good governance w krajach v4 a wsparcie polityki spojnoci ue

good governance w krajach v4 a wsparcie polityki spojnoci ue

Dorota Murzyn
Instytut Politologii
Uniwersytet Pedagogiczny im. KEN w Krakowie
Koncepcja good governance i jej rozwój w Grupie Wyszehradzkiej poprzez wsparcie
polityki spójności UE1
Wstęp
Istnieje bardzo silny związek między jakością rządzenia a wynikami ekonomicznymi i
społecznymi (Fukuyama 2014). Koncepcja dobrego rządzenia (good governance) proponuje
program poprawy jakości zarządzania publicznego. To zagadnienie o ogromnym znaczeniu
dla jakości rządzenia, rozumianej jako sposób i efekty sprawowania władzy, co zasadniczo
sprowadza się do działań administracji. Podejście to zostało zdefiniowane przez Bank
Światowy na początku lat 90. XX w. i od tego czasu rozwijane jest przez różne organizacje
międzynarodowe i kraje. W działaniach Unii Europejskiej problematyka good governance
zaczęła być także uwzględniania od lat 90. zarówno w ramach polityki rozwojowej względem
państw najsłabiej rozwijających się, jak i wobec krajów akcesyjnych, a z czasem również
krajów członkowskich. Szczególnym wsparciem dla rozwoju koncepcji good governance w
krajach Unii stały się środki polityki spójności, a Europejski Fundusz Społeczny stanowi
konkretny wkład Unii w reformę polityki krajowej w obszarze administracji publicznej.
Kraje Grupy Wyszehradzkiej zaplanowały wsparcie dla realizacji zasady good
governance i wpisały tą zasadę do dokumentów programowych polityki spójności UE. Celem
artykułu jest przedstawienie koncepcji good governance i jej rozwoju w krajach Grupy
Wyszehradzkiej dzięki wsparciu polityki spójności Unii Europejskiej. Analizie poddano akty
prawne i dokumenty strategiczne UE oraz dokumenty programowe krajów Grupy
Wyszehradzkiej z lat 2007-2013 oraz 2014-2020 związane z realizacją polityki spójności pod
kątem obecności działań na rzecz wspierania good governance.
Koncepcja good governance
1
Artykuł w druku
Koncepcja dobrego rządzenia (good governance) proponuje program poprawy jakości
zarządzania publicznego. Podejście to zostało zdefiniowane przez Bank Światowy na
początku lat 90. XX w. w odpowiedzi na potrzebę poprawy skuteczności funkcjonowania
administracji krajów rozwijających się, aby mogły one lepiej wykorzystać zewnętrzną pomoc
finansową (Rutkowski 2009, s. 69). Międzynarodowa debata na temat dobrego rządzenia była
głównie kształtowana przez organizacje międzynarodowe (oprócz Banku Światowego Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju - OECD oraz Program Rozwoju Narodów
Zjednoczonych - UNDP), które były głównymi graczami w międzynarodowej współpracy na
rzecz rozwoju.
Bank Światowy jako pierwszy wprowadził dobre rządzenie jako strategię polityczną.
Dobre rządzenie, dla Banku Światowego, jest synonimem właściwego zarządzania rozwojem.
Zasada ta postuluje poprawę jakości zarządzania w instytucjach publicznych oraz
wzmacnianie potencjału administracyjnego. Definicja Banku Światowego z 1992 roku
określała „dobre rządzenie” poprzez następujące cechy: zarządzanie sektorem publicznym,
odpowiedzialność, ramy prawne dla rozwoju oraz informację i przejrzystość procesów (The
World Bank 1992). Bank Światowy od 1996 roku publikuje wyniki badań poświęcone
problematyce pomiaru jakości i sprawności rządzenia, obecnie dla 215 krajów. W tym celu
posługuje się wskaźnikami tworzącymi sześć zagregowanych mierników obrazujących różne
aspekty rządzenia (reprezentują one tym samym wskaźniki dobrego rządzenia) (Kaufmann i
inni 2010):
- głos i odpowiedzialność, rozliczalność (voice and accountability) - obejmuje pomiar praw
politycznych, wolności obywatelskich i praw człowieka,
- stabilność polityczna i brak przemocy (political stability and absence of violence/terrorism) oznacza pomiar prawdopodobieństwa gwałtownych zagrożeń lub zmian w rządzie,
destabilizacji przez możliwe niekonstytucyjne akty przemocy, łącznie z terroryzmem,
- efektywność rządu (government effectiveness) - obejmuje pomiar profesjonalizmu
administracji publicznej oraz jakości świadczonych usług publicznych,
- jakość regulacji (regulatory quality) – oznacza postrzeganie zdolności rządu do tworzenia
warunków dla rozwoju działalności gospodarczej,
- rządy prawa (rule of law) - ocenia sprawność funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości,
jakość umów oraz ochronę praw własności,
- kontrola korupcji (control of corruption) – oznacza postrzeganie stopnia, w którym władza
publiczna jest sprawowana dla prywatnych korzyści.
