IWONA JACKO – SZCZEŚNIAK* Pomoc państwa na rzecz portów

Transkrypt

IWONA JACKO – SZCZEŚNIAK*
Pomoc państwa na rzecz portów lotniczych w świetle Wytycznych Komisji Europejskiej
z dnia 20 lutego 2014 r.
W dniu 20 lutego 2014 r. Komisja Europejska przyjęła Wytyczne dotyczące pomocy
państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych.1 Wytyczne zostały
przygotowane na podstawie wyników konsultacji społecznych, analizy sytuacji na rynku
transportu lotniczego oraz doświadczeń i dotychczasowej praktyki decyzyjnej Komisji. Z
dniem ich publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 4 kwietnia 2014 r.
powyższe Wytyczne zastąpiły Wytyczne w sprawie lotnictwa z 1994 r.2 (dalej: Wytyczne z
1994 r.) oraz Wytyczne dotyczące finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na
rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych
portów lotniczych z 2005 r.3 (dalej: Wytyczne z 2005 r.).
Najważniejsze obszary modyfikacji dotychczasowych reguł w zakresie przyznawania
pomocy publicznej dotyczą pomocy inwestycyjnej oraz operacyjnej na rzecz portów
lotniczych. Celem nowych Wytycznych było również doprecyzowanie i dostosowanie do
ostatnich zmian rynkowych warunków zgodności z rynkiem wewnętrznym pomocy państwa
na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych.4
Problematyka stosowania reguł dotyczących pomocy państwa do działalności
polegającej na budowie i rozbudowie infrastruktury lotniskowej pojawiła się po raz pierwszy
w Wytycznych z 2005 r. W Wytycznych z 1994 r. przyjęto natomiast, że realizacja projektów
infrastruktury portów lotniczych stanowi działanie w ramach ogólnej polityki gospodarczej,
do kontroli którego Komisja nie jest uprawniona na mocy postanowień Traktatu dotyczących
pomocy państwa.5 Postanowienia Wytycznych z 2005 r. dotyczące stosowania reguł pomocy
Iwona Jacko – Szcześniak 1
Komunikat Komisji – Wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw
lotniczych, Dz. U. UE z 2014 r. C 99/03;
2
Wytyczne Komisji dotyczące stosowania art. 92 i 93 Traktatu WE oraz art. 61 Porozumienia EOG do pomocy
państwa w sektorze lotnictwa, Dz. U. C 350 z 10.12.1994;
3
Wytyczne wspólnotowe dotyczące finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie
działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych (Dz. U. C
312/ 1 z 9.12.2005); Komunikat Komisji – Wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i
przedsiębiorstw lotniczych, Dz. U. UE z 2014 r. C 99/03, pkt 171;
4
lotniczych, Dz. U. UE z 2014 r. C 99/03, pkt 79;
5
Wytyczne Komisji dotyczące stosowania art. 92 i 93 Traktatu WE oraz art. 61 Porozumienia EOG do pomocy
państwa w sektorze lotnictwa (Dz. U. C 350 z 10.12.1994), pkt 12; Wytyczne wspólnotowe dotyczące
1
państwa do publicznego finansowania infrastruktury lotniskowej zostały wprowadzone w
wyniku orzeczenia Sądu I Instancji utrzymanego w mocy przez Europejski Trybunał
Sprawiedliwości w sprawie „Porty lotnicze Paryża przeciwko Komisji Wspólnot
Europejskich”, w którym Sąd orzekł, że „działalność polegająca na zarządzaniu i
użytkowaniu portów lotniczych, obejmująca świadczenie usług portu lotniczego na rzecz
przedsiębiorstw lotniczych oraz różnych podmiotów świadczących usługi w obrębie portu
lotniczego stanowi działalność gospodarczą”6. Porty lotnicze zostały uznane nie tylko za
zarządców infrastruktury, ale również za przedsiębiorstwa w rozumieniu Traktatu, działające
na zasadach komercyjnych.7 Mając na względzie powyższe rozstrzygnięcie, w Wytycznych z
2005 r. Komisja wskazała, że jeżeli „zarządzający portem lotniczym wykonuje działalność
gospodarczą, powinien on finansować koszty użytkowania lub budowy zarządzanej
infrastruktury przy pomocy środków własnych”. Przyjęto, że nie odpowiadające warunkom
rynkowym finansowanie ze środków publicznych infrastruktury lotniskowej, zarówno w
