Pobierz - Prawda o SKOK

Transkrypt

PRAWNE I EKONOMICZNE DETERMINANTY
ROZWOJU SPÓŁDZIELCZYCH KAS
OSZCZĘDNOŚCIOWO-KREDYTOWYCH W POLSCE
pod redakcją Janusza Ossowskiego
XX LAT
FUNDACJI NA RZECZ POLSKICH ZWIĄZKÓW KREDYTOWYCH
(1990–2010)
Seria Biblioteki kwartalnika naukowego „Pieniądze i Więź”
pod redakcją Janusza Ossowskiego
Tom XIII
Projekt okładki: Bogusław Ptak
Korekta: Maria Bezkowska
Skład: Andrzej Kozakowski
Druk: Artikom sp. z o.o., Gdańsk
© Copyright by Fundacja na rzecz Polskich Związków Kredytowych
– Instytut Stefczyka
Wydanie I
Sopot 2010
ISBN 978-83-928860-0-6
Wydawca: Fundacja na rzecz Polskich Związków Kredytowych
– Instytut Stefczyka
81-743 Sopot, ul. Władysława IV 22
tel. (58) 550-97-50, fax 550-96-90
e-mail: [email protected]
www.p-i-w.edu.pl
SPIS TREŚCI
Od banku pobożnego do kasy spółdzielczej:
prawne i organizacyjne aspekty rozwoju samopomocowych
instytucji finansowych w Polsce.
Kilka uwag zamiast wstępu
Janusz Ossowski ...........................................................................................5
Jak tworzono nową ustawę o spółdzielczych kasach
oszczędnościowo-kredytowych
Karolina Firek ............................................................................................ 20
Charakterystyka nowych regulacji prawnych dotyczących
spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych
Krzysztof Pietrzykowski ............................................................................ 32
Nowe regulacje dotyczące kas spółdzielczych w świetle
konstytucyjnej zasady państwa prawnego
Andrzej Bałaban .........................................................................................43
Ustawa z dnia z 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach
oszczędnościowo-kredytowych a Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej
Dariusz Dudek ............................................................................................50
Zgodność rozwiązań przyjętych w nowej ustawie o spółdzielczych
kasach oszczędnościowo-kredytowych z prawem europejskim
Zdzisław Brodecki ..................................................................................... 67
Nadzór nad spółdzielczymi kasami de lege lata i de lege ferenda
Henryk Cioch ............................................................................................. 80
Fundusz stabilizacyjny Krajowej Spółdzielczej Kasy
Oszczędnościowo-Kredytowej
Marian Żukowski, Helena Żukowska ........................................................ 93
System gwarancji dla depozytów w świetle obecnej i nowej
ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Opinia prawna
Anna Jurkowska-Zeidler .......................................................................... 113
Ekonomiczne konsekwencje wprowadzenia nowych regulacji
dotyczących spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych
Jerzy Żyżyński ..........................................................................................118
Konsekwencje wprowadzenia nowych regulacji dotyczących
spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych –
wybrane aspekty mikroekonomiczne i finansowe
Jerzy Żyżyński ..........................................................................................138
Ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych
w świetle międzynarodowych zasad i wartości spółdzielczych
Jerzy Jankowski ........................................................................................153
Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe i credit unions
wobec wykluczenia finansowego
Grażyna Ancyparowicz ............................................................................ 172
Aneks
Załączniki do artykułu Dariusza Dudka, Ustawa z dnia 5 listopada
2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych
a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej
Ustawa z dnia 14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych kasach
oszczędnościowo-kredytowych [fragmenty] .................................211
Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach
Prezydencki projekt Ustawy o spółdzielczych kasach
Autorzy publikacji ..................................................................................225
Ossowski, Od banku pobożnego do kasy spółdzielczej: prawne i organizacyjne aspekty...
Od banku pobożnego do kasy spółdzielczej:
prawne i organizacyjne aspekty rozwoju
samopomocowych instytucji finansowych
w Polsce.
Kilka uwag zamiast wstępu
Janusz Ossowski
I
Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych została przez Prezydenta RP Lecha Kaczyńskiego
skierowana do Trybunału Konstytucyjnego. Według Prezydenta ustawa ta
zbyt dalece ingeruje w samorządność i niezależność kas, stojąc przy tym
w sprzeczności nie tylko z wypracowanymi w ciągu ostatnich stu pięćdziesięciu lat zasadami spółdzielczymi, ale także z treścią polskiej Konstytucji
oraz prawodawstwem Unii Europejskiej. Zdaniem Prezydenta „przy uchwalaniu ustawy nie zostały zachowane zasady obowiązujące przy tworzeniu
prawa oraz naruszone zostały fundamentalne zasady konstytucyjne, w tym
przede wszystkim zasada wolności zrzeszania, zasada zaufania obywateli
i ich organizacji do Państwa, zasada przyzwoitej legislacji, zasada wolności
gospodarowania, zasada ochrony własności oraz zasada równości wobec
prawa”. Prośbę o zawetowanie ustawy skierowały do Prezydenta, praktycznie pominięte w szeroko rozumianych konsultacjach społecznych, jakie
zwykły poprzedzać prace nad każdą ustawą – zwłaszcza taką, której kształt
interesuje dziś bezpośrednio przeszło dwa miliony gospodarstw domowych
– między innymi: Forum Związków Zawodowych, Krajowa Rada Spółdzielcza, XXIII Krajowy Zjazd Delegatów NSZZ Solidarność, Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa oraz takie organizacje międzynarodowe, jak World Council of Credit Unions czy Cooperative Europe.
Zdaniem wielu specjalistów wejście w życie przepisów nowej ustawy –
zwłaszcza dziś, w momencie światowego kryzysu sektora bankowego, kosztującego podatników setki miliardy dolarów – jest działaniem co najmniej
nieracjonalnym, wstecznym jeśli chodzi o wypracowany w Europie i na
świecie model instytucji ekonomii społecznej, świadczącej usługi mikrokredytowe dla przeciętnych, często narażonych na zjawisko wykluczenia finansowego, obywateli. Nieuzasadnionym także – jeśli weźmie się pod uwagę
fakt, że polski system spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych
–5–
Prawne i ekonomiczne determinanty rozwoju spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce
(SKOK) doceniany i nagradzany jest w Polsce i poza nią1 jako system
komplementarny, funkcjonujący bezpiecznie od osiemnastu już lat, zarazem
samowystarczalny, opierający się na wzajemnej i solidarnej współpracy
pomiędzy stanowiącymi go podmiotami.
W prezentowanej publikacji Czytelnik znajdzie poglądy i opinie
wybitnych polskich prawników i ekonomistów, którzy analizują fenomen
kas spółdzielczych, wskazują na ich współczesną rolę gospodarczą i społeczną oraz – co najważniejsze – ustosunkowują się do kierunku i konsekwencji zmian legislacyjnych dotyczących bezpośrednio kas.
II
Na początku warto pokazać drogę – w aspekcie organizacyjnym,
ideowym i prawnym – rozwoju pomocowych i samopomocowych instytucji
finansowych w Polsce. Dzisiejsze credit unions (związki kredytowe),
w tym również spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe2, nie są bowiem współczesnym wynalazkiem.
Droga ta związana była przecież z wartościami, do których i dzisiaj
odwołuje się idea mikrofinansowania: dobra wspólnego, solidarności grupowej, demokracji korporacyjnej, samopomocy członkowskiej, działań służących samoobronie zrzeszonych. Te pierwiastki bez trudu odnaleźć można
w praktyce działania dawnych korporacji zawodowych, przy których powstawały brackie kasy pogrzebowe, kasy wdowie czy wreszcie kasy przezorności i pomocy; bankach pobożnych zakładanych od XVI w. (które były
w istocie pierwszymi przedsiębiorstwami bankowymi na ziemiach polskich)
lub spółdzielczych instytucjach kredytowych, powstających w XIX w.
w formie towarzystw kredytowych, towarzystw zaliczkowych, towarzystw
ubezpieczeń wzajemnych, banków ludowych i kas oszczędności i pożyczek3.
Początkowo zdecydowanie charytatywny charakter tych instytucji, zmieniał
________________________________________________________
1
2
3
Przedstawiciele polskiego systemu SKOK zasiadają w europejskich organizacjach
spółdzielczych i finansowych; prezes Kasy Krajowej jest wiceprzewodniczącym Rady
Dyrektorów WOCCU; uzyskane nagrody to m.in.: „Teraz Polska”, „Finansowa Marka
Roku” (2010), „Dobra Firma” (2009), „Great Place to Work” (2009), „Lider Rynku”
(2009), wielokrotnie przyznawany „Laur Klienta” i in., ale także takie, jak „Przyjaciel
Fundacji Hospicyjnej”, „Firma Przyjazna Matkom”, „Firma Równych Szans” (Program
ONZ ds. Rozwoju).
Na całym świecie ponad 54 tysiące unii kredytowych zrzeszonych w World Council of
Credit Unions obsługuje przeszło 186 milionów ludzi (zob. www.woccu.org).
Szerzej na ten temat zob. np.: S. Wojciechowski, Historia spółdzielczości polskiej do roku
1914, Warszawa 1939; S. Inglot, Zarys historii polskiego ruchu spółdzielczego do 1918 r.,
Warszawa 1971; W. Rusiński, Zarys polskiego ruchu spółdzielczego, Część II 1918 –
1939, Warszawa 1980; T. Orzeszko, Banki spółdzielcze w Polsce. Ekonomiczne i finansowe warunki rozwoju, Poznań 1998; W. Morawski, Słownik historyczny bankowości
polskiej do 1939 roku, Warszawa 1998; J. Ossowski, Jałmużna i kredyt, Sopot 2005.
–6–
się z czasem, uwzględniając aktualne realia gospodarcze, potrzeby społeczne
a także otoczenie (konkurencję). Dla przykładu, oferowane pierwotnie
jedynie bezprocentowe pożyczki, stawały się od XVII w. pożyczkami, od
których pobierano niskie lub umiarkowane oprocentowanie, o zróżnicowanej
– w zależności od osoby pożyczkobiorcy albo celu użycia kredytu – wysokości. Mniej kosztowała pożyczka na „przeżycie”, więcej kredyt „inwestycyjny” lub obrotowy. Poza działalnością stricte pożyczkową, poszerzał się
również zakres usług finansowych tych organizacji, zwłaszcza o możliwość
składania nawet małych, „groszowych” oszczędności na określony procent.
Instytucja finansowa – zwłaszcza spółdzielcza – posiadała wyraźnie wzajemnościowy, samopomocowy charakter, miała zresztą łączyć zarówno
poprzez serca, jak i kieszenie zrzeszonych w niej członków (Stefczyk). Warto podkreślić i to, że tak funkcjonujące instytucje drobnego kredytu (a także
inne, organizowane przez państwo lub samorząd terytorialny) zdecydowanie
przyczyniły się nie tylko do obniżenia ceny kredytu krótkoterminowego
i w znacznej mierze ograniczenia praktyk lichwiarskich, co w ogóle wydatnie zwiększały dostęp do usług finansowych ludziom biednym lub niezamożnym4. Przypomnieć bowiem trzeba, że przed wybuchem I wojny
światowej polska spółdzielczość finansowa (banki ludowe, kasy Stefczyka,
towarzystwa kredytowe) rozwijająca się w trzech zaborach liczyła przeszło
2,5 tysiąca organizacji zrzeszających ponad 1,3 miliona członków5. Przed
wybuchem II wojny światowej dorobek spółdzielczości kredytowej II RP
zamykał się zaś liczbą prawie 5,6 tysiąca organizacji, do których należało
przeszło 1,5 miliona osób. W tym samych tylko kas Stefczyka było ok. 3,7
tysiąca z ośmiuset tysiącami członków6. Do tej tradycji najchętniej też
nawiązują współczesne spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe7.
III
Tradycja ta wiąże się niewątpliwie z samym rozumieniem spółdzielni – czy w ogóle instytucji finansowej o społecznym, wzajemnościowym charakterze – jako instytucji różnej od przedsiębiorstwa bankowego,
________________________________________________________
4
5
6
7
Zob. C. Leszczyńska, Ł. Lisiecka, Od banku pobożnego do banków państwowych
i prywatnych. Banki w Polsce i ich rola ekonomiczna, społeczna i kulturowa (referat
wygłoszony na 17. Powszechnym Zjeździe Historyków Polskich w Krakowie w 2004 r.
(http://jazon.hist.uj.edu.pl/zjazd/materialy/leszczynska_lisiecka.pdf).
Zob. J. Ossowski, op.cit., s. 150.
Ibidem., s. 167.
Na temat SKOK zob. M. M. Golec, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe na
rynku usług finansowych w Polsce, Poznań 2004; Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe: charakterystyka, rozwój, otoczenie. Praca zbiorowa pod red. J. Ossowskiego,
Sopot 2007; Rynki finansowe. Mikrofinanse pod red. naukową E. Ostrowskiej
i J. Ossowskiego, Sopot 2009.
–7–
będącego w istocie instytucją kapitału (a nie ludzi – jak w przypadku spółdzielni), zainteresowanego maksymalizacją zysku, zgodnie z oczekiwaniami
udziałowców.
W ciągu wieków różnie usiłowano zdefiniować ten niekomercyjny
charakter organizacji pomocowych lub samopomocowych. W zasadzie
model instytucji non profit został określony w związku z ożywioną działalnością wspomnianych już banków pobożnych8 określanych jako instytucje
publiczne (…), dla przyjścia z pomocą biednym w ich ubóstwie przez tego
typu pożyczkę, by nie zostali pochłonięci przez gardziel lichwiarskich
odsetek9. Mimo to, że wolno było (z czasem) pobierać pewną kwotę ponad
wypożyczony kapitał, (bo „kto czerpie korzyści, winien też ponosić
ciężar”)10, nadwyżka ta przeznaczona być musiała jedynie na pokrycie
kosztów działalności banku, a zatem pensje dla urzędników, likwidację
ewentualnych strat finansowych, koszty utrzymania itp. Wszystkie wymienione powody, dla których pobierano niewielką opłatę, jak czytamy w Dekrecie, nie przejawiają oznak zła (…), byleby opłata ponad kapitał nie
przynosiła im zysku11. Ten paradygmat określał nielichwiarski charakter
pożyczki, ale i niekomercyjny charakter samego banku. Instytucją tego rodzaju był m.in. Bank Pobożny księdza Skargi założony w 1584 w Krakowie12. Założony ponad dwa wieki później Bank zasiłkowy (Bank pożyczki)
przez księdza Staszica w ramach Hrubieszowskiego Towarzystwa Rolniczego – miał być z kolei instytucją oferującą głównie kredyty inwestycyjne,
pomagające rozwijać przedsiębiorczość, rzemiosło, postęp i poziom socjalny
zrzeszonych członków. (Tylko członkowie Towarzystwa mieli prawo ubiegać się o przyznanie pożyczki). Staszic zorganizował rodzaj wzorowej
gminy, wspólnoty, która miała ogarniać wszelkie dziedziny życia
zrzeszonych w niej członków, posiadającej przy tym własny samorząd,
________________________________________________________
8
9
10
11
12
Do Polski ideę banków pobożnych starał się przenieść prymas Jan Łaski (ok. 1456–1531),
wysuwając projekt założenia takiego banku o charakterze ogólnonarodowym. Jego kapitał
miały tworzyć podatki od kleru i szlachty. Niestety, nie doszło do realizacji tych planów.
Zob. W. Śniecikowski, J. Włodarski, Nieznany wilkierz komory zastawnej z drugiej
połowy XVIII wieku, w: Między Wileńszczyzną a Prusami. Polityka–Społeczeństwo–
Kultura (XIII–XX w.) pod red. J. Włodarskiego, Gdańsk 1998, s. 155.
Zob. Dekret Soboru Laterańskiego V „O reformie banku pobożnego”, [w:] Dekrety
soborów powszechnych, układ i oprac. ks. A. Baron i ks. H. Pietras SJ, Wydawnictwo
WAM – Księża Jezuici, Kraków 2003, t. IV, s. 109–113.
Ibidem.
Ibidem.
I nie była to pierwsza tego typu instytucja w Polsce. Szerzej na ten temat J. Ossowski,
Instytucje „mikrokredytowe” w dawnej Polsce, [w:] „Pieniądze i Więź” nr 3 (44) jesień
2009.
–8–
samowystarczalność i niezależność finansową13. Kontrakt Towarzystwa
określał, że (…) Dochody (…) na co innego w żadnym razie obroconemi być
nie mogły, tylko jedynie mają być rozpożyczane na zapomogę mieszkańców
niniejszego Towarzystwa (…), jednakże nie na cele konsumpcyjne. Wysokość pożyczki, jak i warunki jej spłaty były dostosowane do możliwości
majątkowych i finansowych pożyczkobiorcy. Całkowity koszt kredytu zaciągniętego na 20 lat wynosił zaledwie 10%.
W ciągu wielu dziesięcioleci usiłowano też określić istotę przedsiębiorstwa spółdzielczego. William King, na poglądach którego oparta jest
spółdzielczość roczdelska, a zatem w dużej części także współczesna idea
kooperacji, twierdził, że kooperatywy, (…) jak i inne stowarzyszenia wzajemnej pomocy, (…) i kasy oszczędności, mają na celu zapobieganie pewnym
niedogodnościom, na które ludzie są narażeni, skoro działają oddzielnie,
a także dostarczanie im pewnych korzyści, których by byli inaczej pozbawieni. Niedogodności, jakim kooperacja powołana jest zapobiegać, dotyczą
wielkich i stale rosnących trudności w zdobywaniu środków do życia (…)
oraz niebezpieczeństwa nędzy i wyzysku (…)14.
Klasyk polskiej ekonomii społecznej, dr Daszyńska-Golińska pisała,
że spółki kooperacyjne są to stowarzyszenia o dowolnej liczbie uczestników,
które mają na celu dopomaganie członkom swoim w zarobku lub gospodarce, przy pomocy wspólnie prowadzonego przedsiębiorstwa15. Tuhan-Baranowski wskazywał na fakt, iż tak rozumiana spółdzielnia jest przedsiębiorstwem dobrowolnie zrzeszonych osób i jako taka nie ma na celu osiągnięcia
największego zysku od wyłożonego kapitału, lecz powiększenie, dzięki wspólnemu prowadzeniu gospodarstwa dochodów z pracy członków, lub zmniejszenia ich wydatków16. Co więcej, wedle ks. Szamarzewskiego, wybitnego
pioniera spółdzielczości bankowej w Wielkopolsce, spółki przynoszą pomoc
tylko członkom przez prowadzenie interesu bankowego na wspólny kredyt
(…), powinny natchnąć społeczeństwo wspólną oszczędnością i wspólną
potrzebą gromadzenia grosza”, tak, „aby małymi kapitalikami (…) osiągnąć
ten sam cel, który kapitaliści z łatwością wielkimi zasobami zdobywają – by
________________________________________________________
13
14
15
16
Szerzej na ten temat zob. np. L. Marszałek, Hrubieszowskie Towarzystwo Rolnicze jako
przedspółdzielcza organizacja chłopów w Polsce i w Europie, w: Hrubieszowskie
Towarzystwo Rolnicze – dzieło Stanisława Staszica. Sesja naukowa w 150. Rocznicę
założenia (1816–1966) w czerwcu 1966 roku w Hrubieszowie, Warszawa 1967.
H. Müller, Doktor William King i jego rola w historii kooperacji, Warszawa 1914, s. 16.
Cyt. za: S. Ochociński, Podstawy i zasady wielkopolskiej spółdzielczości kredytowej do
roku 1918, Poznań 1965, s. 40.
Z. Daszyńska-Golińska, Zarys ekonomii społecznej, Lwów 1898, s. 140. Cyt. za:
S. Ochociński, ibidem.
M. J. Tuhan-Baranowski, Społeczno-ekonomiczna istota kooperacji, Warszawa 1918, s. 7.
Cyt. za: S. Ochociński, op.cit., s. 42.
–9–
wszyscy (…) zgromadzili sobie nieprzepadły kapitał17. W statucie jednego
z takich banków ludowych jest informacja o tym, że składa się z członków
bez ścisłego oznaczenia ich liczby, zawiązuje się na czas nieokreślony (…)
Przedmiotem przedsiębiorstwa są zaliczki, pożyczki i interesa bankowe za
pomocą wspólnego kredytu celem krzewienia przemysłu, gospodarstwa i rzemiosł18. Bo – jak dodawał dr Franciszek Stefczyk – zdrowym i twórczym jest
taki kredyt, który posiada trzy główne warunki: jeżeli się dostaje w dobre
ręce, jeżeli jest na dobry cel użyty i jeżeli jest tanim i dogodnym19.
Rdzeń istoty spółki współdzielczej – wg Kusztelana – cechuje nie
rzecz kapitału, ale rzecz, w której wybija się na pierwsze miejsce osoba20.
Były prezydent II RP, profesor Wojciechowski wskazywał na pewne cechy
wspólne łączące przedsiębiorstwa spółdzielcze, mianowicie jednoczenie
indywidualnych interesów we wspólnej działalności gospodarczej, opieranie
się na samopomocy i równouprawnieniu członków (…)21. Jednocześnie,
o czym nie zapominano, rozumiano spółdzielczość jako drogę do emancypacji szerokich rzesz społecznych, bo jak twierdził ks. Adamski 80 lat temu:
spółdzielczość polska wysunęła się na czołową organizację emancypacji
ekonomicznej społeczeństwa polskiego, na największą i najpotężniejszą
organizację wyłącznie polskiego stanu posiadania gospodarczego22.
