docsystemowe zagadnienia zabezpieczenia emerytalnego wojskowych
download 
Reklamacja Transkrypt
systemowe zagadnienia zabezpieczenia emerytalnego wojskowych
ACTA UNIVERSITATIS WRATISLAVIENSIS No 3079 SOCJOLOGIA XLIV WROCŁAW 2008 RENATA BABIŃSKA Uniwersytet Wrocławski SYSTEMOWE ZAGADNIENIA ZABEZPIECZENIA EMERYTALNEGO WOJSKOWYCH I W polskim systemie prawnym odrębność regulacji zabezpieczenia emerytalnego wojskowych1 datuje się od czasów międzywojennych. W tamtym okresie sens nadania szczególnego statusu prawnego pewnym kategoriom zatrudnionych, zaliczanym do służby państwowej, sprowadzał się do stworzenia korpusu zawodowego, za pośrednictwem którego państwo mogło realizować swoje funkcje2. Wykonanie zadania, polegającego na zapewnieniu bezpieczeństwa militarnego, wymagało od państwa stworzenia i utrzymania dyspozycyjnej oraz zdyscyplinowanej służby wojskowej. Z nałożeniem na wojsko szczególnych obowiązków i rygorów wiązało się przyznanie tej grupie zawodowej przywilejów i dodatkowych uprawnień. Znalazło to swój wyraz w przepisach ustaw dotyczących zabezpieczenia emerytalnego wojskowych, do których należała zwłaszcza ustawa z 11 grudnia 1923 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy państwowych i zawodowych wojskowych3. 1 Występujące w niniejszym opracowaniu pojecie zabezpieczenia emerytalnego wojskowych zostało użyte w znaczeniu zabezpieczenia ryzyka starości w formie emerytury. Wprawdzie ustawa z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r., Nr 8, poz. 66) poza emeryturą przewiduje jeszcze inne świadczenia. Niemniej jednak w ustawowym katalogu świadczeń z zabezpieczenia emerytalnego wojskowych emerytura została wymieniona na pierwszym miejscu. Nie jest to przypadkowy zabieg ustawodawcy. Dlatego też, wychodząc z założenia, że emerytura jest podstawowym świadczeniem z tego zakresu, a społeczna doniosłość problemu zabezpieczenia ryzyka starości nie jest przez nikogo kwestionowana, ograniczono rozważania wyłącznie do problemów związanych z systemem emerytur wojskowych. 2 T. Żyliński, Zaopatrzenie emerytalne służby państwowej w okresie międzywojennym, Acta Universitatis Wratislaviensis, Prawo CXXI, Wrocław 1984, s. 132. 3 Dz.U. z 1934 r., Nr 20, poz. 160; zwana dalej przedwojenną wojskową ustawą emerytalną. Regulację tę poprzedzała ustawa z 5 sierpnia 1922 r. o zaopatrzeniu emerytalnym wojskowych i ich rodzin (Dz.U. Nr 68, poz. 616). druk_soc_XLIV.indd 261 2008-11-03 14:13:33 262 RENATA BABIŃSKA Wedle przepisów przedwojennej wojskowej ustawy emerytalnej zabezpieczenie emerytalne żołnierzy zawodowych było realizowane za pomocą metody zaopatrzeniowej. Z tego też powodu założenia i koncepcja systemu emerytalnego wojskowych znacznie różniły się od zasad przyjętych w systemie powszechnym, stworzonym w oparciu o metodę ubezpieczeniową4. Chociaż w obu systemach występował fundusz emerytalny tworzony ze składek, to jednak tylko w powszechnym ubezpieczeniu emerytalnym pracownicy i pracodawcy ponosili koszty jego tworzenia i finansowania składek. Składka emerytalna na rzecz zabezpieczenia emerytalnego wojskowych była natomiast płacona ze środków skarbu państwa. Ponadto fundusz występujący w zabezpieczeniu emerytalnym wojskowych nie był autonomiczny wobec budżetu państwowego, gdyż państwo gwarantowało wypłatę świadczeń wojskowym w wysokości przewidzianej w ustawie emerytalnej. Podobnych gwarancji nie było w systemie powszechnym5. O wysokości świadczenia emerytalnego w systemie powszechnym decydował okres opłacania składki ubezpieczeniowej, natomiast w wojskowym systemie emerytalnym składka nie odgrywała większej roli, gdyż o wysokości emerytury przesądzała wysługa lat w służbie6. Po drugiej wojnie światowej zabezpieczenie emerytalne wojskowych miało również charakter zaopatrzeniowy i stanowiło odrębny system wobec zabezpieczenia emerytalnego pozostałych grup pracujących7. Także obecnie swoistość zabezpieczenia emerytalnego wojskowych zaznacza się najwyraźniej w zakresie jego organizacji i finansowania. Zgodnie z przepisami ustawy z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin8 żołnierzom zawodowym zwolnionym ze służby przysługuje, finansowana z budżetu państwa, emerytura wojskowa z tytułu wysługi lat. Prawo do emerytury w wysokości 40% uposażenia przysługuje po spełnieniu dwóch przesłanek, a mianowicie zwolnienia ze służby oraz legitymowania się w dniu zwolnienia 15-letnim okresem wysługi. Zasadniczo podstawę wymiaru emerytury stanowi uposażenie należne żołnierzowi zawodowemu w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej. W tych elementach prawa do emerytury wojskowej zawiera się zarazem istota odrębności systemu emerytalnego żołnierzy zawodowych, w szczególności jego zaopatrzeniowego charakteru. 