Pobierz artykuł - Wrocławskie Studia Politologiczne

Transkrypt

POLITYKA PUBLICZNA
Andrzej Zybała
Collegium Civitas
Polityka publiczna wobec teorii i jej praktyki w Polsce
Słowa kluczowe: polityki publiczne, zarządzanie publiczne, implementacja, politologia
Wprowadzenie
Naturalne jest, że działania publiczne mają określoną charakterystykę (profil)1. Można je
opisywać na różne sposoby, na przykład przedstawiając normy i reguły, którymi kierują
się aktorzy działań publicznych, pokazując proces zapadania decyzji w sprawie ich podjęcia (bądź niepodejmowania), poprzez opisanie instrumentów działania publicznego,
narzędzi analizy problemów będących ich przedmiotem.
W Polsce działania publiczne nie są zazwyczaj dogłębnie analizowane ani po stronie
instytucji państwa, ani zorganizowanego społeczeństwa (NGO) czy w dziedzinie nauk
społecznych. Ten problem występuje na szerszą skalę zwłaszcza w przypadku chęci powiązania działania publicznego w pewne szersze konglomeraty, które można określić
mianem polityk publicznych (public policy) i dokonać ich dogłębnej charakterystyki. Ich
analiza, o ile ma miejsce, obejmuje głównie dość ograniczone wymiary, jak prawno-administracyjny (podstawy prawne określonych działań publicznych) czy politologiczny (rywalizacja partii politycznych w danej dziedzinie problemowej, np. stosunek do
reformy emerytalnej).
Jednocześnie w Polsce nie wytworzono jeszcze generalnych podejść teoretycznych
(teorii), które mogą wyjaśniać procesy formułowania polityk, czy modeli przebiegu
działań publicznych przez fazy, itp. W ogóle skala wygenerowanej wiedzy w zakresie
polityk jest skromna, brakuje wypracowanych technik analizy i badań zjawisk, którymi
zajmują się studia nad politykami. Te same problemy zdają się również mieć inne państwa naszego regionu, czyli te, które są na podobnym czy nieco wyższym poziomie roz1 Działania publiczne są tu rozumiane jako podejmowane z myślą o realizacji celu publicznego. Działania są zwykle reakcją na wyłanianie się problemów i wyzwań. Mogą być podejmowane zarówno w sektorze
administracji, polityki, jak i społeczeństwa obywatelskiego.
WROCŁAWSKIE STUDIA POLITOLOGICZNE 18/2015
Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015
© for this edition by CNS
WSP_18_Ksiega.indb 28
2015-09-15 09:15:45
Polityka publiczna wobec teorii i jej praktyki w Polsce  29
POLITYKA PUBLICZNA
woju. L. Pal pisał o braku tradycji w zakresie analizy polityki publicznej (policy tradition)
w Europie Centralnej i Wschodniej2. M. Potucek i L.T. Leloup donosili kilka lat temu,
że w tej części Europy trwa dopiero proces poszukiwania jasnej tożsamości dla tej dyscypliny3. Podobną ocenę zawarto w opracowaniu opublikowanym przez Open Society
Institute, które służy wspieraniu rozwoju polityk publicznych w krajach Europy Środkowo-Wschodniej4. Niewątpliwie, zachodzi tu proces wzmacniania potencjału w zakresie
formowania polityk publicznych. Z pewnością w każdym z tych krajów odbywają się
procesy, które temu służą, jakkolwiek są także te w odwrotnym kierunku. Czynnikiem,
który katalizuje, jest niewątpliwie członkowstwo w Unii Europejskiej, bliższe poznanie
krajów zachodnich, ale także wyłanianie się wielu nowego typu problemów, które niejako wymuszają wypracowywanie lepszych technik działania publicznego.
W Polsce istotną datą może okazać się decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego5 z 2011 roku, który zaliczył naukę o polityce publicznej do oficjalnych dyscyplin
naukowych. Otworzyło to szansę na choćby stopniowe wzmacnianie potencjału analitycznego w środowiskach akademickich w zakresie polityk publicznych. Zaczyna się już
kształcenie w zakresie analizy polityk z wykorzystaniem instrumentów znanych z anglosaskiej tradycji „policymaking”.
Wobec teorii polityk publicznych
W książce z 2013 roku6 autor niniejszej pracy zaprezentował ramy teoretyczne, które mają
wyjaśniać kluczowe cechy procesu tworzenia polityk w Polsce, co oczywiście nie zaspokaja potrzeby dalszych teoretycznych ujęć. Argumentowano w niej, że proces ich tworzenia ograniczony jest zasadniczo do procesu stanowienia prawa7. Bazą do takiej tezy była
konstatacja wskazująca na to, że w Polsce odgórne przepisy i regulacje prawne wydają się
głównym tworzywem i narzędziem działania publicznego. Rządzący posługują się głównie
nimi, gdy planują i realizują działania, których celem jest rozwiązywanie określonych problemów publicznych. „Głównie” dlatego, że w wielu wypadkach podejmowane są również
działania spoza kręgu tradycyjnej legislacji, jakkolwiek ich ranga jest zazwyczaj niższa i nie
zmienia generalnego profilu podjętego działania.
2
L.A. Pal, Beyond Policy Analysis. Public Issue Management in Turbulent Times, Nelson 2011.
M. Potucek, L.T. LeLoup, Approaches to public policy in Central and Eastern Europe, [w:] Public Policy
in Central and Eastern Europe: Theories, Methods, Practices, red. M. Potucek et al., NISPACEE 2003, s. 11.
4 E. Young, L. Quinn, Writing effective public policy papers. A guide for policy advisers in Central and
Eastern Europe, Open Society Institute 2002.
5 Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 8 sierpnia 2011 r. w sprawie obszarów
wiedzy, dziedzin nauki i sztuki oraz dyscyplin naukowych i artystycznych.
6 A. Zybała, Państwo i społeczeństwo w działaniu. Polityki publiczne wobec potrzeb modernizacji państwa
i społeczeństwa, Warszawa 2013.
7 Proces tworzenia polityk jest tu rozumiany zarówno jako proces formułowania polityk, jak i ich realizacji oraz ewaluacji.