Fundamentalna dla rozwoju polskiej spółdzielczości Ustawa z dnia
29 października 1920 r. o spółdzielniach23 definiowała spółdzielnię jako
zrzeszenie nieograniczonej liczby osób o zmiennym kapitale i składzie osobowym, mająca na celu podniesienie zarobku lub gospodarstwa członków
przez prowadzenie wspólnego przedsiębiorstwa, [art. 1 (1)] – i dalej – służąc
powyższym zadaniom gospodarczym, spółdzielnia może również mieć na
celu podniesienie poziomu kulturalnego swoich członków [art.1 (2)].
Współczesne akty prawne określające cechy samych tylko kas oszczędnościowo-kredytowych wyraźnie nawiązują do poprzedzających je
koncepcji. Zgodnie z obowiązującą ustawą o s.k.o.k. z 1995 r.24 celem kas
jest gromadzenie środków pieniężnych wyłącznie swoich członków, udzielanie im pożyczek i kredytów, przeprowadzanie na ich zlecenie rozliczeń
________________________________________________________
17
18
19
20
21
22
23
24
J. Kusztelan, Kilka uwag o organizacji i rozwoju spółek polskich pod panowaniem
pruskim, Poznań 1901, s. 159. Cyt. za: S. Ochociński, op.cit., s. 46.
Zob. Ustawy Kasy Oszczędności i Pożyczki w Miłosławiu, Toruń bdw, s. 3.
Znamiona i zadania Kas Stefczyka, Warszawa 1927, s. 44.
J. Kusztelan, Współdzielczość i akcyjność, „Poradnik dla Spółek” 1920, nr 6–7, s. 63.
S. Wojciechowski, Ruch spółdzielczy, Warszawa 1930, s. 14.
S. Adamski, Ruch spółdzielczy w Polsce oraz znaczenie i zadania Unii Związków
Spółdzielczych, Poznań 1930, s. 13.
Dz.U. 1921 r., nr 111, poz. 733.
Dz.U. 1996 r., nr 1, poz. 2 z późn. zm.
– 10 –
finansowych oraz pośredniczenie przy zawieraniu umów ubezpieczeniowych
(…). Kasy prowadzą działalność niezarobkową.[art. 3.1 i 2].
Z kolei Światowa Rada Związków Kredytowych (WOCCU) charakteryzuje unię kredytową m.in. jako spółdzielczą instytucję kredytową, która
jest własnością swoich członków i przez nich też jest kontrolowana. Działa
w celu promowania oszczędności, udzielania dogodnych kredytów oraz
świadczenia usług finansowych wyłącznie zrzeszonym. Unia kredytowa jest
instytucją spółdzielczą działającą nie dla zysku25. Instytucje finansowe
o spółdzielczym charakterze współczesna myśl ekonomiczna włącza
w obszar instytucji mikrofinansowych „działających nie w celu osiągnięcia
zysku (not for profit), kierujących się misją społeczną zawierającą np.
wspieranie mikroprzedsiębiorców, walkę z ubóstwem (…)”. Podkreśla się tu
zarazem, fakt, że „głównym celem instytucji mikrofinansowej jest dostarczanie usług finansowych (…) dopasowanych do potrzeb mikroprzedsiębiorców oraz osób o niskich dochodach26. Niektórzy zresztą wywodzą tę ideę
wprost z XIX-wiecznych organizacji spółdzielczych spod znaku Raiffeisena
(na którym, co warto przypomnieć, wzorował się w Polsce Franciszek
Stefczyk)27.
IV
Równolegle z procesem krystalizowania się koncepcji dotyczących
odrębności i tożsamości spółdzielczych instytucji finansowych, rozwijała się
aktywność legislacyjna związana z określeniem ram prawnych ich aktywności gospodarczej i społecznej. Ustawodawcy usiłowali niejako nadążać za
zmianami organizacyjnymi, społecznymi i gospodarczymi, niekiedy próbowali je kształtować lub zmieniać. Warto pokrótce przypomnieć niektóre akty
prawne, zwłaszcza te XIX. i XX-wieczne, ale i współczesne, by dostrzec,
jakimi drogami i – niestety – bezdrożami podążało prawo „spółdzielcze”28.
________________________________________________________
25
26
27
28
Zob. www.woccu.org.
B. Bartkowiak, S. Flejterski, P. Pluskota, Fundusze i usługi pożyczkowe dla mikro, małych
i średnich przedsiębiorstw, Difin, Warszawa 2006, s. 23.
Zob. np. Przedmowę do wydania polskiego książki: B. Armendariz de Aghion,
J. Murdoch, Ekonomia mikrofinansów, tłum. M. Trzebiatowska, A. Saczek, J. West,
Gdańsk 2009.
Pomijam akty prawne wcześniejsze – dotyczące np. kas przy cechach, banków pobożnych
czy nawet XIX-wiecznego Banku pożyczek Staszica, ponieważ stanowiły je każdorazowo
specjalne nadania (statuty) władz kościelnych, państwowych lub samorządowych. Dla
przykładu, statuty Arcybractwa Miłosierdzia i Banku Pobożnego Skargi zatwierdził
papież Grzegorz XIV w 1591 r., Towarzystwo Rolnicze Staszica zostało zatwierdzone
osobiście przez cara Aleksandra I w 1822 r. Ustawa Towarzystwa Kredytowego Miasta
Warszawy zatwierdzona w 1870 r. była opatrzona wpisem: „ najwyżej zatwierdzona (…)
ze zmianami i dopełnieniami, zatwierdzonemi w drodze prawodawczej w St. Petersburgu
dn. 31 grudnia 1869 r. Na oryginale własną Jego Cesarskiej Mości ręką napisano: Tak ma
– 11 –
W zaborze pruskim pierwsze instytucje kredytowe o wyraźnie niekomercyjnym charakterze zakładano na podstawie niemieckiego prawa
stowarzyszeniowego z 1850 r.29. W 1868 r. – celem „podniesienia kredytu
członków” wydano Zbiór praw związkowych, wreszcie – 1 maja 1889 r. ukazała się niemiecka Ustawa o stowarzyszeniach zarobkowych i gospodarczych, którą znowelizowano w 1898 r.
W zaborze austriackim obowiązywała Ustawa z dn. 9 kwietnia 1873
o spółkach zarobkowych i gospodarczych, której przepisy miały być
„stosowane do towarzystw o niezamkniętej liczbie członków, których celem
jest podniesienie zarobku lub gospodarstwa członków swoich, a to albo
przez spólne prowadzenie przemysłu, albo przez udzielanie kredytu (spółki
zarobkowe i gospodarcze), jako też do: – towarzystw zaliczkowych i kredytowych (…)”30. Ustawa ta została znowelizowana w 1903 r., przy czym
pojawiła się wówczas także odrębna ustawa i przepisy wykonawcze dotyczące rewizji stowarzyszeń zarobkowych i gospodarczych oraz ich związków.
Jeśli chodzi o sytuację w zaborze rosyjskim, to – jak już wspominano – przez długi czas każdorazowo statut nowej spółdzielni musiał być
odrębnie zatwierdzany przez ministra skarbu w Petersburgu. Zbiór praw
rosyjskich zawierał jedynie tzw. ustawę kredytową. Prawo o instytucjach
drobnego kredytu pojawiło się dopiero w roku 1895, zostało ono zmienione
i uzupełnione o rozporządzenia wykonawcze rosyjskiego ministra skarbu dla
różnych odmian towarzystw kredytowych w roku 1905. Prawo o stowarzyszeniach wprowadzono w roku następnym.
Przełomowe znaczenie miała uchwalona już w początkowym okresie
II RP – Ustawa z dn. 29 października 1920 o spółdzielniach31. Działalność spółdzielni regulowały także niektóre przepisy Prawa bankowego
z 1924 r.32, a później z 1928 r.33 oraz prawo o stowarzyszeniach z 1932 r.34.
29
30
31
32
33
34
być.” Zob. Ustawa Towarzystwa Kredytowego Miasta Warszawy, Warszawa 1914.
Instytucja ta udzielała pożyczek hipotecznych.
Informacje dotyczące zmian legislacyjnych przytaczam głównie za: T. Orzeszko, op.cit.,
s. 33–59 oraz Radą Programową ds. Spółdzielczości Bankowej
(www.portalbs.pl/index.php?option=com_content&task=view&id=48&Itemid=37 ),
chyba że przypis stanowi inaczej.
Dziennik ustaw państwa dla królestw i krajów w radzie państwa reprezentowanych.
Zeszyt XXV – wydany i rozesłany dnia 17 maja 1873 r., s. 274.
Dz.U. 1920 r., nr 11, poz. 733 wraz ze zmianami: z 1922 r., nr 33, poz. 265; z 1923 r.,
nr 135, poz. 1119; z 1934 r., nr 38, poz. 342; tekst jednolity Dz.U. 1934 r., nr 55, poz.
495.
Dz.U. 1924 r., nr 114, poz. 1018.
Rozporządzenie Prezydenta RP z dn. 17 marca 1928 r. o prawie bankowym – Dz.U. 1928
r., nr 34, poz. 321.
Dz.U. 1932 r., nr 94, poz. 808.
– 12 –
Poza przytoczoną już wcześniej definicją spółdzielni jako przedsiębiorstwa,
ustawa z 1920 r. charakteryzowała ją następująco35:
spółdzielnia miała być przede wszystkim zrzeszeniem osób, nie
kapitału;
opierać się na zasadach spółdzielczych: dobrowolności, swobodnym
dostępie, równym głosie wszystkich członków, niepodzielności
funduszu zasobowego, ograniczonym oprocentowaniu udziałów
członkowskich i podziale zysku proporcjonalnie do transakcji członków
ze spółdzielnią;
władza w spółdzielni znajdować się miała w rękach kolegialnych:
zarządu, rady nadzorczej jako organów kadencyjnych; najwyższą
władzę stanowiło walne zgromadzenie członków;
założenie spółdzielni nie zależało od władz administracyjnych, wymagało jedynie decyzji sądu rejestrowego;
można było zakładać spółdzielnie z odpowiedzialnością ograniczoną
(przyjmowano do nich osoby, które ukończyły 18 lat) i nieograniczoną
(przyjmowano do nich osoby, które ukończyły 21 lat);
ustawa wprowadziła obowiązek odpisywania części zysku na fundusz
zasobowy;
ograniczeniu uległa wysokość dywidendy wypłacanej członkowi od
udziałów: mogła być ona najwyżej 2% wyższa od obowiązującej w danym okresie stopy dyskontowej Polskiej Krajowej Kasy Pożyczkowej,
od 1924 r. – Banku Polskiego;
wszystkie spółdzielnie obligatoryjnie winny były poddawać się co
najmniej raz na 2 lata rewizji dokonywanej przez swój związek rewizyjny, zaś spółdzielnie niezwiązkowe – przez rewidentów wskazanych
przez Radę Spółdzielczą;
sama Rada Spółdzielcza nabyła uprawnień do nadawania związkom
spółdzielni uprawnień rewizyjnych, regulowała problemy związane
z rozwiązaniem spółdzielni (bowiem majątek likwidowanej spółdzielni
był przeznaczany na cele użyteczności publicznej).
Spółdzielnie oszczędnościowo-pożyczkowe objęły przepisy wykonawcze do Ustawy, tj. Rozporządzenie Ministra Skarbu z 1923 r. zaliczające
spółdzielnie do instytucji drobnego kredytu , co zwalniało spółdzielnię od
podatku od kapitałów i rent. Czynności bankowe, jakie mogły wykonywać
________________________________________________________
35
Art. 1 Ustawy
– 13 –
kasy kredytowe zgodnie z Prawem bankowym bez potrzeby uzyskiwania
dodatkowej zgody (koncesji) Ministra Skarbu polegały na36:
udzielaniu kredytów w formie dyskonta weksli, pożyczek skryptowych
oraz rachunków bieżących i pożyczek zabezpieczonych bądź hipotecznie, bądź poprzez poręczenie, bądź zabezpieczenie w postaci
niektórych papierów wartościowych;
przyjmowaniu wkładów pieniężnych z prawem wydawania imiennych
dowodów wkładkowych;
wydawaniu przekazów, czeków i akredytyw oraz dokonywaniu wypłat
i wpłat (na obszarze Polski), jednak spółdzielnie nie należące do
związków rewizyjnych mogą te czynności wykonywać jedynie dla
swoich członków;
kupowaniu na rachunek własny oraz na rachunek osób trzecich papiery
wartościowe (państwowe i samorządowe), listy zastawne, akcje central
gospodarczych i przedsiębiorstw organizowanych przez spółdzielnie
lub ich związki.
Poza tym wszystkie spółdzielnie kredytowe zostały zwolnione od
obowiązku składania kaucji oraz posiadały przywilej pozasądowej sprzedaży
zastawów ruchomych. Ten ostatni przywilej dotyczył tylko spółdzielni
związkowych, bo jedynie one mogły udzielać pożyczek pod zastaw
ruchomości i papierów wartościowych oraz przyjmować ruchomości
w zastaw (nie mogły to być główne czynności spółdzielni kredytowej, bo
byłaby ona wtedy lombardem). Wśród spółdzielni kredytowych ustawodawca wyróżnił instytucje drobnego kredytu, definiując je37 jako te spółdzielnie, które m.in.:
przyjmują wkłady i udzielają pożyczek członkom (te operacje stanowią
największy składnik portfela obrotów instytucji, stanowią jej podstawowy przedmiot działalności);
które działają wyłącznie na rzecz swoich członków;
które należą do związków rewizyjnych;
udzielają członkom pożyczek nieprzekraczających kwoty 1200 zł dla
osób fizycznych oraz 8000 zł dla osób prawnych (spółdzielni, związków samorządowych i innych zrzeszeń).
________________________________________________________
36
37
Charakterystykę podaję za: Uzupełnienie ustawy o spółdzielniach, [w:] Ustawa
o spółdzielniach z 29 października 1920 wraz z rozporządzeniami wykonawczemi, wydał
i objaśnił S. Wróblewski, Kraków 1921 (!), s. 2, 4, 6.
Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Skarbu z 30 września 1927 r. (Dz.U. nr 92, poz.
827).
– 14 –
Ponadto, chcąc wspierać rozwój instytucji mikrokredytowych,
instytucje drobnego kredytu objęte były dodatkowymi ulgami (np. przychód
z wkładów wolny był od podatku od kapitałów i rent, spółdzielnia taka
zwolniona była również od podatku przemysłowego, ponosiła niższe koszty
w opłatach stemplowych. Szczególne ulgi przysługiwały ponadto spółdzielniom związkowym)38. Można powiedzieć, że polityka państwa sprzyjająca
rozwojowi instytucji obsługujących członków kas, wcielała w życie jedną
z idei państwa obywatelskiego.
W efekcie zmian legislacyjnych obejmujących spółdzielczość międzywojenną, wyodrębniły się jej zasadnicze rodzaje w postaci: powszechnych spółdzielni oszczędnościowo-pożyczkowych (powszechnych sop),
łączących cechy instytucji Schulzego i Raiffeisena, przyjmujących na
członków osoby ze wszystkich warstw społecznych; rolniczych sop, zwanych Kasami Stefczyka; urzędniczych sop; pracowniczych sop oraz innych.
Sytuacja ta uległa radykalnej zmianie po II wojnie światowej,
dokładnie w roku 1948, kiedy to wprowadzono dekrety o reformie bankowej39 i faktycznie przerwano proces powojennej odbudowy polskiej spółdzielczości. Powstały wówczas gminne kasy spółdzielcze (z dawnych rolniczych sop, a zatem Kas Stefczyka), miejskie spółdzielnie kredytowe (z dawnych powszechnych sop) oraz pracownicze kasy spółdzielcze (przekształcone z dawnych pracowniczych i urzędniczych sop). Miejskie spółdzielnie
zostały niebawem przejęte przez Bank Rzemiosła i Handlu, a po jego likwidacji, ich majątek został wchłonięty przez banki państwowe. Pracownicze
kasy zostały wkrótce przejęte przez Powszechną Kasę Oszczędnościową,
a następnie przekształcone (w liczbie ponad 17 tysięcy!) w kasy zapomogowo-pożyczkowe i podporządkowane CRZZ. Do roku 1956 funkcjonowały
jedynie gminne kasy spółdzielcze, choć zostały one w pełni podporządkowane gospodarce centralnie planowanej i pozbawione prawa wykonywania
________________________________________________________
38
39
Również specjalne ulgi dotyczyły obliczania podatku dochodowego dla spółdzielni
drobnego kredytu. Ustalając wysokość podatku należało od ogólnego dochodu odliczyć
„sumy nadwyżek bilansowych (zyski bilansowe), pochodzące z obrotów z członkami”
w związku z tym, że skoro fundusz zasobowy (czyli społeczny) spółdzielni zgodnie ze
statutem nie może ulec podziałowi między członków, zatem i wszelkie kwoty przelane
z zysku do tego funduszu winny być – bez względu na ich wysokość – bezwarunkowo
wyłączone z podstawy opodatkowania. Zob. S. Wróblewski, op.cit., s. 10. Zob. także
Regulaminy, instrukcje i przepisy dla Kas Stefczyka, Warszawa–Wilno–Łuck–Brześć n.
Bugiem 1928 (wyd. III), s. 91, 111.
Tj. Dekret o zasadach i trybie likwidacji niektórych przedsiębiorstw bankowych , Dz.U.
1948 r., nr 52, poz. 410; z 1949 r., nr 35, poz. 256; z 1951 r., nr 31, poz. 240; Dekret
o zasadach i trybie likwidacji niektórych instytucji kredytu długoterminowego, Dz.U.
1948 r., nr 52, poz. 411; z 1951 r., nr 31, poz. 241; Dekret o reformie bankowej, Dz.U.
1948 r., nr 52, poz. 412; z 1951 r., nr 18, poz.143. Tekst jednolity Dz.U. 1951, nr 36, poz.
279; z 1957 r., nr 31, poz. 136.
– 15 –
wielu czynności bankowych (np. przyjmowania wkładów oszczędnościowych na swój rachunek). Do założenia nowej kasy wymagana była też
specjalna zgoda Ministra Finansów, który de facto przejął uprawnienia
Centralnego Związku Spółdzielczego40. Sytuacja zmieniła się dopiero
w 1956 r., kiedy to ukazało się Zarządzenie Ministra Finansów w sprawie
ustalenia wzorcowego statutu dla kas spółdzielczych41. Ten i inne akty prawne, jakie ukazały się wówczas42 przywróciły na nowo nazwę „spółdzielnia
oszczędnościowo-pożyczkowa”, względnie rozszerzyły zakres uprawnień
organów samorządowych. Ustanowiono Naczelną Radę Spółdzielczą jako
organ samorządowy kas, powstał też ogólnokrajowy Związek Spółdzielni
Oszczędnościowo-Pożyczkowych (prowadzący działalność instrukcyjno-rewizyjną, przekształ-cony później w Centralny Związek SOP). Mogły
funkcjonować rolnicze sop oraz miejskie sop z prawem do wydawania własnych książeczek oszczędnościowych i przyjmowania wkładów na własny
rachunek. Nadal jednak centralą organizacyjną i finansową pozostawał NBP,
później zaś Bank Rolny. Stan ten utrzymał się do 1975 r. Do roku 1975
zmieniano jeszcze podstawy prawne istnienia i działania spółdzielni43,
zezwalając na dostosowywanie ich statutów do indywidualnych potrzeb oraz
rozszerzając względnie kompetencje walnego zgromadzenia. Spółdzielnie
mogły wybrać własną nazwę i być: albo „spółdzielnią oszczędnościowo-pożyczkową”, albo „kasą spółdzielczą”, albo „bankiem spółdzielczym”. Miejskie spółdzielnie miały w nazwie używać dodatkowo określeń „rzemiosła”
lub „rzemieślnicza”. Wprowadzone nieco później nowe Prawo bankowe44
uprawniało sop do używania nazwy „bank” z określeniem „spółdzielczy” lub
„ludowy”.
Cezurą wyznaczającą kolejny zwrot w rozwoju polskiej spółdzielczości finansowej było uchwalenie w 1975 r. Prawa bankowego45, wprowadzającego daleko idące zmiany w organizacji sektora spółdzielczego
PRL. W wyniku połączenia Banku Rolnego (będącego centralą finansową
dla sop) z Centralnym Związkiem SOP (zrzeszającym wszystkie spółdzielnie tego rodzaju) – powstał państwowo-spółdzielczy Bank Gospodarki
Żywnościowej (BGŻ), który stał się dla wszystkich sop centralą finansową,
organizacyjną i rewizyjną. Spółdzielnie oszczędnościowo-pożyczkowe zmuszone były do używania nazwy „bank spółdzielczy” i zostały zdecydowanie
________________________________________________________
40
41
42
43
44
45
Centralą finansową dla GKS był najpierw Bank Gospodarstwa Spółdzielczego, po jego
likwidacji Bank Rolny, a od 1953 r. NBP.