zakresie jej budowy, jak i użytkowania przez zarządzającego portem lotniczym, powinno
zostać zgłoszone Komisji celem zbadania jego zgodności z punktu widzenia zasad
dotyczących pomocy państwa.8
Jednocześnie w Wytycznych z 2005 r. uznano, że w pewnych sytuacjach pomoc
państwa na budowę i użytkowanie infrastruktury może zostać uznana za zgodną ze wspólnym
rynkiem oraz określono kryteria jej zgodności ze wspólnym rynkiem. Zauważyć należy, że
kryteria zgodności w tym zakresie zostały sformułowane bardzo ogólnie, co spowodowało, że
w toku konsultacji państwa członkowskie wskazywały na konieczność ich doprecyzowania
oraz wprowadzenia dodatkowych wskazówek pozwalających na przyjęcie zgodności wsparcia
z rynkiem wewnętrznym. Uczestnicy konsultacji pozostawali również zgodni co do
konieczności utrzymania w mocy reguł, które umożliwiają udzielanie pomocy państwa na
budowę i rozbudowę infrastruktury lotniskowej.9 Wskazywano przy tym, że z uwagi na dużą
finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych
oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych z dnia 9.12.2005 r., pkt 19;
6
Wyrok Sądu I Instancji z dnia 12 grudnia 2000 r. w sprawie T 128/98 Porty lotnicze Paryża przeciwko Komisji
Wspólnot Europejskich, pkt 141; Wyrok ETS z dnia 24 października 2002 r. w sprawie C 82/01, pkt 75 – 79;
7
J. Jastrzębska, Pomoc publiczna dla transportu lotniczego, „Przegląd Komunikacyjny” nr 4/2005, s. 25;
8
działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych z dnia
9.12.2005 r., Dz. U. C 312/ 1 z 9.12.2005, pkt 57;
9
Tak m.in.: Stanowisko Republiki Federalnej Niemiec w przedmiocie przeglądu wytycznych w sprawie sektora
lotnictwa s. 29; Stanowisko Finlandii w przedmiocie przeglądu wytycznych w sprawie sektora lotnictwa s. 15;
Stanowisko Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 29.07.2011 r. w przedmiocie przeglądu wytycznych w sprawie
2
kapitałochłonność inwestycji lotniskowych oraz przewidywany okres zwrotu z inwestycji
lotniskowych wynoszący nawet około 25 lat, inwestorzy prywatni nie są zainteresowani
finansowaniem działalności inwestycji w portach lotniczych. W konsekwencji pomoc
publiczna jest często jedynym możliwym sposobem finansowania inwestycji lotniskowych. 10
Niektórzy uczestnicy konsultacji postulowali nawet powrót do zasad obowiązujących
w Komunikacie Komisji z 1994 r., to jest uznania, że realizacja projektów infrastrukturalnych
stanowi narzędzie ogólnej polityki gospodarczej, którego Komisja nie może kontrolować w
świetle postanowień Traktatu dotyczących pomocy państwa. Powyższe stanowisko
przedstawione zostało przez Republikę Federalną Niemiec.11 W opracowaniu naukowym
przedstawionym w toku konsultacji przez Prof. Dr. Stephana Hobe oraz Angelę Seidenspinner
z Uniwersytetu w Kolonii przedstawiono pogląd, zgodnie z którym działalność polegająca na
budowie i rozbudowie infrastruktury lotniskowej nie może zostać uznana za działalność
gospodarczą, ani za działania, o których mowa w punkcie 33 Wytycznych z 2005 r., to jest
działania wchodzące w zakres prerogatyw władzy publicznej. Według autorów należałoby je
zaliczyć do odrębnej, trzeciej kategorii, która nie powinna być oceniana według reguł
określonych w art. 107 ust. 1 TFUE.12
Zauważyć należy, że w świetle orzecznictwa sądów unijnych stanowisko
przedstawione w powyższym opracowaniu, nie ma obecnie praktycznego znaczenia. W
wyroku z dnia 24 marca 2011 r. w sprawie pomocy na rzecz portu lotniczego
Lipsk/Halle13utrzymanym w mocy przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej14, Sąd
stwierdził, że operator portu lotniczego, który nie realizuje wyłącznie zadań w dziedzinach
polityki zagospodarowania przestrzennego czy polityki transportowej, ale również wykonuje
działalność gospodarczą, powinien z własnych środków finansować koszty budowy
sektora
lotnictwa
s.
27.