3
2015-09-15 09:15:45
POLITYKA PUBLICZNA
30  Andrzej Zybała
Ponadto, autor niniejszej pracy uznał, że proces tworzenia polityki publicznej ma
zwykle przebieg etapowy, co także jest argumentem na rzecz silnego skojarzenia procesu
tworzenia polityki i tworzenia prawa. Proces tworzenia prawa bywa zwykle przedstawiany właśnie jako proces fazowy — zaczyna się od zdefiniowania przedmiotu regulacji
prawnej, konsultacji, wdrożenia, zbadania oddziaływania i skuteczności.
Fazowe teorie polityk publicznych (stagist approach) zostały sformułowane u samego
zarania polityki publicznej jako wyodrębnionej dyscypliny wiedzy. Przedstawiają one
proces funkcjonowania polityk jako sekwencję etapów, na których podejmuje się kluczowe działania mające na celu poradzenie sobie z problemem publicznym. Głównym
proponentem tego kierunku był H. Lasswell, uznawany za ojca założyciela polityki publicznych jako nowej interdyscyplinarnej dziedziny wiedzy społecznej. Zaproponował
właśnie podejście etapowe. Wyróżnia się ono kilkoma cechami. Polityka publiczna jest
tu zobrazowana tak zwanym klasycznym kołem polityk publicznych (policy cycle). Innymi słowy proces funkcjonowania polityki publicznej opiera się na określonej sekwencji
działań zaczynajacej się od etapu analizy problemu publicznego, poprzez wybór optymalnego rozwiązania, aż po jego rozwiązywanie i ewaluowanie. Procesy w politykach są
zatem przedstawione jako linearne, uporządkowane (ryc. 1). Sam Lassell wyodrębniał
7 etapów8:
1) gromadzenie informacji o problemie, przetwarzanie, upowszechnianie jej,
2) promowanie (rekomendowanie) generalnej linii polityki publicznej,
3) tworzenie recepty na działanie, krystalizowanie generalnej linii polityki, stałe wytwarzanie określonych oczekiwań w danej społeczności,
4) „zaklinanie rzeczywistości” (invocation), charakteryzowanie konkretnych warunków podejmowania działania,
5) zastosowanie danej recepty na działanie zgodnie z istniejącymi warunkami,
6) zakończenie działań zgodnie z wytworzoną wcześniej receptą (dysponowanie
uprawnionymi oczekiwaniami pod adresem recepty),
7) ewaluacja podjętego działania (w tym jego sposoby realizacji), poprzez które polityka publiczna została wprowadzona w życie i powierzonej odpowiedzialności.
Ponadto, powyższy model uznawany był także za racjonalistyczny, oparty na zobiektywizowanych przesłankach i wiedzy. Zakładano w nim bowiem, że aktorzy działania są w stanie poznawczo opanować problem, który chcą rozwiązać, ponieważ są
w stanie:
a) zebrać zobiektywizowane informacje i dane o problemie,
b) wypracować zobiektywizowaną procedurę zbierania danych,
c) dokonać zobiektywizowanego wyboru między różnymi alternatywnymi rozwiązaniami opartymi na danych,
d) racjonalnie ocenić podjętą decyzję.
8
H. Lasswell, Preview of policy sciences, American Elsevier Publishing 1971.
2015-09-15 09:15:45
Faza
decydowania
co robić
Faza
realizacji
(implementacji)
Treść
problemów,
która jest
dyskutowana
Decyzja
na rzecz
podjęcia
działania
(reform)
Realizacja —
sukces
przeprowadzona
z powodzeniem
Zagadnienia,
których nie ma
na agendzie
Decyzja
przeciwko
reformom
POLITYKA PUBLICZNA
Problem do
rozwiązania
(reform)
Faza (dyskusji),
czyli tworzenie
agendy
Porażka
w realizacji
(konieczność
wzmocnienia
instytucji,
albo umocnienie
politycznej woli)
Rycina 1. Linearny model powstawania polityk publicznych
Źródło: R. Sutton, The policy process: an overview, „Working Paper” 118, 1999, s. 9.
Źródła podejścia do polityk w Polsce
Warto zapytać o to, czy powyższa teoria może wyjaśnić procesy funkcjonowania „realnej” polityki publicznej w Polsce. Warto o to zapytać tym bardziej, że w zachodniej nauce
o politykach od dość dawna ma miejsce wyraźny odwrót od tej teorii9. W Polsce wciąż
ma ona jednak wysoki walor wyjaśniający (oczywiście nie tłumaczy wszystkich typów
zjawisk). Otóż w Polsce wciąż istnieją określone warunki społeczne, które sprawiają, że
polityka publiczna uprawiana jest w powyższy sposób i do jej wyjaśniania dobrze nadają
się tradycyjne ramy pojęciowe.
W Polsce nie do końca zaszły kompleksy określonych zjawisk społecznych, które widoczne są w krajach zachodnich, zwłaszcza anglosaskich. Przede wszystkim dotyczy to
spluralizowania działań publicznych, czyli arena działań publicznych nie została tak silnie, jak na Zachodzie, wzbogacona o nowe podmioty angażujące się w sposób dojrzały
w działania publiczne w różnych fazach ich formułowania. R.A.W. Rhodes pisał o powstawaniu społeczeństwa pozbawionego centrum (centerless society)10, co zaskutkowało
tym, że społeczeństwa Zachodu zaczęły żyć w stanie wielocentryczności. Rząd stał się
jednym z wielu aktorów działania publicznego. „Zadaniem rządu jest uaktywnianie interakcji społeczno-politycznych, aby zachęcać wiele zróżnicowanych porozumień/ukła9
10
Theories of the Policy Process, red. P.A. Sabatier, Westview Press 2007.
R.A.W. Rhodes, The new governance: governing without government, „Political Studies” XLIV, 1996,
nr 4.
2015-09-15 09:15:45
POLITYKA PUBLICZNA
dów do radzenia sobie z problemami, aby upowszechniać usługi między wieloma aktorami. Powstało mnóstwo takich nowych modeli interakcji: na przykład samoregulacje,
współregulacje, partnerstwo publiczno-prywatne, kooperatywne zarządzanie i wspólne
przedsięwzięcia”.