MP 1956, nr 31, poz. 401.
MP 1956, nr 100, poz. 1159; MP 1957, nr 48, poz. 298; Dz.U. 1957, nr 31, poz. 136.
Ustawa z dn. 17 lutego 1961 r. o spółdzielniach i związkach, Dz.U 1961, nr 12, poz. 61 ze
zm.
Ustawa z 13 kwietnia 1969 r. Prawo bankowe, Dz.U. 1960, nr 20, poz. 121 ze zm.
Ustawa z dnia 12 czerwca 1975 r. Prawo bankowe, Dz.U. 1975, nr 20, poz. 108.
– 16 –
włączone do systemu bankowego. Mimo że banki spółdzielcze posiadały
osobowość prawną, pozbawiono je praktycznie autonomii w zakresie
realizacji własnej polityki finansowej i rozwojowej. Cały zresztą system – od
BGŻ poczynając – stał się bardzo ściśle uzależniony od władz rządowych,
a zatem także partyjnych46. Pewne zwiększenie samorządności spółdzielczej
i kompetencji kredytowych banków spółdzielczych przyniosły uchwalone
w roku 1982: Prawo bankowe i Prawo spółdzielcze47. Wzrosła także rola
tych banków w zakresie działalności oszczędnościowej, rozliczeniowej oraz
kredytowej. Trzeba jednak pamiętać, że działo się tak dzięki wysokim
dopłatom z budżetu państwa.
Rok 1989 był początkiem radykalnych zmian ustrojowych i gospodarczych, jakich podjęła się III RP. Wprowadzenie gospodarki rynkowej
stało się też poważnym wyzwaniem dla dalszego funkcjonowania wielu
banków spółdzielczych48, które – jak się okazało – nie posiadały ani dobrze
przygotowanej kadry, ani właściwych procedur oceny ryzyka, ani odpowiednio wysokich kapitałów. Aż połowa zmuszona była do przeprowadzenia
programów naprawczych, aż 17% z nich groziła upadłość. Jednocześnie
BGŻ utracił uprawnienia centralnego związku spółdzielczego. Od 1992 r.
nadzór nad bankami spółdzielczymi przejął bezpośrednio NBP, nakazując
im zrzeszanie się w wybranym banku. Aby przeciwdziałać zagrożeniom
stojącym przed bankowością spółdzielczą w 1994 r. Sejm uchwalił ustawę
o restrukturyzacji banków spółdzielczych i BGŻ49 (chodziło zwłaszcza
o finanse i poprawę bezpieczeństwa). BGŻ przekształcono w spółkę akcyjną,
utworzono przy tym 9 banków regionalnych, także w formie spółek akcyjnych, będących własnością banków spółdzielczych; doprowadzono wreszcie
do konsolidacji finansowej tych banków oraz banków spółdzielczych
w postaci Zrzeszenia Krajowego Banków Spółdzielczych50. Ponownie też
ustawa ta umożliwiła uzyskanie przez system bankowości spółdzielczej
pomocy ze strony państwa (zwłaszcza w formie obligacji na restrukturyzację
________________________________________________________
46
47
48
49
50
W BGŻ nie funkcjonował kolegialny zarząd, prezesa Banku mianował Prezes Rady
Ministrów, wiceprezesów zaś – Minister Finansów; mocno ograniczono kompetencje
dyrektorów banków spółdzielczych; cała struktura była zresztą mocno podległa
Ministrowi Finansów.
Ustawa z dnia 26 lutego 1982 r. Prawo bankowe, Dz.U. 1982, nr 7, poz. 56; Ustawa
z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze, Dz.U. 1982, nr 30, poz. 210. Zarząd BGŻ
stał się organem kolegialnym, zwiększyły się też uprawnienia rad nadzorczych i zarządów
samych banków spółdzielczych.
W 1990 r. uchwalono Ustawę o zmianach w organizacji i działalności spółdzielni, Dz.U.
1990, nr 6, poz. 36.
Ustawa z dn. 24 czerwca 1994 r. o restrukturyzacji banków spółdzielczych i BGŻ oraz
o zmianie niektórych ustaw, Dz.U. 1994, nr 80, poz. 369.
Powstała struktura trójstopniowa: BGŻ SA jako bank krajowy – banki regionalne SA –
banki spółdzielcze.
– 17 –
trudnych wierzytelności), chociaż – jak się okazało – generalnie nie przyniosła oczekiwanych skutków w kwestiach finansowych i organizacyjnych.
Zmiany na rynku, konsolidacja banków komercyjnych, powstanie wielu
nowych banków, także z obcym kapitałem (w latach 1989–2006 powstało
ich 113) wpłynęło na procesy zachodzące w bankowości spółdzielczej.
W latach 90. XX w. i początkach XXI w. ogłoszono upadłość ponad 130
banków, zlikwidowano prawie 50, aż 889 połączono z innymi bankami,
8 przejęły inne banki – i w rezultacie liczba banków spółdzielczych zmalała
do 585 (wobec 1663 w r. 1990). Możliwość konsolidacji sektora bankowości
spółdzielczej dała uchwalona w 2000 r. ustawa o funkcjonowaniu banków
spółdzielczych i ich zrzeszeń51. Wprowadzała obowiązek zwiększenia
funduszy własnych banków spółdzielczych do równowartości 1 mln euro do
końca 2010 r., zwiększyła również wymogi kapitałowe dla banków zrzeszających (po konsolidacji były już tylko 3) do wysokości 20 mln euro. Sam
BGŻ SA stał się w zasadzie bankiem komercyjnym, funkcjonującym poza
spółdzielczym sektorem bankowym; w r. 2005 w ramach prywatyzacji został
dokapitalizowany przez holenderski Rabobank i Europejski Bank Rozbudowy i Rozwoju. Obecnie liczba placówek banków spółdzielczych przekracza 4 tysiące, depozyty gospodarstw domowych sięgają ok. 40 mld zł.,
a liczba zatrudnionych zbliża się do 31 tys. osób (wg danych NBP).
Wraz z początkiem transformacji politycznej i gospodarczej
w Polsce pojawiły się nowe spółdzielcze instytucje finansowe – spółdzielcze
kasy oszczędnościowo-kredytowe (SKOK) – które nie były kontynuatorem
prawnym żadnej ze wspomnianych wcześniej form bankowości spółdzielczej, powstawać zaczęły od podstaw: w zakładach pracy, z inicjatywy
związków zawodowych, zwłaszcza NSZZ Solidarność, przy parafiach,
stowarzyszeniach – jako wyraz nowej formy samoorganizowania się ludzi52.
W przypadku SKOK znaczącą rolę odegrały ustawy: o związkach zawodowych z 1991 r.53 i późniejsza – obowiązująca do dziś – ustawa o s.k.o.k.54
oraz kilka innych aktów prawnych55. W 1992 r. powstało 13 kas,
________________________________________________________
51
52
53
54
55
Ustawa z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu
się i bankach zrzeszających, Dz.U. 2000, nr 119, poz. 1252.
Szerzej na temat SKOK, organizacji systemu SKOK, nadzoru i rozwoju kas zob.
Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe: charakterystyka, rozwój, otoczenie. Praca
zbiorowa pod red. J. Ossowskiego, Sopot 2007.
Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, Dz.U. 1991, nr 55, poz. 234 ze
zm.
Ustawa z dn. 14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych,
Dz.U. 1996, nr 1, poz. 2 ze zm.
M.in. wspomnianej wcześniej ustawy – Prawo spółdzielcze z 1982 r.; Rozporządzenia
Rady Ministrów z 19 grudnia 1992 w sprawie pracowniczych kas zapomogowo-pożyczkowych oraz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w zakładach
pracy, Dz.U. 1992, nr 100, poz. 502; Ustawa z dn. 28 sierpnia 1997 – Prawo bankowe,
– 18 –
zrzeszających 14 tys. członków. Kasy te przyjęły depozyty wysokości ponad
3,5 mln zł, udzieliły zaś pożyczek w kwocie niespełna 3 mln zł. W chwili
obecnej, a więc po 18 latach działalności, funkcjonuje 1801 kas wraz
z oddziałami (placówkami), które zrzeszają ponad 2 mln osób. W roku 2009
kwota zgromadzonych depozytów zamykała się liczbą prawie 11 mld zł,
suma udzielonych pożyczek wyniosła zaś niecałe 8,5 mld zł.56 Kasy –
obsługujące jedynie osoby fizyczne oraz osoby wykonujące działalność
gospodarczą na własny rachunek – posiadają cechy spółdzielczej instytucji
drobnego kredytu (jak określało to kiedyś ustawodawstwo II RP), czyli
instytucji mikrokredytowej. Statystyczny członek SKOK zgromadził w kasie
ok. 5,5 tys. zł, a zaciągnął pożyczkę w wysokości ok. 4 tys. zł.
V
Wydaje się, że zmiany prawne dotyczące organizacji i zakresu działalności instytucji mikrofinansowych o wzajemnościowym charakterze muszą być przygotowywane i wdrażane z zachowaniem szczególnej wrażliwości na społeczną rolę, jaką te organizacje spełniają. Literze prawa winna
też w związku z tym towarzyszyć analiza ekonomiczna, ale i – może nade
wszystko – refleksja społeczna. Jedno wydaje się wszakże pewne: nadmierna i nieuzasadniona ingerencja państwa, zwłaszcza kiedy ono nie przestrzega
prawa i dobrych obyczajów oraz chce zastępować uprawnienia samorządów
gospodarczych – zawsze prowadzi na manowce. Tego z pewnością uczy
długa droga rozwoju, jaką na świecie i w Polsce przebyły te instytucje, aby
„wybić się na niepodległość”.
56
Dz.U. 1997, nr 140, poz. 939; Ustawa z dn. 20 lipca 2001 r. o kredycie konsumenckim ,
Dz.U. 2001, nr 100, poz. 1081 ze zm.; Ustawa z dn. 8 września 2006 r. o finansowym
wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania, Dz.U. 2006, nr 183, poz. 1353
i 1354.
Źródło: www.skok.pl.
– 19 –
Jak tworzono nową ustawę o spółdzielczych kasach
Karolina Firek
1. Informacje ogólne o trybie prac nad poselskim projektem ustawy
o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych
oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 650) i nad
poselskim projektem ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (druk sejmowy nr 1876)
Pierwsze legislacyjne próby posłów klubu parlamentarnego
Platformy Obywatelskiej dążące do likwidacji systemu SKOK zostały
podjęte w kwietniu 2008 r., kiedy do Sejmu wpłynęła inicjatywa zmierzająca
do znowelizowania obowiązującej od 1996 r., a zatem po 14 latach
obowiązywania ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Projekt ten był wysoce wadliwy „z punktu widzenia zgodności
z normami konstytucji, zasadami prawa cywilnego i spółdzielczego”1 do
tego stopnia, że nawet sami autorzy po kilku posiedzeniach Podkomisji
zarzucili myśl o dalszym jego procedowaniu i nie wycofując go2, przystąpili
do opracowania nowej inicjatywy. Zastanawiającym wydaje się fakt, że
niektórzy wnioskodawcy będący członkami Podkomisji stałej ds. instytucji
finansowych (Podkomisji do której skierowany został do dalszych prac
projekt ustawy) będąc urlopowanymi pracownikami banków komercyjnych
– co z kolei dostrzeżone zostało przez Marszałka Sejmu Bronisława
Komorowskiego jako przydatne przy merytorycznym rozpatrywaniu
projektu noweli ustawy o SKOK (o czym mowa w dalszej części opracowania) – przedłożyli temu samemu Marszałkowi projekt, który zdaniem
niezależnych ekspertów prawa jest: „(…) przejawem ignorancji Autorów
projektu w dziedzinie prawa obowiązującego na obszarze 27 państw Unii,
w tym i w Polsce. O skali braku zrozumienia prawa obowiązującego na
polskim obszarze rynku wewnętrznego, zdaniem prof. dra hab. Zdzisława
Brodeckiego i dra Tomasza Koncewicza, świadczy:
________________________________________________________
1
2
Opinia prof. zw. dr hab. Andrzeja Bałabana z dnia 27 maja 2008 r. Ekspertyza oceniająca
konstytucyjne i legislacyjne aspekty projektu ustawy o zmianie ustawy o spółdzielczych
kasach oszczędnościowo-kredytowych (…) złożonego w Sejmie w dniu 14 IV 2008 r.
w trybie inicjatywy poselskiej PO, s. 1.
Możliwość wycofania projektu przewiduje art. 36 ust. 2 uchwały z dnia 30 lipca 1992 r. –
Regulamin Sejmu RP.
– 20 –
Firek, Jak tworzono nową ustawę o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych
1.
2.
3.
4.
błędne odczytanie dyrektyw regulujących problematykę spółdzielczych
kas oszczędnościowo-kredytowych, jako instytucji kredytowych działających w ramach jednolitego rynku finansowego UE,
nieznajomość reguł określonych w Traktacie ustanawiających Wspólnotę Europejską,
lekceważenie ogólnych zasad prawa wspólnotowego, które są „wydobywane” przez sędziów Trybunału Sprawiedliwości i traktatowych
klauzul generalnych, prawa międzynarodowego i tradycji konstytucyjnych wspólnych państw członkowskich,
niedocenianie znaczenia polityki prawa wspólnotowego (…)”.
O przyjętej przez posłów wnioskodawców karygodnej metodzie prac
nad przepisami dotyczącymi systemu SKOK świadczy choćby sam fakt
podjęcia prac nad nowym projektem ustawy o spółdzielczych kasach
oszczędnościowo-kredytowych (druk sejmowy nr 1876) bez powiadomienia
o tym bezpośrednio zainteresowanego środowiska (kas i Kasy Krajowej),
czy choćby w dalszym ciągu pracujących nad drukiem numer 650 posłów
innych klubów parlamentarnych, którzy nie wiedząc o nowej inicjatywie
i w oczekiwaniu na wyznaczenie kolejnego terminu posiedzenia, w dalszym
ciągu poświęcali swój czas pracując nad, jak się okazało, nieaktualnym już
projektem. Pojawia się w tym miejscu pytanie, czy podatników stać na
ponoszenie dodatkowych olbrzymich kosztów związanych z rozpoczęciem
od samego początku procesu legislacyjnego w tej samej sprawie? Już
w połowie marca 2009 r. do Laski Marszałkowskiej wpłynął bowiem kolejny projekt – tym razem nowej ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, który ostatecznie został uchwalony 5 listopada 2009 r.
Znamiennym jest fakt, że uchwalona ustawa, to wynik prac zaledwie
jednego posiedzenia Podkomisji stałej (22 kwietnia 2009 r.) i w sumie 5 posiedzeń Komisji Finansów Publicznych, łącznie licząc te posiedzenia
Komisji, na których przeprowadzono I czytanie (22 kwietnia 2009 r.),
rozpatrzono poprawki: z II czytania (22 września 2009 r.) i poprawki Senatu
(4 listopada 2009 r.) oraz posiedzenie, na którym w ogóle nie podjęto
żadnych prac merytorycznych (5 maja 2009 r.).
Obecnie, z uwagi na liczne zastrzeżenia natury merytorycznej i proceduralnej, ustawa oczekuje na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego
w sprawie oceny jej zgodności z ustawą zasadniczą. Wniosek w tej sprawie
Prezydent RP złożył w TK w dniu 30 listopada 2009 r. Poniżej szczegółowo
omówiono przebieg prac, które doprowadziły do uchwalenia nowej ustawy
o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych.
– 21 –
2. Prace nad drukiem 650
2.1. I czytanie
Projekt ustawy o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw w dniu 24
czerwca 2008 r. został skierowany do I czytania do Komisji Finansów
Publicznych. I czytanie odbyło się dnia 23 lipca 2008 r. Na posiedzeniu tym,
ze strony posłów klubu parlamentarnego PO padło kilka skandalicznych
wypowiedzi, jak np. wypowiedź posła Jakuba Szulca – autora projektu
i reprezentanta posłów wnioskodawców, który w odpowiedzi na zadane
pytanie: czy w pracach nad projektem ustawy uczestniczyli przedstawiciele
SKOK odpowiedział: „(…) Celowo nie konsultowaliśmy tego projektu
ustawy, żebyśmy mogli nad nią w spokoju pracować”. W podobnym tonie
zabrzmiała wypowiedź przewodniczącego sejmowej Komisji Finansów
Publicznych posła Zbigniewa Chlebowskiego, który z kolei na pytanie
dlaczego członkowie Komisji Finansów otrzymali dokumenty dotyczące
rozpatrywanego projektu ustawy (sprawa dotyczyła pisma Kasy Krajowej
z dnia 19 czerwca 2008 r., które wpłynęło do Komisji Finansów w dniu
4 lipca 2008 r.) dopiero w dniu, w którym odbywa się I czytanie, odpowiedział: „już odpowiadam panu na to pytanie. Po prostu nie wiem”3.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z Regulaminem Sejmu do
zadań Prezydium Komisji należy m.in. czuwanie nad przygotowaniem
posiedzeń i zapewnienie członkom komisji otrzymywania w odpowiednim
czasie należycie przygotowanych materiałów (art. 150 ust. 1 pkt 3 i 4
Regulaminu Sejmu). Niestety, z tego faktu nie zostały wyciągnięte żadne
konsekwencje.
2.2. Prace w Podkomisji
2.2.1. Informacje ogólne
Projekt ustawy został decyzją Komisji Finansów Publicznych skierowany do dalszych prac do Podkomisji stałej ds. instytucji finansowych,
której Przewodniczącym był w tamtym okresie poseł Jakub Szulc, jak
wcześniej wspomniano, autor samego projektu i jednocześnie reprezentant
posłów wnioskodawców.
2.2.2. Odrzucenie wniosku o powołanie grupy roboczej w ramach Rady
Rozwoju Rynku Finansowego
We wrześniu 2008 r. z inicjatywy poselskiej została złożona na ręce
Ministra Finansów prośba o powołanie w ramach Rady Rozwoju Rynku
________________________________________________________
3
http://orka.sejm.gov.pl/Biuletyn.nsf/wgskrnr6/FPB-65. Stenogram z posiedzenia Komisji
Finansów Publicznych z dnia 23 lipca 2008 r, Biuletyn nr 1001/VI.
– 22 –
Finansowego, Grupy Roboczej w celu wypracowania projektu ustawy
zmieniającej ustawę o SKOK. Jednak wniosek ten spotkał się z odmową.
W piśmie z dnia 6 października 2008 r. Ministerstwo Finansów wskazało
bowiem, że „(…) wydaje się, iż potrzeba tworzenia grupy roboczej ds.
projektu ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych
w ramach Rady Rozwoju Rynku Finansowego nie znajduje uzasadnienia”.
2.2.3. Konflikt interesów niektórych członków Podkomisji i stanowisko
Marszałka Sejmu w tej sprawie
Na pierwszym posiedzeniu merytorycznym Podkomisji stałej ds.
instytucji finansowych jeden z posłów poinformował, że do Marszałka
Sejmu skierowany został wniosek „(…) o wykluczenie ze składu Podkomisji
posłów mających ewidentny konflikt interesów przy opracowywaniu
przepisów dotyczących działalności spółdzielczych kas”. We wniosku tym
wyraźnie zostało wskazane, że część członków Podkomisji jest
urlopowanymi pracownikami banków, bądź też pracowała w bankach przed
objęciem mandatu poselskiego. I choć doświadczenie zawodowe zdobyte
przez posłów w bankach komercyjnych jest ich wartością dodaną w pracach
Parlamentu, to jednak nie w pracach dotyczących bezpośrednio podmiotów
będących konkurencją dla banków, z którymi to instytucjami wiąże posłów
stosunek zatrudnienia, bądź dotychczasowa kariera zawodowa. Marszałek
Sejmu Bronisław Komorowski odnosząc się do uzasadnienia wniosku
wskazał, że: „nie może zgodzić się z twierdzeniem, że doświadczenie
zawodowe posła zatrudnionego w sektorze bankowym, w sytuacji gdy
przedmiotem prac podkomisji jest projekt dotyczący działalności
spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, prowadzić musi do
braku bezstronności (…)”. Marszałek Sejmu wyraźnie wskazał, że:
„doświadczenie zawodowe takiego posła może być w praktyce przydatne
przy merytorycznym rozpatrywaniu projektów ustaw w przedmiotowym
zakresie”.
2.2.4. Naruszenia Regulaminu Sejmu, jego nowelizacja i postawa Biura
Legislacyjnego
W toku dalszych prac nad projektem noweli ustawy o SKOK
kilkakrotnie doszło do zadziwiających naruszeń Regulaminu Sejmu, którego
przestrzeganie powinno być zasadniczym obowiązkiem każdego posła,
a także służb Kancelarii Sejmu, w tym zwłaszcza Biura Legislacyjnego.