W działaniach Unii Europejskiej problematyka good governance zaczęła być także
uwzględniania od lat 90. zarówno w ramach polityki rozwojowej względem państw najsłabiej
rozwijających się, jak również wobec krajów akcesyjnych. Dobre rządzenie zaczęto odnosić
do poprawy funkcjonowania samego systemu instytucjonalnego i unijnych procesów
stanowienia prawa, jak i równocześnie do poprawy standardów realizacji polityk
wspólnotowych, w tym zarządzania funduszami europejskimi w Unii i państwach
członkowskich. Podstawowym dokumentem w kwestii good governance przygotowanym na
szczeblu UE jest Biała Księga European Governance (European Commission 2001). Według
niej, dobre rządzenie powinno być oparte na pięciu podstawowych zasadach:
- otwartość (openness) - instytucje europejskie powinny przywiązywać większą wagę do
przejrzystości i komunikacji w procesie decyzyjnym,
- uczestnictwo (participation) - obywatele muszą być bardziej systematycznie włączani w
opracowywanie i wdrażanie polityk,
- odpowiedzialność, rozliczalność (accountability) – rola każdej ze stron w procesie
decyzyjnym powinna zostać uściślona, a co za tym idzie precyzyjnie określona
odpowiedzialność,
- efektywność (effectiveness) – dotyczy skutecznej i sprawnej realizacji celów polityk
publicznych,
- koherencja (coherence) - integracja zarządzania różnymi politykami publicznymi, zarówno
europejskimi, jak i krajowymi.
Kilkanaście lat później katalog tych zasad i wartości został nieco rozbudowany przez Komisję
Europejską i przedstawiony w dokumencie „Quality of Public Administration: A Toolbox for
Practitioners”. Zdaniem KE dobre rządzenie powinno się opierać na takich wartościach jak:
zgodność z prawem, integralność, bezstronność, inkluzyjność, otwartość, zorientowanie na
odbiorcę, reaktywność, komunikacja, wydajność, efektywność, trwałość, wizyjność, refleksja,
innowacyjność, odpowiedzialność (European Commission 2015, s. 18-19).
Definicje
dobrego
rządzenia
prezentowane
przez
kluczowe
organizacje
międzynarodowe różnią się od siebie, jednakże wydaje się, że istnieje zestaw globalnych
wartości publicznych. Podobnie koncepcje krajowe dobrego zarządzania mogą być bardzo
różne odzwierciedlając rozbieżności w kulturze politycznej i dziedzictwie instytucjonalnym,
jednak wartości publiczne są zbieżne (Jørgensen, Sørensen 2012-13, s. 71-95). Pojęcie
dobrego zarządzania odnosi się do strategii polityki, w której dystrybutorzy pomocy łączą
nowe zarządzanie publiczne (New Public Management) z poparciem liberalnej demokracji.
Dobre zarządzanie jako koncepcja zaleceniowa (lista wspólnych zasad) obejmuje wartości,
które są uważane za istotne dla procesu podejmowania decyzji politycznych w krajach
rozwijających się (Doeveren 2011, s. 301-318).
Wsparcie good governance ze środków UE w krajach Grupy Wyszehradzkiej
Ponieważ w początkowym okresie podstawowe odniesienie dla dobrego rządzenia
stanowiły kwestie sprawnego i efektywnego funkcjonowania administracji, zwłaszcza w
zakresie efektywnej absorpcji środków finansowych, to przede wszystkim Generalna
Dyrekcja ds. Rozwoju przodowała w konceptualizacji agendy UE dot. dobrego zarządzania i
jej włączenie do wszystkich dziedzin stosunków zewnętrznych. Na zwiększeniu wymiaru
dobrego zarządzania poprzez wspieranie reform administracyjnych koncentrowała się w coraz
większym stopniu polityka rozszerzenia. W celu zakwalifikowania się do przystąpienia, kraje
kandydujące muszą bowiem zastosować się do założeń dobrego rządzenia. Choć debata na
temat dobrego rządzenia miała niewielki wpływ na proces rozszerzenia Unii na Wschód, to
jednak pomoc finansowa jaka płynęła do krajów kandydujących, w tym krajów grupy
Wyszehradzkiej, skupiała się w dużym stopniu na budowaniu potencjału w sektorze
publicznym.
