19. Anna Wieczorek - Finansowanie kultury

Anna Wieczorek
Finansowanie kultury - luki w systemie
W pierwszym artykule ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności
kulturalnej zapisano: „Państwo sprawuje mecenat nad działalnością kulturalną,
polegający na wspieraniu i promocji twórczości, edukacji i oświaty kulturalnej,
działań i inicjatyw kulturalnych oraz na ochronie dziedzictwa" i dalej „Minister
Kultury oraz inne organy administracji rządowej, w ramach mecenatu państwowego, mogą wspierać finansowo działalność kulturalną o szczególnym znaczeniu,
prowadzoną w kraju i za granicą, zgodnie z przepisami prawa budżetowego (...)
Mecenat o którym mowa (...) sprawują także organy jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ich właściwości".
Cytowany zapis w sposób ogólny określa, jakie dziedziny kultury objęte są mecenatem państwa i jako realizatorów tego mecenatu wskazuje organa administracji rządowej i samorządowej.
Podstawowym narzędziem służącym realizacji mecenatu państwa nad kulturą jest
system finansowania kultury, na który składają się zarówno zasady finansowego
wspierania działalności kulturalnej przez organa rządowe i samorządowe jak i finansowe warunki i sposób funkcjonowania podmiotów bezpośrednio prowadzących
działalność kulturalną.
Najogólniej rzecz ujmując, wspierając kulturę państwo może czynić to w sposób
bezpośredni, poprzez przyznawanie instytucjom i organizacjom kulturalnym środków
finansowych w postaci różnego rodzaju dotacji i subwencji pieniężnych, bądź też
w sposób pośredni, drogą tworzenia systemu rozwiązań, przede wszystkim o charakterze fiskalnym, które mają zachęcać prywatnych mecenasów (zarówno osoby fizyczne jak i prawne) do finansowania kultury, bądź też ułatwiają instytucjom, organizacjom, twórcom i producentom kultury, funkcjonowanie w gospodarce rynkowej.
W obecnym systemie finansowania kultury w Polsce, podobnie jak w innych krajach, wykorzystywane są zarówno metody finansowania bezpośredniego jak i pośredniego. Czy system ten zgodny jest z zasadami postulowanymi przez badaczy
i praktyków kultury i ze standardami obowiązującymi w tym zakresie w innych krajach europejskich i czy przyjęte w nim rozwiązania pozwalają na efektywną realizację
celów polityki kulturalnej prowadzonej przez państwo?
1
1
Ustawa z dnia 25.10.1991 r. (Dz. U. 1991, Nr 114 Poz. 493) z późniejszymi zmianami.
182
Anna Wieczorek
Aby odpowiedzieć na tak postawione pytania spróbujmy najpierw scharakteryzować pożądane cechy systemu finansowania kultury. System taki powinien charakteryzować się:
- gwarancją stabilnego dopływu środków publicznych do tych obszarów i podmiotów kultury, które ze względu na charakter prowadzonej działalności nie mogą
(a nawet nie powinny) działać na zasadach komercyjnych;
- decentralizacją procesu podziału środków publicznych na kulturę;
- czytelnymi zasadami i kryteriami podziału tych środków, a także kontroli ich
wykorzystania;
- wielością możliwych źródeł i form finansowania kultury;
-jasno określonym statusem publicznych instytucji kultury;
- prawnymi i finansowymi warunkami dla rozwoju prywatnego mecenatu nad
kulturą;
- możliwościami interwencji państwa w rynkowych obszarach kultury.
Czy obecny system finansowania kultury posiada te cechy?
Stabilny dopływ środków publicznych do sfery kultury, a więc wielkość wydatków budżetowych przeznaczanych corocznie na ten cel stanowi warunek konieczny
(choć niewystarczający) sprawnego funkcjonowania całego systemu finansowania
kultury i jest przede wszystkim wynikiem decyzji politycznych. Jeżeli za miarę zaangażowania władz publicznych w rozwój kultury przyjmiemy udział wydatków na
kulturę w budżecie, to musimy stwierdzić, że zaangażowanie to, mimo składanych
deklaracji, malało - udział wydatków na kulturę zarówno w budżecie państwa jak
i w budżetach samorządów lokalnych wykazywał w latach dziewięćdziesiątych tendencję spadkową, (patrz tab.l). W pierwszych latach dekady mieliśmy wręcz do czynienia nie tylko ze spadkiem udziału wydatków na kulturę w ogólnych wydatkach
budżetowych, ale ze spadkiem wielkości tych nakładów w ich wymiarze realnym.
