (The National
Health Service Act, 1946) i pomocy materialnej (The National Assistance Act, 1948).
Z kolei ustawa o powszechnym ubezpieczeniu (The National Insurance Act, 1946) praktycznie wyeliminowała towarzystwa pomocy wzajemnej - dotychczasowego administratora
ubezpieczeń społecznych - i przekazała administracji centralnej bezpośrednie zarządzanie
ubezpieczeniami społecznymi. Podobnie większość szpitali prowadzonych dotąd przez
organizacje społeczne została przejęta przez państwo. Organizacje społeczne utrzymały
natomiast prowadzenie szkół podstawowych i średnich, dzieląc to zadanie z samorządami
lokalnymi.3
Całkowite niemal przejęcie zadań sektora prywatnego przez państwo w takich
dziedzinach, jak opieka zdrowotna i ubezpieczenia społeczne, nastąpiło w latach 19451950, po dojściu do władzy Partii Pracy i wprowadzeniu ustawodawstwa społecznego
(znanego jako Plan Beveridga). Państwo przejęło wówczas obowiązek zapewnienia
powszechnych świadczeń społecznych w postaci gwarancji dostatecznych dochodów,
świadczeń z zakresu ochrony zdrowia, oświaty i pomocy społecznej.
2
3
Tamże, s. 73.
Tamże, s. 51.
Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO
str. -7 -
Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce...
Część III
Jak wiadomo, wspomniane już rozwiązania prawno-administracyjne dały początek instytucji powojennego państwa opiekuńczego i drastycznie zmieniły dotychczasowy podział
ról między organizacjami społecznymi a sektorem publicznym w dziedzinie świadczeń
społecznych. Cytowany przez Taylor i Kendalla David Owen określa to zjawisko jako
„<...> sprowadzenie roli organizacji społecznych do pozycji podwładnego w opiekuńczym
przedsięwzięciu”4.
W latach 1945-1950 administracja państwowa w Wielkiej Brytanii przejęła większość
zadań zarówno w zakresie finansowania, jak również realizacji świadczeń społecznych.
Mimo to nie można mówić o całkowitej marginalizacji organizacji społecznych w systemie
świadczeń społecznych, zachowały się bowiem elementy pluralizmu świadczenia usług
społecznych w dziedzinie edukacji. Zdecydowanie poza zasięgiem interwencji państwowej,
jako nie priorytetowe działania, znalazły się też środowiskowe usługi socjalne, w realizacji
których organizacje społeczne nie musiały obawiać się konkurencji ze strony sektora publicznego.
Organizacje społeczne pozostały też czołowym organizatorem usług opiekuńczych na
rzecz dzieci oraz osób starszych; prowadziły działalność w dziedzinach należących do
państwowego systemu zabezpieczenia społecznego, w których jednak nie istniał ustawowy
obowiązek świadczenia usług ze strony państwa. Taylor i Kendall są zdania, iż nawet w
okresie dominacji państwowego sektora w dziedzinie zabezpieczenia społecznego, jego
struktura finansowa i organizacyjna była, choć w okrojonym zakresie, pluralistyczna5.
W powojennym brytyjskim państwowym modelu świadczeń i usług organizacje społeczne pełniły wprawdzie funkcje uzupełniające i dodatkowe, jednak odegrały pionierską rolę,
wdrażając w tym czasie nowe formy usług - w ten sposób realizując jedno z naczelnych
swych zadań – wypracowywania nowych i oryginalnych rozwiązań problemów społecznych. W latach 60. i 70. z ich inicjatywy nastąpił rozwój takich form usług społecznych,
jak doradztwo, organizowanie grup samopomocy, kampanii społecznych oraz grup nacisku. Organizacje te prowadziły także wyspecjalizowane usługi, takie jak m.in. szkolnictwo
specjalne, działania w zakresie edukacji dorosłych i wodne pogotowie ratownicze. W historii rozwoju brytyjskich organizacji społecznych był to też okres rozwoju bardziej radykalnych form działania (grupy nacisku).
Wokół doktryny i praktyki państwowej asekuracji socjalnej, znajdującej swoje urzeczywistnienie w instytucji brytyjskiego państwa opiekuńczego, zaczęły jednak narastać kontrowersje i nasilała się krytyka, która szczególnie wyraźnie zaczęła dawać o sobie znać od
lat siedemdziesiątych, kiedy stało się jasne, jak stwierdzają Taylor i Kendall, że „<...> ubóstwo i inne problemy społeczne nie zostały wyeliminowane mimo konsolidacji państwa
opiekuńczego”6. Początek lat 70. wyznacza kolejny, ostatni etap w historii rozwoju organizacji społecznych w Wielkiej Brytanii.
Niezależnie od odmienności stanowisk partii politycznych w sprawach zakresu reform
państwa opiekuńczego, od lat 70. brytyjskie partie polityczne były coraz bardziej sceptyczne co do szans ekonomicznego przetrwania państwa opiekuńczego w wersji zaproponowanej przez Beveridga. W takim klimacie politycznym rodziła się nowa koncepcja państwa
opiekuńczego, określana niekiedy, jako „państwo opiekuńcze na miarę możliwości” (the
affordable welfare state).
Lata 70. przyniosły też zbliżenie stanowisk głównych ugrupowań politycznych w sprawie
znaczenia organizacji społecznych w życiu publicznym i „<...> potrzeby skutecznego
współdziałania z państwem dla zapewnienia zdrowego pluralizmu w dziedzinie zabezpieczenia społecznego”7. Raport Komitetu Wolfendena z 1978r. był wyraźnym świadectwem
4
5
6
7
David Oven, English Philantropy 1660-1960, Cambridge, Harvard University Press, 1965.
Taylor, Kendall, History of the Voluntary Sector, cyt. wyd., s. 54.
Tamże, s. 55.
Jeremy Kendall and Martin Knapp, Defining the Nonprofit Sector: The United Kingdom, The Johns
Hopkins University Comparative Nonprofit Sector Project, Working Paper Number 5, 1993, s. 14.
Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO
str. -8 -
Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce...
Część III
dokonujących się przewartościowań w stanowisku zarówno rządu, jak i opozycji w sprawie
roli organizacji społecznych wobec sektora państwowego. Raport uwypuklał bowiem korzyści płynące dla obu sektorów z pluralizmu i współdziałania w realizacji świadczeń zabezpieczenia społecznego. Poszukiwanie alternatywnych ideologii wobec obowiązującego
uniwersalnego paradygmatu, zgodnie z którym państwo jest jedynym gwarantem bezpieczeństwa socjalnego, zyskiwało w tym czasie w Wielkiej Brytanii wielu zwolenników.
Taylor i Lansley piszą o dwóch zasadniczych propozycjach czy opcjach modyfikacji
instytucji państwa opiekuńczego, jakie zarysowały się zwłaszcza po objęciu rządów w
1979r. przez Partię Konserwatywną - opcji pluralistycznej i rynkowej. Zwolennicy pluralizmu opowiadali się za różnorodnością źródeł finansowania i form organizacyjnych pomocy, co ograniczyłoby uzależnienie od państwa i przyczyniłoby się do zwiększenia efektywności świadczeń – jak argumentowali. W konsekwencji postulowano szerszy udział
organizacji społecznych w realizacji zadań państwa opiekuńczego.
Z kolei zwolennicy opcji rynkowej stawiali sobie za cel „zacieśnienie granic państwa
opiekuńczego” i wprowadzenie mechanizmów rynkowych do systemu zabezpieczenia społecznego. Rząd konserwatywny pani Thatcher dostrzegał w mechanizmie konkurencji rynkowej podstawowy instrument kontroli wydatków na cele społeczne, przypisując zarazem
instrumentom rynkowym zdolność kreowania możliwości wyboru w tej sferze usług społecznych8.
Zgodnie z nowym - konserwatywnym - paradygmatem państwa opiekuńczego, ograniczającym bezpośrednią rolę państwa w realizacji świadczeń społecznych, organizacje społeczne miały tam, gdzie i kiedy to możliwe, zastępować instytucje publiczne w ich roli, w
celu promowania „kultury przedsiębiorczości”9. Wielu komentatorów podkreśla w związku
z tym, że tryumfalny powrót organizacji społecznych na brytyjską scenę społeczną lat 80.
stał się możliwy dzięki przyjętej przez rząd pani Thatcher strategii prywatyzacji i denacjonalizacji sektora publicznego, mającej na celu ograniczenie państwowego udziału i zobowiązań w sferze świadczenia usług, zarówno na szczeblu centralnym, jak i lokalnym10.