Z kolei szczególnym wsparciem dla rozwoju koncepcji good governance w krajach Unii
stały się środki polityki spójności. W poprzednich okresach programowania fundusze,
poprzez udzielanie pomocy technicznej, wzmacniały zdolności zarządzania państw
członkowskich i instytucji zarządzających w zakresie wdrażania przepisów, dotyczyło to
jednak głównie kwestii zarządzania funduszami przez administrację. Jednak już Strategiczne
Wytyczne Wspólnoty na lata 2007-2013, które zawierały zasady i priorytety polityki
spójności, jakie powinny być osiągane przez państwa członkowskie przy udziale funduszy
UE, wskazywały dobre rządzenie i budowanie potencjału instytucjonalnego jako ważny
problem do rozwiązania. Komisja Europejska wskazała, że posiadanie przez administrację i
służby publiczne skutecznych zdolności administracyjnych, czyli tzw. rozsądna administracja,
jest podstawowym warunkiem wzrostu gospodarczego i tworzenia nowych miejsc pracy
(Decyzja Rady 2006/702/WE). Wzmacnianie zdolności instytucjonalnej i skuteczności
administracji publicznej oraz służb publicznych na poziomie krajowym, regionalnym i
lokalnym zostało wskazane jako jeden z priorytetów Europejskiego Funduszu Społecznego
(Rozporządzenie (WE) nr 1081/2006, art. 3.2, art. 5). Ten nowy priorytet został wprowadzony
dla regionów konwergencji i krajów korzystających z Funduszu Spójności (kraje Grupy
Wyszehradzkiej należą do tej kategorii) jako kluczowy element promowania strukturalnego
dopasowania, wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, a także rozwoju gospodarczego. Choć
udział wydatków na wsparcie administracji w latach 2007-2013 był stosunkowo niewielki 3,740 mld EUR, tj. 1,1% całkowitej alokacji polityki spójności (European Commission 2013),
rozwój zdolności instytucjonalnych jest istotny w świetle oczekiwanych korzyści dla rządów.
Od 2011 roku Komisja Europejska publikuje roczne wizje wzrostu gospodarczego, tzw.
roczne sprawozdania gospodarcze (annual growth survey). Od 2012 roku, modernizacja
administracji publicznej jest wymieniana jako jeden z głównych priorytetów UE dla
pomyślnego wdrożenia strategii Europa 2020. Działalność i inicjatywy Unii Europejskiej,
skierowane do jej instytucji oraz państw członkowskich miały duży wpływ na
zainteresowanie pojęciem good governance. Kraje Grupy Wyszehradzkiej zaplanowały zatem
wsparcie dla realizacji zasady good governance i wpisały tą zasadę do dokumentów
programowych polityki spójności UE. Takim najważniejszym dokumentem strategicznym na
poziomie krajowym w latach 2007-2013 były Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia.
Jednym z celów polskiego NSRO (inna nazwa tego dokumentu to Narodowa Strategia
Spójności) była poprawa jakości funkcjonowania instytucji publicznych oraz rozbudowa
mechanizmów partnerstwa (cel 1). Good governance w tym dokumencie zdefiniowano jako
„sprawne i partnerskie sprawowanie władzy oparte o zasadę otwartości, odpowiedzialności,
skuteczności i spójności” (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego 2007, s. 45). W czeskim
dokumencie jako jeden z celów wskazano skuteczny system administrowania sprawami
publicznymi (Ministerstvo Pro Mistni Rozvoj 2007), nie odniesiono się jednak wprost do
zasady good governance. Podobnie uczyniono w Słowacji, która w swoich NSRO podkreśliła,
że efektywne podstawy instytucjonalne są ważnym narzędziem dla wzmocnienia
konkurencyjności państwa i są jednym z głównych czynników wspierających wzrost
gospodarczy (Ministerstvo výstavby a regionálneho rozvoja Slovenskej republiky 2006, s.
98). Węgry także nie odniosły się wprost do zasady good governance w swoim NSRO, jednak
reformę państwa wpisały jako jeden z głównych tzw. priorytetów tematycznych i
regionalnych (The Government of the Republic of Hungary 2007) i poświęciły temu
problemowi osobny program operacyjny, podczas gdy pozostałe kraje grupy zdecydowały
wspierać jakość administracji poprzez wyodrębnione priorytety w programach poświęconych
generalnie kwestiom społecznym (tabela 1).
Tabela 1. Wsparcie zasady good governance w krajach Grupy Wyszehradzkiej w latach 20072013 przy udziale Europejskiego Funduszu Społecznego
Państwo
Program
operacyjny
(PO) Wielkość środków Procent całkowitej
wspierający good governance
Czechy
EFS na wsparcie alokacji dla kraju
poprawy
jakości
administracji
(mln EUR)
359 mln EUR
1,4 %
PO Zasoby ludzkie i zatrudnienie
- priorytet 4. Administracja
publiczna i usługi publiczne
Słowacja
PO Zatrudnienie i integracja 25 mln EUR
0,2 %
społeczna
priorytet
4.
Budowanie
potencjału i poprawa jakości
działania administracji publicznej
Węgry
PO Reforma państwa
160 mln EUR
0,6 %
Polska
PO Kapitał ludzki
575 mln EUR
0,9 %
- priorytet 5. Dobre rządzenie
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Komisji Europejskiej, Cohesion Policy:
Strategic Report 2013 on programme implementation 2007-2013, Brussels, 18.4.2013,
Factsheet: Institutional capacity building.