Dostępne
na:
http://ec.europa.eu/competition/consultations/2011_aviation_guidelines/index_en.html, 20.05.2014 r.;
10
Stanowisko Republiki Federalnej Niemiec w przedmiocie przeglądu wytycznych w sprawie sektora lotnictwa,
op. cit., s. 29; Stanowisko Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 29.07.2011 r. w przedmiocie przeglądu wytycznych
w sprawie sektora lotnictwa, op. cit., s. 13;
11
Tak: Stanowisko Republiki Federalnej Niemiec w przedmiocie przeglądu wytycznych w sprawie sektora
lotnictwa, op. cit.; s. 24;
12
S. Hobe, A. Seidenspinner, Infrastukturbeihilfen am Beispiel deutscher Verkehrsflughäfen und der
Unternehmensbegriff
des
europäischen
Beihilfenrechts,
s.
28.
Dostępny
na:
13
Wyrok Sądu z dnia 23.03.2011 r. w połączonych sprawach T-443/08 i T-455/08 Freistaat Sachsen i Land
Sachsen-Anhalt oraz Mitteldeutsche Flughafen AG i Flughafen Leipzig-Halle GmbH v. KE;
14
Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie C 288/11;
3
infrastruktury niezbędnej do prowadzenia takiej działalności.15 Nie należy, zdaniem Sądu,
oddzielać działalności polegającej na budowie lub rozbudowie infrastruktury (w tym
przypadku: pasa startowego) od działalności w zakresie późniejszej jej eksploatacji, charakter
działalności w zakresie rozbudowy infrastruktury bezwzględnie zależy bowiem od tego, czy
późniejsza eksploatacja wybudowanej infrastruktury ma charakter gospodarczy, czy też nie
ma takiego charakteru.16 Odpierając argumenty skarżących, że pojęcie przedsiębiorstwa w
rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE nie ma zastosowania do regionalnych portów lotniczych
przynajmniej w zakresie finansowania infrastruktury lotniskowej, Sąd stwierdził ponadto, że
okoliczność, że „dana działalność nie jest wykonywana przez podmioty prywatne lub, że nie
jest ona rentowna, nie są właściwymi kryteriami w ramach kwalifikacji działalności jako
gospodarczej”17. W Wytycznych z 2014 r. Komisja opierając się na orzecznictwie sądów
unijnych nie pozostawia wątpliwości, że działania portów lotniczych w zakresie budowy lub
rozbudowy infrastruktury są działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, a
finansowanie budowy lub infrastruktury lotniskowej podlega kontroli pomocy państwa.18
Podstawę prawną uznania pomocy inwestycyjnej na rzecz portów lotniczych za
zgodną z rynkiem wewnętrznym stanowi art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, zgodnie z którym za
zgodną z rynkiem wewnętrznym może zostać uznana pomoc przeznaczona na ułatwianie
rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie
zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem. Za
zgodną z rynkiem wewnętrznym może zostać uznana inwestycyjna pomoc państwa, która
spełnia łącznie warunki zgodności z rynkiem wewnętrznym określone w Wytycznych.19
Środek pomocy powinien w pierwszej kolejności przyczyniać się do osiągnięcia
wyraźnego celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowania, przy czym cele zostały
enumeratywnie wskazane w Wytycznych. Ponadto, powinien zostać ukierunkowany na
sytuację, w której pomoc może spowodować istotną poprawę, która nie nastąpiłaby
samoistnie w wyniku działania rynku. Środek powinien ponadto być właściwym
Pkt 107 wyroku Sądu z 23.03.2011 r. w połączonych sprawach T-443/08 i T-455/08 Freistaat Sachsen i Land
16
17
18
19
Ibid., pkt 77, 83;
15
4
instrumentem polityki do osiągnięcia celu, co oznacza, że państwa członkowskie powinny
dążyć do wyboru formy wsparcia najmniej zakłócającego konkurencję. Konieczne jest
również wykazanie, że bez udzielonego wsparcia port lotniczy nie podjąłby się podobnej
działalności lub działalności w takim samym zakresie (tzw. „efekt zachęty”). Ponadto,
udzielona pomoc powinna być proporcjonalna, to jest ograniczona do minimum, oraz
przejrzysta, a państwa członkowskie powinny dążyć do tego, aby uniknąć nadmiernych
negatywnych skutków dla konkurencji i wymiany handlowej pomiędzy państwami
członkowskimi.20
Dokonując analizy i oceny nowych zasad przyznawania inwestycyjnej pomocy
państwa na rzecz portów lotniczych wskazać należy na wstępie, że w porównaniu z
dotychczasowymi regulacjami nowe Wytyczne ograniczają możliwość przyznawania pomocy
państwa na inwestycje w portach lotniczych.21
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w Wytycznych określono maksymalne
poziomy dopuszczalnej pomocy państwa na inwestycje w portach lotniczych. Wysokość
maksymalnej dopuszczalnej kwoty pomocy uzależniona została od dwóch czynników: tzw.