Innymi słowy, na Zachodzie bardziej zaawansowany jest proces przechodzenia „od
rządu do zarządzania” (kierowania) (public governance). Rządy tracą dawną kontrolę
nad aktorami pozarządowymi, ale wypracowują inne metody pozwalające im wpływać
na procesy działań publicznych. Rządzący rozwiązują problemy w systemie partnerstwa
z nimi, jakkolwiek nie musi to oznaczać pożegnania się z dawnego typu polityką interesów grupowych. Wytwarza się większa niż kiedyś płaszczyzna interesu zbiorowego,
co skłania do partnerstwa, ale pozostaje także obszar rywalizacji o możliwość realizacji
interesów.
Można zatem uznać, że w Polsce polityki publiczne są formułowane i wykonywane
w bardziej tradycyjny sposób niż w krajach ogólnie rozumianego Zachodu. Na Zachodzie został on zmodernizowany, co znajdowało odzwierciedlenie w powstających
modelach i teoriach tworzenia polityki publicznej11. Następowała tam bowiem fragmentacja po stronie administracji, a także coraz silniej wyłaniali się — wspomniani
powyżej — nowi aktorzy polityk publicznych, związani ze środowiskami pozarządowymi, akademickimi, a także komercyjnymi (fundacje, izby handlowe, organizacje
lobbystyczne, organizacje pracodawców, pracujących itp.). W Polsce powyższy proces
pluralizacji nie został tak silnie rozwinięty. Działania publiczne wciąż są postrzegane
jako obszar zarezerwowany dla podmiotów demokracji przedstawicielskich i podporządkowanej jej administracji publicznej. Innymi słowy, działania publiczne są silniej
osadzone w tradycji etatyzmu, czyli państwa, które rezerwuje dla siebie prymat w działaniach publicznych i ma skłonność do jednostronnego działania, bez odwoływania
się do procesów deliberacji i partycypacji.
Linerność polityk w Polsce wynika z silnie zakorzenionego etatystycznego modelu
zarządzania publicznego (rozumianego tu jako relacje między aktorami działania publicznego). Oznacza to właśnie dominację państwa, które przechowuje wciąż skłonność
do posługiwania się twardymi narzędziami rządzenia (legislacja) nie dostrzegając ich
ograniczeń (często niska efektywność). Ma ono także wyraźną skłonność do jednostronnego działania, bez odwoływania się do otwartych przetargów interesów, moderowania
interesów poprzez partnerstwo, deliberacje, itp. Jest to także efekt niskiego udziału aktorów pozarządowych w procesach formowania polityk. Klasa polityczna, po czasach
PRL, zachowała wiele instrumentów kontroli nad zorganizowanym społeczeństwem.
Odzwierciedleniem tego jest jej dominacja w procesach decyzyjnych w obrębie polityk, a wynikiem — także niewielki udział ekspertów w procesach decyzyjnych, co skutkuje niskim poziomem wykorzystania zobiektywizowanej wiedzy o problemach, które
11
Theories of the Policy Process...
2015-09-15 09:15:45
POLITYKA PUBLICZNA
mają być rozwiązywane12. Co więcej, znaczna część klasy politycznej z różnych szczebli
rządzenia nie wykazuje dużego zainteresowania rozwojem infrastruktury wytwarzania
wiedzy analitycznej, która byłaby potencjalnie użyteczna w działaniu publicznym. Jej
powstanie jest odbierane jako ograniczenie dla woluntaryzmu rządzących. Ponadto, wydaje się, że działania publiczne są traktowane jako wyraz władztwa podmiotów wyżej
pozycjonowanych w hierarchii znaczenia. Tym samym stanowią wyraz ich zdolności do
podporządkowania innych podmiotów.
Z punktu widzenia klasy politycznej ograniczenie instrumentarium tworzenia polityk jest korzystne. Narzędzia prawne dają jej najwięcej instrumentów kontroli. Z perspektywy rozwoju kraju wyłania się jednak poważny problem. Otóż narzędzia prawne
w wielu działaniach publicznych stają się coraz bardziej nieefektywne, zwłaszcza gdy
są nadmiernie stosowane w tak zwanych politykach miękkich: edukacji, zdrowia, społecznej (w nich szczególnie potrzebne są instrumenty katalizujące odwołujące się do
sfery motywacji aktorów działań). Ich nieproporcjonalne stosowanie sprawia, że rosną
koszty działań publicznych bez uzyskania lepszych usług publicznych dla społeczeństwa (ryc. 2).
1. Debata
często w wąskich
gronach politycznych
reakcja zagrożeniem np.
dla stabilności finansów
publicznych
7. Sprawozdania
z realizacji zapisów
ustawy
2. Działania polityczne,
konsolidacja zaplecza
politycznego w parlamencie
6. Wymuszanie dostosowania
autonomicznych nominalnie
aktorów do przepisów
3. Projekt ustawy,
działania administracji
rządowej
5. Powstanie ustawy
i rozporządzeń
4. Konsultacje społeczne,
o małym zasięgu
Rycina 2. Cykl funkcjonowania polityki publicznej w Polsce
Źródło: Opracowanie własne.
12 Managing decentralisation. A new role for labour market policy, Paryż 2003, [w:] Tackling the Challenge of Policy Integration, red. J. Gagnon, D. Khoudour-Castéras, OECD 2011.
2015-09-15 09:15:45
POLITYKA PUBLICZNA
Polityka publiczna jako pole bitwy
Zaprezentowane ramy teoretyczne — jak stwierdzono wcześniej — mają kluczowe
walory eksplanacyjne dla charakteryzowania polityk w Polsce. Warto jednak także
spojrzeć na nasze polityki w świetle innych teorii, które można znaleźć w literaturze
przedmiotu. Warto przytoczyć kilka wybranych teorii, które można uznać za alternatywne wobec teorii zainicjowanych przez H. Lasswella. Traktują one polityki i działania publiczne jako zjawiska nielinearne, wewnętrznie złożone, ze znaczną domieszką
nieprzewidywalności, a nawet chaosu. Ich zwolennicy wskazują zazwyczaj, że nielinearność polityk ma wiele źródeł. Jednym z nich jest to, że funkcjonuje w nich wiele podmiotów o zróżnicowanych interesach i preferencjach. Wskazują także na zmieniającą
się strukturę problemów, które są przedmiotem działań publicznych (wzrost ich złożoności oraz natura nie dają wielkich szans na przewidywalność rezultatów, podnoszą
ryzyko porażek).