4 Por. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 listopada 1927 r. o ubezpieczeniu pracowników umysłowych (Dz.U. Nr 106, poz. 911) oraz ustawa z 28 marca 1933 r. o ubezpieczeniu społecznym (Dz.U. Nr 51, poz. 396). 5 Obecnie, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, państwowa gwarancja wypłacalności świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stanowi jedną z głównych zasad tych ubezpieczeń. 6 T. Żyliński, op. cit., s. 138. 7 A. Malaka, Zabezpieczenie emerytalne służb mundurowych, [w:] Ryzyko starości – problemy zabezpieczenia, Kraków 2007, s. 155. 8 Dz.U. z 2004 r., Nr 8, poz. 66, dalej zwana wojskową ustawą emerytalną. druk_soc_XLIV.indd 262 2008-11-03 14:13:33 Zabezpieczenie emerytalne wojskowych 263 II Zróżnicowaniu statusu prawnego wojskowych niemal zawsze towarzyszyło powszechne przeświadczenie, że pozycja tej grupy była, w materii praw socjalnych, uprzywilejowana względem innych zatrudnionych. W związku z tym w ostatnich dziesięcioleciach XX w. przy okazji prawie każdej inicjatywy ustawodawczej, zmierzającej do zmiany lub ponownego uregulowania zabezpieczenia emerytalnego wojskowych, pojawiały się poglądy przemawiające za ograniczeniem lub likwidacją istniejących odrębności. Przed koniecznością rozstrzygnięcia tej kwestii stanął także polski ustawodawca po 1989 r., przystępując do unormowania na nowo zagadnienia emerytur wojskowych9. Wówczas to, pomimo redukcjonistycznych postaw niektórych posłów, głoszących zasadność zniesienia uprzywilejowania służb mundurowych10, uchwalono w 1993 r. wojskową ustawę emerytalną, utrzymując odrębny, zaopatrzeniowy charakter zabezpieczenia emerytalnego wojskowych. Już jednak w 1995 r., przy okazji prac nad nowelizacją ustawy z 1993 r., na forum komisji legislacyjnej powróciła koncepcja włączenia wojskowych do powszechnego sytemu emerytalnego, kolejne lata zaś stanowiły czas walk o zmianę istniejących rozwiązań prawnych11. Doprowadziły one w 1998 r., w związku z reformą ubezpieczeń społecznych12, do objęcia nowym, powszechnym systemem zabezpieczenia emerytalnego także wojskowych, którzy podjęli służbę po 1 stycznia 1999 r. Jednakże na mocy ustawy z 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw13, po blisko 5 latach przerwy, nastąpił powrót do jednolitego systemu zaopatrzenia emerytalnego wojskowych, odrębnego wobec powszechnych, ubezpieczeniowych regulacji emerytalnych. Idea zlikwidowania zaopatrzeniowego charakteru zabezpieczenia emerytalnego wojskowych jest jednak nadal żywa. Świadczą o tym założenia do zawarcia umowy społecznej, opublikowane w 2007 r. przez Międzyresortowy Zespół do spraw Umowy Społecznej pod nazwą „Gospodarka – Praca – Rodzina – Dialog”, w których pojawiła się koncepcja włączenia żołnierzy i funkcjonariuszy służb mundurowych oraz sędziów i prokuratorów do powszechnego systemu emerytalnego14. Proces stopniowego zbliżania obu systemów emerytalnych został zapoczątkowany już wcześniej. Następujące po sobie nowelizacje wojskowej ustawy emerytalnej oraz ustawodawstwa z zakresu ubezpieczenia emerytalnego przewidziały 9 H. Binkowski, Wojsko i obronność w działalność Sejmu RP (1989–2001), Warszawa 2003, s. 73. 10 A. Dermont, Waloryzacja emerytur i rent służb mundurowych, WPP 1997, 1, s. 80. H. Binkowski, op. cit., s. 76. 12 Dokonano tego ustawą z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353). 13 Dz.U. Nr 166, poz. 1609. 14 http://www.mon.gov.pl 11 druk_soc_XLIV.indd 263 2008-11-03 14:13:33 264 RENATA BABIŃSKA stosowanie niektórych powszechnych unormowań do uprawnień emerytalnych wojskowych. Dotyczy to zwłaszcza takich elementów prawa do emerytury, jak waloryzacja wysokości świadczeń oraz ich zmniejszanie z powodu uzyskiwania dodatkowego przychodu z określonych źródeł. Zarówno w systemie powszechnym, jak i szczególnym, dotyczącym wojskowych do lat 80. ubiegłego stulecia nie było żadnych mechanizmów dostosowujących poziom świadczeń do realnych warunków życia w całym okresie pobierania emerytury. Zasada wartości nominalnej pieniądza nie obowiązywała jednak bezwzględnie. Wchodzące w życie nowe akty prawne, odnosząc się do zastanych oraz przyszłych emerytów, każdorazowo ustalały nową formułę wyliczenia wysokości świadczeń realnych w stosunku do okresu ich obowiązywania15. Pierwsze przepisy, ustanawiające waloryzację emerytur w systemie ubezpieczeniowym i zaopatrzeniowym, zostały wprowadzone w drodze dwóch odrębnych ustaw, uwzględniających specyfikę obu form zabezpieczenia społecznego. Jednakże ustawa z 14 grudnia 1990 r. o rewaloryzacji emerytur i rent dla osób, które ukończyły 80 