Jednym z takich przykładów jest niedopełnienie przez Przewodniczącego Podkomisji formalnych obowiązków wynikających z faktu
złożenia przez niego autopoprawek do projektu ustawy. Autopoprawki posła
Jakuba Szulca nie spełniały bowiem określonych Regulaminem Sejmu
– 23 –
wymogów formalnych (art. 34 ust. 2 i 3). Zgodnie z art. 36 ust. 5 Regulaminu „do poprawek wnoszonych przez wnioskodawcę projektu stosuje się
odpowiednio przepisy art. 34 ust. 2 i 3”. Przepisy te nakładają na
wnioskodawcę obowiązek dołączenia do zgłoszonych autopoprawek uzasadnienia, czyniącego zadość wymogom w nim określonym. W trakcie posiedzenia Podkomisji został złożony wniosek o uzupełnienie braków w złożonych autopoprawkach poprzez dołączenie do nich stosownych uzasadnień,
zwłaszcza, że złożone propozycje przewidywały diametralne zmiany w stosunku do pierwotnego przedłożenia, istotnie modyfikując jego założenia.
Prośba ta spotkała się z odmową Przewodniczącego, a jego reakcją na zgłoszony wniosek było wycofanie wszystkich autopoprawek z jednoczesnym
ironicznym oświadczeniem, że w takiej sytuacji zostaną one złożone
w innym trybie, w związku z czym i tak znajdą się w sprawozdaniu Podkomisji. Wycofane przez Przewodniczącego autopoprawki od razu zostały
przejęte przez posła Jarosława Urbaniaka, przez co doszło do obejścia
wspomnianych powyżej wymogów formalnych. Na tym jednak nie koniec.
Bulwersująca w tym czasie była także postawa prezentowana przez
pracowników jednej z czołowych komórek Kancelarii Sejmu – Biura
Legislacyjnego. Otóż na pytanie poselskie, czy rzeczywiście Regulamin
Sejmu przewiduje dla autopoprawek wskazane przez posła wymogi
formalne, padła odpowiedź, że dokładnie tak jest – przy czym jednocześnie
wskazano, że wszyscy powinniśmy sobie zdawać sprawę z tego, że przy
pracach legislacyjnych w Komisjach, Regulaminu Sejmu nie można
przestrzegać. Wydarzenia te miały miejsce na posiedzeniu Podkomisji
13 października 2008 r. W tym kontekście należy przypomnieć, że 19 grudnia 2008 r. Sejm podjął uchwałę w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu,
która m.in. przewiduje uchylenie w art. 36 wspomnianego powyżej ust. 5.
O zaistniałych okolicznościach poinformowany został Marszałek Sejmu,
który w odpowiedzi z dnia 21 stycznia 2009 r. oświadczył, że „(…) nie
stwierdza naruszenia Regulaminu w trakcie rozpatrywania poselskiego
projektu ustawy o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw na posiedzeniach podkomisji stałej do spraw instytucji finansowych Komisji Finansów
Publicznych”.
Należy mieć także na względzie, że prace nad projektem nie zostały
wstrzymane nawet w sytuacji, gdy okazało się, że członkowie Podkomisji
stałej nie znali, podobnie jak sam Przewodniczący, nowej, uzupełniającej
opinii Biura Analiz Sejmowych o przedmiotowym projekcie. Konkluzja tej
opinii była następująca: „projekt jest wadliwy (..) do tego stopnia, że
trzeba gruntownie go przepracować, a dyskusji i decyzji merytorycznych wymagają jego podstawowe założenia”. Złożony w tej sprawie
– 24 –
wniosek formalny o odroczenie posiedzenia celem zapoznania się z treścią
opinii BAS, nie został w ogóle poddany pod głosowanie.
2.2.5. Wypowiedź dyrektora Dariusza Twardowskiego w sprawie kosztów wprowadzenia nadzoru bezpośredniego
W posiedzeniach Podkomisji stałej ds. instytucji finansowych
Komisję Nadzoru Finansowego reprezentował dyrektor Departamentu
Bankowości Spółdzielczej Dariusz Twardowski. Prezentowana przez niego
konsekwentna postawa, nieuwzględniająca w żadnej mierze podnoszonych
na posiedzeniu argumentów, wskazujących na przewagę modelu nadzoru
pośredniego nad modelem nadzoru bezpośredniego, nie tylko zablokowała
merytoryczną dyskusję na ten temat, lecz także wprowadziła posłów w błąd,
co do tak zasadniczej kwestii, jak koszty modelu nadzoru bezpośredniego.
Na posiedzeniu Podkomisji stałej, które odbyło się w styczniu 2009
r. dyrektor Dariusz Twardowski na pytanie o koszty przyjęcia tego właśnie
modelu nadzoru stwierdził: „ (…) Co do możliwości przygotowania się to
nie jest jakaś bardzo skomplikowana sprawa. To jest raptem 60 kilka, 63
według moich informacji, podmiotów działających właśnie w formie
SKOK. Według naszych standardów jeśli chodzi o analitykę wystarczyłoby prawdopodobnie ok. 10 może etatów, które najprawdopodobniej, ale
z podkreśleniem słowa najprawdopodobniej, byłyby wykorzystywane w budynku przy ul. Syreny 23, prawdopodobnie na 3 piętrze (śmiech na sali)
(…)”. Pomijając ton tej wypowiedzi, wskazać należy, że według oficjalnego
stanowiska Komisji Nadzoru Finansowanego przedstawionego w piśmie
z dnia 16 października 2009 r.4 przyjęcie modelu bezpośredniego nadzoru
państwowego nad SKOK stwarza „ (…) konieczność zwiększenia zatrudnienia w pierwszym roku sprawowania nadzoru o 40 etatów, co spowoduje
zwiększenie środków na wynagrodzenia wraz z narzutami o 4.940.000 zł.”.
A zatem przytaczana przez przedstawiciela KNF argumentacja, która
niewątpliwie miała wpływ na decyzję Parlamentu, co do przyjętego
ostatecznie modelu nadzoru nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi, nie znajdowała żadnego merytorycznego oparcia.
2.2.6. Brak decyzji o wycofaniu projektu ustawy z druku 650 pomimo
uchwalenia nowej ustawy o SKOK; podjęcie prac nad nowym projektem bez poinformowania o tym członków Podkomisji
Ostatnie posiedzenie Podkomisji odbyło się 29 stycznia 2009 r. Do
dnia dzisiejszego projekt z druku 650, pomimo uchwalenia nowej ustawy
o SKOK, nie został wycofany przez posłów wnioskodawców, a zatem, do
czasu wejścia w życie ustawy z dnia 4 listopada 2009 r. o spółdzielczych
kasach oszczędnościowo-kredytowych, przynajmniej formalnie, cały czas
________________________________________________________
4
Sygn. akt: POR/075/6/1/09.
– 25 –
istnieje możliwość wznowienia prac nad przedłożeniem zawartym w druku
sejmowym nr 650.
W trakcie 7 posiedzeń merytorycznych Podkomisji stałej, które
odbywały się w okresie od 10 października 2008 r. do 29 stycznia 2009 r.,
ani razu nie została upubliczniona informacja o trwających w klubie PO
pracach nad projektem nowej ustawy o spółdzielczych kasach
oszczędnościowo-kredytowych. Pod rozwagę poddaję w tym kontekście
fakt, iż 26 marca 2009 r. na blogu posła Janusza Palikota pojawił się wpis,
w którym czytamy:
„ (…) Wychodzi na to, że na kryzysie najbardziej zyskują
SKOK, które dodatkowo chcą się odciąć wizerunkowo od banków.
Oczywiście w SKOK siedzi kupę PiSu (…). Mój pomysł jest prosty. Wyjść
z inicjatywą objęcia SKOK nadzorem bankowym – ustawa leży
w Komisji, u posła Neumana. Wymaga tylko zaostrzenia – argumentując
to koniecznością nadzoru nad wszystkimi instytucjami finansowymi w kraju
– zwłaszcza w dobie kryzysu. Co na to PiS”5.
3. Prace nad nowym projektem ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (druk sejmowy nr 1876)
3.1. Informacje ogólne
Projekt nowej ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowokredytowych, zawarty w druku sejmowym nr 1876, którego wnioskodawcami byli, podobnie jak w przypadku druku 650, posłowie klubu parlamentarnego Platformy Obywatelskiej, wpłynął do Sejmu 19 marca 2009 r.
Projekt ten stanowił dla środowiska spółdzielczego duże zaskoczenie,
ponieważ od roku trwały prace nad projektem nowelizacji dotychczasowej
ustawy o SKOK. Po dokonaniu przez zainteresowane podmioty i instytucje
analizy projektu ustawy do Komisji Finansów wpłynęły liczne opinie, wśród
nich opinia Krajowej Rady Spółdzielczej, która oceniła projekt bardzo
krytycznie. W swoim piśmie z dnia 22 kwietnia 2009 r. Krajowa Rada
Spółdzielcza wskazała, że: „(…) lektura projektu jednoznacznie wskazuje, iż
zmierza on do zlikwidowania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, a więc instytucji spółdzielczych, które rozwijają się stabilnie
i nie są zagrożone skutkami kryzysu finansowego, ani też nie są instytucjami, które mogą spowodować zagrożenie stabilności finansowej naszego
państwa (…)”.
Wskazać należy, że w załączonym do projektu ustawy uzasadnieniu
wskazano, że „ (…) nastąpić ma przesunięcie kompetencji nadzorczych,
szczegółowych decyzji dotyczących limitów ryzyka oraz polityki inwestycyjnej, a także uprawnień kompetencyjnych do decydowania o kryteriach
________________________________________________________
5
http://palikot.blog.onet.pl/b-SKOK-b-w-kryzys,2,ID370520418,n.
– 26 –
kwalifikacyjnych członków niektórych organów kas i Kasy Krajowej,
z Kasy Krajowej do Komisji Nadzoru Finansowego”. Założenia te spotkały
się z ostrą krytyką środowiska, które wskazywało w licznych opiniach, że:
„ (…) trudno uzasadnić zastosowanie transpozycji rozwiązań nadzorczych
dla różnych co do istoty instytucji. Co więcej, niepożądane byłoby przyjmowanie takiego kierunku regulacji, który nie uwzględnia różnorodności
podmiotów, celu ich ustawowego powołania, rozmiaru, struktury instytucjonalnej, czy zasięgu działania (…)”6.
Projekt przygotowany był w niebywałym pośpiechu i być może
właśnie dlatego załączone do druku 1876 założenia podstawowych aktów
wykonawczych sporządzone zostały, wbrew wskazanym w art. 34 Regulaminu Sejmu wymogom7, w sposób wysoce nieprecyzyjny, wręcz lakoniczny
uniemożliwiając tym samym prognozowanie treści podstawowych dla
ustawy rozporządzeń. W przypadku ustawy o SKOK było to tym bardziej
kuriozalne, gdyż właśnie w aktach wykonawczych zawarte będą kwestie
o fundamentalnym znaczeniu dla dalszego funkcjonowania spółdzielczych
kas oszczędnościowo-kredytowych. Pomimo tak negatywnych opinii projekt
ustawy został, bez głębszej dyskusji merytorycznej, przekazany do dalszych
prac legislacyjnych.
3.2. Przebieg I czytania
3.2.1. Informacje ogólne
Pierwsze czytanie projektu ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (druk sejmowy nr 1876) odbyło się 22 kwietnia 2009
r. na posiedzeniu Komisji Finansów Publicznych. Przewodniczący poseł
Zbigniew Chlebowski zaproponował, by Komisja przystąpiła do I czytania
bez zachowania 7-dniowego terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 4 Regulaminu Sejmu8. Wniosek ten większością głosów został przyjęty, pomimo
że część posłów wyraźnie wskazywała na niezasadność takiej decyzji.
W trakcie I czytania wielokrotnie zwracano uwagę na liczne
zastrzeżenia do projektu ustawy, zarówno w warstwie merytorycznej, jak
i proceduralnej. I tak podnoszono kolejno, że:
________________________________________________________
6
7
8
Iwona Duda, Opinia w sprawie poselskiego projektu z dnia 19 marca 2009 r., druk
nr 1876 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz o zmianie
niektórych innych ustaw, s. 2.
Art. 34. 1. Projekty ustaw i uchwał składa się w formie pisemnej na ręce Marszałka
Sejmu; wnosząc projekt wnioskodawca wskazuje swego przedstawiciela upoważnionego
do reprezentowania go w pracach nad tym projektem. 2. Do projektu ustawy dołącza się
uzasadnienie, które powinno: (…) 6) przedstawiać założenia projektów podstawowych
aktów wykonawczych (…).
Art. 37 ust. 4. Pierwsze czytanie może się odbyć nie wcześniej niż siódmego dnia od
doręczenia posłom druku projektu, chyba że Sejm lub komisja postanowią inaczej.
– 27 –
projekt ustawy w istocie zmierza do likwidacji SKOK i Kasy Krajowej,
pomimo że w założeniu miał być narzędziem wzmocnienia bezpieczeństwa oszczędności członków kas,
projekt pozostaje w sprzeczności z Konstytucją i podstawowymi
zasadami prawa spółdzielczego,
projekt ustawy nie został poddany konsultacjom społecznym, celowo
nie był konsultowany z kasami ani Kasą Krajową, która otrzymała
projekt do zaopiniowania dopiero po jego wniesieniu do Laski
Marszałkowskiej w terminie uniemożliwiającym zajęcie stanowiska
przed I czytaniem.
3.2.2. Wniosek o skierowanie projektu ustawy do Komisji Ustawodawczej
W trakcie I czytania złożony został wniosek o skierowanie, na
podstawie art. 40 ust. 29 Regulaminu Sejmu, projektu ustawy do Komisji
Ustawodawczej celem wydania opinii o zgodności projektu ustawy z Konstytucją i poprawnością legislacyjną. Wniosek ten nie uzyskał jednak
większości i został odrzucony w głosowaniu pomimo, że w trakcie
posiedzenia wyraźnie wskazana została taka możliwość.
3.3. Dalsze prace w Komisji Finansów Publicznych
3.3.1. Tempo prac nad projektem ustawy o SKOK i brak odpowiednich
opinii w trakcie prac Podkomisji
Niedochowanie siedmiodniowego terminu, o którym mowa powyżej, to nie jedyny przykład metody pracy nad projektem ustawy regulującym
działalność SKOK. Tego samego dnia, kiedy odbyło się I czytanie i skierowanie projektu do dalszych prac do Podkomisji stałej ds. instytucji finansowych (tym razem jej przewodniczącym był poseł Sławomir Neumann),
Podkomisja w ciągu zaledwie kilkugodzinnego posiedzenia zdążyła przyjąć
sprawozdanie o liczącym ponad 80 artykułów projekcie.
Na tym jednak nie koniec. Prace w Podkomisji odbyły się bez
jakiejkolwiek opinii takich instytucji jak: Komisja Nadzoru Finansowego,
Narodowy Bank Polski, czy Europejski Bank Centralny (dalej: ECB) i co
wymaga wyraźnego podkreślenia – także bez stanowiska rządu, które
przyjęte zostało dopiero po II czytaniu (dnia 22 września 2009 r.), w dniu
w którym odbywało się posiedzenie Komisji Finansów Publicznych, na
którym rozpatrywano już poprawki zgłoszone do projektu ustawy w II czytaniu.
________________________________________________________
9
2. Komisje, do których skierowany został do rozpatrzenia projekt, obradują nad nim
wspólnie; komisje te mogą zwrócić się do innych komisji sejmowych o wyrażenie opinii
o projekcie lub jego części.
– 28 –
Wniosek do ECB o opinię wpłynął dopiero 4 maja 2009 r. A zatem
prośba o opinię Europejskiego Banku Centralnego została złożona już po
przyjęciu sprawozdania przez Podkomisję, która ze swej istoty powoływana
jest do szczegółowego rozpatrzenia danego projektu. Przewodniczący
Podkomisji stałej, poseł Sławomir Neumann, nie zadbał jednak o to, by
posłowie, członkowie Podkomisji, dysponowali informacjami niezbędnymi
do należytego rozpatrzenia projektu.
3.3.2. Prace w Komisji Finansów nad sprawozdaniem Podkomisji
Na posiedzeniu Komisji Finansów, które odbyło się 5 maja 2009 r.,
Przewodniczący Zbigniew Chlebowski wyznaczył bardzo krótki, bo zaledwie trzydniowy termin na złożenie poprawek do sprawozdania Podkomisji
pomimo, że wiadomym było, iż do tego czasu nie wpłynie obligatoryjna
opinia ECB.
25 sierpnia, już po otrzymaniu opinii ECB, przyjęto sprawozdanie
Komisji Finansów Publicznych10.
3.4. II czytanie i prace w Komisji Finansów Publicznych po II czytaniu:
brak stanowiska rządu
Dnia 9 września 2009 r. odbyło się drugie czytanie, w trakcie
którego zgłoszono szereg poprawek. Na dzień ich składania nie było znane
jeszcze, jak wspomniano powyżej, stanowisko rządu, które dostarczono
posłom dopiero 22 września 2009 r. na tym samym posiedzeniu Komisji, na
którym rozpatrywano poprawki z drugiego czytania. Stanowisko rządu
wpłynęło zatem w momencie, w którym nie było już możliwości wnoszenia
jakichkolwiek nowych poprawek; także w trakcie rozpatrywania poprawek
z drugiego czytania, uwzględnienie treści stanowiska było praktycznie
niemożliwie, gdyż zabrakło czasu, aby móc się z nim dogłębnie zapoznać.
Pomimo to Komisja konsekwentnie tego samego dnia przyjęła dodatkowe
sprawozdanie11.
3.5. III czytanie – brak obowiązkowej kolejnej konsultacji z Europejskim Bankiem Centralnym
Podkreślić także należy, że we wnioskowanej przez przewodniczącego Komisji Finansów Publicznych opinii Urzędu Komitetu Integracji
Europejskiej z dnia 24 września 2009 r.12 do sprawozdania Komisji
________________________________________________________
10
11
12
Druk sejmowy 2246.
Druk sejmowy 2246-A.
Sygn. akt: Min.MD/2192/2009/DP/AK. Opinia o zgodności z prawem Unii Europejskiej
dodatkowego sprawozdania Komisji Finansów Publicznych o poselskim projekcie ustawy
o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz o zmianie niektórych innych
– 29 –
wskazano, że: „wprowadzane poprawkami zmiany do ustawy (wyjaśnienie:
zastrzeżenie dotyczyło poprawek zgłoszonych w II czytaniu i następnie
pozytywnie rekomendowanych przez Komisję) w sposób istotny zmieniają
projekt konsultowany już z Europejskim Bankiem Centralnym, w związku
z czym konieczna jest kolejna konsultacja projektu ustawy z tą instytucją”.
III czytanie odbyło się 24 września 2009 r. pomimo braku takiej
konsultacji. Niebywały pośpiech jaki przyświecał posłom Platformy Obywatelskiej przy okazji prac nad nową ustawą o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych spowodował, że posłowie nie mieli możliwości
zapoznania się z w/w stanowiskiem Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej
przy okazji podejmowania decyzji o poparciu bądź odrzuceniu zgłoszonych
w II czytaniu poprawek, przede wszystkim zaś przy podejmowaniu
generalnej decyzji o głosowaniu za bądź przeciw przyjęciu nowej ustawy
o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Opinia UKIE wydana została bowiem w dniu, w którym odbyło się III czytanie.
3.6. Prace w Senacie
Uchwalona, bez wymaganej ponownej opinii ECB, ustawa
przekazana została 28 września 2009 r. do Senatu, który uchwałą z dnia 23
października 2009 r. wprowadził do niej 28 poprawek. Warto zaznaczyć, iż
część z nich, przyjęta przez Senat przy pełnej aprobacie rządu, zgłaszana
była wcześniej wielokrotnie przez posłów na posiedzeniach sejmowej
Komisji Finansów Publicznych, która przy negatywnym wówczas
stanowisku rządu konsekwentnie każdorazowo odrzucała je w głosowaniu.
Przykład ten, jak też wiele innych, świadczy o tym, że Komisja Finansów
poza przyzwoleniem na przedstawianie kolejnych poprawek, nie pochylała
się nad ich merytoryczną treścią, a jedynie bezwzględnie realizowała
założone wytyczne.
3.7. Końcowe prace w Sejmie i podsumowanie
Poprawki Senatu zostały przyjęte przez Sejm 5 listopada 2009 r.
Podkreślić tu raz jeszcze należy, że na każdym etapie prac legislacyjnych
zgłaszane były propozycje poprawek, które miały na celu wyeliminowanie
niezgodności ustawy z Konstytucją lub oczywistych błędów legislacyjnych.
Co do zasady jednak, poprawki te – o ile nie były zgłaszane przez samych
ustaw (druk nr 1876 oraz druk nr 2246-A), wydana na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy
z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej (Dz.U. nr 106, poz. 494)
oraz na podstawie art. 42 ust. 4 Regulaminu Sejmu przez Sekretarza Komitetu Integracji
Europejskiej Mikołaja Dowgielewicza, s. 2.
– 30 –
wnioskodawców – nie były uwzględniane (w toku prac odrzucono
kilkadziesiąt takich poprawek).
Zarzuty o niezgodności projektu ustawy z Konstytucją i zasadami
Międzynarodowego Związku Spółdzielczego były wielokrotnie podnoszone
nie tylko przez Kasę Krajową, jako instytucję ustawowo obowiązaną do
wyrażania opinii o projektach aktów prawnych dotyczących kas, lecz także
przez: Cooperatives Europe (pismo z dnia 4 maja 2009 r.), Forum Związków
Zawodowych (pismo z dnia 4 maja 2009 r.), Niezależny Samorządny
Związek Zawodowy „Solidarność” (pismo z dnia 4 maja 2009 r.), jak
również przez wybitnych w dziedzinie prawa przedstawicieli doktryny.