Jak zauważa Ralph Kramer, deetatyzacja usług społecznych na szczeblu lokalnym
oznaczała przede wszystkim nałożenie na władze lokalne odpowiedzialności za tworzenie
właściwych warunków finansowych, organizacyjnych (enabling role) oraz w zakresie
koordynacji, umożliwiających realizację usług społecznych przez inne podmioty, w tym
zwłaszcza organizacje społeczne, od których władze szczebla lokalnego miały odtąd
kontraktować usługi socjalne w zakresie opieki środowiskowej oraz inne usługi, do których
władze lokalne były zobowiązane ustawowo, jak np. w dziedzinie edukacji, organizacji
czasu wolnego i prowadzenia bibliotek11.
Organizacje społeczne - znane ze swej efektywności ekonomicznej, elastyczności działania, a także innowacyjności, pluralizmu i specjalizacji - stały się cennym partnerem dla
rządu konserwatywnego i, jak uważa część komentatorów - narzuconym partnerem dla
władz lokalnych, nie tylko z tej racji, że stanowiły instytucjonalną alternatywę wobec instytucji publicznych w dziedzinie świadczenia usług społecznych, ale także ze względu na
ich rolę w popularyzacji takich założeń doktryny konserwatywnej, jak wolna konkurencja,
indywidualizm, woluntaryzm, większe możliwości wyboru dla konsumentów oraz możliwość uczestnictwa w życiu społecznym12.
8
Marilyn Taylor i John Lansley, Ideology and Welfare in the UK Voluntary Sector, „Voluntas”, 1992, nr
2,
s. 155.
Ralph M. Kramer, Change and Continuity in British Voluntary Organisations, International Journal of
Voluntary and Nonprofit Organisations, „Voluntas”, 1990, nr 2, s. 34.
10
Tamże.
11
Tamże.
12
Tamże.
9
Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO
str. -9 -
Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce...
Część III
W efekcie dokonujących się przekształceń w doktrynie i praktyce państwa opiekuńczego
w latach 80. powstał pluralistyczny model zabezpieczenia społecznego w Wielkiej Brytanii, w którym państwo pokrywa większość nakładów na takie dziedziny, jak opieka zdrowotna, oświata i pomoc środowiskowa, natomiast obowiązek świadczenia usług przekazuje
instytucjom wobec siebie zewnętrznym, tj. organizacjom społecznym i sektorowi prywatnemu.
Jak zauważają M. Taylor i J. Lansley, taki podział zadań między sektor publiczny i organizacje społeczne wskazuje na „<...> pragmatyzm polityczny partii konserwatywnej w
społeczeństwie, gdzie opinia publiczna trwa w przekonaniu co do określonych powinności
państwa w sferze socjalnej”13.
Wielu obserwatorów zwraca przy tym uwagę, że zwiększony udział organizacji społecznych w roli realizatora usług społecznych w latach 80. i 90., znamionujący nową fazę w
rozwoju państwa opiekuńczego w Wielkiej Brytanii, wydaje się rozwiązaniem funkcjonalnym, gdyż pozwala na kontynuację wielu programów społecznych (dotąd realizowanych
wyłącznie przez sektor publiczny), co do których większość społeczeństwa jest przekonana, że powinny istnieć, choć niekoniecznie muszą być realizowane wyłącznie i bezpośrednio przez instytucje państwowe.
Jak dowodzi Kramer, ów podział ról między sektor publiczny a organizacje społeczne,
polegający na rozgraniczeniu zadań finansowania od świadczenia usług społecznych, może
stanowić udaną próbę radzenia sobie współczesnych rządów z problemem malejącej wiarygodności i utratą zaufania w możliwość zapewnienia przez rząd świadczeń publicznych
racjonalnych ekonomicznie, sprawiedliwych i efektywnych. A zatem przyszłość organizacji społecznych pozostaje nierozerwalnie związana z przyszłością państwa opiekuńczego14.
W piśmiennictwie brytyjskim dotyczącym modyfikacji powojennego państwa opiekuńczego rysują się dwa stanowiska: podczas gdy część komentatorów traktuje proces
„odpaństwowienia” polityki społecznej jako radykalne odejście od brytyjskich tradycji
reformizmu społecznego i powrót do dziewiętnastowiecznego liberalizmu, inni autorzy
dostrzegają w ideologii konserwatywnej lat 80. i 90. zwrot od tradycyjnego konserwatywnego paternalizmu w kierunku „pluralizmu rynkowego” czy pluralizmu zabezpieczenia
społecznego15. Interesujący punkt widzenia na temat funkcji organizacji społecznych w
Wielkiej Brytanii u progu XXI stulecia zawiera najnowszy Raport brytyjski16. Raport akcentuje szczególne znaczenie organizacji społecznych w podejmowaniu nowych wyzwań,
jakie są efektem zmian zachodzących w społeczeństwie brytyjskim w końcu XXw. Chodzi
o kwestie takie, jak przemiany roli państwa i systemu zabezpieczenia społecznego, zmiany
czasu pracy i problemy z jej dostępnością oraz sytuacja osób bez pracy, a także przemiany
w strukturze i roli rodziny. Raport zdecydowanie przeciwstawia się natomiast instrumentalnemu traktowaniu organizacji społecznych przez instytucje publiczne i optuje za efektywnym partnerstwem między sektorem publicznym i organizacjami społecznymi.
13
Marilyn Taylor i John Lansley, Ideology and Welfare in the UK Voluntary Sector, „Voluntas”, 1992,
nr 2,
14
s. 159.
Ralph M. Kramer, Change and Continuity in British Voluntary Organisations, International Journal
of
Voluntary and Nonprofit Organisations, cyt. wyd., s. 55.
Kramer, Change and Continuity in British Voluntary Organisations, tamże, s. 34.
16
Meeting the Challenge of the Change: Voluntary Sector into the 21st Century, Report of the Commission
on the Future of the Voluntary Sector, Deakin Commission, London 1996, s. 119. Zob. także: Alun
Michael, Shadow Minister for the Voluntary Sector, Building the Future Together: Labour’s Policies for
Partnership between Government and the Voluntary Sector, London, March 1997.
15
Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO
str. -10 -
Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce...
Część III
Podobnie we Francji ostatnia faza w historii rozwoju organizacji społecznych przypadła
na lata po zakończeniu II wojny światowej. Z punktu widzenia zasięgu działania tych organizacji okres po II wojnie światowej jest z pewnością przełomowy. Powojenna ekspansja
systemu zabezpieczenia społecznego we Francji, wprowadzając system ubezpieczeń obowiązkowych z tytułu macierzyństwa, bezrobocia, choroby i podeszłego wieku, który stopniowo objął wszystkich obywateli, wpłynęła na zmianę funkcji towarzystw ubezpieczeń
wzajemnych i innych organizacji społecznych.
Odtąd towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych prowadzą uzupełniające ubezpieczenia
zdrowotne, pokrywając koszty leczenia swoich członków w części nie objętej ubezpieczeniami chorobowymi z powszechnego systemu zabezpieczenia społecznego, a także oferują
ubezpieczonym pełną rekomensatę finansową w związku z chorobą, wypadkiem lub śmiercią. Ubezpieczenia wzajemne prowadzone przez towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych są
popularne we Francji, o czym świadczy duża liczba obywateli korzystających z dodatkowych ubezpieczeń zdrowotnych. W świetle danych z 1989r. wiadomo, że 55% ludności
było w nich ubezpieczonych. Dla porównania: ubezpieczeniami dodatkowymi w komercyjnych firmach ubezpieczeniowych było objętych 14% populacji17.