W tym okresie działania państw członkowskich, w tym Grupy Wyszehradzkiej, w
obszarze dobrego rządzenia skupiały się na dwóch priorytetach: poprawa i budowanie
zdolności w zakresie realizacji polityk i programów, monitorowania i oceny na szczeblu
regionalnym, lokalnym, krajowym oraz promowanie partnerstwa i inicjatyw poprzez
nawiązywanie kontaktów z odpowiednimi zainteresowanymi stronami. Działania te
odpowiadały dwóm wymiarom dobrego rządzenia, które są podkreślane przez większość
ekspertów: funkcjonowaniu administracji i władz politycznych (na wszystkich poziomach
władzy) oraz włączaniu w procesy decyzyjne grup interesów, organizacji społecznych i
pozarządowych.
Na lata 2014-2020 w ramach polityki spójności Komisja Europejska określiła 11 celów
tematycznych wspierających wzrost gospodarczy. Ostatnim z nich jest wzmacnianie
zdolności instytucjonalnych instytucji publicznych oraz sprawności administracji publicznej
(Rozporządzenie UE Nr 1303/2013, art. 9). Środki polityki spójności przeznaczane są na
budowanie zdolności instytucjonalnych, przeprowadzanie reform a także zwiększanie w
ramach pomocy technicznej zdolności administracyjnych jednostek odpowiedzialnych za
zarządzanie środkami pomocowymi. Ma to być osiągane za pośrednictwem wszystkich trzech
funduszy będących narzędziami polityki spójności. Najwięcej na ten cel kierowanych jest
środków Europejskiego Funduszu Społecznego, w którego zakres wsparcia wpisano
inwestycje w zdolności instytucjonalne i sprawność administracji publicznej oraz
efektywność usług publicznych na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym w celu
przeprowadzenia reform, z uwzględnieniem lepszego stanowienia prawa i dobrego rządzenia
(Rozporządzenie UE Nr 1304/2013, art. 3). Z kolei Europejski Fundusz Rozwoju
Regionalnego ma się przyczyniać do wzmacniania zdolności instytucjonalnych i sprawności
administracji publicznej oraz efektywności usług publicznych związanych z wdrażaniem
EFRR, oraz wspieranie przedsięwzięć w ramach EFS w celu wzmocnienia zdolności
instytucjonalnych i sprawności administracji publicznej (Rozporządzenie UE Nr 1301/2013,
art. 5 pkt. 11). Wzmacnianie zdolności instytucjonalnych i efektywności administracji
publicznej i służb publicznych związanych z wdrażaniem Funduszu Spójności zostało
natomiast określone jako jeden z obszarów wsparcia tego funduszu (Rozporządzenie UE nr
1300/2013, art. 4).
Środki
polityki
spójności
przeznaczane
są
zatem
na
budowanie
zdolności
instytucjonalnych, przeprowadzanie reform a także zwiększanie w ramach pomocy
technicznej zdolności administracyjnych jednostek odpowiedzialnych za zarządzanie
środkami pomocowymi.
Wykres 1. Alokacja środków polityki spójności na wsparcie efektywności administracji
publicznej w latach 2014-2020 (EUR)
1 200 000 000,00
1 000 000 000,00
800 000 000,00
600 000 000,00
400 000 000,00
200 000 000,00
-
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Komisji Europejskiej, Cohesion Policy
Data, https://cohesiondata.ec.europa.eu/ (30.04.2015)
W latach 2014-2020 Unia Europejska zwiększyła wsparcie dla wzmocnienia zdolności
instytucjonalnych i reform, kraje członkowskie planują przeznaczyć na te cele prawie 5 mld
euro, co stanowi 1,4 % całkowitej alokacji polityki spójności (wykres 1). 1,348 mld euro z tej
kwoty trafić ma do krajów Grupy Wyszehradzkiej. Wsparcie polityki spójności dla reform
administracji publicznej wiąże się z zaleceniami dla poszczególnych krajów (Komisja
Europejska 2015b), programami dostosowań gospodarczych (w stosownych przypadkach) i
krajowymi programami reform. W tych zaleceniach znalazły się także rekomendacje
związane z jakością administracji publicznej i good governance.
Czechy zostały zobligowane do poprawy efektywności i skuteczności administracji
publicznej oraz podjęcia działań związanych ze zwalczaniem korupcji. Konkretne cele rządu
w tym zakresie zostały sformułowane na poziomie programu operacyjnego Zatrudnienie.
Sformułowano w nim następujące cele szczegółowe związane z poprawą efektywności
administracji publicznej (Ministerstvo práce a sociálních věcí České Republiky 2015, s. 106109):
- optymalizacja procesów i procedur w administracji publicznej, w szczególności poprzez
wzmocnienie strategicznego zarządzania organizacjami, poprawę jakości ich funkcjonowania
i zmniejszenie obciążeń administracyjnych,
- profesjonalizacja administracji publicznej, w szczególności poprzez zwiększenie wiedzy i
umiejętności pracowników, rozwój polityki i strategii w zakresie zasobów ludzkich i
wdrożenia ustawy o służbie cywilnej.