Warte wymienienia są tu teorie strumieniowe. Wskazują na procesy, które muszą
zajść, aby powstała i była kontynuowana polityka publiczna. Dużym uznaniem od lat
cieszy się podejście teoretyczne J.W. Kingdona. Wskazuje on, że do sformułowania polityki publicznej dochodzi, gdy w jeden nurt łączą się trzy strumienie:
a) strumień problemów (powstaje sytuacja gdy dany problem uzyskuje uwagę decydentów, a inne — tracą na znaczeniu),
b) strumień rozwiązań/opcji (sytuacja gdy dana propozycja rozwiązania zostaje dopracowana i przebija się na agendę),
c)strumień rywalizacji politycznej (sytuacja powstawania sprzyjających okoliczności
dla podjęcia danej decyzji, gdy wyłania się tak zwana wola polityczna).
Kluczowe znaczenie ma tu pojęcie agendy rozumianej jako obszar zmagań o to, jaki
problem zyska najwięcej społecznej uwagi. Ma to znaczenie, ponieważ politycy dają
priorytet tym problemom, które wzbudzają największe zainteresowanie społeczeństwa.
Kingdon wskazuje na cztery czynniki: 1) ważni uczestnicy polityk, 2) uwaga decydentów, 3) alternatywne rozwiązania, 4) czynniki polityczne.
Powyższa teoria mówi nie tyle o tym, jak wygląda cały cykl działania (uważa się generalnie, że jest tu sporo przypadkowości, a nawet chaosu), ale jak dochodzi do sformułowania polityki i jej wdrażania.
Powyższe ramy teoretyczne inspirują do postawienia pytania o to, kiedy dochodzi
do sformułowania polityki publicznej w Polsce. Autor niniejszej pracy byłby skłonny
postawić tu odmienną hipotezę od tej, którą przedstawił Kingdon, który swoje podejście
wypracował na podstawie analizy realiów Stanów Zjednoczonych. W Polsce jest inna
sytuacja. Przede wszystkich nie dochodzi często do wyklarowania podejścia do zdefiniowania problemu, nie wyłania się często jasno określona wola polityczna. W Polsce
dochodzi do sformułowania i realizacji polityki/programu publicznego w sytuacji gdy:
a) dochodzi do znaczącego zagrożenia dla stabilności, głównie dla finansów publicznych (albo zagrożenie widocznymi społecznie kryzysami w danym sektorze),
2015-09-15 09:15:45
POLITYKA PUBLICZNA
b) gdy decydenci uważają, że legislacyjne narzędzia działania wystarczą do uzyskania
zamierzonego rezultatu, bez odwoływania się do zaawansowanych procedur partycypacji,
c) gdy wyłania się dominujący interesariusz, który uzyskuje decydujący wpływ na
proces decyzyjny13.
Powyższą hipotezę testowałem w ramach badań prowadzonych w Collegium Civitas w 2014 roku14. Obejmowały one kilkanaście polityk i działań publicznych. Opierały
się na badaniach fokusowych oraz wywiadach pogłębionych z dwudziestoma osobami,
które miały status insiderów w danej polityce (urzędnicy, politycy albo eksperci). Analizowano polityki o skali makro, jak polityka emerytalna, odpadowa, farmaceutyczna,
a także działania w skali bardziej mikro, jak reforma nadzoru pedagogicznego, wprowadzenie bezpłatnego podręcznika, program lokalnych dróg, itp.
W nurcie strumieniowym można odnaleźć także tak zwaną teorię czy model kosza
na śmieci (garbage can model). Tu również uznaje się, że polityka publiczna nie funkcjonuje zasadniczo na podstawie racjonalistycznych przesłanek. Jest bowiem dziedziną
rywalizacji nieuporządkowanych często działań aktorów, którzy mają zróżnicowane interesy i preferencje.
Kontynuacja i zmiana w polityce publicznej
W pewnej kontrze do teorii strumieniowych swoje podejście sformułował P. Sabatier
(teoria koalicji rzeczniczych). Uznał, że aby zrozumieć politykę, trzeba przyswoić opinie
elit i te czynniki, które powodują zmianę w ich przekonaniach. Są one zwykle dość stałe,
ale czasami dochodzi jednak do zmiany, w tym na skutek oddziaływania czynników
spoza niej samej (np. pogorszenie sytuacji makroekonomicznej).
Na polityki mają wpływ także akademiccy analitycy, think tanki, badacze, dziennikarze i wielu aktorów z różnych szczebli rządzenia. Oni tworzą koalicje (advocacy
coalitions), które w różnym czasie w odmiennym stopniu wpływają na obraz polityk.
Koalicje formułują przekonania i kształtują zasoby. Kluczowe wydaje się to, co kształtuje ich postawy. Zwolennicy tego nurtu wskazują, że jest to uwarunkowane sposobem
filtrowania informacji ze świata zewnętrznego oraz poprzez system przekonań aktorów.
W tym drugim wymiarze istotna jest sfera ich głębokich przekonań (normatywne, fundamentalne) oraz przekonania dotyczące polityki publicznej (percepcja przyczyn i natury problemów). To wszystko warunkuje zdolność tworzenia koalicji. Sporę rolę mają
także swoiści brokerzy polityki publicznej (policy brokers). W sumie, największe znaczenie ma to, w jakim zakresie dana koalicja rzecznicza posiada: 1) formalną, legalną
władzę do podejmowania decyzji, 2) wpływ na opinię publiczną, 3) zdolność do genero13
W tym zestawieniu pominięto sytuację, gdy dana polityka publiczna powstaje na skutek dyrektyw
unijnych albo innych wymogów związanych z dostosowaniem się do międzynarodowych polityk.
14 A. Zybała, Prawidłowości w procesie formułowania polityk publicznych w Polsce, Raport z badań, Collegium Civitas, Warszawa 2014.
2015-09-15 09:15:45
POLITYKA PUBLICZNA
wania informacji, 4) zdolność do mobilizowana grup, 5) zasoby finansowe, 6) sprawne
przywództwo15.