lat16, dała początek późniejszej tendencji do obejmowania jednakową formułą waloryzacyjną wszystkich emerytów, zarówno wojskowych, jak i z systemu powszechnego. Stąd także późniejsze przepisy waloryzacyjne uchwalone dla systemu ubezpieczenia emerytalnego miały zastosowanie do emerytur wojskowych17. Prowadziło to do zrywania więzi pomiędzy świadczeniami emerytalnymi wojskowych a uposażeniem żołnierzy zawodowych pozostających w służbie. Wyjątkowo i tylko na parę lat obowiązująca wojskowa ustawa emerytalna ustanowiła odrębne dla systemu zaopatrzeniowego żołnierzy zawodowych zasady waloryzacji emerytur. Od 1 stycznia 1999 r. powrócono bowiem do poprzedniej praktyki i poddano waloryzację emerytur wojskowych zasadom obowiązującym w ogólnej ustawie emerytalnej. W konsekwencji zerwano z regułą, że emerytury wojskowych są waloryzowane na szczególnych zasadach, czyli proporcjonalnie do wzrostu uposażeń. Na tle wymienionej regulacji Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że wprowadzenie w zakresie zabezpieczenia emerytalnego określonych grup zawodowych odstępstw od unormowań przewidzianych w powszechnym systemie emerytalnym należy do sfery objętej swobodną decyzją ustawodawcy i podlega jedynie ocenie Trybunału z punktu widzenia poszanowania zasady ochrony praw nabytych. Zdaniem Trybunału zmiana zasad waloryzacji wojskowych emerytur nie tylko nie jest równoznaczna z pozbawieniem tej grupy zawodowej podlegających ochronie uprawnień, lecz także znajduje uzasadnienie w świetle zasady równości wobec prawa18. 15 A. Dermont, op. cit., s. 66 i 67. Dz.U. Nr 92, poz. 540. 17 Ustawa z 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450). 18 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 1999 r., K. 4/99. 16 druk_soc_XLIV.indd 264 2008-11-03 14:13:34 Zabezpieczenie emerytalne wojskowych 265 W kontekście prowadzonych rozważań na szczególną uwagę zasługuje również konstrukcja zmniejszenia wysokości emerytury wojskowej w przypadku łączenia pobierania tzw. niepełnego świadczenia emerytalnego (w wysokości od 40% do 75% podstawy wymiaru) z zatrudnieniem lub prowadzeniem innej działalności objętej obowiązkiem ubezpieczenia społecznego. Obecna regulacja prawna stanowi przykład połączenia zasad przyjętych w tej kwestii w ogólnym systemie emerytalnym z zasadami występującymi dotąd w systemie zaopatrzenia emerytalnego wojskowych. W przypadku osiągnięcia przez emerytów wojskowych dodatkowych przychodów z zarobkowania, co do zasady, wysokość ich emerytur ulega zmniejszeniu według takich samych reguł, jakie przewiduje ustawa z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych19 w stosunku do świadczeniobiorców cywilnych. Oznacza to, że przychody nieprzekraczające 70% przeciętnego wynagrodzenia nie powodują zmniejszenia emerytury wojskowej. Skutek taki wywołują przychody przekraczające wymieniony próg, ale nie wyższe niż 130% przeciętnego wynagrodzenia. W razie osiągnięcia przez emerytów wojskowych przychodu przekraczającego 130% przeciętnego wynagrodzenia, inaczej niż w systemie powszechnym, nie następuje zawieszenie wypłaty emerytury, lecz kwota tego świadczenia ulega zmniejszeniu o 25% jego wysokości, jednak nie mniej niż o kwotę maksymalnych zmniejszeń przewidzianych w ogólnej ustawie emerytalnej. Regulacja ta stanowi przykład odejścia od dotychczasowej gwarancji zachowania przez emerytów wojskowych zawsze 50% nabytego świadczenia20. Jak podnosi się w doktrynie, omówiona regulacja jest rozwiązaniem niekorzystnym dla wojskowych mających niskie świadczenia, gdyż kwota zmniejszenia będzie zawsze wyższa od 25% uzyskiwanej emerytury. Z kolei wyższy wymiar emerytury może wynikać nie tylko z większej wysługi w służbie, ale także z wyższej podstawy wymiaru, co oznacza preferowanie kadry wyższego szczebla, mającej większe możliwości wykonywania pracy zarobkowej poza służbą21 . Wskazane rozwiązania prawne dowodzą tego, że różne właściwości służby i zatrudnienia nie wykluczają scalenia niektórych elementów składkowego systemu ubezpieczenia z bezskładkowym systemem zaopatrzenia emerytalnego wojskowych. Podobnie brakuje przekonujących, zwłaszcza konstytucyjnych, racji przeciwko stopniowemu pogarszaniu sytuacji wojskowych w zakresie ich niektórych uprawnień emerytalnych. Dowodzi tego dokonane już dawno obniżenie wymiaru emerytury wojskowej z 100% górnego pułapu do maksymalnie 75% podstawy wymiaru oraz zmniejszenie wskaźnika wzrostu emerytur za każdy rok służby 19 Dz.U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353; zwana dalej ogólną ustawą emerytalną. H. Pławucka, Ograniczanie świadczeń emerytalno-rentowych służb mundurowych, „Przegląd Ubezpieczeń Społecznych i Gospodarczych” 2001, nr 10, s. 7. 