maksymalnego poziomu intensywności pomocy na inwestycje (wyrażonego w procentach)
oraz wysokości kosztów kwalifikowanych. Maksymalny dopuszczalny poziom intensywności
pomocy został z kolei uzależniony od wielkości portu lotniczego. W Wytycznych przyjęto
bowiem, że zapotrzebowanie na finansowanie publiczne nowej infrastruktury lub wymianę i
konserwację istniejącej infrastruktury będzie różne w zależności od wielkości portu
lotniczego i zazwyczaj będzie większe w przypadku mniejszych portów lotniczych. Jak
wskazano w Wytycznych, warunki rozwoju usług i przyciągania prywatnego finansowania
inwestycji w infrastrukturę portu lotniczego są często mniej korzystne w przypadku
mniejszych portów lotniczych niż w przypadku głównych europejskich portów lotniczych. 22
Według Wytycznych przy oznaczeniu wielkości portu lotniczego zastosowanie ma
wyłącznie jedno kryterium: liczba pasażerów obsłużonych rocznie przez dany port lotniczy,
przy czym uwzględnia się faktyczny średni roczny przepływ pasażerów w okresie dwóch lat
lotniczych, Dz. U. UE z 2014 r. C 99/03, pkt 84 – 108;
21
Tak również: Pismo Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów RP z dnia 18.10.2013 r. – Uwagi
do projektu wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych
Dostępny na: www.uokik.gov.pl/download.php?id=1084, 20.05.2014;
22
20
5
obrotowych poprzedzających rok, w którym pomoc zgłoszono lub wypłacono (w przypadku
pomocy niezgłoszonej). W konsekwencji, w odniesieniu do pomocy inwestycyjnej porty
lotnicze podzielone zostały na cztery kategorie: porty lotnicze obsługujące mniej niż 1 mln
pasażerów, porty lotnicze obsługujące od 1 do 3 mln pasażerów, obsługujące od 3 mln do 5
mln pasażerów oraz powyżej 5 mln pasażerów rocznie23. Powiązanie poziomu intensywności
pomocy z rocznym przepływem pasażerów w danym porcie lotniczym jest wynikiem
przyjęcia, że w przeważającej mierze to liczba pasażerów wpływa na rentowność portu
lotniczego, co z kolei ma wpływ na zdolność portu lotniczego do finansowania z własnych
środków wydatków na infrastrukturę lotniskową oraz zdolność przyciągania inwestorów
prywatnych.24
Zastosowanie przy określaniu dopuszczalnej maksymalnej intensywności pomocy
jedynego i wyłącznego kryterium w postaci liczby obsłużonych pasażerów wzbudza wiele
wątpliwości. W toku konsultacji społecznych wskazywano, że rentowność portu lotniczego
nie zawsze powiązana jest z rocznym przepływem pasażerów. Podnoszono, że port lotniczy o
rocznym przepływie wynoszącym 500.000 pasażerów może okazać się rentowny, podczas
gdy port lotniczy obsługujący 5 milionów pasażerów może przynosić straty. 25
Wydaje się, że słusznym rozwiązaniem przy określaniu maksymalnej intensywności
dopuszczalnej pomocy inwestycyjnej byłoby uwzględnienie również innych czynników, co
było proponowane przez uczestników konsultacji podczas opracowywania Wytycznych. Przy
określeniu intensywności pomocy na inwestycje nie uwzględniono w szczególności
uwarunkowań lokalnych i krajowych, w tym potencjału gospodarczego i społecznego danego
regionu, czy mobilności lotniczej społeczeństw. W szczególności w nowych państwach
członkowskich obserwuje się nadal wzrost zapotrzebowania na usługi transportu lotniczego,
w
szczególności
zapotrzebowaniem
dotyczy
na
to
usługi
przewozów
transportu
niskokosztowych.
lotniczego
wzrasta
Wraz
z
konieczność
rosnącym
rozwoju
infrastruktury lotniskowej i jej modernizacji. Jednocześnie inwestorzy prywatni nie są
23
Ibid., pkt 101;
Study on Competition between Airports and the Application of State Aid Rules, Final Report Volume 1,
September
2002,
s.