Dynamika w politykach wynika z tego, że wszyscy się uczą, odbywa się ciągły dopływ nowych informacji, jakkolwiek ma miejsce także opór wobec nowych składników. Te koalicje wpływu osiągają sukcesy, które najszybciej uczą się. Polityka jest
stabilna tak długo, jak niezmienna pozostaje struktura koalicji. Podejście Sabatiera
wydaje się mieć wiele uniwersalnych cech, ale jednocześnie jest silnie osadzone w realiach Stanów Zjednoczonych. Tam widać znaczne rozproszenie władzy publicznej
oraz funkcjonowanie zróżnicowanych sieci czy koalicji wpływu na różne elementy
władzy i jej instytucji.
Sieciowość po polsku
Ramy teoretyczne stworzone przez P. Sabatiera oraz znaczna część innych współczesnych teorii wskazują, że polityki kształtują różne sieci aktorów (koalicje) czy podsystemy polityk składające się z koalicji aktorów. Zagadnienie sieciowości w politykach należy do kluczowych i często spotykanych założeń, często przyjmowanych nie wprost jako
coś z gruntu oczywistego. Wynika to ze wspomnianej powyżej pluralizacji w procesie
decyzyjnym i w sferze implementacji polityk, a także na poziomie przeprowadzania ich
oceny.
Podejście Sabatiera ma znaczny potencjał eksplanacyjny w odniesieniu do polskich
realiów funkcjonowania polityk. Pozwala bowiem na podkreślenie dynamiki relacji między aktorami, zwłaszcza w sytuacjach, gdy ich pozycja i statusy są względnie wyrównane
i mogą tworzyć wiele różnych koalicji i kompozycji zarówno na etapie formułowania
polityk, jak i ich wykonywania. Warto wskazać na wybijające się i kształtujące swoisty
kontekst dla tworzenia i funkcjonowania sieci cechy interakcji między aktorami polityki
publicznej w Polsce:
a) konfrontacyjność relacji między aktorami,
b) silne nastawienie na obronę interesów grupowych (korporacji zawodowych),
c) nikłe nastawienie na wytwarzanie kodeksów etycznych, dobrych praktyk, których
celem jest wytworzenie lepszych usług publicznych,
d) brak dialogu z innymi aktorami o odmiennych interesach,
e) poleganie na wpływie na otoczenie poprzez media niż poprzez dialog i deliberację,
f) koncentracja aktorów na tych fragmentach w systemie polityk, w których chodzi
o bezpośrednie korzyści, a nie o jakość i rezultaty działania publicznego (zwłaszcza o jakość usług publicznych).
Wobec powyższej charakterystyki interakcji między aktorami, warto zapytać o sieci,
które mogą one wytwarzać (ryc. 3). J. Sroka wymienił 6 typów sieci (tab. 1) mogących
15 C.M. Weible, P.A. Sabatier, A guide to the advocacy coalition framework, [w:] Handbook of Public
Policy Analysis. Theory, Politics, and Methods, red. F. Fischer, G.J. Miller, M.S. Sidney, CRC Press 2007, s. 127.
2015-09-15 09:15:45
występować, bez wskazywania na dominujące w Polsce16: etatystyczne, karteli partyjnych, korporatystyczne, subrządów (subgovernments), pluralistyczne.
Kontekst
narodowy
Dystrybucja
władzy
Potencjał
do zmiany polityki
Typ interakcji
Typ zmiany
polityki
Struktura sieci
polityki publicznej
POLITYKA PUBLICZNA
Kontekst
transnarodowy
Kontekst specyficzny
dla danej dziedziny
polityki publicznej
Rycina 3. Elementy sieci, w których powstają polityki publiczne
Źródło: A. Silke, K. Hanspeter, The network approach, [w:] Theories of the policy process, red. P.A. Sabatier, Westview
Press 2007, s. 148.
Tabela 1. Typy sieci polityk publicznych w Polsce
Rodzaj sieci
Dominacja:
Sieć etatystyczna
Etatyzmu — agencje państwowe kontrolują kluczowe sektory gospodarki, dialog ściśle podporządkowany reprezentacji rządu centralnego
Sieć karteli partyjnych
Parantelizmu — kliki partyjno-polityczne pełnią dominującą rolę w procesach
gospodarczych, zachodzą zjawiska ich cyklicznej wymiany powodowane mechanizmami wyborczymi (nowe elity władzy)
Sieć karteli
administracyjnospołecznych
Klientelizmu — procesy gospodarcze podporządkowane są interesom uprzywilejowanych grup społecznych, wyraźna dominacja sektorów, w których przeważają różne formy kontroli administracyjnej podmiotów gospodarczych,
Sieć o profilu
korporatystycznym
Najsilniejszych grup interesu, ale z zachowaniem parytetu wpływy najsilniejszych (tzw. reprezentatywność organizacji).
Nie tylko bieżące konflikty, ale i projekty poszczególnych polityk sektorowych
są, w sposób zinstytucjonalizowany, konsultowane z najsilniejszymi związkami
zawodowymi i organizacjami pracodawców
Sieć subrządów
(subgovernments)
Pluralizmu sponsorowanego przez grupy interesu, na poszczególne polityki
sektorowe mają wpływ elity najkorzystniej usytuowanych (choć niekoniecznie
najsilniejszych w sensie zaplecza organizacyjnego, uzwiązkowienia itp.) grup
interesu, które wspomagając władze określonymi zasobami zyskują na poły formalny wpływ na decyzje
Sieć pluralistyczna
Sieć „otwartego rynku”, oddziaływań grup interesów. Na decyzje ośrodków
władzy potencjalnie może oddziaływać nieograniczona liczba aktorów
Źródło: J. Sroka, Analiza funkcjonowania instytucji dialogu społecznego na poziomie województw. Raport z badań
wojewódzkich komisji dialogu społecznego, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa 2009, s. 32−33.
16
J. Sroka, Analiza funkcjonowania instytucji dialogu społecznego na poziomie województw. Raport
z badań wojewódzkich komisji dialogu społecznego, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa 2009.