21 Ibidem. 20 druk_soc_XLIV.indd 265 2008-11-03 14:13:34 266 RENATA BABIŃSKA z 3% podstawy wymiaru do 2,6%. W nurt tychże modyfikacji wpisuje się istotna zmiana sposobu ustalania uprawnień emerytalnych wojskowych, którzy podjęli służbę po 1 stycznia 1999 r. Otóż z formuły wymiaru emerytury dla tych ostatnich wyłączono dotychczasową możliwość zwiększenia tego świadczenia o okresy składkowe i nieskładkowe, czyli okresy spoza czasu służby. Wobec zniesienia niektórych różnic w poszczególnych kwestiach uprawnień emerytalnych ubezpieczonych i wojskowych oraz wprowadzenia rozwiązań wyraźnie ograniczających świadczenia emerytalne byłych żołnierzy zawodowych, nie sposób absolutyzować stanowiska, że swoistości służby wojskowej wymagają utrzymania wszystkich dotychczasowych przywilejów w zakresie organizacji i finansowania zabezpieczenia emerytalnego wojskowych, do których należy np. bezskładkowy charakter tego zabezpieczenia. Tym bardziej że tworzony ze składek fundusz emerytalny dla służb państwowych istniał w okresie międzywojennym, a ponadto składki te byłyby i tak finansowane, przynajmniej w połowie, bezpośrednio z budżetu państwa. Zresztą już teraz wojskowa ustawa emerytalna stanowi, że jeżeli z jakiegoś powodu żołnierz zawodowy nie nabyłby prawa do emerytury wojskowej, to przenoszenia potencjału emerytalnego dokonuje się za pomocą składki, którą wojskowy organ emerytalny zobowiązany jest przekazać na rzecz Funduszu Ubezpieczeń Społecznych za cały okres służby odbywanej po 1 stycznia 1999 r. Ponadto w stosunku do wojskowych, którzy wstąpili do służby po 1 stycznia 1999 r., wojskowa ustawa emerytalna przewiduje możliwość łączenia emerytury z zaopatrzenia z emeryturą z ubezpieczenia, w ten sposób, że za okres wysługi w służbie będzie przysługiwała emerytura wojskowa, a za okres podlegania ubezpieczeniom społecznym przysługiwać będzie świadczenie emerytalne z tego systemu. III Niezależnie od wspomnianych przykładów zbliżenia systemu powszechnego z wojskowym systemem emerytalnym, wojskowi, obok funkcjonariuszy służb mundurowych, sędziów i prokuratorów, znajdują się nadal w korzystniejszym położeniu niż ogół ubezpieczonych22. Nie tylko nie podlegają oni ubezpieczeniom z obowiązkiem opłacania składek, ale także nie odnoszą się do nich problemy 22 A. Malaka, Zabezpieczenie emerytalne służb mundurowych, [w:] Ryzyko starości – problemy zabezpieczenia społecznego, Kraków 2007, s. 158 i n.; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 grudnia 2005 r., SK 33/04, OTK-A 2005/11/30, w którym sąd ten wypowiedział pogląd, że przepisy wojskowej ustawy emerytalnej gwarantują żołnierzom zawodowym o wiele korzystniejsze, od przyjętych w powszechnym systemie emerytalnym, proporcje między wysokością emerytury a wynagrodzeniem z okresu aktywności zawodowej oraz wypełniają gwarancje dotyczące wysokości emerytury wynikające z art. 67 ust. 1 konstytucji w sposób pełniejszy niż to ma miejsce w stosunku do innych grup zawodowych w Polsce. druk_soc_XLIV.indd 266 2008-11-03 14:13:34 Zabezpieczenie emerytalne wojskowych 267 dotyczące wysokości przyszłej emerytury, opartej, wedle nowej formuły, na konstrukcji zdefiniowanej składki i niezdefiniowanego świadczenia23. Rozważając zasadność włączenia wojskowych do powszechnego systemu zabezpieczenia społecznego, należy ocenić skutki takiej decyzji w zakresie ich statusu prawnego właśnie z punktu widzenia następstw wejścia w życie reformy powszechnego systemu emerytalnego. Istota tej reformy polega na zerwaniu z obowiązującą w dotychczasowych ubezpieczeniach społecznych zasadą solidarności wspólnoty ryzyka i zastąpieniu jej ściśle pojmowaną zasadą proporcjonalności (ekwiwalentności) składki i świadczenia24. W aspekcie finansowania świadczeń z zabezpieczenia społecznego reforma miała doprowadzić do ograniczenia wydatków z budżetu państwa na ich dofinansowywanie, posługując się, oprócz dotychczasowego repartycyjnego sposobu zarządzania składką, metodą kapitałową25. W tym kontekście włączenie w ten system służb mundurowych stanowiłoby dopełnienie realizacji przyjętej koncepcji. Objęcie od 1 stycznia 1999 r. części wojskowych powszechnym systemem zabezpieczenia społecznego nie tylko oznaczałoby zmianę tytułu nabycia prawa do emerytury z wysługi na podleganie ubezpieczeniom i opłacanie składki, ale miało przynieść spore odciążenie (uzdrowienie) finansów państwa26 poprzez nałożenie na kolejną grupę zatrudnionych obowiązku ubezpieczenia w otwartych funduszach emerytalnych oraz uzależnienie wysokości przyszłej emerytury przede wszystkim od osobistego przebiegu ubezpieczenia27. IV W świetle niniejszych uwag objęcie wojskowych powszechnym systemem emerytalnym wymaga pogłębionej refleksji nad ewentualnymi skutkami takiego 23 Formuła zdefiniowanej składki i niezdefiniowanego świadczenia polega na tym, że wysokość świadczenia zależy bezpośrednio od finalnej wartości nagromadzonych aktywów kapitałowych i może się wahać na skutek zmienności stóp zwrotu na rynku finansowym, por. U. Kalina-Prasznic, Metody finansowania świadczeń emerytalnych, [w:] Ryzyko starości – problemy zabezpieczenia, Kraków 2007, s. 32. 