7-2.
Dostępny
na:
http://ec.europa.eu/competition/sectors/transport/reports/airports_competition_1.pdf, 01.12.2014 r.; Komunikat
Komisji – Wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych, Dz. U.
UE z 2014 r. C 99/03, pkt 100;
25
Tak: Stanowisko władz Wysp Kanaryjskich w przedmiocie przeglądu wytycznych w sprawie sektora lotnictwa
s. 6; Stanowisko Zgromadzenia Regionów Europy w przedmiocie przeglądu wytycznych w sprawie sektora
lotnictwa,
s.
7.
Dostępne
na:
24
6
zainteresowani finansowaniem działalności portów lotniczych, w szczególności dotyczy to
regionalnych portów lotniczych.26
W Wytycznych w żaden sposób nie uwzględniono również, że porty lotnicze
funkcjonują w oparciu o różne modele działalności o różnym potencjale gospodarczym.
Zauważyć należy, że okoliczność, czy port lotniczy obsługuje wyłącznie połączenia point – to
– point czy też również spełnia funkcję węzła przesiadkowego (tzw. huba) ma wpływ na jego
zdolność do osiągania przychodów z działalności pozalotniczej i w konsekwencji na jego
rentowność.27 Przy określaniu wielkości portu lotniczego nie uwzględniono również ruchu
towarowego (tzw. ruchu cargo).
Podsumowując, wskazać należy, że przy ustalaniu dopuszczalnej, maksymalnej
intensywności pomocy inwestycyjnej na rzecz portów lotniczych należałoby przyjąć bardziej
elastyczne podejście umożliwiające obiektywną ocenę zdolności danego portu lotniczego do
finansowania infrastruktury ze środków własnych. W związku z powyższym, wydaje się, że
liczba pasażerów odprawionych w danym porcie powinna być jednym z wielu, ale nie
wyłącznym kryterium ustalaniu wielkości portu lotniczego i oceny jego rentowności.
Wprowadzić należałoby kryteria pomocnicze, które umożliwiłyby bardziej elastyczną ocenę,
w postaci przykładowo liczby operacji lotniczych w danym porcie, tonażu samolotów,
przewozów towarowych. Należałoby również uwzględnić czynniki społeczne oraz
uwarunkowania lokalne, o których była mowa powyżej. Jak wskazywano w komentarzach do
nowych Wytycznych przyjęcie jako wyłącznego kryterium liczby pasażerów może wręcz
utrudnić lub uniemożliwić przyznanie pomocy państwa na inwestycje tym portom lotniczym,
które będą rzeczywiście potrzebowały wsparcia.28
Uwarunkowania geograficzne i lokalne zostały uwzględnione przy określeniu
maksymalnej intensywności dopuszczalnej pomocy na inwestycje w portach lotniczych
położonych w tzw. „oddalonych regionach Unii Europejskiej” ( „remote regions”) oraz w
Stanowisko Zgromadzenia Regionów Europy w przedmiocie przeglądu wytycznych w sprawie sektora
lotnictwa, op. cit., s. 7; Stanowisko Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 29.07.2011 r. w przedmiocie przeglądu
wytycznych w sprawie sektora lotnictwa, op. cit., s. 13;
27
Pismo Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów RP z dnia 18.10.2013 r. – uwagi do projektu
wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych, op. cit., s. 3;
Stanowisko władz Wysp Kanaryjskich w przedmiocie przeglądu wytycznych w sprawie sektora lotnictwa s. 7.
Dostępne na: http://ec.europa.eu/competition/consultations/2011_aviation_guidelines/index_en.html, 20.05.2014
r.;
28
Tak: Pismo Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów RP z dnia 18.10.2013 r. – uwagi do
projektu wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych, op.
cit., s. 3;
26
7
tzw. „peryferyjnych regionach Unii” („peripheral regions of the Union”).29 Podkreślenia
wymaga, że regulacja w tym zakresie nie jest jasna i jednoznaczna.