2015-09-15 09:15:46
POLITYKA PUBLICZNA
Przerywana równowaga, argumentacja
Powstał także model procesu powstawania polityk, który opiera się na koncepcji przerywanej równowagi (punctuated equilibrium model). Jest to metafora zaczerpnięta
z biologii i nauk informatycznych. Jego zwolennicy zakładają, że różnorodne polityki
są względnie stabilne przez znacznie długie okresy, trwała jest ich agenda, postrzeganie problemów. Tylko w krótkich odcinkach czasu są one przecinane przez momenty
zmiany. Czynniki, które w danym momencie wywołują zmianę, jednocześnie stają się
podstawą dla kolejnego długiego okresu stabilności. Wynika to z tego, że człowiek, jako
taki ma ograniczone możliwości przetwarzania informacji, co jest konieczne dla przeprowadzenia zmiany. Przetwarzanie odbywa się tylko w okresach niestabilności. Poza
tym system polityczny jest konserwatywny z natury. Media stanowią główne źródłem
niestabilności. Istnieje jednak wpływ innych czynników z różnorodnych subsystemów
społecznych i ekonomicznych. Agenda polityk jest nastawiona na interesy grup najsilniejszych ekonomicznie.
Wydaje się, że w Polsce istnieje silnie zakorzeniona percepcja, która podpowiada, że
w politykach dochodzi do ciągłych zmian, w szczególności, gdy dochodzi do zmiany
politycznej. Nie zawsze jest to jednak uzasadnione. Wrażenie zmiany pochodzi czasami
z tych wprowadzanych w ustawodawstwie, co jest uznawane w polityce za zmianę. Tymczasem w wielu wypadkach zmiany w prawie są „papierowe”. Jest wiele przykładów inicjatyw legislacyjnych, które nie wywołują realnej zmiany (np. regulacje dotyczące kontroli dostępu do świadczeń medycznych czy regulacje dotyczące zmian funkcjonowania
urzędów pracy). Natomiast wiele realnych zmian wynikało z procesu dopasowywania
się kraju do funkcjonowania w nowych warunkach rynkowych i geopolitycznych.
Teorie argumentacyjne
Warto także wspomnieć o teoriach argumentacyjnych (innymi słowy — nurcie argumentacyjnym w politykach). Podkreślają one znaczenie dynamiki deliberacji dla kształtowania polityk. W debacie, wymianie argumentów kształtują się znaczenia pojęć, które
są jakby tworzywem polityk (społeczne kształtowanie rzeczywistości). Język nie jest tylko środkiem komunikacji, ale tworzy politykę publiczną. Aby przebadać daną politykę,
trzeba przeanalizować skalę i charakter deliberacji, organizacji dyskursu.
Ten zwłaszcza nurt w studiach nad politykami jest reakcją na racjonalistyczne podejście do polityki17. To swoista reakcja na „epistemologiczne ograniczenia »neopozytywistycznych« czy empirycystycznych analiz polityki publicznej oraz technokratycznych
praktyk w procesie decyzyjnym, które one zrodziły”. Wskazuje, że teorie polityk nie powinny ograniczać się do analizy samej technokratycznie wyrażonej treści, czyli do poznania wskaźników, danych, wykresów itp. Polityki mają charakter bardziej organiczny
17
F. Fisher, Deliberative policy analysis as practical reason: integrating empirical and normative arguments, [w:] Handbook of Public Policy Analysis…, s. 223.
2015-09-15 09:15:46
POLITYKA PUBLICZNA
niż mechaniczny. Są bowiem rezultatem wielości interakcji między podmiotami polityk
i pól znaczeń, które oni tworzą. Hubert Gottweis, oceniał: „termin »argumentacyjne
analizy polityk« jako zespół różnych podejść do analiz polityk, których łączy nacisk na
język jako główną cechę jakiegokolwiek procesu programowania i działania publicznego
[policy process — A.Z.] i zatem jako niezbędny kluczowy komponent analizy polityki.
Argumentacyjna analiza łączy post-pozytywistyczną epistemologię z teorią społeczną
i metodologią oraz obejmuje teoretyczne podejścia, jakie jak analiza dyskursu, analiza
ram i interpretacyjne analizy polityk”18. W rozwoju powyższego podejścia duże znaczenie przypisywane jest także pracom G. Majone, a zwłaszcza Evidence, arguments, and
persuasion in the policy process19. Duże znaczenie miała także praca D. Stone policy paradox z 1988 roku20.
Na pierwszy rzut oka wydaje się, że powyższe podejście do polityk nie stwarza dobrych ram teoretycznych do tego, aby na ich podstawie tworzyć modele funkcjonowania polityk w Polsce. Przede wszystkim z jednej strony odbywa się proces deliberacji
wokół polityk, który jest względnie słaby. Ale z drugiej — pozostaje wyzwanie, aby
analizować przyczyny tego stanu rzeczy, co wymagałoby prawdopodobnie odwoływania się się do szerokich kategorii kultury (np. organizacji) i relacji społecznych (z wykorzystaniem być może pojęcia „próżni socjologicznej”, kapitału społecznego, zaufania
itp.). Przedmiotem analizy powinny być także pojęcia, którymi posługują się aktorzy
polityk. Prawdopodobnie w sferze znaczeń tych pojęć leży przynajmniej część przyczyn
słabej deliberacji.
Teoria instytucjonalnych ram racjonalnego wyboru
Warta zwrócenia uwagi jest także teoria instytucjonalnych ram racjonalnego wyboru
(Institutional Rational Choice). Jej autorzy (głównie E. Ostrom) wskazują na to, że polityki publiczne są niezwykle złożonym zjawiskiem społecznym. Zapadają tu bowiem
decyzje zbiorowego wyboru (collective choice decision) — silnie uzależnione od kontekstu, w tym od rodzaju interakcji między aktorami działań publicznych21. Nie ma zatem
uniwersalnych wskazań dla prowadzenia polityk, ponieważ ich charakter to wypadkowa
zaistniałej sytuacji działania i dopasowania norm i reguł, którymi kierują się aktorzy
w działaniu.
18
H. Gottweis, Argumentative policy analysis, [w:] Handbook of public policy, red. B. Guy Peters, J. Pierre,
Thousand Oaks 2006, s. 461.
19 G. Majone, Evidence, arguments, and persuasion in the policy process, Yale 1989. Praca ukazała się
w języku polskim pt. Dowody, argumenty i perswazja w procesie politycznym, tłum. D. Sielski, Warszawa
2004.