W roku 2000, drugim roku po reformie administracyjnej kraju, udział wydatków
na kulturę, zarówno w budżecie państwa jak i budżetach samorządowych, był niższy niż w roku 1999 - tak więc tendencja spadkowa utrzymała się.
Tabela 1. Udział wydatków na kulturę w wydatkach budżetu państwa i budżetów
samorządowych w latach 1991-2000 (w % )
Lata
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999 2000
1,0 0,81
0,76
0,75
0,77
0,76
0,82
0,82
0,45
0,42
3,52
3,35
3,34
2,75
2,73
2,78
3,20
3,18
1991
budżet państwa
budżety samorządowe (*)
3,88
3,73
(*) do roku 1998 - budżety gmin, w latach 1999 i 2000 budżety gmin, powiatów i województw
samorządowych łącznie.
Źródło: Dane GUS za kolejne lata.
183
Finansowanie kultury - luki w systemie
Zauważmy, że spadkowy trend udziału wydatków publicznych na kulturę w wydatkach budżetowych widoczny był w ostatnich latach niezależnie od koniunktury
gospodarczej. Dlatego też powszechnie wyrażana jest opinia o wycofywaniu się państwa ze wspierania twórczości artystycznej i instytucji kulturalnych. Dotyczy to nawet takich instytucji kultury wysokiej, które nie są zdolne do funkcjonowania w ramach reguł rynkowych bez zmiany charakteru i treści, a także adresata swej oferty.
W tej sytuacji konieczność stabilizacji wydatków i odwrócenia niekorzystnych
trendów spadkowych jest jednym z najczęściej podnoszonych przez środowiska kulturalne postulatów. Wydaje się, że dla jego realizacji brakowało w ostatnich latach
przede wszystkim woli politycznej. Potwierdza to wypowiedź byłego wieloletniego
wiceministra finansów i twórcy kolejnych budżetów: „(...) Nakłady finansowe na
kulturę stanowią tak znikomą część budżetu państwa iż uzasadnianie ich niskiego
i nadal malejącego poziomu złym stanem finansów publicznych należy traktować
jako argument pozorny" a w innym miejscu: „(...) Brak pieniędzy dla kultury to błąd.
„(...) można tę kwotę podwoić, a nawet potroić. Pieniądze można pozbierać z innych
pozycji budżetu. Nic tam się nie stanie, a dla kultury to będzie ratunek" .
Począwszy od lat 90. mecenat państwa nad kulturą realizowany jest w coraz
większym stopniu przez władze samorządowe. Proces decentralizacji w dziedzinie
kultury, a więc przekazywania samorządom coraz większych zadań i kompetencji,
był elementem szerszego procesu decentralizacji administracji publicznej kraju,
rozpoczętego w roku 1991. Nie stanowił więc zjawiska swoistego dla sfery kultury.
Na każdym kolejnym etapie towarzyszyły mu obawy, czy samorządy, dla których
kultura stawała się zadaniem własnym, nie ograniczą nakładów na jej finansowanie,
czy kultura nie przegra w konkurencji z innymi potrzebami cywilizacyjnymi społeczności lokalnych? Obawy te najczęściej nie znajdowały potwierdzenia w faktach. W roku 1999 wraz z kolejnym etapem reformy administracji publicznej nowe
jednostki samorządowe - powiaty i województwa samorządowe - przejęły od administracji rządowej prowadzenie kolejnych instytucji kultury. Obecny zakres odpowiedzialności finansowej rządu i samorządów za kulturę ilustruje wykres 1.
2
2
Zgubne skutki oszczędzania, rozmowa z W. Misiągiem, „Rzeczpospolita" z dnia 29.03.2000 r.