24 T. Zieliński, Nowe emerytury – samoubezpieczenie na starość, [w:] Granice liberalizacji prawa pracy. Problemy zabezpieczenia społecznego, Łódź 2003, s. 43; K. Antonów, M. Bartnicki, Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, Kraków 2004, s. 23. 25 Tylko bowiem w przypadku metody repartycyjnej państwo jest gwarantem finansowania emerytur, regulując ustawowo system świadczeń, pokrywając deficyt funduszu emerytalnego, ustalając minimalny poziom świadczeń, U. Kalina-Prasznic, op. cit., s. 25–26. 26 J. Jończyk, Język reformy emerytalnej, [w:] Wybrane zagadnienia prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2000, t. VI, s. 71. 27 Więcej na temat warunków nabycia prawa do emerytury z FUS por. H. Pławucka, Reforma emerytalna, [w:] Wybrane zagadnienia prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2000, t. VI, s. 85–86. druk_soc_XLIV.indd 267 2008-11-03 14:13:34 268 RENATA BABIŃSKA zabiegu oraz realnością jego przeprowadzenia. Zamiana zaopatrzeniowej metody zabezpieczenia emerytalnego wojskowych na ubezpieczeniową nie jest tylko kwestią utrzymania przywileju lub jego ewentualnej likwidacji albo ograniczenia. W związku z reformą emerytalną zagadnienie scalenia systemów zabezpieczenia emerytalnego urosło do rangi problemu objęcia kolejnej grupy zawodowej systemem opartym na indywidualnym oszczędzaniu28, z wyłączeniem państwowej gwarancji wypłaty świadczeń w odpowiedniej, przekraczającej minimum egzystencji, wysokości29. Należy też wziąć pod uwagę fakt, że obecnie, po kilku latach funkcjonowania nowego sytemu emerytalnego, pojawiają się coraz częściej wypowiedzi krytyczne wobec skutków reformy emerytalnej30 oraz ujawniające inne, niż pierwotnie podawane, przyczyny jej przeprowadzenia. Jako jedną z nich wskazuje się dążenie twórców tej reformy do stworzenia w Polsce prywatnych rynków kapitałowych31. W takich okolicznościach coraz trudniej znaleźć przekonujące argumenty za rozszerzeniem nowego systemu emerytalnego na inne grupy zawodowe, zwłaszcza że miałoby to dotyczyć osób dotąd uprzywilejowanych. Nie ulega wątpliwości, że włączenie wojskowych do powszechnego systemu emerytalnego przed reformą stanowiłoby pogorszenie ich statusu w stopniu mniej dotkliwym, niż objęcie ich teraz powszechnym systemem emerytalnym w nowym, zreformowanym kształcie. W nowym systemie warunkiem nabycia emerytury w „pełnej” wysokości, czyli przy osiągnięciu stopy zastąpienia (relacja emerytury do płacy) na poziomie przynajmniej 70%, jest m.in. opłacanie składek przez co najmniej 45 lat32. Z góry wiadomo, że przesłanki tej nie spełnią ci ubezpieczeni, którzy np. ze względu na charakter i warunki świadczenia pracy nie będą mogli długo pozostawać w zatrudnieniu. Z tego też punktu widzenia powinno się analizować i oceniać przyczyny stworzenia i dalszego utrzymywania odrębności w zakresie organizacji i finansowania zabezpieczenia emerytalnego wojskowych. Jak podkreśla się w doktrynie, Konstytucja nie stoi na przeszkodzie określeniu swoistych, innych niż ubezpieczeniowa zasad (form) zabezpieczenia emerytalnego, ewentualny problem dotyczy zasadności wyłączenia określonej grupy zawodowej z powszechnego systemu emerytalnego33. 28 B. Wagner, Przesłanki prawa do emerytury w starym i nowym systemie, [w:] Ryzyko starości – problemy zabezpieczenia, Kraków 2007, s. 61; U. Kalina-Prasznic, Kontrowersje wokół reformowania systemów emerytalnych, „Przegląd Ubezpieczeń Społecznych i Gospodarczych” 1997, nr 7, s. 17–18. 29 R. Pacud, Rola państwa w organizacji i funkcjonowaniu systemu emerytalnego, [w:] Konstrukcje prawa emerytalnego, T. Bińczycka-Majewska (red.), Zakamycze, Kraków 2004, s. 423. 30 B. Wagner, op. cit., s. 68–69. 31 Ibidem, s. 61; J. Jończyk, op. cit., s. 71. 32 J. Jończyk, op. cit., s. 77; H. Pławucka, Reforma..., s. 85–86. 