Z uwagi na fakt, iż zgodnie z przepisem art. 42 ustawy o Trybunale
Konstytucyjnym, Trybunał orzekając o zgodności aktu normatywnego
z Konstytucją, bada nie tylko treść aktu, czy kompetencję do jego wydania,
ale także dochowanie trybu wymaganego przepisami prawa do wydania
aktu, należy mieć nadzieję, że Trybunał rozpatrując wniosek Prezydenta RP,
weźmie pod uwagę, oprócz licznych, zasadniczych zarzutów merytorycznych, także wszystkie powyższe okoliczności świadczące o niezachowaniu
norm obowiązujących przy uchwaleniu nowej ustawy o spółdzielczych
kasach oszczędnościowo-kredytowych.
– 31 –
Charakterystyka nowych regulacji prawnych
dotyczących spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych
prof. zw. dr hab. Krzysztof Pietrzykowski
I.
Dnia 5 listopada 2009 r. Sejm, po rozpatrzeniu poprawek Senatu,
uchwalił ustawę o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych1,
która ma zastąpić obecnie obowiązującą ustawę pod tym samym tytułem
z dnia 14 grudnia 1995 r.2 Nowa ustawa jest niemal dwukrotnie dłuższa od
obecnej. Składa się z siedmiu rozdziałów, które zawierają przepisy ogólne,
przepisy dotyczące członków kas, ich praw i obowiązków, organów kas,
gospodarki finansowej kas, Krajowej Spółdzielczej Kasy OszczędnościowoKredytowej, nadzoru nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi i Krajową Spółdzielczą Kasą Oszczędnościowo-Kredytową oraz zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy przejściowe i końcowe.
Dnia 30 listopada 2009 r. Prezydent RP profesor Lech Kaczyński,
korzystając z uprawnienia przysługującego mu na podstawie art. 122 ust. 3
Konstytucji RP, wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności tej ustawy z Konstytucją3. Wniosek został sformułowany
________________________________________________________
1
2
3
Prace nad ustawą były prowadzone na podstawie projektu poselskiego, druk nr 1876
Sejmu VI kadencji.
Dz.U. z 1996 r. nr 1, poz. 2 ze zm.
Na oficjalnej stronie internetowej Prezydenta RP czytamy: „30 listopada 2009 r.
Prezydent RP złożył wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności
z Konstytucją ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Wniosek do Trybunału Konstytucyjnego jest podyktowany przekonaniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, iż zaskarżona ustawa zbyt dalece ingeruje
w samorządność i niezależność spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych,
będących zrzeszeniami obywateli, korzystającymi z konstytucyjnej ochrony. Prezydent
RP nie jest przeciwnikiem nadzoru nad kasami, służącego zagwarantowaniu ich prawidłowego działania, jednakże jego zakres musi uwzględniać specyfikę kas wynikającą
z ich spółdzielczego charakteru oraz rodzaju prowadzonej działalności. Zdaniem Pana
Prezydenta przy uchwalaniu ustawy nie zostały zachowane zasady obowiązujące przy
tworzeniu prawa oraz naruszone zostały fundamentalne zasady konstytucyjne, w tym
przede wszystkim zasada wolności zrzeszania, zasada zaufania obywateli i ich organizacji
do Państwa, zasada przyzwoitej legislacji, zasada wolności gospodarowania, zasada
ochrony własności oraz zasada równości wobec prawa. Mając na uwadze wskazane
naruszenia, Prezydent RP wniósł o uznanie ustawy w całości za niezgodną z Konstytucją
RP. Zastrzeżenia Prezydenta budzą przede wszystkim przepisy dotyczące tworzenia
spółdzielczych kas, co ma następować w trybie zezwolenia Komisji Nadzoru Finansowego, przy czym w sposób nieostry ustawodawca wskazał przesłanki odmowy wydania
– 32 –
Pietrzykowski, Charakterystyka nowych regulacji prawnych dotyczących spółdzielczych kas...
alternatywnie4. Po pierwsze, zawiera żądanie zbadania zgodności całej ustawy z art. 2, art. 20, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1, art. 64, art. 92
ust. 1 i art. 93 ust. 1 Konstytucji. Po drugie, gdyby Trybunał Konstytucyjny
nie uznał zasadności tego żądania, wniosek zawiera wystąpienie w sprawie
stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP przepisów zamieszczonych
w 32 artykułach ustawy.
W niniejszym opracowaniu nie zajmuję się problematyką nadzoru
nad spółdzielczymi kasami, a ściślej szczególnymi kwestiami uregulowanymi w rozdziale szóstym ustawy5. Nadzór jest jednak centralnym zagadnieniem całej omawianej ustawy i pojawia się we wszystkich jej rozdziałach.
Można w związku z tym stwierdzić, że zapewne bardziej adekwatna do
treści ustawy byłaby inna jej nazwa: „ustawa o nadzorze nad spółdzielczymi
kasami oszczędnościowo-kredytowymi”.
II.
Kilka przepisów ogólnych ustawy (rozdział pierwszy) stanowi
w zasadzie powtórzenie rozwiązań obecnie obowiązujących.
Artykuł 1 (podobnie jak obecnie) określa zakres przedmiotowy
ustawy. Nowym rozwiązaniem jest wskazanie, że ustawa reguluje również
zasady sprawowania nadzoru nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowokredytowymi (dalej: kasami) i Krajową Spółdzielczą Kasą Oszczędnościowo-Kredytową (dalej: Kasą Krajową).
Artykuł 2 (tak jak obecnie) podkreśla, że kasa jest spółdzielnią,
zatem w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się wprost przepisy
ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze6.
Artykuł 3 (podobnie jak obecnie) określa cel kasy, którym jest
gromadzenie środków pieniężnych wyłącznie swoich członków, udzielanie
im pożyczek i kredytów, przeprowadzanie na ich zlecenie rozliczeń finansowych oraz pośredniczenie przy zawieraniu umów ubezpieczenia na zasadach określonych w ustawie z dnia 22 maja 2003 r. o pośrednictwie ubezpieczeniowym7 oraz przewiduje stosowanie do wspomnianych rozliczeń
4
5
6
7
przedmiotowego zezwolenia. Zbyt daleko idąca jest również, zdaniem Wnioskodawcy,
ingerencja ustawodawcy w samorządność i autonomię kas. Podkreślić należy, że tworzenie i działalność kas spółdzielczych ma wymiar konstytucyjny, albowiem wywodzić je
należy ze wspomnianej wolności zrzeszeń. Wątpliwości Prezydenta budzi również
nieadekwatne, w stosunku do formy działalności i ustanowionego nadzoru, ograniczenie
swobody działalności gospodarczej prowadzonej przez kasy”.
Tekst wniosku wraz z uzasadnieniem jest dostępny na stronie internetowej Prezydenta RP
w formatach PDF i RTF.
Ponieważ zagadnienia te są przedmiotem odrębnego opracowania autorstwa prof.
Henryka Ciocha.
Dz.U. z 2003 r. nr 188, poz. 1848 ze zm.; dalej: pr. spółdz.
Dz.U. nr 124, poz. 1154 ze zm.
– 33 –
odpowiednio przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe8
o bankowych rozliczeniach pieniężnych. Brak jest natomiast (inaczej niż
obecnie) przepisu stwierdzającego, że kasy prowadzą działalność niezarobkową9, co stanowi oczywisty błąd legislacyjny.
Artykuł 5, określający nazwę kasy, oraz art. 6, dotyczący kasy
utworzonej w zakładzie pracy, stanowią dokładne powtórzenie obecnych
przepisów art. 4 i 5.
Nowe rozwiązanie zawiera art. 4, według którego do stosunków
zobowiązaniowych pomiędzy kasami a ich członkami, o których mowa
w art. 3 ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 16 lutego 2007 r.
o ochronie konkurencji i konsumentów10 w zakresie praktyk naruszających
zbiorowe interesy konsumentów. Przepis ten budzi wątpliwości. Założenie,
że kasa, a także każda inna spółdzielnia, może naruszać zbiorowe interesy
swoich członków wydaje się absurdalne, zwłaszcza, że (stosownie do art. 3
pr. spółdz.) majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków.
O traktowaniu członków spółdzielni jako konsumentów można mówić jedynie w wielkich i anonimowych spółdzielniach mieszkaniowych, które stanowią spuściznę po PRL. Nie wchodzi to natomiast w rachubę w odniesieniu
do kas spółdzielczych, których rodowód jest stosunkowo krótki i sięga
czasów III RP.
Przepisy art. 7 wprowadzają nieznaną dotychczas regulację wymagającą zezwolenia Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) na utworzenie kasy. Stanowią one (podobnie jak wiele innych przepisów ustawy)
przejaw traktowania kasy spółdzielczej, tak jak banku spółdzielczego (zob.
art. 30a pr. bank.), co polega na oczywistym nieporozumieniu. Przypomina
to występującą w okresie PRL instytucję oświadczenia właściwej centrali
spółdzielni lub Centralnego Związku Spółdzielczego (później właściwego
centralnego związku spółdzielczego) stwierdzającego celowość założenia
spółdzielni. Według art. 7 ust. 5 ustawy, KNF odmawia wydania zezwolenia
(a więc jest obowiązana odmówić) w czterech wypadkach. Po pierwsze,
chodzi tu o sytuację, gdy nie zostały spełnione wymagania obowiązujące
przy tworzeniu kas. Taka regulacja polega na nieporozumieniu, bowiem sąd
rejestrowy odmówi wtedy wpisania kasy do Krajowego Rejestru Sądowego.
Czyżby więc ustawodawca nie miał zaufania do niezawisłego sądu? Drugi
wypadek odmowy polega na tym, że zamierzona działalność naruszałaby
przepisy prawa lub nie gwarantowałaby bezpieczeństwa gromadzonych
w kasie środków. Jest to sformułowanie nieostre, a poza tym również
prowadzi do wkroczenia w kompetencje sądu rejestrowego. Po trzecie
________________________________________________________
8
9
10
Dz.U. z 2002 r. nr 72, poz. 665 ze zm.; dalej: pr. bank.
Natomiast art. 57 ust. 1 stanowi, że Kasa Krajowa prowadzi działalność niezarobkową.
– 34 –
i czwarte, KNF odmawia wydania zezwolenia, gdy osoby przewidziane do
objęcia stanowisk członków zarządu i rady nadzorczej kasy nie spełniają
wymagań, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 4, oraz gdy wobec osoby przewidzianej do objęcia stanowiska prezesa zarządu kasy zachodzą przesłanki
odmowy wyrażenia zgody, o której mowa w art. 21 ust. 2. Jest to rozwiązanie niebezpieczne, skoro może angażować KNF w rozgrywki czysto personalne.
Artykuł 8 ust. 1 określa konieczną treść statutu kasy (jest to uzupełnienie regulacji zamieszczonej w art. 5 § 1 pr. spółdz.), ust. 2 wprowadza
wymaganie zatwierdzenia zmiany statutu kasy, a ust. 3 stanowi, że KNF
odmawia zatwierdzenia zmiany statutu kasy, jeżeli zmiana ta prowadzi do
naruszenia przepisów prawa lub bezpieczeństwa gromadzonych w kasie
środków. Przepisy ust. 2 i 3 naruszają zasadę samorządności spółdzielni oraz
stanowią wkroczenie w kompetencje niezawisłego sądu.
Artykuł 9 uprawnia KNF do żądania przedłożenia przez wnioskodawców stosownych informacji i dokumentów w zakresie niezbędnym do
wydawania zgód i zezwoleń określonych w ustawie.
III.
Rozdział drugi ustawy zawiera szczególne w stosunku do prawa
spółdzielczego regulacje dotyczące członkostwa w kasie.
Artykuł 10 ust. 1, odpowiadający w zasadzie obecnemu 6, określa,
kto może być członkiem kasy. Nowe rozwiązanie zawiera ust. 2, który dopuszcza członkostwo w kasie „działających wśród członków, o których mowa w ust. 1” (a więc osób fizycznych połączonych więzią o charakterze
zawodowym lub organizacyjnym, a w szczególności pracowników zatrudnionych w jednym lub kilku zakładach pracy i osób należących do tej samej
organizacji społecznej lub zawodowej) organizacji pozarządowych w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku
publicznego i o wolontariacie11, jednostek organizacyjnych kościołów
i związków wyznaniowych posiadających osobowość prawną, spółdzielni,
związków zawodowych oraz wspólnot mieszkaniowych. Sformułowanie to
jest dość niefortunne, bo nie wiadomo, jak wymienione jednostki organizacyjne miałaby „działać wśród członków” będących osobami fizycznymi.
Według art. 11, ustanie wspomnianej więzi o charakterze zawodowym lub organizacyjnym (art. 10 ust. 1), stanowi przyczynę wykreślenia
członka kasy, chyba że statut stanowi inaczej. Jest to odwrócenie reguły
zamieszczonej w obecnie obowiązującym art. 7, zgodnie z którym członkowie, których więź o charakterze zawodowym lub organizacyjnym ustała,
mogą zachować członkostwo w kasie, jeżeli statut tak stanowi. Trzeba
________________________________________________________
11
– 35 –
wyraźnie podkreślić, że wykreślenie członka ze spółdzielni jest zawsze jej
prawem, nigdy zaś obowiązkiem.
Artykuł 12 ust. 1, podobnie jak obecny art. 8, przewiduje obowiązek
członka kasy wpłacenia wkładu członkowskiego. Wyraz „wpłacenia”
oznacza, że chodzi tu o wkład pieniężny. Nowy przepis wyraźnie natomiast
przesądza, że wspomniany wkład nie jest wnoszony na własność kasy, ale
w celu korzystania przez nią. Ustęp 2, podobnie jak obecny art. 18,
dopuszcza oprocentowanie wkładów. Zgodnie z ust. 3, oprocentowanie
wkładu („kwoty wyliczone na podstawie ust. 2”) zalicza się na poczet
wkładu członkowskiego, podczas gdy obecnie (art. 18) odsetki od wkładów
członkowskich mogą być wypłacane przez kasę członkom. W ust. 4 wyraźnie wyłączono możliwość wypłaty wkładu członkowskiego przed ustaniem
członkostwa.
Artykuł 13, według którego każdy członek kasy obowiązany jest
posiadać co najmniej jeden zadeklarowany i wpłacony udział, a minimalną
wysokość udziału członkowskiego określa statut, jest zbędny, to samo
bowiem wynika z art. 19 § 1 i art. 5 § 1 pkt 3 pr. spółdz.
Artykuł 14, dotyczący dokonywania przez kasę po śmierci członka
określonych wypłat z jego wkładu członkowskiego i oszczędności oraz
będący w tym zakresie unormowaniem szczególnym do art. 922 k.c.,
stanowi powtórzenie rozwiązań przyjętych w obecnym art. 9.
Artykuły 15 i 16, wzorowane na art. 106 i 106a prawa bankowego,
nakładają na kasę i Kasę Krajową obowiązek przeciwdziałania wykorzystywaniu ich działalności do celów mających związek z przestępstwem,
o którym mowa w art. 299 k.k., lub aktów terrorystycznych oraz zawiadamiania prokuratora, policji albo innego właściwego organu uprawnionego
do prowadzenia postępowania przygotowawczego w razie uzasadnionego
podejrzenia, że działalność kasy i Kasy Krajowej jest wykorzystywana
w celu ukrycia działań przestępczych lub do celów mających związek
z przestępstwem skarbowym lub innym przestępstwem niż przestępstwo,
o którym mowa w art. 299 k.k., lub akt terrorystyczny, a także przewidują
uprawnienie prokuratora, policji albo inny właściwy organ uprawniony do
prowadzenia postępowania przygotowawczego, który otrzymał zawiadomienie, o którym mowa w art. 16 ust. 1, do żądania uzupełnienia informacji,
także w toku czynności podejmowanych na podstawie art. 307 k.p.k. Są to
dość niezwykłe regulacje, których zamieszczenie nie tylko w rozdziale
o członkostwie w kasie, ale w ogóle w omawianej ustawie, narusza reguły
przyzwoitej legislacji, trafnie wywodzone przez Trybunał Konstytucyjny
z art. 2 Konstytucji RP. Jest to materia prawa karnego materialnego
i procesowego, zaś obowiązki związane z zawiadomieniem o przestępstwie
ściganym z urzędu wynikają w szcze-gólności z art. 304 k.p.k.
– 36 –
IV.
Rozdział czwarty zawiera przepisy dotyczące organów kasy.
Zgodnie z art. 17 ustawy, organami kasy są zebranie przedstawicieli,
rada nadzorcza i zarząd. Jest to lex specialis w stosunku do art. 35 § 1 prawa
spółdzielczego, według którego organami spółdzielni są walne zgromadzenie, rada nadzorcza i zarząd, a w spółdzielniach, w których walne zgromadzenie jest zastąpione przez zebranie przedstawicieli – zebrania grup
członkowskich (art. 59). Stosownie zaś do art. 37 § 1 prawa spółdzielczego,
statut może postanowić, że jeżeli ilość członków przekroczy liczbę w nim
określoną, walne zgromadzenie członków zostaje zastąpione przez zebranie
przedstawicieli. W takim wypadku statut powinien określać zasady ustalania
liczby przedstawicieli i ich wyboru oraz czas trwania przedstawicielstwa.
Artykuł 17 omawianej ustawy nie wymienia zebrań grup członkowskich
wśród organów kasy, należy zatem przyjąć, że nie są one jej organami, co
należy uznać za rozwiązanie kuriozalne. W kasach będą bowiem (jeżeli
oczywiście ustawa w tym kształcie wejdzie w życie) wyłącznie organy
demokracji pośredniej, nie będzie zaś żadnego organu demokracji bezpośredniej. Minimalna liczba założycieli i członków kasy wynosi 10 osób (art.
6 § 2 i art. 15 § 1 prawa spółdzielczego). Nawet więc w kasie, która liczy
niewielu członków, walne zgromadzenie będzie ex lege zastąpione przez
zebranie przedstawicieli. Nie wiadomo poza tym, kto i w jaki sposób będzie
wybierać przedstawicieli. Artykuł 37 § 1 zd. 2 pr. spółdz. mógłby tu znaleźć
zastosowanie tylko w drodze analogii, a nie wprost (jak co do zasady
przewiduje art. 2 omawianej ustawy), ponieważ reguluje on inną sytuację.
W sumie więc należy podkreślić, że art. 17 pkt 1 budzi oczywiste zastrzeżenia z punktu widzenia zgodności z Konstytucją RP, jak trafnie wskazał
Prezydent RP we wniosku do Trybunału Konstytucyjnego.
Artykuł 18 ust. 1, według którego członkami rady nadzorczej i zarządu kasy mogą być wyłącznie osoby, które nie były prawomocnie skazane
za przestępstwo umyślne przeciwko mieniu, dokumentom lub przestępstwo
skarbowe, w zasadzie powtarza sformułowanie obecnego art. 10 ust. 1.
W ust. 2 ograniczono udział pracowników kasy będących jej członkami,
w radzie nadzorczej i w zebraniu przedstawicieli do najwyżej 1/3 składu
tych organów. Ustęp 3 nakłada na kasę obowiązek informowania KNF
o składzie rady nadzorczej oraz o zmianie jej składu niezwłocznie po jej
powołaniu lub po dokonaniu zmiany jej składu, wraz z informacją
o spełnianiu przez członków rady wymagań określonych w ust. 1. Według
ust. 4, członkowie zarządu powinni posiadać kwalifikacje niezbędne do
kierowania działalnością kasy oraz dawać rękojmię ostrożnego i stabilnego
zarządzania kasą. Ustęp 5 zawiera zaś delegację dla ministra właściwego
do spraw instytucji finansowych do określenia, w drodze rozporządzenia, po
– 37 –
zasięgnięciu opinii KNF i Kasy Krajowej, minimalnych wymagań
kwalifikacyjnych dla członków zarządu, w celu zapewnienia spełniania
przez członków zarządu kasy określonego w ust. 4 wymagania dotyczącego
posiadania kwalifikacji niezbędnych do kierowania działalnością kasy.
Ostatnio przytoczone sformułowanie nie spełnia wymagania określonego
w art. 92 ust. 1 in fine Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia są
wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia, zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, które
powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw
przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
Przepisy art. 19, dotyczące nieodpłatnego wykonywania funkcji
przez członków organów kas, zwrotu poczynionych wydatków oraz ewentualnego wynagradzania członków, merytorycznie nie różnią się od przepisów
obecnego art. 11, chociaż zostały inaczej zredagowane.
Artykuł 20 przewiduje, że w skład zarządu wchodzi od 3 do 5
członków kasy powoływanych i odwoływanych przez radę nadzorczą. Przepis ten niepotrzebnie ogranicza samorządność kasy, skoro wyłącza możliwość dokonywania wyboru (a nie powołania, jak w omawianym przepisie)
przez najwyższy organ kasy (którym, jak wyżej zaznaczono, powinno być
walne zgromadzenie, a zebranie przedstawicieli jedynie wtedy, gdy statut tak
stanowi).