Nowy rozdział w historii organizacji społecznych we Francji rozpoczął się od połowy lat
60. Mający wówczas miejsce rozwój organizacji społecznych zazna czył się zarówno w
dziedzinie usług socjalnych i opieki zdrowotnej, a więc w obszarach tradycyjnej działalności tych organizacji, jak i w takich dziedzinach, jak ochrona środowiska, prawa kobiet i
rozwój współpracy międzynarodowej. Archambault uważa, iż źródłem „boomu stowarzyszeniowego” – jak określa renesans organizacji społecznych we Francji w połowie lat 60. –
było przekroczenie progu dojrzałości przez generację urodzoną już po II wojnie światowej
i lepiej wykształconą. „To pokolenie wyżu demograficznego – jak pisze Archambault –
zwróciło uwagę na nowe kwestie społeczne, w aurze 1968r., i zapoczątkowało powstanie
wielu organizacji społecznych”18.
Znamienne jest, że we Francji szczególny rozkwit organizacji społecznych nastąpił w
okresie rządów socjalistów, w wyniku polityki decentralizacji podjętej przez administrację
prezydenta F. Mitteranda w 1982r. Wprowadzone wówczas zachęty i zwolnienia
podatkowe oraz subsydia przyczyniły się do rozwoju całej gamy organizacji społecznych.
Zgodnie z założeniami reformy o decentralizacji, organizacje społeczne, a w szczególności
stowarzyszenia, towarzystwa pomocy wzajemnej oraz fundacje podjęły wiele zadań
publicznych w dziedzinie usług socjalnych i w zakresie zatrudnienia, administrowanych i
częściowo finansowanych przez państwo19.
Z kolei w USA kolejna faza w rozwoju stowarzyszeń obywatelskich przypada na lata
1960-1980. Debata społeczna, jaka na początku lat 60. ogarnęła Stany Zjednoczone w
związku z tzw. „ponownym odkryciem ubóstwa”, ujawniła, że od czasów wielkiego kryzysu lat 30, kiedy około 1/3 ludności pozostawała w ubóstwie, nie nastąpiło radykalne ograniczenie jego skali. U progu lat 60. bowiem nadal ¼ społeczeństwa amerykańskiego była
nim dotknięta. Odpowiedzią na „odkrycie drugiego społeczeństwa” było zdynamizowanie
polityki społecznej przez rząd federalny, znane jako program „Wielkiego Społeczeństwa”.
Szczególnie w latach 1965-1972 władze federalne zwiększyły wydatnie nakłady na opiekę
zdrowotną, usługi socjalne, mieszkalnictwo, oświatę oraz kształcenie bezrobotnych20.
17
18
19
20
Maria Strzelecka, Charakterystyka Francuskich Ubezpieczeń Zdrowotnych, w: Modele Ubezpieczeń
Zdrowotnych w Systemie Ubezpieczeń Społecznych, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Zeszyt nr 3,
Warszawa 1993, s. 94.
Archambault, The Nonprofit Sector in France, cyt. wyd., s. 230.
Viviane Mizraki – Tchernorog, Building Welfare System Through Local Associations in France, w:
Benjamin Gidron, Ralph M. Kramer, Lester M. Salamon eds., Government and The Third Sector:
Emerging Relationships in Welfare States, Jossey-Bass, San Francisco, 1992, s. 215-236.
Frances Fox Piven, Richard A. Cloward: Regulating the Poor: The Functions of Public Welfare,
Random House, New York 1972, s. 248-282.
Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO
str. -11 -
Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce...
Część III
W przeciwieństwie do krajów europejskich, w których po II wojnie światowej państwowy system zabezpieczenia społecznego został oficjalnie uznany za integralną część działalności państwa, rozwój asystencjalizmu rządu federalnego w USA dokonywał się bez rozgłosu.
Antycypując krytykę przeciwników aktywności państwa w sprawach socjalnych, zarządzanie federalnymi programami społecznymi przekazano władzom stanowym, lokalnym
oraz organizacjom społecznym. Wzrost powinności socjalnych państwa był korzystny dla
rozwoju organizacji społecznych, gdyż oznaczał zwiększone zapotrzebowanie na ich usługi
ze strony sektora publicznego21. W tym okresie nastąpił wyraźny rozwój organizacji społecznych, które realizowały zadania zlecone przez sektor państwowy, co znalazło wyraz w
ich budżetach zasilanych w coraz większym stopniu z funduszy rządowych.
Salamon podaje, że w końcu lat 70. Amerykańskie organizacje społeczne dostarczały
więcej usług socjalnych finansowanych z funduszy rządowych niż wszystkie szczeble administracji rządowej razem wzięte. Organizacje te czerpały też dwukrotnie więcej środków
na tę działalność z funduszy rządowych niż ze źródeł prywatnych22. Przeczy to dość powszechnej opinii, że w Stanach Zjednoczonych prywatna dobroczynność stanowi podstawowe źródło dochodów organizacji obywatelskich.
Lata 60. i 70. przyniosły nie tylko wydatne zwiększenie nakładów rządu federalnego na
świadczenia społeczne, lecz w tym okresie nastąpiło także poszerzenie struktury społecznej osób uprawnionych do świadczeń społecznych, co z kolei zachęciło do ubiegania się o
subsydia rządowe także instytucje oferujące usługi społeczne na zasadach komercyjnych.
Zdaniem Salamona w latach 1960-1980 w Stanach Zjednoczonych następował równoległy
wzrost sektora publicznego oraz organizacji nonprofit, co dowodzi istnienia państwa opiekuńczego w szczególnej jego postaci (third-party government), charakterystycznej dla warunków amerykańskich23.
A zatem nawet w okresie najintensywniejszej od lat 30. obecności państwa w sferze społecznej - państwo nie przejęło w całości realizacji świadczeń społecznych. Przeciwnie, w
literaturze przedmiotu podkreśla się, że właśnie w tym okresie nastąpiło zacieśnienie
współpracy sektora publicznego i organizacji społecznych. Rząd wypracował partnerski
model współdziałania z tymi organizacjami realizowany za pomocą systemu bezpośrednich
subsydiów, kontraktowania usług oraz różnorodnych programów refundacji za usługi. Intensywna współpraca sektora publicznego i organizacji społecznych przybrała z czasem
postać partnerskiego sojuszu. Z racji ich bliskiej współpracy omawiana faza określana też
bywa mianem stadium partnerskiego24.
Paradoksalnie jednak zdynamizowanie polityki społecznej przez rząd federalny w ramach
rządowego programu „Wielkiego Społeczeństwa” przyczyniło się do podjęcia w połowie
lat 60. ogólnokrajowej debaty na temat praw socjalnych, której towarzyszyła ostra krytyka
dotychczasowych rozwiązań socjalnych25.
Zapleczem dla rozwoju amerykańskich organizacji o celach niezarobkowych były w
latach 60. także liczne ruchy społeczne na rzecz praw obywatelskich, praw konsumenckich, praw kobiet, a także na rzecz ochrony środowiska i przeciw ubóstwu - by wymienić
tylko niektóre z nich.
Ostatni, piąty okres w rozwoju amerykańskich organizacji społecznych został zapoczątkowany w latach 80. Do najbardziej charakterystycznych jego cech należy zaliczyć wyraźne ograniczenie wydatków publicznych na niektóre świadczenia i usługi socjalne, a w konsekwencji także subwencji rządowych dla organizacji społecznych, zapoczątkowane już za
21
22
23
24
25
Encyclopedia of Social Work, cyt. wyd., s. 828.
Salamon, Defining the Nonprofit Sector: United States, cyt. wyd., s. 7.
Lester M. Salamon, America’s Nonprofit Sector. A Primer, cyt. wyd., s. 33.
Salamon, America’s Nonprofit Sector: A Primer, cyt. wyd., tamże..
Piven i Clovard, Regulating the Poor: The Functions of Public Welfare, cyt. wyd., s. 248.
Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO
str. -12 -
Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce...
Część III
czasów administracji prezydenta J. Cartera, a kontynuowane w okresie administracji prezydentów R. Reagana, G. Busha oraz W. Clintona.
W Niemczech idea samorządności i subsydiarności znalazła na nowo zastosowanie po
klęsce nazistowskich Niemiec, kiedy rozpoczęto reformy polityczne i w ich wyniku przywrócono działalność organizacji społecznych. Począwszy od 1949 r. zasada samorządności
stanowi trwały element regulujący funkcjonowanie wielu dziedzin życia ekonomicznego i
społecznego w Niemczech (jak polityka zatrudnienia i polityka przemysłowa) mieszczących się w ramach systemu społecznej gospodarki rynkowej26.