33 B. Wagner, op. cit., s. 68–69. druk_soc_XLIV.indd 268 2008-11-03 14:13:34 Zabezpieczenie emerytalne wojskowych 269 Sięgając do przyczyn stworzenia odrębnego systemu emerytalnego wojskowych, należy mieć na uwadze fakt, że o tym, jakie grupy zawodowe otrzymywały szczególny status prawny, decydowały zadania i funkcje państwa, wymagania organizacji aparatu państwowego, tradycja, a w pewnym stopniu swobodne uznanie ustawodawcy34. Zatem od ponadczasowości i obiektywności przyjętych wtedy kryteriów wyodrębnienia grup zawodowych i ich uprzywilejowania zależeć powinna trwałość i niezmienność dotyczących ich odrębnych regulacji prawnych. Ministerstwo Obrony Narodowej, negując niedawno ogłoszone założenia umowy społecznej o nazwie „Gospodarka – Praca – Rodzina – Dialog” w zakresie włączenia żołnierzy zawodowych do powszechnego systemu emerytalnego, odwołuje się do specyfiki służby wojskowej35. Niewątpliwie okoliczność ta przyświecała ustawodawcy w momencie określania zakresu podmiotowego odrębnego zaopatrzenia emerytalnego i zaliczenia do niego żołnierzy zawodowych. Do pełnienia służby wojskowej niezbędne są szczególne właściwości psychofizyczne w całym okresie jej trwania, w postaci pełnej sprawności fizycznej i psychicznej, a sama zaś służba intensywnie tę sprawność eksploatuje36. Jednocześnie warto podkreślić, że o ile w odniesieniu do ubezpieczonych urodzonych przed 1 stycznia 1969 r., wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, ogólna ustawa emerytalna przewiduje wcześniejsze emerytury (w obniżonym wieku lub bez względu na wiek), a w bliskiej perspektywie emerytury pomostowe, o tyle ubezpieczeni urodzeni po tej dacie najprawdopodobniej nie będą mieli zapewnionych odpowiednich świadczeń emerytalnych w przypadku wcześniejszej utraty zdolności do pracy37. Nie ulega natomiast wątpliwości, że właśnie do tej ostatniej grupy zostaliby włączeni „młodsi” wojskowi w przypadku scalenia obu systemów emerytalnych. Stąd też warunki i charakter służby, ryzyko wcześniejszej niż w powszechnym zatrudnieniu niezdolności do pracy stanowią okoliczność uzasadniającą utrzymanie w mocy istniejących odrębności prawnych, z zastrzeżeniem jednak, że wysługa lat, od której zależy uzyskanie wojskowej emerytury, ulegnie stopniowemu wydłużeniu38. 34 T. Żyliński, op. cit., s. 132. www.mon.gov.pl 36 A. Dermont, op. cit., s. 80. 37 Warto dodać, że wniosek taki nie wynika z literalnego brzmienia art. 24 ust. 2 ogólnej ustawy emerytalnej, który stanowi, że dla ubezpieczonych, urodzonych po 31 grudnia 1948 r., zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, zostaną ustanowione emerytury pomostowe. Niemniej, w piśmiennictwie wypowiedziano pogląd, że zarówno wcześniejsze, jak i pomostowe emerytury nie będą dotyczyły osób urodzonych po 31 grudnia 1968 r. – M. Benio, Emerytura pomostowa – brakujący element reformy systemu emerytalnego, [w:] Ryzyko starości – problemy zabezpieczenia, Kraków 2007, s. 174. 38 A. Malaka, op. cit., s. 157. 35 druk_soc_XLIV.indd 269 2008-11-03 14:13:34 270 RENATA BABIŃSKA Twierdzenie natomiast przedstawicieli resortu obrony narodowej, że zaopatrzeniowy charakter systemu emerytalnego wojskowych ustanowiono ponad 80 lat temu i przetrwał on w niezmienionej formie aż do dnia dzisiejszego, nie może stanowić argumentu przeciwko stworzeniu jednolitego systemu zabezpieczenia emerytalnego. Wydaje się, że w tym względzie znaczenie ma inna kwestia, a mianowicie zagwarantowanie obywatelom bezpieczeństwa w różnych jego wymiarach. Tradycja odmiennej regulacji zabezpieczenia emerytalnego wojskowych może mieć jedynie walor subsydiarny, pod warunkiem potwierdzenia status quo w zakresie roli i wagi służby wojskowej w Polsce i na świecie. W zależności od oceny znaczenia wojska i pełnionych przez nie funkcji we współczesnym świecie można podjąć próbę opowiedzenia się albo za utrzymaniem istniejących odrębności prawnych, albo za ich likwidacją. Pierwotnie funkcją państwa była ochrona danego społeczeństwa przed zagrożeniami zewnętrznymi poprzez odparcie zbrojnej agresji, czyli dominującym był polityczny i militarny wymiar bezpieczeństwa39. Stopniowo, wraz z rozwojem wczesnokapitalistycznych form produkcji, państwo zaczęło podejmować działania w dziedzinie polityki społecznej i zabezpieczenia społecznego. W drugiej połowie XX w. ukształtowały się zobowiązania prawne państw względem społeczeństw w postaci obywatelskich praw socjalnych, dotyczące zwłaszcza zabezpieczenia emerytalno-rentowego40. Okoliczność, że współcześnie państwa ponoszą odpowiedzialność za status ekonomiczny, w tym bezpieczeństwo socjalne, swoich obywateli w większym stopniu niż na początku ubiegłego stulecia nie umniejsza jednak znaczenia bezpieczeństwa militarnego i politycznego państwa. Wydaje się, że dzisiaj i na najbliższe lata priorytetem polityki państw powinno być dążenie do zachowania względnej harmonii między różnymi wymiarami bezpieczeństwa41. Obecnie jednak w koncepcjach tzw. alternatywnego bezpieczeństwa podkreśla się, że społeczeństwo w „bezpiecznej Europie” czuje się bardziej zagrożone np. z powodów ekonomicznych czy ekologicznych niż militarnych42. Dodaje się jednocześnie, że jeżeli jakaś grupa nie dostrzega w warunkach panujących w państwie szans rozwoju dla siebie, to okazuje swe niezadowolenie i przyjmuje różne strategie postępowania, które mogą godzić w dobro innych społeczności, utrudniać wypełnianie funkcji przez państwo, a przez to destabilizować całą strukturę społeczną43. 