Z przepisów art. 21, wzorowanego na art. 22b prawa bankowego,
zdaje się wynikać, że rada nadzorcza jednak nie wybiera, ale tylko powołuje,
przynajmniej prezesa zarządu, skoro musi na to uzyskać zgodę KNF.
Oznacza to, że o spełnieniu przez prezesa wymagań kwalifikacyjnych nie
decyduje kasa, ale wyłącznie KNF. Podobnego rozwiązania nie było nawet
w tekście jednolitym z 1950 r. ustawy z dnia 29 października 1920 r.
o spółdzielniach12.
Przepisy art. 22 i 23, dotyczące komisji kredytowej, niemal dosłownie powtarzają sformułowania obecnych przepisów art. 13 i 14.
V.
Przepisy rozdziału 4 regulują gospodarkę finansową kasy.
Artykuł 24 określa fundusze własne kasy, do których zalicza –
podobnie jak obecny art. 15 ust. 1 – fundusz udziałowy i fundusz zasobowy,
a ponadto, za zgodą KNF, zobowiązania z tytułu przyjęcia przez kasę
środków pieniężnych, otrzymanych z funduszu stabilizacyjnego i spełniających warunki określone w ust. 2 pkt 3, oraz inne pozycje bilansowe kasy
określone przez KNF. Ponadto KNF może zaliczyć do funduszy własnych
kasy określoną część dodatkowej odpowiedzialności członków, przy czym
________________________________________________________
12
Dz.U. z 1950 r. nr 25, poz. 232 ze zm.
– 38 –
suma kwoty dodatkowej odpowiedzialności członków, o której mowa w art.
26 ust. 3, i kwoty, o której mowa w ust. 2 pkt 3, nie może przewyższać 50%
sumy funduszy udziałowego i podstawowego (ust. 4). Przepis ten posługuje
się jednak niewystępującym w ustawie pojęciem „funduszu podstawowego”.
Ustęp 5 stanowi, że kasa jest obowiązana utrzymać współczynnik
wypłacalności na poziomie co najmniej 5%13. W ust. 6 zamieszczono delegację dla ministra właściwego do spraw instytucji finansowych do określenia, w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii KNF i Kasy Krajowej, sposobu i szczegółowych zasad obliczania współczynnika wypłacalności kasy, mając na względzie w szczególności konieczność uwzględnienia
rodzajów i poziomu ryzyka występującego w działalności kasy oraz
wymaganego poziomu funduszy własnych przez kasę. Również ta delegacja
budzi zastrzeżenia z punktu widzenia zgodności z art. 92 ust. 1 in fine
Konstytucji RP.
Artykuł 25, dotyczący funduszu oszczędnościowo-pożyczkowego,
odpowiada obecnemu art. 15 ust. 2.
Artykuł 26 ust. 1 i 2, określające przeznaczenie nadwyżki bilansowej
i sposób pokrywania strat bilansowych, odpowiadają z kolei obecnym
przepisom art. 16. Nowe rozwiązanie zawiera ust. 3, stosownie do którego
odpowiedzialność członków kasy za straty powstałe w kasie może zostać
podwyższona w statucie do podwójnej wysokości wpłaconych udziałów.
Przepis ten nawiązuje do regulacji przewidzianej w art. 14 ust. 2 pierwotnego tekstu ustawy z dnia 29 października 1920 r. o spółdzielniach14, który
dopuszczał ustanowienie w statucie spółdzielni dodatkowej odpowiedzialności członków za jej zobowiązania, nieograniczonej lub ograniczonej.
________________________________________________________
13
14
We wniosku do Trybunału Konstytucyjnego Prezydent RP podkreślił, że „rozwiązanie to
stanowi wprawdzie przeniesienie rozwiązań zawartych w ustawie Prawo bankowe,
jednakże sytuacja banków i spółdzielczych kas jest w tym zakresie zasadniczo odmienna.
W stosunku do banków obowiązują bowiem bardzo szczegółowe, krajowe i międzynarodowe standardy określające wymagania w zakresie kapitału, płynności, wypłacalności
banków, określone w Dyrektywie Bankowej UE, Prawie bankowym i bardzo rozbudowanych aktach tzw. miękkiego prawa, opracowywanych przez banki centralne czy
organy nadzoru bankowego, na tyle utrwalone, że pojęcia określone w prawie bankowym
można łatwo sprecyzować w drodze wykładni. Brak takich precyzyjnych wytycznych
w odniesieniu do kas, a jednocześnie przyzwyczajenie KNF do stosowania standardów
dotyczących banków powoduje niebezpieczeństwo dokonania w stosunku do kas
wykładni tych nieprecyzyjnych pojęć w taki sposób, jakby dotyczyły banku, podczas gdy
kasa jest organizacją o zasadniczo odmiennej strukturze majątkowej i organizacyjnej.
Zasada określoności przepisów prawa oznacza, że ustawodawca nie może przez niejasne
formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej
swobody w ograniczaniu konstytucyjnych wolności i praw”.
– 39 –
Artykuł 27, przewidujący możliwość potrącenia przez kasę z wkładu
członkowskiego i oszczędności wymagalnej kwoty pożyczki, kredytu albo
ich rat, dokładnie powtarza obecne sformułowanie art. 19. Z kolei art. 28,
zwalniający oszczędności członka kasy złożone w kasie od zajęcia na podstawie tytułu wykonawczego sądowego i administracyjnego do wysokości równej trzykrotnemu przeciętnemu miesięcznemu wynagrodzeniu
w gospodarce narodowej, ogłaszanemu przez Prezesa Głównego Urzędu
Statystycznego, odpowiada obecnemu art. 20.
Artykuł 29 ust. 1 powtarza sformułowanie obecnego art. 23. Ustęp 2
wprowadza zaś nową regulację, stosownie do której podstawę wpisu
w księdze wieczystej hipoteki zabezpieczającej kredyt lub pożyczkę udzielaną przez kasę stanowi oświadczenie właściciela nieruchomości o ustanowieniu hipoteki na rzecz kasy z zachowaniem formy pisemnej pod
rygorem nieważności.
Artykuł 30 ust. 1 ogranicza łączną kwotę pożyczek i kredytów
udzielonych jednemu członkowi kasy oraz zobowiązań tego członka
wynikających z udzielonych poręczeń do 10% funduszu oszczędnościowopożyczkowego, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 34, podczas gdy obecny art. 24
ust. 1 przewiduje analogiczne ograniczenie do wysokości 10% aktywów
kasy. Ustęp 2 przewiduje zaś wyjątek polegający na tym, że w wypadku
pożyczek i kredytów udzielanych jednemu członkowi na cele związane
z działalnością gospodarczą łączna ich kwota oraz udzielonych mu zobowiązań pozabilansowych nie może przekraczać 15% funduszy własnych
kasy. Obecnie obowiązujący w tym zakresie art. 24 ust. 2 nie wspomina
o zobowiązania pozabilansowych i wprowadza ograniczenie do wysokości
15% zasadniczych funduszy własnych kasy.
Przepisy art. 31–40 w zasadzie odpowiadają obecnym przepisom art.
25–32a, z tym jednak, że w nowej ustawie pomija się obecny art. 30 ust. 4,
według którego kasa może zaciągać pożyczki i kredyty wyłącznie w Kasie
Krajowej, a saldo wzajemnych zobowiązań kasy i Kasy Krajowej nie może
przekraczać wartości 40% aktywów kasy, a przewidziane w art. 31 ust. 2
i w art. 32 obecnej ustawy uprawnienia Kasy Krajowej w art. 38 ust. 2 i art.
39 nowej ustawy przechodzą na KNF, która podejmuje decyzję na wniosek
Kasy Krajowej.
VI.
Przepisy rozdziału piątego ustawy dotyczą Kasy Krajowej.
Nowa ustawa utrzymuje dotychczasową regulację, że Kasa Krajowa
jest spółdzielnią osób prawnych, do której odpowiednio stosuje się przepisy
prawa spółdzielczego o związkach rewizyjnych, przeprowadza lustrację
zrzeszonych kas, a jej członkami są wyłącznie kasy, które ex lege zrzeszają
się w Kasie Krajowej, której celem jest zapewnienie stabilności finansowej
– 40 –
kas (art. 41, 42 i 44 ust. 3 nowej ustawy, art. 33 i 34 obecnej ustawy).
Podobnie zostały określone działalność Kasy Krajowej prowadzonej na
rzecz jej członków (art. 44 ust. 1 nowej ustawy, art. 35 obecnej ustawy) oraz
utworzenie w Kasie Krajowej funduszu stabilizacyjnego (art. 55 nowej
ustawy, art. 36 obecnej ustawy). Kasa Krajowa prowadzi działalność
niezarobkową, a jej nadwyżka bilansowa powiększa fundusz stabilizacyjny
(art. 57 nowej ustawy, art. 38 obecnej ustawy). Jej środki finansowe
powinny być inwestowane z zachowaniem najwyższej staranności (art. 56
nowej ustawy, art. 37 obecnej ustawy).
Nowe rozwiązanie zawiera art. 43, zgodnie z którym Kasa Krajowa
nie może prowadzić działalności innej, niż określona w niniejszej ustawie
lub ustawach odrębnych. Według zaś art. 44 ust. 2, Kasa Krajowa może
prowadzić na rzecz kasy lub jej członków działalność inną niż określona
w ust. 1 na podstawie umowy zawartej z tą kasą, o czym informuje KNF.
Nowe rozwiązania dotyczą też obowiązku kas wniesienia wpisowego i udziałów do Kasy Krajowej (art. 45) oraz rocznej składki z funduszu
oszczędnościowo-pożyczkowego w wysokości ustalanej przez Prezesa Rady
Ministrów (art. 46), co stanowi niedopuszczalną ingerencję organu administracji rządowej w działalność spółdzielni.
Nowa ustawa, w odróżnieniu od ustawy obecnie obowiązującej,
zawiera przepisy dotyczące organów Kasy Krajowej. Artykuł 47 wymienia
organy Kasy Krajowej (walne zgromadzenie, radę nadzorczą i zarząd).
Artykuł 48 dotyczy walnego zgromadzenia Kasy Krajowej, wprowadzając
m. in., sprzecznie z art. 36 § 3 prawa spółdzielczego, bezwzględnie obowiązującą zasadę „jeden członek – jeden głos”, a art. 49 – rady nadzorczej.
Artykuł 50, odnoszący się do zarządu, stanowi superfluum ustawowe, skoro
powtarza sformułowanie art. 48 § 1 prawa spółdzielczego Dalsze przepisy
dotyczące zarządu Kasy Krajowej zostały zamieszczone w art. 51. Wywołują one takie same zastrzeżenia jak podobne przepisy o zarządzie kasy. Jako
organ opiniodawczy Kasy Krajowej w art. 52 wymienia się komisję
funduszu stabilizacyjnego. Również w zakresie statutu Kasy Krajowej i jego
zmiany (art. 53) aktualne są sformułowane wyżej zastrzeżenia dotyczące
przepisów ustawy o statucie kasy i jego zmianie.
W art. 54 wymienia się fundusze własne Kasy Krajowej, pomijając
wszakże fundusz stabilizacyjny.
Artykuł 58 reguluje skutki majątkowe ustania członkostwa w Kasie
Krajowej. Powstaje jednak pytanie, czy ta regulacja nie jest bezprzedmiotowa, skoro, zgodnie z art. 41 ust. 2, kasy ex lege zrzeszają się w Kasie
Krajowej. Artykuł 59 dotyczy zaś skutków połączenia kasy z inną kasą
będącą członkiem Kasy Krajowej. A czy może być kasa niebędąca członkiem Kasy Krajowej?
– 41 –
Przepisy nowej ustawy pomijają regulacje zamieszczone w art.
39–43 obecnej ustawy, skoro przewidują nadzór KNF nad kasami.
VII.
Rozdział siódmy ustawy zawiera zmiany pięciu ustaw oraz przepisy
przejściowe i końcowe.
Wnioski
Omawiana ustawa zawiera wiele rozwiązań kontrowersyjnych
i budzących zastrzeżenia z punktu widzenia zgodności z Konstytucją.
Istniejące w tym zakresie wątpliwości rozstrzygnie Trybunał Konstytucyjny.
– 42 –
Bałaban, Nowe regulacje dotyczące kas spółdzielczych w świetle konstytucyjnej zasady...
Nowe regulacje dotyczące kas spółdzielczych w świetle
konstytucyjnej zasady państwa prawnego
prof. zw. dr hab. Andrzej Bałaban
Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe (SKOK) są organizacją, która rozwinęła się, okrzepła, zyskała około 2 mln członków oraz
stanowi silny element polskiego systemu ekonomicznego i finansowego.
Działają one w oparciu o ustawowe podstawy prawne i realizują podstawowe cele prawa spółdzielczego. W tej roli idealnie wpisują się w system
konstytucyjnych wartości zawartych w art. 20 Konstytucji traktujących
o „społecznej gospodarce rynkowej, opartej na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych (…)”. Gwałtowna i nieprzemyślana interwencja państwa
w ten system (nawet poprzez narzędzia ustawowe) oznacza zagrożenie tych
wartości, a mówiąc językiem prawnym naruszenie norm konstytucyjnych,
które są ich nośnikiem.
Uchwalona przez Sejm ustawa o SKOK godzi w dobrze funkcjonującą i korzystną dla obywateli instytucję finansową, która urzeczywistnia
w ramach sektora usług finansowych idee wolności gospodarczej i konkurencyjności. Idea ta nie jest polskim wynalazkiem, lecz standardem międzynarodowym demokratycznego świata, a zwłaszcza Wspólnot Europejskich.
Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu K 2/02 przyjmując zasadę przychylnej prawu wspólnotowemu wykładni prawa krajowego uznał, że pojęcie
wolności gospodarczej winno być rozumiane w duchu prawa wspólnotowego. Ustawa o SKOK musi w swych intencjach i szczegółowych rozwiązaniach odpowiadać wymogom społecznej i ekonomicznej racjonalności.
Będąc aktem normatywnym, musi wszakże przede wszystkim być zgodna
z wartościami, zasadami i normami konstytucyjnymi, a ponadto musi być
„wpasowana” w istniejący system regulacji ustawowej, zwłaszcza zawartej
w prawie spółdzielczym.
Zgodność z Konstytucją jest warunkiem wprowadzenia w życie
każdej ustawy. Ryzyko sprzeczności z Konstytucją musi, na tym etapie, być
w miarę możliwości wykluczone przy użyciu specjalnych środków prawnych jakimi są: poprawki Senatu, weto Prezydenta albo jego wystąpienie do
Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności ustawy
z Konstytucją na zasadzie jej art. 122. W tej ostatniej sytuacji Trybunał
Konstytucyjny orzeka w pełnym składzie o konstytucyjności ustawy, a jego
orzeczenie ma charakter wiążący dla Prezydenta. Jeśli Trybunał nie
orzeknie, że niekonstytucyjne przepisy są nierozerwalnie związane z całą
– 43 –
ustawą, Prezydent ma do wyboru – podpisać ustawę z wyłączeniem
niekonstytucyjnych przepisów lub zwrócić całą ustawę Sejmowi w celu
usunięcia niezgodności. W procedurze ustawodawczej Sejm i Senat nie
uwzględniły propozycji poprawek, które usunęłyby podstawowe wady
projektu. Interwencja Prezydenta była w tej sytuacji najbardziej wskazana,
jako że SKOK nie dysponują tzw. „legitymacją” szczegółową w zakresie
badania przez TK konstytucyjności ustawy1. Droga poprzez podmioty
dysponujące „legitymacją ogólną” z art. 191 ust. 1 pkt. 1 Konstytucji wydaje
się zbyt ryzykowna i czasochłonna w sprawie tak istotnej i jak sądzę
oczywistej. Podkreślić tu należy z naciskiem, że „kontrola prewencyjna” na
zasadzie wniosku Prezydenta do TK nie wyklucza, zgodnie z orzeczeniem
TK z 9 listopada 2005 roku (Kp 2/05) ponownej kontroli „następczej”,
związanej z praktyką stosowania ustawy.
Przechodząc do oceny postaci i skali naruszeń Konstytucji w przedmiotowej ustawie, należy zwrócić uwagę, że pojęcie zgodności z Konstytucją oznacza nie tylko relację do jej literalnego brzmienia, ale przede
wszystkim do wartości, zasad i norm w niej zawartych. W chwili obecnej
dysponujemy obfitym i precyzyjnym, a także powszechnie wiążącym
orzecznictwem TK, ustalającym takie właśnie, normatywne znaczenie
Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Szansa na korzystne rozstrzygnięcie
Trybunału staje się bowiem znacznie większa, jeśli ten przekonany zostanie,
że ustawa – niezależnie od naruszeń szczegółowych – narusza także „ducha”
Konstytucji wyrażonego w jej zasadach, które wyprowadził z tekstu Konstytucji sam Trybunał.
Najpoważniejszym defektem nowej ustawy jest wielokrotne i poważne naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa
prawnego i zasad szczegółowych, które składają się na tę zasadę. Zasady
należące do sfery demokratycznego państwa prawnego mają charakter
precyzyjny, progowy i nieprzekraczalny w sytuacji, gdy przedmiotem oceny
jest jakość aktu normatywnego i jego zgodność z konstytucją. Zasady
konstytucyjne dotyczące problematyki gospodarczej takie jak: społeczna
gospodarka rynkowa (art. 20), wolność działalności gospodarczej (art. 20
i 22) czy ochrona własności (art. 21 i 64) należą do silnych argumentów
prawnych, ale mają w znacznie większym stopniu charakter zrelatywizowany do różnych sposobów postrzegania modelu i interesu gospodarczego.
Zasada demokratycznego państwa prawnego obowiązuje w Polsce
od rewizji konstytucji PRL z 27 grudnia 1989 roku i od tego czasu wszystkie jej istotne aspekty rozwijane są w drodze orzecznictwa w stosunku do
rozmaitych zdarzeń prawotwórczych. W pierwszej kolejności oznacza ona
obowiązek przestrzegania prawa i działania w ramach kompetencji
________________________________________________________
1
Art. 191 ust. 1 pkt.3, 4, 5 Konstytucji.
– 44 –
prawnych przez organy państwowe (art. 7 Konstytucji – tzw. zasada legalności). Tym samym chroni adresatów uregulowań prawnych (w naszym
przypadku SKOK) przed nadużywaniem w stosunku do nich władzy
organów państwowych, które działać muszą w granicach konstytucyjnych
i na rzecz adresatów prawa. Ten ostatni aspekt zasady państwa prawnego
Trybunał Konstytucyjny formułuje w postaci zasady ochrony zaufania
obywateli i ich organizacji do państwa. Oznacza to, że organ państwowy
nie może w swej działalności zastawiać „pułapek” na adresatów aktów
normatywnych, a przeciwnie: winien stwarzać stan bezpieczeństwa prawnego i możliwości decydowania o własnym postępowaniu opartym na
możliwości przewidywania konsekwencji prawnych uregulowań2.
Rozwinięcie zasady demokratycznego państwa prawnego stanowią
też tak zwane zasady przyzwoitej legislacji, które stopniowo rozbudowywane w roku 2005 uznane zostały przez TK za samodzielną podstawę
stwierdzania niekonstytucyjności aktu prawnego3. Wśród tych zasad ustawy
o SKOK dotyczą w szczególności: zasada ochrony praw słusznie nabytych,
zasada określoności przepisów prawa, zasady techniki prawodawczej, zasady tworzenia prawa.
Zasada ochrony praw słusznie nabytych przysługuje jednostce lub
innym podmiotom prawnym występującym w obrocie (K 5/99). Do SKOK
ma ona zastosowanie na zasadzie rozciągnięcia ochrony praw podmiotowych na podmioty prawne typu spółdzielczego, a także poprzez konsekwencje uregulowań ustawowych dla udziałowców i klientów SKOK.
Odstąpienie od zasady ochrony praw słusznie nabytych dopuszczalne jest
w sytuacjach wyjątkowych w oparciu o inną zasadę konstytucyjną (K 5/99).
Trybunał Konstytucyjny przyjmuje też, że omawiana zasada ma szczególne
znaczenie w sferze działalności gospodarczej (K 10/97). Zasada określoności przepisów prawa oznacza, że ustawodawca nie może przez niejasne
formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom mającym je stosować
nadmiernej swobody w ograniczaniu konstytucyjnych wolności i praw.
Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych stanowić
może samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z przepisami
Konstytucji4. Zasady techniki prawodawczej mają kluczowe znaczenie dla
formalnego kształtu aktu normatywnego i jego jednoznaczności oraz podatności na właściwą wykładnię. Zasady te są zarówno zapisem tradycyjnej
________________________________________________________
2
3
4
Wyrok z 25 czerwca 2002 r. – K 45/01.
Orzeczenie K 38/04, orzeczenie z 2005 roku 8 A/92.
K 6/02, K 28/02, K 53/02, K 4/03, K 14/03, K 18/03.
– 45 –
wiedzy legislatorów, jak i przedmiotem regulacji w prawie Wspólnot Europejskich i w prawie polskim5.