Anna Wieczorek
184
Udział budżetu państwa i budżetów samorządowych w finansowaniu
wybranych dziedzin kultury w 2000 roku
ogółem wydatki na kulturę
muzea
konserwcja zabytków
ochrona zabytków
biura wystaw artystycznych
Filmoteka Narodowa
centra sztuki
biblioteki
domy kultury
ośrodki kultury
świetlice i kluby
stowarzyszenia
teatry,opery,operetki
estrady
filharmonie i orkiestry
zespoły pieśni i tańca
instytucje filmowe
pozostałe wydatki
0%
20%
40%
60%
80%
Źródło: Kultura w 2000 r. Informacje i opracowania statystyczne, G U S Warszawa
2001. Obliczenia własne.
Coroczne dyskusje w sejmowej komisji kultury towarzyszące podziałowi tych
środków, są przejawem kolejnego problemu, który nadal nie został w sposób zadowalający rozwiązany. Chodzi tu o wypracowanie czytelnych kryteriów podziału
środków publicznych na kulturę, już wewnątrz sfery kultury. Wypracowanie takich
kryteriów wymagałoby w pierwszym kroku uszczegółowienia celów i priorytetów
prowadzonej polityki kulturalnej. Wiązałoby się także z uspołecznieniem procesów
100%
Finansowanie kultury - luki w systemie
185
podziału i kontroli wydatkowanych środków i włączeniem w nie różnego typu ciał
doradczych. W sytuacji stałego niedoboru środków i konieczności ciągłego „gaszenia pożarów" nadal preferowane jest „ręczne" sterowanie procesem podziału.
Brak czytelnych mechanizmów podziału powoduje, że sytuacja finansowa podmiotów działających w niedochodowych obszarach kultury uzależniona jest nie
tylko od ograniczeń budżetowych czy realizowanego programu, ale często także od
bieżących układów politycznych i personalnych. Częste są także przypadki „karania" instytucji szczególnie aktywnych w pozyskiwaniu środków od mecenasów
i sponsorów prywatnych - w miarę pozyskiwania tych środków przeznaczone dla
instytucji dotacje budżetowe ulegają zmniejszeniu. Tymczasem tylko stabilny system finansowania jest gwarancją autonomii programowej i organizacyjnej instytucji. Stworzenie takiego systemu pozwoliłoby wreszcie na powszechne przejście
dyrektorów publicznych instytucji kultury na system kontraktowy i sprzyjałoby
efektywnemu wykorzystaniu pozyskiwanych środków.
Ograniczoność środków publicznych jakie mogą być przeznaczane na kulturę
powoduje wzrost zainteresowania współczesnych państw rozwiązaniami zachęcającymi do przekazywania na ten cel środków pochodzących ze źródeł prywatnych.
Stosowane w tym celu metody, należące do arsenału narzędzi tzw. finansowania
pośredniego, polegają na rezygnacji państwa (w części bądź w całości i po spełnieniu określonych warunków) z należnych mu dochodów podatkowych i rekompensowaniu, w postaci ulg podatkowych, prywatnym darczyńcom części poniesionych
przez nich nakładów na kulturę. Do wykorzystywania tego źródła finansowania
zachęcane są także instytucje kulturalne, dla których często warunkiem uzyskania
środków publicznych na realizowane projekty, jest uprzednie zgromadzenie części
funduszy ze źródeł prywatnych.
W polskim systemie finansowania kultury metody finansowania pośredniego są
również wykorzystywane. Krytykowane są jednak zarówno przez darczyńców jak
i beneficjentów środków za swój ograniczony charakter, niemożność finansowania
z tego źródła niektórych wydatków, biurokratyczne bariery, które w praktyce,
zwłaszcza dla małych organizacji są trudne do pokonania, a także dowolność interpretacji z jaką często spotykają się darczyńcy ze strony służb finansowych. Zgłaszane są także postulaty zróżnicowania wysokości ulg w zależności od celu (rodzaju działalności, typu instytucji) na który zostały przeznaczone środki mecenasa.