39 M. Cieślarczyk, Kultura bezpieczeństwa i obronności wyzwaniem dla socjologii w XXI wieku, [w:] Wojsko wobec wyzwań współczesnego świata, M. Cieślarczyk, A. Dębska (red.), Warszawa 2005, s. 19. 40 R. Pacud, op. cit., s. 391. 41 M. Cieślarczyk, op. cit., s. 29. 42 K. Loranty, Bezpieczeństwo społeczne państwa, [w:] Wojsko wobec wyzwań współczesnego świata, M. Cieślarczyk, A. Dębska (red.), Warszawa 2005, s. 42. 43 Ibidem, s. 45. druk_soc_XLIV.indd 270 2008-11-03 14:13:34 Zabezpieczenie emerytalne wojskowych 271 Odnosząc się do propozycji włączenia wojskowych do powszechnego systemu emerytalnego, należy wziąć pod uwagę również wymienioną konstatację. Ewentualne zmiany w zakresie statusu emerytalnego wojskowych powinny uwzględniać ich przełożenie na stan nastrojów wojska, a zatem na poziom wykonywania obowiązków służbowych i w konsekwencji gotowość struktur składowych sił zbrojnych do wykonywania powierzonych im funkcji. Choć, jak się podkreśla w piśmiennictwie, sprawa emerytur wojskowych nie sytuuje się w grupie zagadnień najważniejszych dla bezpieczeństwa państwa44, to jednak decyzję o zmianach w systemie zabezpieczenia emerytalnego wojskowych powinna poprzedzać ocena jej skutków, w tym przede wszystkim realności powstania zagrożenia destabilizacją zawodową wojska, rozchwiania systemu bezpieczeństwa i obronności kraju45. Okoliczność ta nabiera dodatkowego znaczenia, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że trudno postawić jednoznaczną tezę, iż we współczesnym świecie rola wojska uległa ograniczeniu. Bliższe prawdzie wydaje się twierdzenie, że nawet w sytuacji dążeń współczesnych społeczeństw do demilitaryzacji, wobec możliwości wykorzystania sił zbrojnych do realizacji zadań „cywilnych” (policyjnych), znaczenie wojska nie ulegnie osłabieniu46. Ponadto, niezależnie od wyniku zasygnalizowanego wcześniej kierunku rozważań, pełnienie służby jest i pozostanie szczególnym rodzajem zatrudnienia, poprzedzonego przysięgą lub ślubowaniem, które łączy się z gwarancją narażenia życia oraz jest obwarowane surową dyscypliną47. Służbę wojskową charakteryzuje także brak możliwości poszukiwania dodatkowych, poza uposażeniem, źródeł dochodów oraz liczne ograniczenia w życiu politycznym, społecznym i osobistym48. Dlatego też szczególny, noszący znamiona przywileju, status prawny wojskowych w zakresie zabezpieczenia emerytalnego może odgrywać rolę czynnika konserwującego wysoki prestiż zawodowy i społeczny tych przedstawicieli służby państwowej w Polsce. Wspomniane walory zabezpieczenia emerytalnego wojskowych mają znaczenie szczególne wobec faktu, że ustawa emerytalna jest jednym z czynników budzących zainteresowanie w podejmowaniu tej służby49. Warto też zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt prawny omawianego zagadnienia. Wojskowa ustawa emerytalna przewiduje bowiem wyłączenie prawa do emerytury wojskowej w przypadku skazania wojskowego prawomocnym wyrokiem sądu na karę dodatkową pozbawienia praw publicznych oraz w razie zde44 H. Binkowski, op. cit., s. 73. Obawy przed zmianą systemu i utratą prawa do emerytury na dotychczasowych zasadach, które udzieliły się wojskowym w 1997 r., doprowadziły do podjęcia przez wielu z nich decyzji o odejściu ze służby – H. Binkowski, op. cit., s. 78. 46 A. Łapa, Armia jutra – przyszłość bez przyszłości?, [w:] Wojsko wobec wyzwań współczesnego świata, M. Cieślarczyk, A. Dębska (red.), Warszawa 2005, s. 151. 47 A. Dermont, op. cit., s. 79. 48 Ibidem, s. 80. 49 Ibidem. 45 druk_soc_XLIV.indd 271 2008-11-03 14:13:34 272 RENATA BABIŃSKA gradowania za przestępstwo popełnione przed zwolnieniem ze służby. Karanie pozbawieniem bądź znacznym ograniczeniem emerytury za czyny rażąco godzące w ład publiczny jest rozwiązaniem dość szczególnym i charakterystycznym jedynie dla zabezpieczenia społecznego służb mundurowych, w tym wojskowych50. Mamy tu także do czynienia z, nieznajdującą swego odpowiednika w powszechnym systemie emerytalnym, zasadę wykluczania się prawa do emerytury wojskowej z prawem do uposażenia51. Tego rodzaju odrębności systemowe na niekorzyść emerytów wojskowych w stosunku do regulacji powszechnej znajdują rację bytu pod warunkiem, że wojskowi pozostaną