Zasady działalności prawodawczej, będące częścią zasady demokratycznego państwa prawnego, zawarte są przede wszystkim w Rozdziale
III Konstytucji. Rozdział ten w szczególności rozstrzyga o podziale
właściwości pomiędzy ustawą a rozporządzeniem, sprowadzając ten drugi
akt do trzeciorzędnej roli i ustanawiając zespół wymogów mających całkowicie podporządkować rozporządzenie ustawie. Zgodnie z Konstytucją zatem ustawodawca nie ma możliwości przeniesienia istotnych treści regulacji
prawnych do rozporządzenia. Trybunał Konstytucyjny w sposób bardzo
restrykcyjny nadzoruje przypadki przekroczenia reguł konstytucyjnych w tej
mierze. Tymczasem w ocenianej ustawie naruszenie zasad odsyłania do
rozporządzeń jest ewidentne i wielokrotne. Jeśli wady tej nie usunie się
teraz, będzie ją można zaskarżać w przyszłości, ale w sytuacji szkód jakie
z pewnością wywoła jej stosowanie.
Naruszenie jednego z najważniejszych elementów zasady demokratycznego państwa prawnego w postaci zasady legalności działania
organów państwowych znakomicie widać na przykładzie nakładania się
kompetencji rejestracyjnych sądu i KNF w zakresie zmian statutów SKOK.
Innym wyrazistym przykładem są odesłania do rozporządzeń zamieszczone
w ustawie o SKOK, z których żadne nie realizuje konstytucyjnych wymogów przewidzianych dla delegacji ustawowych6. Na obecnym etapie starań
o uchylenie ustawy istotne jest to, że narusza ona konstytucyjną koncepcję
rozporządzenia. Z chwilą jej wejścia w życie zaskarżyć będzie można
poszczególne odesłania ustawowe i rozporządzenia je realizujące i to zarówno wydane, jak i niewydane, a niezbędne do realizacji ustawy7. Wydanie
wadliwych bądź nie wydanie rozporządzeń wiąże się też z odpowiedzialnością odszkodowawczą Państwa z art. 77 Konstytucji i art. 417 kc.
O ile zasada państwa prawnego i zasady pochodne są w dużej mierze
następstwem interpretacyjnym orzecznictwa TK, o tyle dwie następne zasady wyrażone są bardzo wyraźnie w tekście Konstytucji. Zasada proporcjonalności oznacza kierowany do ustawodawcy nakaz użycia środków
prawnych adekwatnych do wytyczonych celów. TK uznał, że na gruncie
Konstytucji z 1997 roku ma ona charakter samodzielny i całościowy,
wyrażony przede wszystkim w art. 31 ust. 3. Nie ma jednak charakteru
samoistnego kryterium oceny zgodności aktów normatywnych 8, chyba że
________________________________________________________
5
6
7
8
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad
techniki prawodawczej, Dz.U. nr 100, poz. 908.
Szczegółowość odesłania, określenie zakresu spraw odesłanych, wytyczne dotyczące
treści rozporządzenia, cel wykonawczy – art. 92 Konstytucji.
Por. L. Bosek, Bezprawie legislacyjne, Lexis Nexis 2007, s. 228–278.
Postanowienie TK, Ts 180/99.
– 46 –
mamy do czynienia z wyraźnym naruszeniem przepisów Konstytucji, które
są jej elementami. Taka sytuacja występuje np. w przypadku art. 22 Konstytucji dopuszczającego ograniczenie wolności gospodarczej tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, czy art. 64 ust. 3,
który dopuszcza ograniczenie własności tylko w drodze ustawy i bez
naruszenia istoty tego prawa.
W sprawie objętej wyrokiem (K 11/94) Trybunał analizując
konstytucyjność regulacji ustawowej w kontekście zasady proporcjonalności, sformułował pod adresem ustawy trzy pytania wstępne:
1. czy regulacja ustawowa może doprowadzić do zamierzonych skutków?
2. czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego?
3. czy jej efekty pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów
nałożonych na obywateli?
Stosując tę kolejność rozumowania Trybunału do zgromadzonego
materiału ocenianego, stwierdzamy, że Konstytucyjna zasada proporcjonalności została w stosunku do SKOK naruszona we wszystkich stosowanych
przez TK aspektach:
ad. 1) trudno przewidzieć skutki wprowadzenia ustawy w życie poza
wyraźnie rysującym się paraliżem działania istniejącego systemu
SKOK,
ad. 2) nowa ustawa nie jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego,
mamy bowiem do czynienia z autonomiczną instytucją doskonale
funkcjonującą, realizującą cele spółdzielczości i potrzeby społeczne,
o czym świadczy rosnąca liczba klientów, rozwój systemu organizacyjnego SKOK oraz jego odporność na zjawiska kryzysu finansowego,
ad. 3) negatywne efekty wadliwej ustawy zwiększają ciężary ponoszone
przez SKOK, które w rezultacie przeniesione być muszą na
udziałowców i klientów systemu, co oznacza spadek atrakcyjności tej
formy usług finansowych i prowadzić może do wyeliminowania jej
z rynku.
Zasada równości stanowi jedną z najważniejszych reguł tworzenia
i stosowania prawa. Zdaniem TK, mimo że usytuowana w rozdziale
poświęconym wolnościom i prawom człowieka i obywatela, dotyczy
zarówno osób fizycznych, jak i osób prawnych (SK 4/98). W interesującym
nas zakresie najważniejszym jej przejawem jest art. 32 ust. 2 Konstytucji
ustanawiający zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub
gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.
– 47 –
Naruszenia konstytucyjnej zasady równości są w nowej ustawie
nader liczne i połączone z reguły z naruszeniami zasad stricte gospodarczych takich jak: społeczna gospodarka rynkowa, wolność działalności
gospodarczej, ochrona własności prywatnej. Nie będzie więc trudne
udokumentowanie wielu postaci naruszeń zasady równości w postaci
dyskryminacji SKOK w nowej ustawie. Do najważniejszych przykładów
takiej dyskryminacji należą:
dyskryminacja w zakresie nowych obowiązków w relacji do uprawnień
widoczna na tle upodobniania SKOK do wzorca bankowego,
dyskryminacja w formule zamkniętego wyliczenia czynności bankowych należących do SKOK, a nie wyczerpujących ich zadań,
podwójny wymóg rejestracyjny sądu rejestrowego i KNF co do trybu
tworzenia kas i zmiany ich statutów,
dyskryminacja SKOK w stosunku do innych spółdzielni polegająca na
odebraniu im możliwości powoływania walnego zgromadzenia,
zasada głosowania w Kasie Krajowej „jeden członek – jeden głos”
dyskryminująca w stosunku do zasad głosowania przyjętych w prawie
spółdzielczym i akcjonariacie bankowym,
dyskryminacja w zakresie możliwości tworzenia funduszy własnych,
dyskryminacja w zakresie zasad odpowiedzialności kontrolerów Kasy
Krajowej w stosunku do kontrolerów KNF.
Naruszenia wartości, zasad konstytucyjnych i szczegółowych postanowień Ustawy Zasadniczej, to poważne wady materialnych rozwiązań
ustawy o SKOK. Kwestią odrębną, szczególnie istotną dla ocen stosowanych
przez TK, jest jakość legislacyjna ustawy. Lista zarzutów w tej mierze jest
także długa. W ustawie rażą proporcje rozwiązań – krótkie przepisy merytoryczne i rozbudowane przepisy o nadzorze, wymogi niemożliwe do spełnienia według standardów efektywnego działania instytucji finansowych,
zbyt krótkie terminy wprowadzania nowych rozwiązań, brak jasnej wizji
przepisów wykonawczych, z nieznanych powodów często formułowanych
jako fakultatywne, etc. Ustawa odrzuca dorobek i dobre doświadczenia
SKOK, dokonując „rewolucyjnego” ich przekształcenia „z opcją likwidacji”.
Tego rodzaju działań ustawodawcy i takich precedensów prawotwórczych
nie można pozostawić bez reakcji. Ocena TK będzie na tej drodze
pierwszym i, mam nadzieję, ostatnim aktem ochrony zasad demokratycznego państwa prawnego i demokratycznych zasad działalności gospodarczej.
Niezwykle ważne na gruncie konstytucyjnym jest objęcie SKOK ochroną
wynikającą z art. 21 Ustawy Zasadniczej, jako że własność spółdzielcza
należy do kategorii własności prywatnej w sensie konstytucyjnym. Ochrona
ta obejmuje nie tylko ekstremalne sytuacje w rodzaju wywłaszczenia (art. 21
– 48 –
ust. 2 Konstytucji), ale też zakaz ingerencji w efektywne gospodarowanie
własnością czy też obejmowanie jej plagą państwowej reglamentacji, której
niepokojące postępy wykazują w swych opracowaniach profesorowie
Kosikowski, Zdyb czy Sowiński.
Wykazane tu pola „materialnego” konfliktu treści planowanej nowelizacji z istniejącymi uregulowaniami najwyższej rangi prawnej uzupełnić
trzeba nie mniej ważnym zagrożeniem, jakie nowela wywołuje w sferze
reguł tworzenia prawa. Jest ona bowiem nader swoistym zbiorem wyjątków
i naruszeń zasad prawa konstytucyjnego, cywilnego i spółdzielczego, które
mogły się pojawić jedynie w sytuacji jej pośpiesznego, niekonsultowanego
(zarówno ze środowiskami spółdzielczymi, jak i prawniczymi) przygotowania. Wypowiedzi władz SKOK i jej Kasy Krajowej dowodzą chęci
akceptacji szeregu elementów planowanej reformy (w szczególności co do
poszerzenia skali nadzoru ze strony NBP i Komisji Nadzoru Finansowego
oraz dalszego rozwoju listy środków gwarantujących bezpieczeństwo
partnerów i klientów SKOK). Ustawodawca wydaje się wszakże niewrażliwy na te głosy i argumenty. Niepokoi fakt, że planowana reforma zagraża
zniszczeniem silnej i pożytecznej organizacji finansowej, lekceważąc jedną
z podstawowych zasad rządzenia państwem „quieta non movere” (spokojne
– nie ruszać), godząc w stabilność systemu gospodarczo-finansowego
i pewność prawa. Czy polskie instytucje ochrony prawa będą miały jakiś
wybór w ocenie zagrożeń, jakie niesie nowela dla ochrony praw nabytych
i praw konsumenckich udziałowców i partnerów SKOK oraz formalnych
stron dotychczasowego procesu legislacyjnego?
Listę zarzutów wysuwanych jako uzasadnienie nowelizacji pod
adresem SKOK, a zwłaszcza Kasy Krajowej, jak np.: wzrost ryzyka działalności kas, słabe narzędzia gwarancyjne depozytów, rozrost kompetencji
centrali (Kasy Krajowej), jej obudowanie instytucjami wspomagającymi,
inwestycje zagraniczne – bardzo łatwo oddalić w oparciu o niezbędne
w ekonomii myślenie w kategoriach wielości i różnorodności narzędzi
ekonomicznych i prawnych. SKOK nie mogą być budowane i rozwijane na
wzór banków, lecz właśnie jako twór odrębny i konkurencyjny. Zarzuty,
które formułuje się pod ich adresem, postawić zaś można także każdej
rozwiniętej strukturze bankowej, która w tym zestawieniu okaże się być
może bardziej biurokratyczna, trudna w nadzorze, rodząca ryzyko
finansowe, o czym pouczają nas szokujące w ostatnich latach kryzysy
najsilniejszych banków i systemów bankowych.
– 49 –
Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych
kasach oszczędnościowo-kredytowych a Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej
prof. dr hab. Dariusz Dudek
Uwagi wprowadzające
Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw1 – wzbudziła
poważne wątpliwości i zastrzeżenia natury prawnej, ekonomicznej i społecznej, zarówno ze strony Krajowej Spółdzielczej Kasy OszczędnościowoKredytowej, środowisk związanych ze spółdzielczością i bankowością, jak
i parlamentarzystów czy polityków, a także prawników. Co jednak istotne,
ustawa ta rodzi poważne zastrzeżenia w zakresie jej zgodności z Konstytucją
RP, nie tylko ekspertów, ale – co najważniejsze – także Prezydenta Rzeczypospolitej, który odmówił podpisania przekazanej mu w dniu 9 listopada
2009 r. ustawy, zaskarżając ją do Trybunału Konstytucyjnego w trybie
kontroli prewencyjnej, zarzucając wieloaspektową niezgodność z obowiązującą ustawą zasadniczą.
W wielu wypowiedziach, w tym w ocenie Krajowej SKOK, we
wniosku Prezydenta RP, a także w przekonaniu autorów niniejszej książki,
przepisy tej ustawy są kwestionowane, jako niezgodne Konstytucją RP,
z punktu widzenia celowości przyjętych rozwiązań, ich spójności systemowej, wpływu na system SKOK i zagrożeń, jakie z nich wynikają, nie tylko
dla bezpieczeństwa depozytów zgromadzonych przez członków w kasach,
lecz także dla dalszego istnienia kas.
Przedmiotem niniejszego artykułu nie jest omówienie wszystkich
wątpliwości konstytucyjnych, a jedynie wskazanie niektórych, podstawowych zastrzeżeń tej natury w stosunku do ustawy z 5 listopada 2009.
Przebieg postępowania legislacyjnego
Podkreślić wypada, że o ile uprzednio dokonywane zmiany ustawy
z dnia 14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowokredytowych miały charakter fragmentaryczny2, o tyle po przyspieszonych
________________________________________________________
1
2
Aneks niniejszej publikacji (strony od 211 do 224) zawiera w formie załączników
fragmenty ustaw poświęconych SKOK: z 1995 r., z 2009 r., oraz Prezydencki projekt
ustawy o SKOK.
Wprowadzane były na mocy kilku ustaw: z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności
gospodarczej, z dnia 11 stycznia 2001 r. i z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy
o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, z dnia 20 lipca 2001 r.
– 50 –
Dudek, Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r.o spółdzielczych kasach...
wyborach parlamentarnych w 2007 r. w toku obecnej, VI kadencji Sejmu
sytuacja uległa istotnej zmianie jakościowej.
Najpierw w dniu 11 kwietnia 2008 r. wniesiony został poselski
projekt ustawy o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw3. Po I czytaniu na
posiedzeniu Komisji Finansów Publicznych, które odbyło się w dniu 23
lipca 2008 r., nastąpiło przekazanie projektu do Podkomisji Stałej ds.
Instytucji Finansowych, która w okresie październik 2008 – styczeń 2009
odbyła łącznie 10 posiedzeń, a postępowanie legislacyjne w przedmiocie
projektu nie zostało dotąd zakończone.
Niezależnie od tego postępowania, w dniu 19 marca 2009 r. do
Sejmu wpłynął zupełnie nowy poselski projekt ustawy o SKOK 4, którego
I czytanie odbyło się na posiedzeniu Komisji Finansów Publicznych w dniu
22 kwietnia 2009 r., a III czytanie i uchwalenie ustawy w dniu 24 września
2009 r.; w dniu 5 listopada 2009 r. Sejm rozpatrzył poprawki Senatu
i uchwalił ustawę w ostatecznym kształcie, w którym została przekazana
Prezydentowi Rzeczypospolitej do podpisu.
Okoliczności powyższe, a zwłaszcza lektura obu dokumentów
jednoznacznie wskazuje ich wspólne polityczne źródła inspiracji i założenia
merytoryczne, przy czym koncepcja uchwalenia całościowej nowej regulacji
w miejsce obszernej nowelizacji pierwotnej ustawy – jest niewątpliwie dalej
idąca. Można nawet poczynić założenie, iż dostrzegane mankamenty
projektu nowelizacji nie zostały przez parlamentarzystów wyeliminowane
także z drugiej inicjatywy ustawodawczej.
Ustawa z 5 listopada 2009 r., określająca na nowo zasady tworzenia,
organizacji i działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych
i Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej oraz zasady
sprawowania nadzoru nad kasami i Kasą Krajową (art. 1) wprowadzana jest
w miejsce derogowanej (przez art. 92) ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r.
o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych5 i ma wejść w życie
po upływie 3-miesięcznego vacatio legis, z wyjątkiem trzech przepisów,
wchodzących w życie po upływie 9 lub 18 miesięcy od dnia ogłoszenia (art.
93). Zważywszy jednak zakres i głębokość merytorycznych zmian ustawy
(poszerzenie kompetencji Komisji Nadzoru Finansowego i reorganizacja
3
4
5
o kredycie konsumenckim, z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy – Ordynacja
podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw, z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach
inwestycyjnych, z dnia 8 września 2006 r. o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu
własnego mieszkania.
Druk sejmowy nr 650 – dostępny na stronie Sejmu:
http://orka.sejm.gov.pl/proc6.nsf/opisy/650.htm.
Druk sejmowy nr 1876 http://orka.sejm.gov.pl/proc6.nsf/opisy/1876.htm.
Dz.U. z 1996 r. nr 1, poz. 2 z późn. zm.
– 51 –
systemu SKOK oraz konsekwencje dla indywidualnych kas, w tym Kasy
Krajowej) – należy z góry stwierdzić, że przewidziane vacatio legis może
zasadniczo utrudniać realizację postanowień ustawy i zagrozić stabilności
finansowej całego systemu SKOK.
Nowa ustawa niewątpliwie wprowadza szereg radykalnych zmian
w porównaniu z dotychczasowym stanem prawnym, a w konsekwencji, dla
rzeczywistego modelu funkcjonowania SKOK. Oceny tej regulacji dokonały w toku postępowania legislacyjnego różne podmioty, m.in. Rada
Ministrów, Komisja Nadzoru Finansowego, Biuro Analiz Sejmowych,
Europejski Bank Centralny, Komisja Krajowa NSZZ „Solidarność”, Forum
Związków Zawodowych, Krajowa Izba Gospodarcza, a najbardziej szczegółowo i krytycznie Krajowa SKOK pismem z dnia 4 maja 2009 r.6.
Uzasadnienie i charakter nowej ustawy
Uzasadnienie projektu ustawy7 zawiera lapidarną (pomieszczoną na
1 i 1/3 strony tekstu oraz pozbawioną bliższej argumentacji) diagnozę
i określenie ratio legis nowej regulacji (stanowiące nieznaczną tylko
modyfikację uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy o SKOK z 2008 r.).
Najważniejsze tezy tego uzasadnienia, to stwierdzenia, że spółdzielcze kasy
oszczędnościowo-kredytowe stały się w Polsce istotnym elementem systemu
finansowego, posiadają ok. 1 900 tys. członków oraz aktywa przewyższające
8 mld złotych, przy czym wzrostowi aktywów oraz zakresu działalności kas
nie towarzyszyły zmiany w przepisach, zmierzające do systemowego uregulowania zagadnień związanych z nadzorem nad działalnością finansową kas,
relacji pomiędzy kasami i Krajową SKOK, w rezultacie czego, nadzór nad
bezpieczeństwem środków zgromadzonych w kasach pozostał nadzorem
koleżeńskim, sprawowanym przez Kasę Krajową, przy oczywistym konflikcie
interesów (spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe są udziałowcami
instytucji nadzorującej), a szereg kwestii dotyczących zobowiązań cywilnoprawnych SKOK regulowany jest w uchwałach Zarządu KK.
Natomiast zasadnicze cele nowej regulacji dotyczą: wprowadzenia
publicznego nadzoru państwowego nad środkami zgromadzonymi w SKOK,
poprzez przesunięcie kompetencji nadzorczych (a także szczegółowych
decyzji dotyczących limitów ryzyka oraz polityki inwestycyjnej, oraz
uprawnień kompetencyjnych do decydowania o kryteriach kwalifikacyjnych
członków niektórych organów kas i Kasy Krajowej) z Kasy Krajowej do Komisji Nadzoru Finansowego i pozostawienia Kasy Krajowej w roli instytucji
________________________________________________________
6
7
Wszystkie opinie dostępne na stronie Sejmu:
http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/wgdruku/1876.
http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/0/67F56E27704DE2D0C125759B0028EECD/
$file/1876.pdf.
– 52 –
zrzeszającej kasy i kontrolującej działalność kas pod kątem zgodności
z ustawą i zaleceniami nadzorczymi Komisji Nadzoru Finansowego; ponadto, rozszerzenia katalogu definiującego członków kas (m.in. o spółdzielnie, związki zawodowe oraz wspólnoty mieszkaniowe); wprowadzenia
możliwości przekształcenia się kasy w bank spółdzielczy w przypadku
osiągnięcia odpowiedniej wysokości kapitałów; wprowadzenia przymusowego przekształcenia się w bank lub dokonania podziału kasy na mniejsze
w przypadku osiągnięcia kapitałów własnych na poziomie przekraczającym
10 mln euro; pozostawienia Kasy Krajowej w roli instytucji zabezpieczającej
płynność finansową kas; umożliwienia kasom posiadania faktycznego
wpływu na decyzje Kasy Krajowej poprzez przyjęcie zasady głosowania na
Walnym Zgromadzeniu Kasy Krajowej „jedna kasa – jeden głos”; uzależnienia wyboru osób kierujących kasami od spełnienia jednolitych kryteriów
określonych przez nadzór finansowy oraz ograniczenie uczestnictwa
w zebraniu przedstawicieli oraz radzie nadzorczej kas pracownikom kas,
będących jednocześnie jej członkami do 1/3 składu tych gremiów, a także
wzmocnienia roli nadzoru właścicielskiego poprzez ograniczenie możliwości wyboru przez kasę pełnomocnika na Walne Zgromadzenie Kasy
Krajowej tylko do członków rady nadzorczej kasy.