Zgodnie z zawartą w Wytycznych definicją pod pojęciem „regionów oddalonych”
rozumieć należy regiony, o których mowa w art. 349 TFUE, czyli tzw. regiony najbardziej
oddalone (ang. „outermost regions”), a także Maltę, Cypr, Ceutę, Mellilę, wyspy stanowiące
część terytorium państwa członkowskiego oraz obszary słabo zaludnione.30 W odniesieniu do
portów lotniczych położonych w tych regionach Komisja dopuszcza możliwość
podwyższenia maksymalnego poziomu intensywności pomocy maksymalnie o 20 procent,
niezależnie od wielkości portu lotniczego.31 Powyższe oznacza, że dla portów lotniczych o
rocznym przepływie pasażerów wynoszącym poniżej 1 miliona, położonych w regionach
oddalonych w rozumieniu Wytycznych, maksymalna dopuszczalna intensywność pomocy na
inwestycje wyniesie 95 procent.
W kontekście powyższego nie jest jasne, jak należy rozumieć punkt 103 Wytycznych.
W punkcie tym mowa jest o tym, że projekty inwestycyjne w portach lotniczych
obsługujących poniżej 1 mln pasażerów zlokalizowanych w „peryferyjnych regionach Unii”
(ang. „peripheral regions of the Union”) mogą prowadzić do niedopasowania poziomu
płynności przekraczającego maksymalne dopuszczalne poziomy intensywności pomocy”, co
oznacza, że „intensywność pomocy przekraczająca 75 % może być w wyjątkowych
okolicznościach uzasadniona w przypadku portów lotniczych o wielkości ruchu
nieprzekraczającej poziomu 1 mln pasażerów rocznie”. W pierwszej kolejności w
Wytycznych nie wyjaśniono, jakie terytoria/regiony należy rozumieć pod pojęciem
„peryferyjnych regionów Unii”. W odróżnieniu od terminów „regiony oddalone” i „regiony
najbardziej oddalone”, pojęcie „peryferyjnych regionów Unii” nie zostało zdefiniowane w
Wytycznych. Pojęciem „regionów peryferyjnych” posługiwały się Wytyczne z 2005 r.
wskazując, że obejmuje ono przykładowo Azory32, przy czym według Wytycznych z 2014 r.
terytorium Azorów, wymienione w art. 349 TFUE, należy do „regionów najbardziej
oddalonych”. Wytyczne z 2005 r. wskazywały również na „peryferyjne porty lotnicze w
lotniczych, Dz. U. UE z 2014 r. C 99/03, pkt 102 – 103;
30
Ibid., pkt 25, ppkt 27;
31
Ibid., pkt 102;
32
9.12.2005 r., pkt 20;
29
8
Szkocji i Irlandii”33. Wydaje się, że zgodnie z treścią nowych Wytycznych terytoria powyższe
jako terytoria wyspiarskie lub słabo zaludnione należałoby zaliczyć do „regionów
oddalonych”, o których mowa w punkcie 102. Pojęcie „regionów peryferyjnych” pojawia się
również w treści art. 170 TFUE oraz aktach prawa unijnego. Nie zostało ono zdefiniowane w
TFUE, natomiast w innych aktach prawa unijnego pojawia się przykładowo w odniesieniu do
terytoriów wymienionych w art. 349 TFUE, a więc w odniesieniu do regionów określonych w
nowych Wytycznych jako „regiony najbardziej oddalone”, których dotyczy regulacja zawarta
w punkcie 102 Wytycznych.34 W świetle nowych Wytycznych nie jest zatem jasne, jakie
terytoria Unii Europejskiej należą do tzw. „regionów peryferyjnych”, o których mowa w
punkcie 103. Możliwe jest, że niezdefiniowanie tego pojęcia w nowych Wytycznych jest
zabiegiem celowym mającym na celu elastyczną interpretację zasad przyznawania pomocy
państwa na rzecz najmniejszych portów lotniczych. Wyjaśnienie powyższych wątpliwości
pozostawić należy praktyce decyzyjnej Komisji.
Kolejne zaostrzenie reguł przyznawania pomocy inwestycyjnej dotyczy portów
lotniczych obsługujących powyżej 5 milionów pasażerów rocznie. W odniesieniu do tych
portów lotniczych co do zasady pomoc państwa na inwestycje jest niedopuszczalna. Porty
lotnicze o przepływie powyżej 5 milionów pasażerów rocznie mogą otrzymać pomoc na
inwestycje jedynie w „bardzo wyjątkowych okolicznościach”, charakteryzujących się
wyraźną niedoskonałością rynku. W ocenie zgodności pomocy na inwestycje z rynkiem
wewnętrznym Komisja weźmie pod uwagę wielkość inwestycji, niemożność sfinansowania
inwestycji na rynkach finansowych, bardzo wysoki poziom pozytywnych efektów
zewnętrznych.35 Nie określono maksymalnej intensywności pomocy wskazując, że jej ocena
będzie dokonywana w odniesieniu do konkretnego przypadku. Wskazać należy, że możliwość
przyznania pomocy na inwestycje w odniesieniu do portów lotniczych o przepływie powyżej
5 milionów pasażerów rocznie została wprowadzona dopiero w ostatecznej wersji
Wytycznych po uwagach ze strony państw członkowskich i innych uczestników konsultacji.