W latach 50. zdecydowanego poparcia idei subsydiarności udzieliły kościoły oraz partie
CDU i CSU. Zasada pomocniczości znajduje wyraz w Konstytucji niemieckiej oraz inspiruje szereg aktów prawnych określających kompetencje gmin i państwa, a także precyzujących właściwe kompetencje państwa i krajów związkowych.
Podobnie w dziedzinie usług społecznych - począwszy od lat 50. - zasada subsydiarności
stanowi „narzędzie orientacji” w sprawach podziału kompetencji między państwem a partnerami społecznymi. Znalazło to swój wyraz m.in. w unormowaniach ustawy o pomocy
państwa dla młodzieży z 1953 r., która przewidywała jedynie pomocniczy charakter państwa (Urzędu do Spraw Młodzieży) - w razie potrzeby (gegebenfalls)- w zapewnieniu właściwych warunków rozwoju młodzieży niemieckiej, przekazując kompetencje bezpośredniego tworzenia warunków dobrobytu młodego pokolenia podmiotom społecznym, tj. niezaleznym stowarzyszeniom obywatelskim, fundacjom, instytucjom prywatnym27.
Artykuł 5 par. 3 wspomnianej ustawy stanowi: „O ile struktury niezależne wspierające
młodzież posiadają bądź mogą rozwinąć odpowiednie formy wsparcia, publiczne ośrodki
pomocy młodzieży nie będą podejmować takich działań we własnym zakresie”28.
Podobnie federalna ustawa o pomocy społecznej w art. 10 następująco reguluje relacje
między publiczną pomocą społeczną a organizacjami pozarządowymi.
Po pierwsze, w ustawie znajduje się zapis, że: „Pozycja kościołów, związków religijnych
oraz organizacji społecznych (freie Wohlfarstverbande) jako podmiotów odpowiedzialnych
za określone funkcje społeczne oraz działania ukierunkowane na realizację tych funkcji nie
będą niniejszą ustawą zmienione”29.
Po drugie, art. 10 stanowi, iż podmioty publicznej pomocy społecznej, realizując postanowienia ustawy, powinny współpracować z kościołami, związkami religijnymi oraz
wspomnianymi organizacjami społecznymi, respektując ich autonomię w wyborze i realizacji ich funkcji.
Po trzecie, art. 10 stanowi, że współpraca między sektorem publicznej pomocy społecznej, a wspomnianymi podmiotami niezależnymi, powinna służyć wzajemnemu skutecznemu uzupełnianiu się tych źródeł pomocy z korzyścią dla użytkowników pomocy społecznej. Podmioty publicznej pomocy społecznej powinny również, zgodnie z art. 10, odpowiednio wspierać organizacje społeczne w ich działalności w dziedzinie pomocy społecznej.
Po czwarte, wspomniany art. 10 stanowi, że w przypadku, kiedy organizacje społeczne
świadczą indywidualne usługi socjalne, organy publicznej pomocy społecznej powstrzymują się od świadczenia takich usług, z wyjątkiem pomocy w formie zasiłków pieniężnych.
Po piąte, organy publicznej pomocy społecznej realizując swoje ustawowe funkcje, bądź
to angażują organizacje społeczne w ich realizację, bądź też przekazują im realizację tych
Anheier i Seibel, Defining the Nonprofit Sector: Germany, cyt. wyd., s. 9.
Ch. Millon-Delsol, Współczesne Zastosowania, w Zasada Subsydiarności, s. 47.
28
Voluntary Welfare Services, Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtsplege, Frankfurt am
Main,
1986, s. 24.
29
Tamże, s. 23.
26
27
Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO
str. -13 -
Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce...
Część III
funkcji, za ich zgodą. Organy publicznej pomocy społecznej pozostają odpowiedzialne
wobec osoby poszukującej wsparcia30.
Ponadto federalna ustawa o pomocy społecznej w art. 93 stanowi, że „Instytucje publicznej pomocy społecznej powinny zapewnić dostępność urządzeń niezbędnych dla realizacji
pomocy społecznej. Państwowa pomoc społeczna nie powinna tworzyć nowych instytucji
lub form usług we własnym zakresie, jeżeli organizacje społeczne dysponują odpowiednimi urządzeniami, mogą poszerzyć swój zakres działań lub rozwinąć odpowwiednie usługi”31.
Zatem na mocy zasady subsydiarności dominująca rola w realizacji usług socjalnych
przypadła niezależnym organizacjom społecznym (freie Wohlfahrtsverbande), które uzyskały prawo warunkowego pierwszeństwa w świadczeniu usług z tego zakresu. Na podkreślenie zasługuje fakt, że zasada subsydiarności nie zwalnia podmiotów publicznej pomocy
społecznej z obowiązku całościowej odpowiedzialności za usługi społeczne swiadczone
przez organizaxcje niezależne. To właśnie na podmiotach publicznej pomocy społecznej
spoczywa „ostateczna odpowiedzialność” za udzielane świadczenia. Ich zadaniem jest
wybór nie tylko najbardziej efektywnych ekonomicznie realizatorów usług socjalnych, ale i
zapewniających ich odpowiednią jakość.
Z koncepcją państwa pomocniczego nie zgadzała się niemiecka partia socjaldemokratyczna, opowiadając się za powierzeniem zadań w zakresie dobra wspólnego instancjom
publicznym, a nie inicjatywom obywatelskim. Zapis ustawy o pomocy państwa dla młodzieży, wydatnie zawężający zakres interwencji państwa do pomocy pośredniej, aktywizowania i wspierania (w tym finansowego) podmiotów niepaństwowych, a jedynie w razie
potrzeby powierzania działań instytucjom państwowym, spotkał się ze sprzeciwem ze strony partii SPD i zapoczątkował w RFN trwającą po dziś dzień dyskusję na temat rozdziału
kompetencji pomiędzy państwem a podmiotami społecznymi w sferze realizacji zadań
związanych z dobrem wspólnym.
W dziedzinie zabezpieczenia społecznego zasada subsydiarności znalazła swój wyraz w
postaci przyjętych w RFN w latach 1950-1975 ustawach (ustawa o pomocy młodzieży,
kodeks socjalny, federalna ustawa o pomocy społecznej) określających pierwszeństwo
podmiotów niepaństwowych w świadczeniu usług z tego zakresu.
Wprowadzenie zasady subsydiarności jako podstawowej zasady regulującej funkcjonowanie usług społecznych w Niemczech stanowiło według Anheiera i Seibela
„<...>najpoważniejszą ideologiczną przeciwwagę dla koncepcji państwowego systemu
usług społecznych” i alternatywę wobec publicznego państwa opiekuńczego32. W efekcie –
jak piszą - powstał „<...> specyficzny organizacyjny model kompromisu politycznego z
państwem jako licencjodawcą i kontrolerem niezależności organizacji obywatelskich”33.
Ich zdaniem w dziedzinie zagadnień socjalnych: „Zasada subsydiarności jest czymś więcej niż jedynie sposobem pozyskiwania subwencji ze środków publicznych; jest to przede
wszystkim zasada organizacyjna regulująca podział obowiązków między sektorem publicznym i prywatnym w zakresie świadczenia usług społecznych”34. Odnosi się ona w
szczególności do organizacji realizujących świadczenia pomocy społecznej i indywidualne
usługi socjalne.
W latach 60. zasada subsydiarności stała się przedmiotem krytyki ze strony oponentów
politycznych. Zapisy ustawy o pomocy młodzieży, przyznające pierwszeństwo realizacji
usług socjalnych organizacjom niepaństwowym, zostały uznane przez część władz lokalnych i władze Hesji (o proweniencji socjaldemokratycznej) za naruszające konstytucyjne
30
31
32
33
34
Tamże, s. 24.
Tamże.
Anheier i Seibel, Defining the Nonprofit Sector: Germany, cyt. wyd., s. 7.
Tamże, s. 18.
Tamże, s. 21.
Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO
str. -14 -
Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce...
Część III
gwarancje i ocenione jako równoznaczne z nałożeniem embarga na instytucje państwowe
w zakresie realizacji świadczeń pomocy społecznej i usług socjalnych.