Pozwoliłoby to władzom publicznym na wskazywanie szczególnie preferowanych,
lub szczególnie zagrożonych brakiem funduszy obszarów kultury.
Dużo intensywniej od mecenatu kulturalnego rozwija się natomiast sponsorowanie kultury, coraz powszechniej wykorzystywane jako specyficzny rodzaj reklamy i promocji firm. Można by tu czynić zarzuty, że w tym przypadku kultura wykorzystywana jest w sposób instrumentalny dla realizacji komercyjnych celów
sponsora. Tym niemniej najczęściej mamy do czynienia z sytuacją kiedy obie strony - zarówno sponsor jak i finansowana przez niego instytucja kulturalna - odnoszą z zawartej transakcji wymierne korzyści.
Innymi rozwiązaniami służącymi zwiększeniu środków pozabudżetowych na finansowanie kultury, których wprowadzenie rozważane jest od pewnego czasu,
a które stosowane są w wielu krajach europejskich, jest wykorzystanie na ten cel
dochodów z loterii państwowych, a także wprowadzenie niewielkich dopłat do cen
186
Anna Wieczorek
np. biletów kinowych z przeznaczeniem ich na finansowanie twórczości filmowej.
W przypadku tej drugiej propozycji dotykamy kolejnego ważnego problemu związków finansowych pomiędzy kulturą niedochodową i przemysłami kultury.
Jednym z wniosków płynących z obserwacji rozwoju sektora kultury w krajach
europejskich w ostatnich 20 latach jest przekonanie, że w systemie finansowania
kultury powinny być zawarte uregulowania pozwalające na wspieranie ze środków
publicznych konkretnych przedsięwzięć firm komercyjnych działających w obszarze przemysłów kultury, a także współfinansowanie przez ten sektor przedsięwzięć
z obszarów kultury niedochodowej.
Uzasadnieniem dla interwencjonizmu państwa w tym obszarze są przede wszystkim motywy o charakterze pozaekonomicznym. Podstawowym z nich jest dążenie,
do ochrony rodzimej twórczości i twórców, których kontakt z odbiorcami odbywa się
dzisiaj w dobie globalizacji, głównie za pośrednictwem przemysłowo wytwarzanych
dóbr i usług. Koszty wytwarzania jednostki produktu nie mogącego liczyć na zainteresowanie masowego odbiorcy i związane z tym ryzyko finansowe producenta są
niezwykle wysokie, co powoduje, że w warunkach wolnej gry rynkowej produkty
takie „wypadają z rynku". Dlatego też współczesne państwa wspierają produkcję
i dystrybucję wybranych produktów przemysłowych uznanych za ważne dla kultury
narodowej. Podstawowymi instrumentami wykorzystywanymi do realizacji tego celu
są subwencje budżetowe, zamówienia rządowe czy gwarancje rządowe.
Drugim niezwykle istotnym powodem interwencji jest dążenie do ograniczenia
bariery cenowej w dostępie przeciętnego konsumenta do dóbr kultury. W tym przypadku podstawowym instrumentem interwencji jest system zwolnień stosowanych
w systemie podatków konsumpcyjnych, a zwłaszcza podatku V A T .
W Polsce interwencja państwa występuje przede wszystkim na rynku książki
(i rynku prasowym), a głównym instrumentem są zróżnicowane stawki V A T ,
a także dofinansowywanie ze środków publicznych wybranych wydawnictw książkowych oraz działania promocyjne na międzynarodowych targach książki.
Przedstawiona w tekście lista problemów i luk w polskim systemie finansowania
kultury jest dalece niekompletna. Celem moim było jedynie zasygnalizowanie tych
z nich, które wymagają pilnego rozwiązania. Często chodzi tu jedynie o doprecyzowanie i uszczegółowienie rozwiązań, już istniejących, często o dostosowanie do
polskich warunków rozwiązań które sprawdziły się w innych krajach. Spośród
wskazanych problemów za najpilniejsze uważam zagwarantowanie kulturze stabilnego dopływu środków publicznych, a także wypracowanie jawnych i przejrzystych
kryteriów ich podziału.