Nacisk ma być także położony na walkę z korupcją zgodnie ze Strategią walki z oszustwami i
korupcją w ramach europejskich funduszy inwestycyjnych 2014-2020 (Ministerstvo pro
místní rozvoj ČR 2013).
Zalecenia dla Słowacji dotyczyły także poprawy efektywności i skuteczności
administracji publicznej, ponadto reformy sądownictwa oraz poprawy absorpcji funduszy
europejskich. Słowacja uczyniła nowoczesną i profesjonalną administrację publiczną jednym
z narodowych priorytetów Umowy Partnerskiej. Podstawowe zasady koordynacji inwestycji
w celu wsparcia wdrażania reformy administracji publicznej zostały sformułowane w
programie operacyjnym Skuteczna administracja publiczna. Interwencja Europejskiego
Funduszu Społecznego ma być skierowana na (Úrad Vlády Slovenskej Republiky 2015, s.
107-108):
- wzmocnienie potencjału administracji publicznej do przyjęcia optymalnych środków na
rozwój zdolności instytucjonalnych oraz zwiększenie dostępności i efektywności usług
administracji publicznej,
- zapewnienie bardziej efektywnego zarządzania procesami administracji publicznej,
- budowanie i wzmacnianie zdolności analitycznych w sektorach administracji publicznej,
- zapewnienie bardziej efektywnego zarządzania zasobami ludzkimi,
- wzmocnienie potencjału i rozwój współpracy z partnerami społecznymi i gospodarczymi
oraz społeczeństwem obywatelskim,
-
zwiększenie
skuteczności,
przejrzystości
i
wiarygodności
systemu
wymiaru
sprawiedliwości, organów ścigania i korzystania z alternatywnych sposobów rozwiązywania
sporów,
- zwiększenie efektywności administracji finansowej i zamówień publicznych, wspieranie
walki z korupcją i środki w celu promowania otwartej i przejrzystej administracji publicznej.
Według Komisji Europejskiej Węgry powinny z kolei skoncentrować się na poprawie
otoczenia biznesu, reformie sądownictwa, działaniach z zakresu zamówień publicznych oraz
walce z korupcją. Kompleksowa strategia rozwoju administracji publicznej Węgier została
zawarta w programie Magyary Zoltán. Głównymi filarami programu są: reorganizacja
systemu zadań administracji publicznej, ustanowienie skutecznej struktury organizacyjnej,
przegląd procedur funkcjonowania administracji publicznej oraz wzrost kompetencji i
zaangażowania urzędników. Z kolei w Umowie Partnerstwa wskazano następujące obszary
wsparcia (Ministry for National Economy 2013, s. 88): racjonalizacja procesów i
optymalizacja procedur, strategiczne zarządzanie zadaniami i poprawa spójności, budowanie
potencjału administracji publicznej dla wykwalifikowanych i zmotywowanych urzędników
państwowych,
modernizacja
wymiaru
sprawiedliwości,
odnowienie
infrastruktury
administracji regionalnej (na potrzeby lokalnych interesariuszy).
Rekomendacje KE dla Polski dotyczyły wyłącznie poprawy otoczenia biznesu. I to na
tych narzędziach i politykach, które w największym stopniu wpływają na efektywność
gospodarowania, konkurencyjność i rozwój przedsiębiorstw postanowiła się skoncentrować
Polska, co znalazło wyraz w zapisach Umowy Partnerstwa. Poprawa warunków
administracyjno ‐ prawnych dla rozwoju gospodarki, w tym przede wszystkim rozwoju
przedsiębiorczości ma być dokonana poprzez (Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju 2014, s.
152-154):
- poprawę istniejącego dorobku prawnego oraz zapewnienie wysokiej jakości tworzonych
przepisów,
- poprawę egzekucji prawa przez wymiar sprawiedliwości i administrację w celu zwiększenia
pewności obrotu gospodarczego i ochrony interesów przedsiębiorców i obywateli,
- podniesienie zdolności instytucjonalnych urzędów do wykonywania usług, które mają
kluczowe znaczenie dla przedsiębiorców,
- przygotowanie instytucjonalne urzędów do sprawniejszej i bardziej efektywnej obsługi
procesu inwestycyjno ‐ budowlanego,
- poprawę działalności administracji podatkowej - wprowadzenie jasnych przepisów
podatkowych, wdrożenie narzędzi komunikacji elektronicznej, wprowadzenie mechanizmów
zapewniających przejrzystość praktyki stosowania prawa podatkowego.
Realizacja tych założeń ma być prowadzona za pośrednictwem programu krajowego Wiedza
edukacja rozwój, przeznaczono na nie 189 mln euro. Przyjazne dla biznesu podejście do
świadczenia usług publicznych może dać impuls krajowej gospodarce. Wysokość wsparcia
UE dla zasady good governance w krajach Grupy Wyszehradzkiej w okresie 2014-2020
przedstawia tabela 2.