beneficjentami systemu zagwarantowanych ustawowo świadczeń z tytułu wysługi w służbie, wypłacanych z budżetu państwa. Zakaz łączenia prawa do emerytury wojskowej z prawem do uposażenia uzasadniony jest wysokością emerytury wojskowej, w przypadku której zachowano wysoką stopę zastąpienia. W powszechnym systemie emerytalnym niemal nieograniczoną dopuszczalność kumulowania emerytury z dalszym zarobkowaniem uzasadniać może niewielka szansa na uzyskanie emerytury w wysokości dostatecznie kompensującej, zgodnie z zasadą ubezpieczeniową, utracony zarobek52. W sytuacji więc funkcjonowania odrębnego, zaopatrzeniowego systemu emerytalnego wojskowych, ustawodawca może w sposób swobodny, bez narażania się na zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości, określać warunki wyłączenia prawa do emerytur wojskowych, rozstrzygania zbiegu uprawnień do tych świadczeń z uzyskiwaniem innych dochodów oraz pozostałe elementy zabezpieczenia emerytalnego tej grupy zawodowej53. BIBLIOGRAFIA Antonów K., Bartnicki M., Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, Zakamycze, Kraków 2004. Benio M., Emerytura pomostowa – brakujący element reformy systemu emerytalnego, [w:] Ryzyko starości – problemy zabezpieczenia, Kraków 2007. Binkowski H., Wojsko i obronność w działalność Sejmu RP (1989–2001), Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2003. 50 A. Malaka, op. cit., s. 158. Ibidem, s. 163. 52 J. Jończyk, komentując dopuszczalność łączenia emerytury z innymi dochodami, wypowiada pogląd, że w nowym systemie emerytalnym przedmiotem ochrony staje się „życie na emeryturze” z niezbyt wysokim, ale gwarantowanym dochodem z tytułu ubezpieczenia (J. Jończyk, Transformacja ubezpieczeń społecznych i ochrony zdrowia, [w:] Konstytucyjne problemy prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, H. Szurgacz (red.), Wrocław 2005, s. 108). Łączenie emerytury wypłacanej z FUS i ewentualnie także z OFE z innymi dochodami z pracy jest więc koniecznością. 53 Por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 lipca 2005 r., I UK 314/04 z glosą R. Babińskiej, OSP 2006/11, s. 614 i n. 51 druk_soc_XLIV.indd 272 2008-11-03 14:13:35 Zabezpieczenie emerytalne wojskowych 273 Cieślarczyk M., Kultura bezpieczeństwa i obronności wyzwaniem dla socjologii w XXI wieku, [w:] Wojsko wobec wyzwań współczesnego świata, M. Cieślarczyk, A. Dębska (red.), Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2005. Dermont A., Waloryzacja emerytur i rent służb mundurowych, WPP 1997, 1. Jończyk J., Język reformy emerytalnej, [w:] Wybrane zagadnienia prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, „Gdańskie Studia Prawnicze”, t. VI, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2000. Jończyk J., Transformacja ubezpieczeń społecznych i ochrony zdrowia, [w:] Konstytucyjne problemy prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, H. Szurgacz (red.), Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2005. Kalina-Prasznic U., Kontrowersje wokół reformowania systemów emerytalnych, „Przegląd Ubezpieczeń Społecznych i Gospodarczych” 1997, 7. Kalina-Prasznic U., Metody finansowania świadczeń emerytalnych, [w:] Ryzyko starości – problemy zabezpieczenia, Kraków 2007. Loranty K., Bezpieczeństwo społeczne państwa, [w:] Wojsko wobec wyzwań współczesnego świata, M. Cieślarczyk, A. Dębska (red.), Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2005. Łapa A., Armia jutra – przyszłość bez przyszłości?, [w:] Wojsko wobec wyzwań współczesnego świata, M. Cieślarczyk, A. Dębska (red.), Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2005. Malaka A., Zabezpieczenie emerytalne służb mundurowych, [w:] Ryzyko starości – problemy zabezpieczenia, Kraków 2007. Pacud R., Rola państwa w organizacji i funkcjonowaniu systemu emerytalnego, [w:] Konstrukcje prawa emerytalnego, T. Bińczycka-Majewska (red.), Zakamycze, Kraków 2004. Pławucka H., Ograniczanie świadczeń emerytalno-rentowych służb mundurowych, „Przegląd Ubezpieczeń Społecznych i Gospodarczych” 2001, 10. Pławucka H., Reforma emerytalna, [w:] Wybrane zagadnienia prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2000, t. VI. Wagner B., Przesłanki prawa do emerytury w starym i nowym systemie, [w:] Ryzyko starości – problemy zabezpieczenia, Kraków 2007. Zieliński T., Nowe emerytury – samoubezpieczenie na starość, [w:] Granice liberalizacji prawa pracy. Problemy zabezpieczenia społecznego, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2003. Żyliński T., Zaopatrzenie emerytalne służby państwowej w okresie międzywojennym, Acta Universitatis Wratislaviensis, „Prawo” CXXI, Wrocław 1984. druk_soc_XLIV.indd 273 2008-11-03 14:13:35