Oponenci i sceptycy zasady subsydiarności wysunęli kilka argumentów przeciw przyjętym rozwiązaniom ustawowym. Po pierwsze: uznali zapisy ustawy za deprecjonujące dla
instytucji państwowych, które w wyniku zastosowania logiki pomocniczości zostały pozbawione dotychczasowej roli i wyparte do „drugiego szeregu” realizatorów usług społecznych. Po drugie: argumentowano, że idea subsydiarności, wywodząca się z nauki społecznej Kościoła katolickiego i prawa naturalnego, nie może mieć zastosowania w warunkach nowoczesnego społeczeństwa i stanowić zasady prawa wiążącej dla wszystkich obywateli.
Po trzecie: zwracano uwagę na niebezpieczeństwo przekształcenia się tak uprzywilejowanych organizacji niepaństwowych w ciała o charakterze monopolistycznym na danym
terenie, co pozbawiłoby obywateli możliwości swobodnego wyboru usługodawcy35. Niemiecki Trybunał Konstytucyjny ustosunkowując się do tych zarzutów wskazał w uzasadnieniu, że przyznanie organizacjom obywatelskim prawa pierwszeństwa w świadczeniu
usług socjalnych nie oznacza deprecjacji innych podmiotów, w tym zwłaszcza ciał publicznych, których rola polega na całościowej odpowiedzialności za świadczenia społeczne
na szczeblu lokalnym. W swoim postanowieniu Trybunał odniósł się także do zarzutu dotyczącego braku zastosowania idei pomocniczości w rzeczywistości współczesnych Niemiec, wyjaśniając, że zasada subsydiarności jest zasadą podziału zadań i kompetencji pomiędzy sektorem publicznym a organizacjami społecznymi (freie Wohlfahrtsverbande) i
nie odwołuje się do uzasadnień społecznej nauki Kościoła36.
W uzasadnieniu Trybunał wskazał także, że ze względów organizacyjnych i finansowych
ani sektor publiczny, ani też organizacje społeczne nie mogłyby samodzielnie sprostać
obowiązkowi świadczenia usług socjalnych. Podkreślając ogromne znaczenie współpracy
sektora państwowego i niepaństwowego w dziedzinie usług społecznych, Niemiecki Trybunał Konstytucyjny dał wyraz przekonaniu, że organizacje społeczne mają prawo do
świadczenia usług pomocy i opieki zgodnie ze swoimi przekonaniami, na równi z prawem
jednostek do wyboru najbardziej odpowiednich i zindywidualizowanych form pomocy37.
Wykładnia Trybunału Konstytucyjnego z 1967 r., dotycząca zgodności ustawy o pomocy młodzieży z Konstytucją RFN, oraz wcześniejsze postanowienie Sądu Najwyższego
Niemiec z 1961 r. w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy o pomocy społecznej w
sprawach odnoszących się do powierzania organizacjom społecznym pierwszoplanowej
roli w świadczeniu niektórych usług socjalnych potwierdziły zastosowanie zasady pomocniczości w dziedzinie polityki społecznej RFN.
Anheier pisze, że na gruncie niemieckiej polityki społecznej zasada pomocniczości oznacza system, w którym organizacje społeczne mają warunkowe pierwszeństwo przed instytucjami publicznymi w dostarczaniu usług, a szczebel lokalny ma pierwszeństwo przed
instancją wyższą38. Logika pomocniczości obowiązuje zwłaszcza w dziedzinie pomocy
społecznej, usług socjalnych, pomocy dla młodzieży i opieki zdrowotnej, natomiast w
mniejszym stopniu dotyczy pozostałych dziedzin zabezpieczenia społecznego. Można więc
powiedzieć, że sytuację w Niemczech określa tradycja koegzystencji państwa społecznego
i dobrowolnych grup pośrednich.
Nie oznacza to, że w RFN dyskusja na temat podziału kompetencji państwa i społeczeństwa należy do historii. Przeciwnie, debata na temat możliwych zastosowań, ale i ograniczeń zasady pomocniczości trwa nieprzerwanie. W ostatnich latach okazją do podjęcia
dyskusji na ten temat było uchwalenie w 1994 r. ustawy o ubezpieczeniach pielęgnacyjnych. Nowe rozwiązanie legislacyjne nie zawiera zapisu o warunkowym pierwszeństwie
35
H. Anheier, An Elaborate Network: Profiling the Third Sector in Germany, s. 39.
36
Tamże, s. 40.
Tamże.
Tamże, s. 33.
37
38
Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO
str. -15 -
Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce...
Część III
organizacji społecznych w realizacji zadań publicznych wynikających z ustawy o ubezpieczeniach opiekuńczych i wprowadza możliwość konkurencji podmiotów społecznych oraz
instytucji komercyjnych w tej dziedzinie usług. Dało to początek nowym dyskusjom na
temat granic zastosowania zasady pomocniczości w dziedzinie usług społecznych.
Zdaniem niemieckich komentatorów ta zmiana, podjęta z inicjatywy rządu federalnego i
motywowana przede wszystkim względami efektywności ekonomicznej, powinna przyczynić się do kontroli kosztów usług społecznych. Zgodnie bowiem z obowiązującą w
RFN zasadą, administracja publiczna ponosi ostateczną odpowiedzialność za usługi społeczne świadczone przez podmioty niepaństwowe i spoczywa na niej odpowiedzialność
wyboru najbardziej efektywnych ekonomicznie realizatorów usług społecznych39.
Dodać należy, że obowiązek ostatecznej odpowiedzialności za usługi społeczne nakłada
na administrację publiczną zadanie zapewnienia usług nie tylko efektywnych ekonomicznie, ale też o odpowiedniej jakości, a to oznacza – argumentują niektórzy obserwatorzy –
nieodzowność istnienia organizacji społecznych. Organizacje społeczne bowiem kierują się
przede wszystkim dobrem osób, którym świadczą usługi, a nie kryterium zysku, jak to ma
miejsce w przypadku instytucji komercyjnych, stąd te ostatnie powinny spełniać rolę jedynie uzupełniającą40.
Inaczej potoczyła się historia polskich organizacji społecznych po zakończeniu II wojny
światowej. W Polsce bowiem, odmiennie niż w pozostałych krajach będących przedmiotem porównania, zakończenie działań wojennych oznaczało radykalną zmianę ustrojową i
przejęcie władzy przez reżim komunistyczny, zrywający z tradycją działalności dobroczynnej. Symbolicznym odzwierciedleniem wrogiej postawy władz partyjnych wobec etosu filantropijnego była krytyka bohatera powieści S. Żeromskiego na Ogólnopolskim Zjeździe Polonistów w końcu lat 40. Judym „przez cierpiętniczą ofiarę pragnący rozwiązać
konflikty klasowe nie nadawał się na bohatera”41 i stanowił „relikt minionej epoki”.
Państwo przejęło także kontrolę nad całością życia społecznego oraz proklamowało odpowiedzialność za zapewnienie bezpieczeństwa socjalnego w ramach socjalistycznego
państwa opiekuńczego. Autorytarny charakter reżimu oraz model socjalautorytarnej polityki społecznej sprawiał, że organizacje społeczne w Polsce w latach 1947-1989 nie były
samodzielnymi podmiotami inicjatywy społecznej i służyły jako „pasy transmisyjne” polityki państwa komunistycznego42.
W okresie Polski Ludowej organizacje społeczne nie tylko zostały pozbawione możliwości prowadzenia instytucji leczniczych, opiekuńczych i oświatowych, a ich majątek w postaci nieruchomości i urządzeń został upaństwowiony, ale drastycznie zredukowano także
ich prawa reprezentowania potrzeb i interesów poszczególnych grup społeczeństwa.
W pierwszym okresie odbudowy kraju (lata 1945-1947) działalność reaktywowało wiele
organizacji świeckich i religijnych istniejących w okresie II Rzeczypospolitej. Jak podaje
A. Paczkowski: „Rozpoczął się <...>, na dość szeroką skalę, proces odbudowy zniszczonych przez wojnę instytucji społeczeństwa obywatelskiego, innych niż atrapy tworzone w
„Polsce lubelskiej”43. W pierwszych latach powojennych różnorodne stowarzyszenia, fundacje, związki, zarówno religijne, jak i świeckie, a także zakony funkcjonowały bez większych trudności. Działalność prowadziły wówczas nawet organizacje społeczne powstałe w
czasach I Rzeczypospolitej oraz zaborów, jak i towarzystwa i fundacje utworzone w okresie II Rzeczypospolitej, a także założone już po zakończeniu działań wojennych44. Uzu39
Ewa Leś, Niemieckie Organizacje Pozarządowe w Sferze Socjalnej: Transformacja Sfery Społecznej w
Polsce a Niemieckie Doświadczenia, Fundacja im. Friedricha Eberta w Polsce, Warszawa 1996, s.