Tabela 2. Wsparcie zasady good governance w krajach Grupy Wyszehradzkiej w latach 20142020 przy udziale funduszy polityki spójności UE
Państwo
Program
operacyjny
(PO) Wielkość środków Procent całkowitej
wspierający good governance
EFS na wsparcie alokacji dla kraju
poprawy
jakości
administracji
(mln EUR)
Czechy
PO Zatrudnienie
207 mln EUR
0,9 %
Oś 4. Efektywne zarządzanie
publiczne
Słowacja
PO
Skuteczna
administracja 267 mln EUR
1,9 %
publiczna
Węgry
PO Rozwój administracji i usług 685 mln EUR
3,1 %
publicznych
Polska
PO Wiedza edukacja rozwój
189 mln EUR
0,2 %
- Oś II Efektywne polityki
publiczne dla rynku pracy,
gospodarki i edukacji,
- Oś IV Innowacje społeczne i
współpraca ponadnarodowa
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Komisji Europejskiej, Cohesion Policy
Data, https://cohesiondata.ec.europa.eu/ (30.04.2015)
W celu inspirowania reform na rzecz dobrego rządzenia i wspierania realizacji celu
tematycznego polityki spójności związanego z poprawą efektywności administracji
publicznej, działania powinny być skoncentrowane na poprawie kształtowania polityki.
Ponadto, wsparcie uzyskują praktyki etyczne i antykorupcyjne, profesjonalne i dobrze
funkcjonujące instytucje, poprawa świadczenia usług, poprawa otoczenia biznesu,
wzmocnienie jakości wymiaru sprawiedliwości, efektywne gospodarowanie środkami
publicznymi (European Commission 2015).
W czasie, gdy państwa członkowskie stoją przed rosnącą presją na budżety publiczne,
zapewnienie wysokiej jakości usług publicznych wymaga innowacji technologicznych i
organizacyjnych w celu zwiększenia wydajności. Dotyczy to zarówno administracji
publicznej jak i dostarczania usług publicznych i jakości inwestycji publicznych. Przykładem
takich działań są innowacje społeczne, które w Polsce uzyskały wsparcie w ramach POKL
2007-2013. W obszarze dobrego rządzenia zrealizowano 22 projekty innowacyjne na łączną
kwotę ponad 54 mln zł (46 mln zł dofinansowania z EFS2). Projekty te dotyczyły przede
wszystkim modernizacji administracji publicznej oraz włączania trzeciego sektora w sprawy
publiczne. W tym pierwszym obszarze innowacyjne rozwiązania dotyczyły takich problemów
jak: bardzo niski stopień uwzględniania i realizacji polityki równości i antydyskryminacji w
ramach świadczenia usług publicznych przez urzędy jednostek samorządu terytorialnego w
Polsce; niewystarczająca liczba narzędzi do prowadzenia ilościowej oceny polityk i
inwestycji publicznych; nieskuteczne strategie zarządzania wiedzą w administracji rządowej;
niedostateczny rozwój narzędzi zarządzania jednostek samorządu w zakresie poprawy jakości
usług publicznych; niedostatecznie rozwinięte metody pomiaru jakości usług publicznych i
jakości życia; niedostatecznie rozwinięte zestawy wskaźników monitorowania efektywności
kluczowych procesów zachodzących w urzędach; nieefektywne metody monitorowania
wskaźników jakości życia, sprawnego zarządzania i aktywności społecznej. Z kolei w
zakresie wpływu NGO’s na sprawne państwo wypracowano innowacje społeczne
odpowiadające przede wszystkim na problem niskiego poziomu współpracy organizacji
pozarządowych i urzędów jednostek samorządu terytorialnego w Polsce w ramach
świadczenia usług publicznych, a także deficytu zachęt oraz narzędzi dla sektora publicznego
i organizacji pozarządowych dla popularyzacji korzyści wynikającej ze zmiany formy
realizacji usług społecznych na kontraktowanie i szacowania korzyści ekonomicznych i
społecznych z tego wynikających. Cele takie jak dobra administracja czy polepszenie
stanowienia prawa można zrealizować tylko dzięki ściślejszej współpracy organów
administracji publicznej ze społeczeństwem, któremu służą. Wykorzystanie
innowacji
społecznych do przetestowania i wypracowania nowych skuteczniejszych rozwiązań
2
Obliczenia własne w oparciu o bazę projektów Krajowego Systemu Informatycznego SIMIK 07-13 (stan na
dzień 31.03.2015).
problemów
w
obszarze
modernizacji
funkcjonowania
administracji
publicznej jest
kontynuowane w ramach Programu Operacyjnego Wiedza, edukacja, rozwój 2014-2020.
Podobne działania prowadzone są także w pozostałych krajach Grupy Wyszehradzkiej.