W projekcie Wytycznych z lipca 2013 r. w ogóle nie przewidziano takiej możliwości36.
33
Ibid., pkt 73;
Tak: Rozporządzenie Rady (WE) nr 247/2006 z dnia 30 stycznia 2006 r. w sprawie szczególnych działań w
dziedzinie rolnictwa na rzecz regionów peryferyjnych Unii Europejskiej;
35
36
Projekt Komunikatu Komisji – Wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i
przedsiębiorstw
lotniczych.
Dostępny
na:
34
9
Zmianę stanowiska Komisji w tym zakresie należy ocenić pozytywnie. Jak wskazywano w
komentarzach do Wytycznych, może okazać się, że nawet niewielkie zwiększenie
przepustowości dużego portu lotniczego będzie wymagać nieproporcjonalnie dużych
nakładów, co skutecznie zniechęci inwestorów prywatnych do ich poniesienia. Poza tym,
pomoc dla dużych portów lotniczych przyznawana celem zwiększenia ich przepustowości
może okazać się bardziej uzasadniona niż wspieranie budowy nowych portów lotniczych w
tym samym obszarze ciążenia.37 Jak wskazywano, nawet porty lotnicze uznawane wcześniej
za porty lotnicze kategorii A (to jest obsługujące powyżej 10 milionów pasażerów rocznie)
nie są w stanie finansować niektórych inwestycji ze środków własnych. Podkreślić przy tym
należy, że Komisja w latach poprzednich uznawała pomoc inwestycyjną na rzecz takich
portów za zgodną z rynkiem wewnętrznym (np. w sprawie pomocy na rzecz portu lotniczego
Berlin Brandenburg International).38 Jednocześnie wskazać należy, że warunki przyznawania
pomocy inwestycyjnej na rzecz portów lotniczych obsługujących powyżej 5 milionów
pasażerów zostały sformułowane bardzo ogólnie i mogą wzbudzać wiele wątpliwości w
państwach członkowskich.
W Wytycznych zmodyfikowano zasady przyznawania pomocy operacyjnej na rzecz
portów lotniczych. Zgodnie z Wytycznymi z 2005 r. pomoc operacyjna na rzecz portów
lotniczych została uznana za niezgodną ze wspólnym rynkiem. Od tej reguły Komisja
przewidziała nieliczne wyjątki. Pomimo obowiązującego zakazu udzielania pomocy
operacyjnej na rzecz portów lotniczych, władze publiczne w niektórych państwach
członkowskich finansowały ze środków publicznych bieżącą działalność nierentownych
portów lotniczych, co stało się przedmiotem licznych postępowań przed Komisją. W
Wytycznych z 2014 r. Komisja uznała, że niektóre kategorie portów lotniczych nie są w
stanie pokryć ponoszonych przez siebie kosztów operacyjnych, co uzasadnia w pewnych
sytuacjach uznanie pomocy operacyjnej za zgodną z rynkiem wewnętrznym.39 Wskazać
należy, że możliwość przyznawania pomocy operacyjnej ograniczono jedynie do
regionalnych portów lotniczych, przy czym
w Wytycznych z 2014 r. zawężono zakres
http://ec.europa.eu/competition/consultations/2013_aviation_guidelines/aviation_guidelines_pl.pdf, 20.05.2014
r.;
37
38
Stanowisko Republiki Federalnej Niemiec w przedmiocie przeglądu wytycznych w sprawie sektora lotnictwa,
op. cit., s. 15;
39
lotniczych, Dz. U. UE z 2014 r. C 99/03,pkt 13;
10
przedmiotowy pojęcia „regionalny port lotniczy”. Podczas gdy zgodnie z Wytycznymi z 2005
r. pojęcie „regionalnych portów lotniczych” obejmowało zarówno małe regionalne porty
lotnicze (obsługujące mniej niż 1 milion pasażerów rocznie), jak i duże regionalne porty
lotnicze (obsługujące od 1 do 5 milionów pasażerów rocznie), zgodnie z treścią Wytycznych
z 2014 r. pojęcie „port regionalny” oznacza port lotniczy, w którym roczna wielkość
przepływu pasażerów nie przekracza 3 milionów.40