11.
40
41
42
Tamże, s. 12.
Andrzej Paczkowski, Pół Wieku Dziejów Polski 1939-1989, PWN, Warszawa 1998, s. 287.
E. Leś, Organizacje Obywatelskie w Europie Środkowo-Wschodniej, CIVICUS, Waszyngton 1994, s.
7.
43
44
Tamże, s.162.
E.Leś, Organizacje Pozarządowe w Polsce, w: Społeczeństwo Polskie w Latach 1989-1996, Antoni
Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO
str. -16 -
Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce...
Część III
pełniały one wydatnie działalność administracji rządowej oraz innych ciał publicznych w
zakresie pomocy humanitarnej, lecznictwa, oświaty, udzielając finansowego wsparcia działaniom rządu oraz przez bezpośrednie świadczenie pomocy, prowadzenie szpitali, sanatoriów, szkół, domów dziecka oraz wielu innych form opieki środowiskowej i zamkniętej.
„W ciągu krótkiego czasu reaktywowały swoją działalność organizacje i stowarzyszenia
katolickie (sodalicje, kółka różańcowe, związki młodzieżowe, studenckie), uruchomione
zostały seminaria duchowne, odradzała się prasa <...>”45. Zdecydowały o tym zarówno
ogromne potrzeby społeczeństwa wyczerpanego wojną i okupacją, na które odpowiadały
organizacje społeczne, organizując pomoc dla szerokich rzesz Polaków, którzy przetrwali
okupację w kraju oraz wracali z wysiedleń, obozów, emigracji, jak i potrzeba legalnego
działania społecznego zablokowana w okresie wojny.
Bez wątpienia czynnikiem sprzyjającym odbudowie i tworzeniu niezależnych organizacji
społecznych w pierwszych latach powojennych była także „tolerancja na pluralizm” w
życiu społecznym ze strony aparatu politycznego, wymuszona zobowiązaniami międzynarodowymi oraz niechętnym nastawieniem dużych rzesz społeczeństwa wobec PPR46. Jednak od drugiej połowy lat 40. w Polsce rozpoczyna się proces systematycznej likwidacji
niezależnych instytucji i organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Państwo przejmuje
kontrolę nad życiem gospodarczym i społecznym i przypisuje sobie misję kreowania rzeczywistości w podstawowych sferach życia społecznego i polityki społecznej, jak oświata,
zdrowie, pomoc społeczna, pozbawiając organizacje społeczne możliwości niezależnej
aktywności w tych obszarach.
Począwszy od 1947r. władze polityczne i administracyjne likwidują wiele zasłużonych
stowarzyszeń świeckich i kościelnych, w całości bądź częściowo przejmują ich majątek47,
włączając go w skład państwowej infrastruktury. Na przełomie lat 40. i 50. władze polityczne zlikwidowały m.in. Związek Młodzieży Chrześcijańskiej Polska YMCA, Towarzystwo Czytelni Ludowych, Towarzystwo Burs i Stypendiów, Towarzystwo Przyjaciół Dzieci Ulicy, Towarzystwo Gniazd Sierocych i Dom im. Baudouina. W 1949r. likwidacji ulegają także szkoły zakonne.
W styczniu 1950r. władze administracyjne zlikwidowały Krajową Centralę „Caritas” i
skonfiskowały jej majątek. Opatrzona kryptonimem akcja „C” miała - w opinii władz politycznych - uzdrowić stosunki w Związku „Caritas” i przeciwdziałać „<...> nadużyciom w
„Caritasie” i obracaniu funduszów na wrogie cele polityczne”. W wydanym komunikacie
prasowym Rząd stwierdzał, że: „<...> obecne organa „Caritas” nie zapewniły należytego i
zgodnego z przeznaczeniem użycia sum zarówno zbieranych przez społeczeństwo jak i
zbieranych przez państwo”48. Co ciekawe, podstawę prawną do rozwiązania Stowarzyszenia „Caritas” stanowiło rozporządzenie Ministerstwa Oświaty i Ministerstwa Opieki Społecznej z 1927r.49
W miejsce kościelnej organizacji społeczno-charytatywnej „Caritas” powołano odgórnie
Zrzeszenie Katolików „Caritas”.
Niekiedy, jak w przypadku zlikwidowanego w 1947r. przedwojennego Towarzystwa „Nasz
Dom”, jego majątek zostaje przekazany przez władze Towarzystwu Przyjaciół Dzieci, organizacji powołanej przez BP KC PZPR w 1949r. po likwidacji Robotniczego Towarzystwa Przyjaciół Dzieci i Chłopskiego Towarzystwa Przyjaciół Dzieci. Miarą ubezwłasnowolnienia stowarzyszeń w tym okresie jest przykład TPD. Zatwierdzenie Prezydium TPD
45
46
47
48
49
Rajkiewicz, red., Fundacja im. F. Eberta, Warszawa 1997, s. 178.
A. Paczkowski, Pół Wieku Dziejów Polski 1939-1989, cyt. wyd., s.161.
Tamże, 162.
E. Leś, Organizacje Obywatelskie w Europie Środkowo-Wschodniej, cyt. wyd. , s. 5-7.
Komunikat rządowy w sprawie „Caritasu” opublikowany w prasie 23 stycznia 1950r. Cyt. za J. Żaryn,
Kościół a Władza w Polsce (1945-1950), cyt. wyd., s. 277.
Tamże.
Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO
str. -17 -
Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce...
Część III
oraz wpis organizacji do rejestru stowarzyszeń wyższej użyteczności nastąpiły na mocy
decyzji BP KC PZPR50.
Jedną z form przejmowania kontroli nad działalnością stowarzyszeń było scalanie pokrewnych stowarzyszeń w jedną organizację, co umożliwiało narzucanie organizacjom
statutów i aktów wewnętrznych regulujących ich działalność oraz pozbawianie części dotychczasowych władz statutowych ich funkcji i obsadzanie kluczowych stanowisk w organizacjach osobami z otoczenia partii rządzącej. Tak było m.in. w przypadku stowarzyszeń kombatanckich, z których utworzono jedną organizację – ZBOWiD.
Likwidacja przez władze partyjne i rządowe PRL niezależnych stowarzyszeń, a w 1950r.
także fundacji wyrządziła niepowetowane straty osobom ubogim i potrzebującym oraz
całemu społeczeństwu polskiemu, które wyczerpane wojną wymagało różnorodnych form
pomocy. Dość przypomnieć, że do końca lat 40. samo tylko stowarzyszenie „Caritas”
świadczyło pomoc stałą i doraźną kilku milionom osób, prowadząc placówki opieki otwartej, częściowej, całkowitej oraz kuchnie dla ubogich, misje dworcowe, różnorodne akcje
profilaktyczne i zdrowotno-lecznicze oraz „Caritas Academica”51.
Jak zauważył Z. Szypuliński: „Po II wojnie światowej władze wyeliminowały z życia
społecznego wiele stowarzyszeń powstałych w okresie międzywojennym i powojennym,
mimo że cieszyły się one dużym prestiżem społecznym i posiadały znaczący dorobek organizacyjny”52.
Organizacje społeczne, którym ówczesne władze zezwoliły na działalność lub nawet
inspirowały ich powstanie zostały całkowicie pozbawione autonomii i poddane bardzo
ścisłej kontroli władz politycznych53. Przejawiało się to w postaci wymuszania zmian nazwy organizacji, czemu towarzyszyły wymiany statutów, w praktyce redukujące działalność stowarzyszeń przede wszystkim do zadań politycznych, mających na celu legitymizację władzy.