Zakończenie
Dobre zarządzanie i jakość administracji publicznej są kluczowym aspektem dla
zapewnienia długoterminowej konkurencyjności i dobrobytu danego kraju. Poprawa jakości
administracji publicznej jest ważnym celem polityki spójności w kilku państwach
członkowskich. Kluczowym wyzwaniem będzie przełożenie tych inwestycji na rzeczywiste
rezultaty dla obywateli i przedsiębiorstw w zakresie lepszych i bardziej opłacalnych usług.
A może jest tak, jak twierdzi Michiel de Vries, że określenie "dobre rządzenie" jest
nadużywane przez zastosowanie tak wielu wskaźników, że dobre zarządzanie staje się prawie
niemożliwe do osiągnięcia (Vries 2013)? Może za sugestią Merilee S. Grindle powinniśmy
skupiać się na „wystarczająco dobrym zarządzaniu” („good enough governance”) i poszukać
odpowiedzi na pytania, co wśród tych licznych zaleceń jest istotne, a co nie, co należy zrobić
na pierwszym miejscu i co należy przestrzegać, co można osiągnąć w krótkim okresie czasu i
co może być osiągnięte jedynie w perspektywie długoterminowej, co jest możliwe, a co nie
jest (Grindle 2004)?
W obecnych warunkach gospodarczych konieczne jest efektywne wykorzystanie
środków publicznych, aby osiągać więcej przy niezmienionych nakładach. Podstawowym
celem władzy publicznej kierującej się zasadami dobrego rządzenia powinna być budowa
takiego środowiska instytucjonalno-regulacyjnego, które obniża koszty wymiany rynkowej,
redukuje niepewność z nią związaną, a także minimalizuje zjawisko korupcji oraz zwiększa
przejrzystość funkcjonowania władzy publicznej. Środki polityki spójności UE pozwalają
krajom Grupy Wyszehradzkiej zbliżyć się do tych ambitnych celów. Jednak ocena tego
wsparcia możliwa będzie dopiero za kilka lat.
Bibliografia
1.
Decyzja Rady z dnia 6 października 2006 r. w sprawie strategicznych wytycznych
Wspólnoty dla spójności (2006/702/WE), Dz. U. UE L 291 z 21.10.2006 r.
2.
Doeveren V. van (2011), Rethinking Good Governance: Identifying Common Principles,
‘Public Integrity’, Fall 2011, vol. 13, no. 4, pp. 301–318.
3.
European Commission (2001), Communication from the Commission of 25 July 2001
"European governance - A white paper" [COM(2001) 428 final - Official Journal C 287
of 12.10.2001.
4.
European Commission (2013), Cohesion Policy: Strategic Report 2013 on programme
implementation 2007-2013, Brussels, 18.4.2013.
5.
European Commission (2015), Quality of Public Administration: A Toolbox for
Practitioners, Luxembourg: Publications Office of the EU.
6.
Fukuyama F. (2014), Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution
to the Globalisation of Democracy, Farrar, Straus and Giroux, New York.
7.
Grindle M. S. (2004), Good Enough Governance: Poverty Reduction and Reform in
Developing Countries, ‘Governance: An International Journal of Policy, Administration,
and Institutions’, Vol. 17, No. 4, October 2004, pp. 525–548.
8.
Jørgensen T. B., Sørensen D. L. (2012-13), Codes of Good Governance. National or
Global Public Values?, ‘Public Integrity’, Winter 2012–13, vol. 15, no. 1, pp. 71–95.
9.
Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. (2010), The Worldwide Governance Indicators,
Methodology and Analytical Issues, ‘Policy research Working Paper’ No. 5430, The
World Bank, September.
10. Komisja Europejska (2015a), Cohesion Policy Data, <https://cohesiondata.ec.europa.eu/>
[Pobrano: 30.04.2015].
11. Komisja
Europejska
(2015b),
European
Semester
2015,
<http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/country-specificrecommendations/index_en.htm> [Pobrano: 10.05.2015].
12. Ministerstvo práce a sociálních věcí České Republiky (2015), Operační program
Zaměstnanost 2014-2020, verze únor 2015, po připomínkách EK.
13. Ministerstvo Pro Mistni Rozvoj (2007), National Strategic Reference Framework of the
Czech Republic 2007-2013, July.
14. Ministerstvo pro místní rozvoj ČR (2013), Strategie pro boj s podwody a korupcí v rámci
čerpání fondů SSR v období 2014- 2020, Březen.
15. Ministerstvo výstavby a regionálneho rozvoja Slovenskej republiky (2006), Národný
Strategický Referenčný Rámec 2007-2013, Bratislava, 8 December.
16. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju (2014), Programowanie perspektywy finansowej
2014-2020 – Umowa Partnerstwa, Warszawa, 23 maja.
17. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (2007), Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia
2007-2013 wspierające wzrost gospodarczy i zatrudnienie. Narodowa Strategia
Spójności, Dokument zaakceptowany decyzją Komisji Europejskiej zatwierdzającą
pewne elementy Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia, Warszawa.