W Wytycznych z 2014 r. Komisja podkreśliła, że pomoc operacyjna stanowi formę
pomocy prowadzącą do znacznych zakłóceń konkurencji. W związku z powyższym,
ograniczono możliwość jej przyznawania do okresu przejściowego, wynoszącego 10 lat od
dnia 4 kwietnia 2014 r. celem „umożliwienia portom lotniczym przystosowania się do nowej
rzeczywistości rynkowej oraz aby uniknąć wszelkich zakłóceń ruchu lotniczego i zakłóceń
łączności z regionami”. Jak wskazano w Wytycznych, „najpóźniej w ciągu 10 lat od
rozpoczęcia okresu przejściowego wszystkie porty lotnicze muszą osiągnąć pełne pokrycie
swoich kosztów operacyjnych”.41 W komentarzach do nowych Wytycznych wskazuje się, że
dziesięcioletni okres przejściowy może okazać się zbyt krótki dla osiągnięcia pełnej
rentowności przez porty lotnicze, które od wielu lat funkcjonują na jej granicy. W odniesieniu
do portów lotniczych o przepływie pasażerów nie większym niż 700.000, przewidziano
natomiast przeprowadzenie kolejnej oceny ich sytuacji przez Komisję, co może oznaczać, że
w przypadku tych portów lotniczych okres przejściowy zostanie wydłużony.42 Powyższą
regulację należy ocenić pozytywnie.
Wiele dyskusji wywołał zapis Wytycznych, zgodnie z którym w odniesieniu do spraw
zawisłych dotyczących pomocy operacyjnej niezgodnej z prawem, którą przyznano portom
lotniczym przed dniem 4 kwietnia 2014 r., Komisja będzie stosować zasady określone w
nowych Wytycznych.43 Wskazywano, że powyższe uregulowanie jest niezgodne z zasadą
niedziałania prawa wstecz i zasadą pewności prawa.44
9.12.2005 r., pkt 15; Komunikat Komisji – Wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i
przedsiębiorstw lotniczych, Dz. U. UE z 2014 r. C 99/03, pkt 25, ppkt 26;
41
lotniczych, Dz. U. UE z 2014 r. C 99/03, pkt 13, pkt 129;
42
Ibid., pkt 130;
43
Ibid., pkt 137;
44
40
11
Podsumowując powyższe rozważania podkreślić należy, że zgodnie z oczekiwaniami
państw członkowskich Wytyczne przyjęte w dniu 20 lutego 2014 r. doprecyzowują i
ujednolicają zasady przyznawania pomocy państwa na rzecz portów lotniczych. Zauważyć
należy, że w porównaniu z Wytycznymi z 2005 r., Wytyczne z 2014 r. ograniczają możliwość
przyznawania pomocy inwestycyjnej na rzecz portów lotniczych. Jak wskazano powyżej,
niektóre rozwiązania Wytycznych w zakresie pomocy inwestycyjnej wymagają modyfikacji
lub doprecyzowania w drodze praktyki decyzyjnej Komisji. Zauważyć również należy, że
postanowienia Wytycznych stanowią cenną wskazówkę dla państw członkowskich przy
planowaniu rozwoju sieci infrastruktury lotniskowej.
Wprowadzenie regulacji umożliwiających przyznawanie pomocy operacyjnej na rzecz
portów lotniczych jest konsekwencją uznania, że wiele portów lotniczych w Unii nie
osiągnęło progu rentowności, co powoduje konieczność finansowania ich bieżącej
działalności ze środków publicznych. Zastosowanie dziesięcioletniego okresu przejściowego
w odniesieniu do pomocy operacyjnej oznacza, że po jego upływie wiele portów lotniczych w
Unii Europejskiej musi uzyskać rentowność. Powyższe spowoduje zapewne wzmocnienie
konkurencji pomiędzy portami lotniczymi w najbliższych latach. Wraz z upływem okresu
przejściowego porty lotnicze, które nie uzyskają poziomu rentowności, będą zmuszone do
zaprzestania działalności.
12

IWONA JACKO – SZCZEŚNIAK* Pomoc państwa na rzecz portów

Transkrypt

Podobne dokumenty

Prezes Kraków Airport laureatoem Awionetki

Bilety lotnicze Nasze biuro prowadzi sprzedaż biletów lotniczych na