20 D. Stone, Policy paradox: the art of political decision making, agendas, alternatives, and public policies,
W.W. Norton & Company 1988.
21 E. Ostrom, Institutional rational choice. an assessment of the institutional analysis and development
framework, [w:] Theories of the policy process...
2015-09-15 09:15:46
POLITYKA PUBLICZNA
E. Ostrom wprowadziła pojęcie areny działania w politykach publicznych (sytuacja
działania, przestrzeń interakcji między aktorami działania i podejmowania decyzji).
Wskazuje na trzy czynniki, które wpływają na strukturę areny działania (trzy grupy
zmiennych): 1) reguły, którymi kierują się aktorzy w układaniu swoich relacji z innymi,
2) cechy tego, na co aktorzy chcą oddziaływać poprzez swoje działanie, 3) struktura generalna społeczności aktorów, wśród których umiejscowiona jest arena działania.
E. Ostrom wskazuje, że dla zrozumienia polityki kluczowe jest poznanie mechanizmów kształtujących zachowania i postawy aktorów. Dlatego należy analizować ich normy (będące w użyciu, a nie deklarowane), reguły (w użyciu), strategie (plany działania).
Istnieje znaczna złożoność reguł, które kształtują postawy i zachowania. One wyjaśniają
typ interakcji między aktorami i rezultaty działań. Ostrom wymienia trzy typy reguł:
1) reguł operacyjne (jako baza codziennych zachowań), 2) reguły zbiorowego wyboru
(określają kto może wpływać na kształt reguł operacyjnych), 3) reguły wyboru konstytucyjnego (określają kto może uczestniczyć w tworzeniu reguł zbiorowego wyboru i jak
mogą być one zmieniane).
Reguły dotyczą wielu wymiarów i definiują pozycje społeczne, które mogą zdobyć
aktorzy. Kolejna grupa reguł określa możliwości wejścia w sytuację działania publicznego i sposoby wyjścia z niej. Wymieniane są także reguły:
a) określające zakres władzy, którą mogą zdobyć aktorzy działania w określonych sytuacjach nad innymi aktorami,
b) podejmowania decyzji,
c) określające jaki typu informacji jest dostępny dla określonych aktorów w określonych okolicznościach,
d) określające koszty, które ponoszą aktorzy gdy łamią reguły,
e) określające korzyści, które odnoszą aktorzy gdy je respektują.
Innymi słowy, zrozumienie polityki publicznej wymaga analizy pozycji oraz ról aktorów, które pełnią w danej sytuacji działania. Analityk ma dostrzec, jak są one powiązane
z rezultatami działania, uświadomić sobie poziom kontroli, który aktorzy posiadają nad
działaniem w danej sytuacji, rozpoznać, jakie rezultaty są w ogóle możliwe do osiągnięcia w danej sytuacji. Analityk ma zobrazować, jakie informacje o sytuacji działania są
dostępne dla aktorów, jakie koszty i korzyści aktorzy mogą uzyskiwać, gdy podejmują
decyzję o wejściu w sytuację działania22 (ryc. 4).
E. Ostrom wyróżniła cztery zmienne, które wpływają na zachowania aktorów działających publicznie (jednostka albo zbiorowy aktor):
1) zasoby, które aktorzy wnoszą do areny działania publicznego,
2) wartości, które aktorzy przypisują do sytuacji działania,
3) sposób, w jaki aktorzy nabywają, przetrzymują i używają różne aspekty wiedzy
i informacji,
4) proces, w wyniku którego aktorzy wybierają określone koncepcje działań.
22 E. Ostrom, M. Polski, An institutional framework for policy analysis and design, Workshop in Political
Theory and Policy Analysis Center for the Study of Institutions, Population, and Environmental Change
Department of Political Science Indiana University 1999, s. 20.
2015-09-15 09:15:46
Warunki
materialne/
fizyczne
Reguły
praktykowane
Działania
podejmowane
POLITYKA PUBLICZNA
Cechy
społeczności
Strefa działania
Wzory
interakcji
Kryteria
ewolucji
Aktorzy
Rezultaty
działania
(outcome)
Rycina 4. Czynniki kształtujące politykę publiczną według teorii instytucjonalnych ram racjonalnego
wyboru (institutional rational choice)
Źródło: E. Ostrom, Institutional rational choice. An assessment of the institutional analysis and development framework, [w:] Theories of the policy process, red. P.A. Sabatier, Westview Press 2007.
Podejście E. Ostrom ma olbrzymie walory eksplanacyjne. Jego słabością jest wielość
czynników, które trzeba analizować, aby uzyskać charakterystykę danej polityki publicznej. Teoria nie pozwala na udzielanie prostych odpowiedzi. Może być jednak użyteczna
do analizy polityk w Polsce oraz tych mających miejsce w wielu innych krajach. Wskazuje na te czynniki określające publiczne działania, które mają dość uniwersalne znaczenie
— odwołujące się w zasadzie do czynników kulturowych i socjologicznych.
W Polsce z pewnością trzeba tego typu analiz. Byłyby one niezwykle pożyteczne
z uwagi na to, że społeczeństwo jest tu niezwykle podzielone pod wieloma względami,
a dodatkowo panują w nim dość konfrontacyjne relacje społeczne. Istnieje rozbieżność
między aktorami działań publicznych w sposobach formułowania oraz zakresie respektowania norm i reguł. Z pewnością nie może to nie mieć wpływu na politykę publiczną.
Przeciwnie, musi powodować wiele konsekwencji.
To co jest najbardziej widoczne, to fakt, że aktorzy z trudem formułują trwałe zasady
i reguły działań czytelne dla nich samych oraz dla otoczenia, w którym funkcjonują.
Aktorzy współtworzą zatem areny działań zbiorowych, które cechuje wysoki poziom
ryzyka i niepewności dla nich samych co do rezultatów, mogące uzyskać w danej sytuacji działania. Prawdopodobnie ma to znaczny wpływ na to, że aktorzy wykazują skłonność do formułowania strategii swojego działania, które zakładają ich koncentrację na
uzyskiwaniu głównie doraźnych korzyści z relacji z innymi aktorami w poszczególnych
arenach działania. Długoterminowe strategie nastawione na respektowanie norm i reguł
są postrzegane jako nazbyt ryzykowne dla przetrwania w trudnym otoczeniu.