18. Ministry for National Economy with contributions from the Office for National
Economic Planning (2013), Hungarian Partnership Agreement for the 2014-2020 period,
Final draft, 2nd July 2013, Budapest.
19. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1300/2013 z dnia 17 grudnia
2013 r. w sprawie Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1084/2006,
Dz.U. L 347 z 20.12.2013.
20. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1301/2013 z dnia 17 grudnia
2013 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i przepisów
szczególnych dotyczących celu „Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia” oraz w
sprawie uchylenia rozporządzenia (WE) nr 1080/2006, DZ. U. UE L 347 z 20.12.2013 r.
21. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia
2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju
Regionalnego,
Europejskiego
Funduszu
Społecznego,
Funduszu
Spójności,
Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz
Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady
(WE) nr 1083/2006, DZ. U. UE L 347 z 20.12.2013 r.
22. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1304/2013 z dnia 17 grudnia
2013 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylające rozporządzenie
Rady (WE) nr 1081/2006, DZ. U. UE L 347 z 20.12.2013 r.
23. Rozporządzenie (WE) nr 1081/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca
2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylające rozporządzenie
(WE) nr 1784/1999, Dz. U. UE L 210 z 31.07.2006 r.
24. Rutkowski M. (2009), Bank Światowy a poprawianie jakości rządzenia w zmieniającym
się świecie. Sytuacja Polski i wyzwania kryzysu gospodarczego, ‘Zarządzanie Publiczne’
Nr 3(9)/2009.
25. The Government of the Republic of Hungary (2007), The new Hungary Development
Plan. National Strategic Reference Framework of Hungary 2007-2013: Employment and
Growth, 7 May.
26. The World Bank (1992), Governance and development, Washington D.C.
27. Úrad Vlády Slovenskej Republiky (2015), Partnership Agreement of the SR for the years
2014 – 2020, <http://www.partnerskadohoda.gov.sk/> [Pobrano: 10.05.2015].
28. Vries M. S. de (2013), The Challenge of Good Governance, ‘The Innovation Journal: The
Public Sector Innovation Journal’, 18(1), 2013, article 2.
Dorota Murzyn: Doktor nauk humanistycznych w zakresie nauk o polityce, magister
ekonomii, adiunkt w Instytucie Politologii Uniwersytetu Pedagogicznego im. KEN w
Krakowie (Katedra Ekonomii i Polityki Gospodarczej). Zainteresowania badawcze: polityka
gospodarcza, integracja europejska, polityka spójności UE. Członek Regional Studies
Association, Seaford, UK.
Słowa kluczowe / hasła do indeksu rzeczowego: good governance, Unia Europejska, polityka
spójności, Europejski Fundusz Społeczny
Streszczenie
Koncepcja dobrego rządzenia (good governance) proponuje program poprawy jakości
zarządzania publicznego. To zagadnienie o ogromnym znaczeniu dla jakości rządzenia,
rozumianej jako sposób i efekty sprawowania władzy, co zasadniczo sprowadza się do działań
administracji. Podejście to zostało zdefiniowane przez Bank Światowy na początku lat 90.
XX w. i od tego czasu rozwijane jest przez różne organizacje międzynarodowe i kraje. W
działaniach Unii Europejskiej problematyka good governance zaczęła być także
uwzględniania od lat 90. zarówno w ramach polityki rozwojowej względem państw najsłabiej
rozwijających się, jak i wobec krajów akcesyjnych, a z czasem również krajów
członkowskich. Szczególnym wsparciem dla rozwoju koncepcji good governance w krajach
Unii stały się środki polityki spójności, a Europejski Fundusz Społeczny stanowi konkretny
wkład Unii w reformę polityki krajowej w obszarze administracji publicznej.
Kraje Grupy Wyszehradzkiej zaplanowały wsparcie dla realizacji zasady good
governance i wpisały tą zasadę do dokumentów programowych polityki spójności UE. Celem
artykułu jest przedstawienie koncepcji good governance i jej rozwoju w krajach Grupy
Wyszehradzkiej dzięki wsparciu polityki spójności Unii Europejskiej.
Abstract
The concept of good governance (good governance) proposes a program to improve the
quality of public management. This is an issue of great importance to the quality of
governance, understood as a means and effects of governance, which essentially comes down
to the actions of the administration. This approach has been defined by the World Bank in the
early 90s. and since then has been developed by various international organizations and
countries. In the actions of the European Union the issue of good governance began to be also
taken into account since the 90s, both in terms of development policy of the least developing
countries, as well as towards the accession countries, and later on also the Member States.
Cohesion policy has become a special support for the development of the concept of good
governance in the EU countries and the European Social Fund is a concrete contribution to the
reform of national policies in the field of public administration.
Visegrad Group countries planned support for the principles of good governance and
put the rules into programming documents of EU cohesion policy. This article presents the
concept of good governance and its development in the Visegrad countries through the
support of the European Union's cohesion policy.