Tak było m.in. w przypadku Społeczno-Obywatelskiej Ligi Kobiet (SOLK) i Polskiego
Czerwonego Krzyża. SOLK powstała w 1945r. w celu poprawy sytuacji kobiet. Już jednak
w marcu 1947r. zakres działalności SOLK został zredukowany do pracy politycznej wśród
kobiet, a nazwę organizacji zmieniono na Ligę Kobiet (LK). W 1949r. Lidze Kobiet nadano statut stowarzyszenia wyższej użyteczności, co pozwalało władzom na pełną kontrolę
działalności LK. Narzucony stowarzyszeniu statut przewidywał, że pierwszoplanowym
zadaniem organizacji jest działalność propagandowa wśród kobiet, afirmująca ustrój socjalistyczny oraz „<...> kształtowanie świadomości politycznej kobiet, przenoszenie do środowisk uchwał i wskazań partii i przekładanie ich na społeczne działanie”54. Działalność na
rzecz poprawy sytuacji kobiet statut LK ujmował w dalszej kolejności.
Zatem niezależne stowarzyszenia społeczne albo były pozbawione swojej autonomii,
albo tworzono różne quasi-organizacje społeczne, a nawet odgórnie je forsowano. Organizacje takie, zwane organizacjami masowymi, realizowały cele państwa totalitarnego i legitymizowały je poprzez masowe, często wymuszone członkostwo i takąż działalność społeczną. Przykładem organizacji tego rodzaju były organizacje młodzieżowe, jak ZMP i
związkowe (CRZZ). Nawet PCK, organizacja o dużym dorobku organizacyjnym z czasów
II Rzeczypospolitej oraz zasłużona w działalności humanitarnej podczas okupacji - została
Jan Żaryn, Kościół a Władza w Polsce (1945-1950), Wydawnictwo DiG, Warszawa 1997, s. 211.
Tamże, s. 285.
52
Zenon Szypuliński, Stowarzyszenia, Polski Dom Wydawniczy „Ławica”, Poznań 1994, s. 8.
53
E. Leś, Niepaństwowe Podmioty Polityki Społecznej i Siły Postępotwórcze w Mikroskali, w: Terenowa
Polityka Społeczna. Problemy Rozwoju i Postępu Społecznego w Mikroskali, red. Andrzej Piekara,
Warszawa
1991, s. 176-189.
54
E. Leś, A. Piekara, Wybrane Formy Podmiotowości Społecznej a Rozwój, Uniwersytet Warszawski
Instytut
50
51
Polityki Społecznej, Warszawa 1988, s. 170.
Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO
str. -18 -
Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce...
Część III
niemal zupełnie pozbawiona swojej autonomii. Począwszy od 1948r. PCK był systematycznie pozbawiany przez władze możliwości prowadzenia działalności w zakresie opiekuńczym i leczniczym. Państwo przejęło od PCK majątek stowarzyszenia w postaci m.in.
szpitali, prewentoriów, sanatoriów, izb zdrowia, przychodni lekarskich i dentystycznych,
stacji opieki nad matką i dzieckiem oraz stacji pogotowia ratunkowego55. Polski Czerwony
Krzyż w okresie I kadencji przypadającej na lata 1951-1955 koncentrował wysiłki na umasowieniu organizacji. Do końca kadencji liczba członków wzrosła z 1,3 mln w 1951r. do
2,3 mln w 1955r., a liczba kół PCK zwiększyła się z 17,7 tys. w 1951r. do 41 tys. w
1955r.56
Nie dopuszczano także do tworzenia nowych organizacji reprezentujących wartości
niepodległościowe i chrześcijańsko-demokratyczne.
Ustawodawstwo regulujące działalność organizacji społecznych pochodziło początkowo
z okresu II Rzeczypospolitej. W 1947r. dokonano harmonizacji prawa fundacyjnego, rozszerzając moc obowiązywania dekretu z 1919r. na cały obszar Polski. Jednak dekretem z
24 kwietnia 1952r. zniesiono wszystkie fundacje mające siedzibę na terenie Polski, a ich
majątek skonfiskowano. Natomiast działalność stowarzyszeń w okresie powojennym opierała się na Rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932r. –
Prawo o stowarzyszeniach. Jednak w okresie PRL, aż do kwietnia 1989r., Rozporządzenie
Prawo o stowarzyszeniach obowiązywało raczej z nazwy, gdyż zostało wielokrotnie znowelizowane, ograniczając drastycznie możliwości zrzeszania się obywateli.
Po 1956r. w PRL miał miejsce pewien rozwój stowarzyszeń. Powstały wówczas Kluby
Inteligencji Katolickiej,polityczne kluby dyskusyjne, zezwolono także na reaktywowanie
niektórych stowarzyszeń świeckich i katolickich oraz zapoczątkowano odbudowę działalności charytatywnej w parafiach. Przemiany polityczne dokonane w Polsce po 1956r. miały także korzystny wpływ na funkcjonowanie tych stowarzyszeń, którym władze zezwoliły
na działalność w pierwszej połowie lat 50., chociaż całkowicie pozbawiły je autonomii. Po
1956r. władze terenowe tych stowarzyszeń uzyskały ograniczoną suwerenność w zakresie
polityki kadrowej i gospodarki finansowej.
Chociaż w doktrynie socjalistycznej polityki społecznej organizacje społeczne uzyskały
prawo istnienia, to ich działalność natrafiała na zasadnicze ograniczenia, wynikające z
limitowania wolności zrzeszania się. Władze rejestracyjne (organy administracji państwowej) mogły odmówić zarejestrowania stowarzyszenia, jeśli uznały, że jego cele nie odpowiadają dominującej doktrynie politycznej. Administracja państwowa dysponowała w tym
zakresie dużą swobodą. Zgodnie z nowelizacją Prawa o Stowarzyszeniach z 1932r., przeprowadzoną w 1949r., decyzje administracji rządowej nie podlegały odtąd kontroli sądowej, odmiennie niż w przypadku Prawa o Stowarzyszeniach obowiązującego w okresie II
Rzeczypospolitej57.
Ponadto w imię „jedności ideologiczno-politycznej” władze partyjne sprawowały ścisłą
kontrolę nad polityką kadrową w organizacjach społecznych i posiadały monopol na dystrybucję środków finansowych. Ten rodzaj państwowej kontroli nad władzami statutowymi
organizacji społecznych sprawiał, że wiele grup społecznych zostało pozbawionych możliwości artykulacji swoich potrzeb. Ponadto monopol państwa w zakresie dystrybucji środków finansowych na działalność organizacji społecznych umożliwiał skanalizowanie interesów różnych grup ludności w „słusznych ideologicznie” organizacjach. Istniejący w
okresie PRL mechanizm finansowania organizacji społecznych pozbawiał rzeczywiste
inicjatywy obywatelskie możliwości instytucjonalizacji poza obrębem istniejącego systemu
politycznego58.
55
56
57
58
Tamże, s. 148-149.
E. Leś, A. Piekara, Wybrane Formy Podmiotowości Społecznej a Rozwój, cyt. wyd., s. 151.
E. Leś, S. Nałęcz, J. Wygnański, Defining the Nonprofit Sector: Poland, cyt. wyd., s. 10.
E. Leś, Organizacje Obywatelskie w Europie Środkowo-Wschodniej, cyt. wyd., s. 7.
Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO
str. -19 -
Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce...
Część III
Wśród organizacji działających w latach 70. dominowały stowarzyszenia sportowe, naukowe i oświatowo-kulturalne. W dziedzinie usług społecznych działało niewiele organizacji, a te, które uzyskały zgodę władz administracyjnych na działalność, posiadały monopol w swoim obszarze działania, jak PCK, PKPS, LKP, SKP i wiele innych. W końcu lat
70., mimo wysiłków wielu ofiarnych wolontariuszy i pracowników etatowych, w działalności większości tych organizacji nastąpił regres przejawiający się spadkiem instytucjonalnej aktywności społecznej, orientacją „na przetrwanie” oraz postępującą etatyzacją, szablonowością i rutyną działania.
Rozczarowanie systemem, który nie dotrzymał obietnicy zapewnienia sprawiedliwości
społecznej i ekonomicznego dobrobytu, doprowadziło stopniowo w latach 70. do powstania „drugiego społeczeństwa”, czasem określanego także mianem społeczeństwa „alternatywnego” czy „pararelnego”. Moralny opór przeciw autorytarnemu państwu, stanowiący
swoiste credo „drugiego” społeczeństwa, znajdował wyraz w samorzutnych obywatelskich
inicjatywach samopomocowych i samoobronnych w okresie przedsolidarnościowym. Do
takich organizacji należały KSS „KOR” i ROPCIO, a także działalność TKN, KiK i RMP
oraz wiele nieformalnych ruchów społecznych i grup pomocy wzajemnej.