Powyższe strategie postępowania aktorów niewątpliwie utrudniają realizowanie długoterminowych celów zbiorowych w wielu politykach publicznych, zwłaszcza tych, które wymagają od nich daleko posuniętej współpracy, stabilnego partnerstwa, dzielenia się wiedzą
itp. Niniejsza próba wykorzystania pojęć teorii racjonalnego instytucjonalnego wyboru
być może okaże się użyteczna do analizy charakteru polityk publicznych w Polsce.
2015-09-15 09:15:46
POLITYKA PUBLICZNA
Podsumowanie
Można wyróżnić więcej podejść teoretycznych, które wyjaśniają fenomen i charakter formułowania i realizowania polityk publicznych. Nie sposób ich jednak opisać w jednym
tekście, tym bardziej że konieczne byłoby także nakreślenie kontekstu ich powstawania
oraz głównych punktów odniesienia. Przynajmniej część teorii jest nie tyle sprzeczna,
ile przyjmuje odmienne punkty wyjścia. Część z nich koncentruje się na wymiarze procesu decyzyjnego w politykach, inne chcą uchwycić zagadnienie kontynuacji i zmiany
w politykach, jeszcze inne mają na celu wytworzenie narzędzi do analizy problemów
publicznych.
Z polskiego punktu widzenia refleksja nad ramami teoretycznymi polityk wydaje
się potencjalnie niesłychanie płodnym gruntem. Może przynieść wiele inspiracji, które
mogą się okazać pomocne w kolejnych próbach uchwycenia procesów i dynamiki polityk w Polsce, w tym też w próbach zrozumienia złożoności i wielości zjawisk mających
miejsce w sferze działania publicznego.
Bibliografia
Fisher F., Deliberative policy analysis as practical reason: integrating empirical and normative arguments, [w:]
Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics and Methods, red. F. Fischer, G.J. Miller, M.S. Sidney,
CRC Press 2007.
Gottweis H., Argumentative policy analysis [w:] Handbook of Public Policy, red. B. Guy Peters, J. Pierre,
Thousand Oaks 2006.
Lasswell H., Preview of policy sciences, American Elsevier Publishing 1971.
Managing decentralisation. A new role for labour market policy, Paryż 2003 [w:] Tackling the Challenge of
Policy Integration, red. J. Gagnon, D. Khoudour-Castéras, OECD 2011.
Majone G., Evidence, arguments, and persuasion in the policy process, Yale 1989. Praca ukazała się w języku
polskim pt. Dowody, argumenty i perswazja w procesie politycznym, tłum. D. Sielski, Warszawa 2004.
Ostrom E., Institutional rational choice. An assessment of the institutional analysis and development framework, [w:] Theories of the Policy Process, red. P.A. Sabatier, Westview Press 2007.
Ostrom E., Polski M., An Institutional Framework for Policy Analysis and Design, Workshop in Political
Theory and Policy Analysis Center for the Study of Institutions, Population, and Environmental Change
Department of Political Science Indiana University 1999.
Pal L.A., Beyond Policy Analysis. Public Issue Management in Turbulent Times, Nelson 2011.
Potucek M., LeLoup L.T., Approaches to public policy in Central and Eastern Europe, [w:] Public Policy in
Central and Eastern Europe: Theories, Methods, Practices, red. M. Potucek et al., NISPACEE 2003.
Rhodes R.A.W. The new governance: governing without government, „Political Studies” XLIV, 1996, nr 4.
Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 8 sierpnia 2011 r. w sprawie obszarów
wiedzy, dziedzin nauki i sztuki oraz dyscyplin naukowych i artystycznych.
Silke A., Hanspeter K., The network approach, [w:] Theories of the Policy Process, red. P.A. Sabatier, Westview
Press 2007.
Sroka J., Analiza funkcjonowania instytucji dialogu społecznego na poziomie województw. Raport z badań
wojewódzkich komisji dialogu społecznego, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa 2009.
Stone D., Policy paradox: the art of political decision making, agendas, alternatives, and public policies,
W.W. Norton & Company 1988.
2015-09-15 09:15:46
Theories of public policy in the face
of a policy making practice in Poland
POLITYKA PUBLICZNA
Weible C.M., Sabatier P.A., A Guide to the advocacy coalition framework, [w:] Handbook of Public Policy
Analysis. Theory, Politics, and Methods, red. F. Fischer, G.J. Miller, M.S. Sidney, CRC Press 2007.
Young E., Quinn L., Writing Effective Public Policy Papers. A Guide for Policy Advisers in Central and Eastern
Europe, Open Society Institute 2002
Zybała A., Państwo i społeczeństwo w działaniu. Polityki publiczne wobec potrzeb modernizacji państwa i społeczeństwa, Warszawa 2013.
Zybała A., Źródła wiedzy w politykach publicznych, [w:] Współczesna teoria i praktyka badań społecznych
i humanistycznych, red. J. Juchnowski, R. Wiszniowski, Toruń 2013.
Keywords: public policy, public governance, policy implementation, political sciencies
Summary
The author presents the key characteristics of the policy making process in Poland including the process
of policy formulation and implementation. He tries to capture this process using terms deriving from the
leading policy theories and convinces the reader that the key characteristics of policy making in Poland can
be explained through the framework of a stagist approach to the policy making process. H. Lasswell, the
leading figure in American political science, introduced public policy as a separate scientific discipline. He
presented the policy cycle as a classical approach to policy making, assuming that it reflects the complexities of the policy making process. That theory seems to be adequate to describe the characteristics of policy
making in Poland — as a process limited to law making process.
2015-09-15 09:15:46

Pobierz artykuł - Wrocławskie Studia Politologiczne

Transkrypt

Podobne dokumenty

Jakub Parnes – wybrane publikacje w mediach internetowych

Państwo i społeczeństwo w działaniu. Polityki publiczne

Zasady wdrażania środków unijnych w ochronie

życiorysie

Uniwersytet Zielonogórski - Miesięcznik Społeczności Akademickiej