Wydarzeniem przełomowym dla odbudowy systemu demokratycznego w Polsce było
powstanie w 1980r. NSZZ „Solidarność”. W końcu 1980r. członkami „Solidarności” było
54% ogółu zatrudnionych w gospodarce uspołecznionej59. Według przeprowadzonego
przez OBOP w czerwcu 1981r. sondażu, zaufanie do KC PZPR deklarowało 6% respondentów, a do „Solidarności” 62%60. W tym krótkim okresie lat 1980- 1981 rzeczywistego
udziału szerokich rzesz obywateli w życiu publicznym odradzały się i powstawały nowe
organizacje społeczne. Wprowadzenie stanu wojennego w grudniu 1981r. ponownie pozbawiło społeczeństwo polskie możliwości swobodnego artykułowania własnych potrzeb i
praw.
W latach 1982-1989, po nieudanej próbie demokratyzacji ustroju społecznopolitycznego, część organizacji społecznych podejmuje działalność w konspiracji, podobnie jak w okresie zaborów i w latach okupacji. Działalność podziemną prowadzą komisje
zakładowe i struktury regionalne „Solidarności”. Jak pisze A. Paczkowski: „Składki
związkowe zbierano w tysiącach zakładów pracy i instytucji, a pewna część nielegalnych
komisji zakładowych wypłacała zasiłki i udzielała pomocy aresztowanym czy zwolnionym
z pracy”61.
W początku 1982r. powstaje podziemna Rada Edukacji Narodowej, inspirująca rozwój
nielegalnych komitetów w zakresie oświaty i kultury niezależnej. Latem tegoż roku organizuje się Ogólnopolski Komitet Oporu Rolników. Działalność konspiracyjną podejmuje
także NZS62.
W polityce społecznej lata 80. przyniosły z jednej strony ograniczenie zobowiązań socjalnych państwa, z drugiej zaś bezprecedensowy spadek poziomu życia nie tylko wśród
tradycyjnie najsłabszych ekonomicznie zbiorowości. Niedostatek dotknął także wiele młodych rodzin pracowniczych oraz gospodarstw jednosobowych. Pogłębiający się kryzys
gospodarczy i wzrost ubóstwa obejmujący coraz szersze kręgi społeczne wymuszał na
rządzie tolerancję dla powstających wówczas religijnych i świeckich niezależnych organizacji społecznych.
Ponadto ogromny napływ pomocy humanitarnej z zagranicy stanowił także okoliczność
sprzyjającą ożywieniu oficjalnych i nieformalnych działań w zakresie samopomocy w Polsce. W latach 1982-1989 w polskim systemie polityki społecznej obok państwowego sektora swiadczeń i usług zaczął rozwijać się sektor - czy raczej wówczas - podsystem społecz-
59
60
61
62
A. Paczkowski, Pół Wieku Dziejów Polski. 1939-1989, cyt. wyd., s. 479.
Tamże.
Tamże, s. 534.
Tamże, s. 525-526.
Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO
str. -20 -
Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce...
Część III
ny, obejmujący formalne instytucje i organizacje społeczne oraz szeroko zakrojoną działalność dobroczynną o nieformalnym charakterze.
W podsystemie społecznym pomocy doniosłą rolę odegrał Kościół katolicki. Tak jak
przed 1980r. „Solidarność” powstała w ścisłym związku z Kościołem, tak po stanie wojennym Kościół katolicki stał się „<...> schronieniem dla <<solidarnościowego>> podziemia i
miejscem, w którym toczyła się poważna część <<bitwy o świadomość społeczną>>”63. Po
ogłoszeniu stanu wojennego działalność społeczno-dobroczynną dla osób internowanych,
uwięzionych i ich bliskich prowadził powstał wówczas Prymasowski Komitet Pomocy.
Po zdelegalizowaniu „Solidarności” Kościół, jako jedyna instytucja zaufania społecznego
w Polsce, stał się adresatem pomocy humanitarnej napływającej z zagranicy, w ilościach
niespotykanych od czasu zakończenia II wojny światowej. Dary nadsyłane przez episkopaty i „Caritasy” poszczególnych krajów oraz świeckie instytucje i organizacje humanitarne,
a także osoby prywatne, były dystrybuowane przez Komisję Charytatywną Episkopatu
Polski oraz Charytatywne Oddziały Diecezjalne. Pomoc w formie żywności i odzieży
otrzymało wówczas tysiące osób. Wartość samej pomocy medycznej, jaką Komisja Charytatywna Episkopatu Polski otrzymała w latach 1984-1986 szacuje się na ponad 100 milionów dolarów64.
Nawet Polski Komitet Pomocy Społecznej, organizacja społeczna pozostająca wówczas
pod ścisłą kontrolą państwa, w 1983r. objął pomocą materialną prawie milion dwieście
tysięcy osób. Było możliwe dzięki masowemu napływowi zagranicznych darów żywnościowych i odzieży, w tym zwłaszcza z amerykańskiej organizacji humanitarnej „Care”65.
Rozwijały się także różnorodne nieformalne działania w zakresie samopomocy podejmowane zarówno na rzecz najbliższych, jak i sąsiadów, znajomych, osób anonimowych.
Wszystkie te działania ożywiły samoorganizację społeczeństwa polskiego i przyczyniły się
do odbudowy etosu dobroczynnego, stanowiąc inspirację i zalążek dla powstałych już po
przełomie roku 1989 organizacji społeczeństwa obywatelskiego.
Niezwykły rozkwit różnorodnych stowarzyszeń i fundacji w Polsce począwszy od przełomu lat 80. i 90. należy bez wątpienia do najcenniejszych zdobyczy okresu przeobrażeń
ustrojowych. Ogromny zryw zorganizowanej aktywności społecznej po 1989r. ma swoje
źródła zarówno w przemianach ustrojowych ostatnich lat oraz nowych rozwiązaniach
prawnych, które zlikwidowały dotychczasowe ograniczenia w zakresie wolności słowa i
zrzeszania się, jak i w tradycji działalności dobroczynnej sięgającej czasów Rzeczypospolitej szlacheckiej, okresu rozbiorów oraz w doświadczeniach z najnowszej historii Polski.
W początkowej fazie zmian ustrojowych szeroko rozpowszechnione było przekonanie, że
organizacje społeczne (pozarządowe) mają od odegrania rolę nośnika reform politycznych,
społecznych i ekonomicznych. Podkreślano ich udział w budowie społeczeństwa obywatelskiego. Na przekór dość rozpowszechnionemu mniemaniu, utożsamiającemu działalność
organizacji pozarządowych z aktywnością charytatywną, w Polsce do najważniejszych
dziedzin ich działalności po 1990r. należy edukacja społeczna i oświata oraz pomoc humanitarna, społeczna i usługi socjalne.
Mimo że organizacje pozarządowe w III Rzeczypospolitej odgrywają ważną rolę jako
realizator usług społecznych i przyczyniają się swoją aktywnością do zmniejszenia luki
społecznej, jaka powstała w wyniku ograniczania udziału państwa w finansowaniu i administrowaniu usługami publicznymi, to organizacje te nie są postrzegane jako odrębny i
autonomiczny sektor. Znaczenie tych organizacji postrzega się nadal bardziej w kategoriach podwładnego w opiekuńczym przedsięwzięciu, uzupełniającego publiczne programy
Tamże, s 529.
Elżbieta Firlit, Działalność Charytatywna Kościoła, w : Kościół Katolicki w Polsce 1918-1990, Rocz-
63
64
nik
65
Statystyczny, red. Lucjan Adamczuk, Witold Zdaniewicz, GUS i ZSR SAC, Warszawa 1991, s. 280.
E. Leś, A. Piekara, Wybrane Formy Podmiotowości Społecznej a Rozwój, cyt. wyd., s. 161.
Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO
str. -21 -
Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce...
Część III
społeczne i jako swoistej „przechowalni” problemów społecznych, które z różnych względów nie mogą być podjęte przez władze.
W Polsce w końcu lat 90. organizacje społeczne postrzegane są więc jako niezbędny
element systemu demokratycznego – rzadziej natomiast jako partner publicznych instytucji
polityki społecznej.
Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO
str. -22 -

Podobne dokumenty