Przeważająca część uzasadnienia zawiera „szczegółowy opis proponowanych zapisów”, w rzeczywistości jedno- lub najwyżej parozdaniowy do
kolejnych artykułów8 natomiast ocena skutków regulacji sprowadza się do
dwóch stwierdzeń: „Wejście w życie ustawy nie spowoduje skutków dla
budżetu państwa i budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotowy zakres regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej”9.
Przytoczona postać uzasadnienia projektu ustawy była i jest zdecydowanie niewystarczająca z punktu widzenia wymogów prawnych, przewidzianych pod adresem projektów ustaw w Regulaminie Sejmu RP (art. 34),
co jednak ważniejsze, uchwalona ustawa zawiera istotne wady systemowe
oraz natury techniczno-legislacyjnej i wewnętrzne sprzeczności, a także
nasuwa poważne zastrzeżenia z punktu widzenia zgodności z obowiązującą
Konstytucją RP z 2 kwietnia 1997 r.
Zasadnicze zamierzenie ustawodawcy dotyczące „wprowadzenia
publicznego nadzoru nad środkami zgromadzonymi w SKOK” suponuje
swoistą nacjonalizację, a raczej etatyzację (upaństwowienie) tego sektora
i jego środków pieniężnych, co już prima facie koliduje z koncepcją
społecznej gospodarki rynkowej, przyjętą w art. 20 Konstytucji z 1997 r.
Tymczasem, samo dążenie do zaprowadzenia nadzoru państwowego ze
strony KNF nad działalnością SKOK nie jest poparte rzetelną, a nawet żadną
________________________________________________________
8
9
Strona 2–13 uzasadnienia.
Strona 13 uzasadnienia.
– 53 –
argumentacją, wskazującą na tego niezbędność w kontekście status quo –
brakuje wskazania na jakikolwiek realny uszczerbek, bądź niebezpieczeństwo dla członków kas i ich środków pieniężnych, i optymalizacyjny efekt
zmian – brakuje wykazania bezpośrednich korzyści dla zainteresowanych
członków kas.
Konieczna jest tu uwaga natury ogólniejszej: w każdym przypadku
podejmowania decyzji legislacyjnej o zmianie obowiązującego unormowania prawnego tego przesłanką (podstawą) powinna być istotna i uzasadniona
przyczyna, w szczególności ocena istniejącego unormowania za ewidentnie
dysfunkcjonalne. Odnosząc tę uwagę do przedmiotu opinii, na pytanie, czy
istnieją tego rodzaju przyczyny natury prawnej, społecznej, bądź ekonomicznej, aby zasadniczo rewidować istniejący model prawny i praktykę funkcjonowania SKOK – projektodawcy ustawy ani nie odpowiadają twierdząco w uzasadnieniu, ani poglądu takiego nie udowadniają.
Zważywszy, że to właśnie uzasadnienie projektu ustawy (i inne
wypowiedzi w toku postępowania legislacyjnego jego uczestników) jest
miejscem, w którym możliwe jest poznanie i ocena motywów, jakimi kieruje
się ustawodawca oraz jak rozwiązuje on zachodzące kolizje – wskazane
wyżej braki pozwalają na zasadniczą dezaprobatę wobec ratio legis
opiniowanej regulacji. A ponieważ zgodnie z art. 2 ustawy, każda SKOK
jest spółdzielnią, do której w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się
przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze10, w tym
art. 3 stanowiący, iż majątek spółdzielni stanowi prywatny majątek jej
członków – unormowanie ustawowe, w szczególności: koncesjonujące
tworzenie SKOK (art. 7) i ich organów (art. 21) oraz ograniczające
uprawnienia tych organów, w tym KSKOK (art. 42 i nast.), jak i członków
Kas, prowadzące do ograniczenia ich gospodarki finansowej i uprawnień
majątkowych (art. 24 i nast.), a wreszcie poddające działalność SKOK
skrupulatnemu nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego (art. 60–80) –
musi podlegać ocenie z punktu widzenia zasad konstytucyjnych.
Podkreślenia wymaga fakt, iż wprowadzany ustawą nadzór KNF
dotyczy w istocie całokształtu działalności SKOK, poczynając od procesu
ich tworzenia. Świadczy o tym wymóg uzyskania zezwolenia KNF na
utworzenie kasy, z kompetencją do zatwierdzania statutu kasy (oraz jego
zmian – art. 8 ust. 2 i 3) i abstrakcyjną przesłanką odmowy takiej zgody
w przypadku, gdy „zamierzona działalność naruszałaby przepisy prawa lub
nie gwarantowałaby bezpieczeństwa gromadzonych w kasie środków” oraz
odesłaniem do określenia przez KNF wzoru (w bliżej nieznanej formie
i trybie) wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia – art. 7 ust. 1,
ust. 4, ust. 5 pkt 3 i ust. 6.
________________________________________________________
10
Dz.U. z 2003 r., nr 188, poz. 1848 z późn. zm.
– 54 –
Przepisy ustawy rodzące zastrzeżenia pod względem konstytucyjności
W opisanym kontekście, rodzi się podstawowe pytanie, czy nowa
ustawowa regulacja nie stanowi nadmiernej i bezzasadnej ingerencji,
sprzecznej z wymogami państwa prawa (art. 2) i zasadą ochrony praw
majątkowych (art. 64), a także kryteriami dopuszczalnych ograniczeń
w sferze wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), której skutki
dotyczą nie ok. dwóch, ale grupą kilku milionów obywateli, licząc członków
kas oraz ich rodziny, pośrednio związanych z działalnością SKOK.
Charakterystyczną cechą nowej ustawy (co trafnie zauważyła Kasa
Krajowa) jest inkorporowanie do unormowania SKOK pewnych rozwiązań,
wynikających z prawa bankowego, co jednak nie obejmuje instrumentów
korzystnych dla banków sensu stricte (jak bankowy tytuł egzekucyjny albo
walor urzędowy dokumentów bankowych), ani też nie rozszerzono zakresu
usług finansowych SKOK i nie wyeliminowano istniejących przejawów
dyskryminacji kas w żadnym aspekcie, np. w zakresie sposobu ich opodatkowania. Zachowano natomiast w nowej ustawie surowe i nieadekwatne
limity zaangażowań kredytowych oraz daleko idące ograniczenia możliwości inwestycyjnych kas. W efekcie ustanowiony nad kasami nadzór
państwowy jest nadzorem nieadekwatnym i nadmiernie uciążliwym.
Fundamentalny zarzut Kasy Krajowej dotyczy też naruszenia przez ustawę
zasady autonomii spółdzielni, jej samorządności i niezależności wobec
państwa (instytucja zezwolenia na utworzenie spółdzielni) i zasady swobody
działalności gospodarczej oraz zlekceważenia toku prac legislacyjnych
stanowiska Kasy Krajowej, opinii specjalistów i organizacji spółdzielczych.
W tym miejscu należy wskazać, że pewien fragment unormowania
pierwotnej ustawy o SKOK był przedmiotem niedawnej wypowiedzi
Trybunału Konstytucyjnego, zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 24
marca 2009 r.11. Wprawdzie przedmiotem kontroli Trybunału były przepisy
art. 15 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o finansowym wsparciu rodzin
w nabywaniu własnego mieszkania12, uznanej za niezgodne z art. 118 ust. 1
i art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jednakże przy tej okazji Trybunał
dokonał pewnej charakterystyki istniejącego modelu SKOK. W szczególności, omawiając charakter prawny kas, stwierdził, iż z uwagi na to, że
spółdzielcze kasy nie podlegają nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego
i nie są objęte gwarancjami Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, „ustawa
o spółdzielczych kasach przewiduje odrębne regulacje, mające na celu
zapewnienie bezpieczeństwa środków gromadzonych w kasach przez ich
członków”.
________________________________________________________
11
12
Sygn. akt K 53/07, OTK ZU 2009/3A/27.
Dz.U. nr 183, poz. 1354 z późn.
– 55 –
TK wskazał trzy grupy „norm ostrożnościowych”: 1) określone
w art. 24–27 ustawy i wprowadzające ograniczenia maksymalnej kumulacji
udzielanych kredytów dla jednego członka spółdzielczej kasy oraz łącznej
kwoty pożyczek i kredytów udzielonych wszystkim członkom na cele
związane z działalnością gospodarczą i (uchylone przez zakwestionowaną
ustawę) limity czasowe udzielanych pożyczek i kredytów, również na cele
mieszkaniowe, czy udzielanych członkom rady nadzorczej, zarządu i komisji
kredytowej; 2) regulacje odnoszące się do zasad inwestowania wolnych
środków finansowych w celu ograniczenia ryzyka i zapewnienia bezpiecznego inwestowania oraz wprowadzające obowiązek utrzymywania płynnych
rezerw – art. 30–31; 3) przepisy dotyczące statusu i zadań Kasy Krajowej –
art. 34–42; Trybunał podkreślił tu podstawowy cel Kasy Krajowej, tj.
zapewnienie stabilności finansowej kas oraz sprawowanie za pomocą
szczegółowo uregulowanych instrumentów prawnych nadzoru nad kasami,
w celu zagwarantowania bezpieczeństwa zgromadzonych w nich oszczędności oraz zgodności działalności kas z przepisami ustawy (funkcje związku
rewizyjnego, a zarazem związku gospodarczego i organu nadzoru quasi-bankowego).
Powyższe uwagi mają istotne znaczenie w kontekście oceny konstytucyjności nowej ustawy, pozwalają bowiem na sformułowanie hipotezy, iż
takie uregulowanie byłoby uzasadnione jedynie pod warunkiem wykazania,
że zapewnia ono w stopniu wyższym bezpieczeństwo środków gromadzonych w kasach przez ich członków, niż pierwotna ustawa, i to właśnie
w efekcie nowej koncepcji nadzoru. Tego jednak ani ustawa, ani uzasadnienie jej projektu nie dowodzi, zwłaszcza nie wykazuje, czy i ewentualnie
dlaczego niewystarczające byłoby wprowadzenie mniejszego zakresu
nadzoru KNF nad systemem SKOK, mianowicie odnoszącego się tylko do
nadzoru spół-dzielczego, sprawowanego przez Kasę Krajową.
Odrębne zagadnienie dotyczy prawidłowości delegacji do wydania
aktów wykonawczych do ustawy o SKOK, przy czym ustawa odwołuje się
do tych aktów, których nawet założenia (a cóż dopiero treść ich projektów)
nie są jeszcze znane. Prawidłowość zawartych w ustawie delegacji ustawowe rodzi wątpliwość z punktu widzenia reguł, określonych w art. 92
Konstytucji RP. Stosownie do wskazanego przepisu Konstytucji, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie
szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia
i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące
treści aktu. Reguły stanowienia aktów wykonawczych do ustaw zostały
wypracowane najpierw w orzecznictwie polskiego sądu konstytucyjnego,
następnie precyzyjnie wyrażone w tekście Konstytucji z 1997 r.
i podtrzymane konsekwentnie przez Trybunał Konstytucyjny w późniejszym
– 56 –
orzecznictwie. „Pogląd, że rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie wyraźnego (a więc nie np. opartego na domniemaniu), precyzyjnego
upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis
ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii
w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej, uznał Trybunał
Konstytucyjny za należący do kanonu polskiej myśli konstytucyjnej”13.
Tymczasem, wskazując przykładowo, zgodnie z art. 18 ust. 5
opiniowanej ustawy, minister właściwy do spraw instytucji finansowych
może określić w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii Komisji
Nadzoru Finansowego i Kasy Krajowej, minimalne wymogi kwalifikacyjne
dla członków zarządów kas; według art. 62 ust. 1 tenże minister po
zasięgnięciu opinii KNF i Kasy Krajowej, może określić w drodze rozporządzenia wiążące kasy normy dopuszczalnego ryzyka w ich działalności,
uwzględniając konieczność zapewnienia bezpieczeństwa działalności kas
i Kasy Krajowej oraz zgromadzonych w nich środków; zgodnie zaś z art. 64
ust. 3 ten sam minister po zasięgnięciu opinii ww. podmiotów określi
w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady i tryb wykonywania czynności
kontrolnych (przez pracowników Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego)
w kasach i w Kasie Krajowej, uwzględniając konieczność skutecznego
sprawowania nadzoru oraz prawidłową realizację zadań Kasy Krajowej;
wreszcie, w świetle art. 80 ust. 3 minister właściwy do spraw instytucji
finansowych, po zasięgnięciu opinii (wyłącznie) KNF w drodze rozporządzenia ustala zakres, terminy i tryb przekazywania informacji sprawozdawczych przez kasy i Kasę Krajową do KNF, mając na uwadze zapewnienie
sprawnego i efektywnego nadzoru nad kasami i Kasą Krajową.
Kwalifikacja delegacji, zawartych w przytoczonych przepisach
ustawy, w świetle wymogów art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i ugruntowanego
orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego musi być jednoznacznie negatywna: upoważnienia te albo wskazują jedynie podmiot (podmioty) upoważnione kompetencyjnie, pozostawiając wydanie rozporządzenia uznaniu
organu, albo nie są dostatecznie szczegółowe i nie określają ściśle zakresu
spraw przekazanych do uregulowania, albo wprost nie zawierają żadnych
wytycznych, dotyczących treści rozporządzenia. A zatem, zważywszy iż dotyczą one nowo wprowadzanego nadzoru, stanowią one niezgodne z Konstytucją, blankietowe przekazanie kompetencji normodawczych, prowadzące
do niedozwolonego kreowania samoistnych norm podstawowych w newralgicznym obszarze praw majątkowych SKOK i ich członków.
________________________________________________________
13
Por. wyrok TK z 27.04.1999 r., sygn. P 7/98.
– 57 –
Wątpliwości legislacyjne i zastrzeżenia pod względem zgodności
z regułami wynikającymi z zasady państwa prawnego, reguł ingerencji
w sferę wolności i praw, a także zasady równości i niedyskryminacji wywołuje wiele szczegółowych przepisów ustawy, w tym zwłaszcza:
1. art. 4 – błędnie nakazujący do stosunków zobowiązaniowych pomiędzy
kasami a ich członkami, stosować przepisy ustawy z dnia 16 lutego
2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów w zakresie praktyk
naruszających zbiorowe interesy konsumentów – nieadekwatne
w relacjach spółdzielnia-członek spółdzielni,
2. art. 7 – normujący swoisty nadzór prewencyjny, wkraczający w kompetencje sądu rejestrowego, a obejmujący nadmierne wymogi w postaci
zezwolenia KNF na utworzenie kasy i zatwierdzania jej statutu,
3. art. 16 – odnoszący do działalności kasy i Kasy Krajowej (a nie konkretnych osób) ewentualną kwalifikację jej wykorzystywana w celu
ukrycia działań przestępczych lub dla celów mających związek
z przestępstwem skarbowym lub innym przestępstwem,
4. art. 17 – przewidujący krąg organów kasy inny, niż w prawie spółdzielczym, tj. zastępujący walne zgromadzenie członków zebraniem
przedstawicieli,
5. art. 19 – przyjmujący regułę nieodpłatnego pełnienia funkcji w organach kasy,
6. art. 20 – pozbawiający ogół członków kasy (na rzecz jej rady nadzorczej) kompetencji do powoływania i odwoływanie członków zarządu,
7. art. 21 – normujący powoływanie prezesa zarządu kasy za zgodą KNF,
przy niedookreślonych przesłankach decyzji negatywnej,
8. art. 24 – określający obowiązek kasy w zakresie utrzymania współczynnika wypłacalności na poziomie co najmniej 5%, z określeniem
względnie krótkiego 18-miesięcznego vacatio legis tego przepisu (art.
93) oraz przekazaniem ministrowi nadmiernej swobody określenia
sposobu i szczegółowych zasad jego obliczania,
9. art. 26 – określający pokrywanie strat bilansowych kas z funduszu zasobowego i funduszu udziałowego oraz dopuszczający zwiększenie odpowiedzialności członków kas za straty powstałe w kasie do podwójnej
wysokości wpłaconych udziałów,
10. art. 30 i art. 31 – ograniczające wysokość pożyczek i kredytów udzielonych członkowi kasy na cele działalności gospodarczej do 15% oszczędnościowo-pożyczkowego funduszy własnych kasy, a członkom
organów kasy 20% funduszu,
– 58 –
11. art. 34 – zgodnie z którym, członek kasy nie może być jednocześnie
poręczycielem więcej niż dwóch pożyczek lub kredytów łącznie, udzielonych przez kasę, której jest członkiem, bez względu na kryterium
zdolności kredytowej,
12. art. 37 – ograniczający łączną wartość zakupionych przez kasę środków
trwałych, zwłaszcza w pierwszych 3 latach działalności (do 5%
wysokości aktywów), co może uniemożliwić podjęcie działalności
przez nowo tworzoną kasę,
13. art. 42 – zmieniający dotychczasowe cele działalności Kasy Krajowej
i redukujące je do zadań zapewnienia stabilności finansowej kas (w tym
udzielanie kasom wsparcia finansowego ze środków funduszu stabilizacyjnego) oraz sprawowania kontroli (a nie nadzoru) nad kasami dla
zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonych w nich oszczędności oraz
zgodności działalności kas z przepisami prawa, z pozbawieniem
kompetencji stanowienia tzw. norm ostrożnościowych,
14. art. 48 – stanowiący, iż każdemu członkowi Kasy Krajowej przysługuje
jeden głos na walnym zgromadzeniu bez względu na ilość posiadanych
udziałów, co narusza reguły Prawa spółdzielczego (i prawa handlowego), dotyczące proporcjonalnego transformowania ilości i wysokości
udziałów (kapitału) na proces decyzyjny,
15. art. 48 i art. 49 – które stanowiąc, iż na walnym zgromadzeniu Kasy
Krajowej każda kasa jest reprezentowana przez pełnomocnika wybranego przez jej radę nadzorczą spośród członków kasy z wyłączeniem
członków zarządu kasy oraz, iż rada nadzorcza jest wybierana spośród
pełnomocników reprezentujących kasy na walnym zgromadzeniu Kasy
Krajowej – w sposób bezzasadny pozbawia prawa reprezentacji osoby
najbardziej kompetentne, tj. należące do zarządów poszczególnych kas,
16. art. 51 – wymagający zgody Komisji Nadzoru Finansowego na powołanie trzech członków zarządu Kasy Krajowej (liczącego od 3 do 5
osób), w tym prezesa,
17. art. 53 – wymagający zatwierdzenia przez Komisję Nadzoru Finansowego zmian statutu Kasy Krajowej, z blankietowym upoważnieniem
KNF do dyskwalifikacji zmiany, która mogłaby prowadzić do naruszenia przepisów prawa, bezpieczeństwa środków gromadzonych
w kasach lub bezpieczeństwa lokat kas gromadzonych przez Kasę
Krajową,
18. art. 54 – limitujący fundusze własne Kasy Krajowej, obejmujące
jedynie fundusz udziałowy i fundusz zasobowy, w przeciwieństwie do
wszystkich innych spółdzielni, mogących swobodnie tworzyć
w statutach także inne fundusze własne, a przede wszystkim:
– 59 –
19. art. 60–80, zawarte w rozdziale 6. Nadzór nad spółdzielczymi kasami
oszczędnościowo-kredytowymi i Krajową Spółdzielczą Kasą Oszczędnościowo-Kredytową – wprowadzające poddanie i podległość działalności kas i Kasy Krajowej nadzorowi, sprawowanemu przez Komisję
Nadzoru Finansowego w zakresie i na zasadach określonych w ustawie
o SKOK oraz w ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem
finansowym14 – z rażącym naruszeniem zasad państwa prawa, w tym
reguł przyzwoitej legislacji i reguł udzielania delegacji ustawowych,
zasady autonomii spółdzielczej, zasad swobody działalności gospodarczej oraz ochrony własności i praw majątkowych oraz
20. całość unormowania i liczne przepisy ustawy nakładające na spółdzielcze kasy i Kasę Krajową dalej idące ograniczenia prawne, organizacyjne i finansowe, niż istniejące w przypadku innych spółdzielni,
bądź innych osób prawnych typu korporacyjnego – z pogwałceniem
zasady równości i niedyskryminacji.
W kontekście wprowadzanego analizowaną ustawą nadzoru, na
szczególnie podkreślenie zasługuje jeszcze jeden przepis, mianowicie art. 64
ust. 2 ustawy, zgodnie z którym Komisja Nadzoru Finansowego oraz osoby
wykonujące czynności nadzoru nie ponoszą odpowiedzialności za szkodę
wynikłą ze zgodnego z przepisami ustaw działania lub zaniechania, które
pozostaje w związku ze sprawowanym przez Komisję Nadzoru Finansowego
nadzorem nad działalnością kas.
Na pozór, przepis ten wyklucza jedynie odpowiedzialność Skarbu
Państwa za tzw. szkody legalne wynikłe z funkcji indywidualnych działań
i czynności nadzorczych państwa wobec SKOK. W rzeczywistości jednak –
przepis ten i cała regulacja opiniowanej ustawy może być zasadnie
postrzegana jako generalny mechanizm wprowadzenia poszkodowania
i upośledzenia – bez możliwości rekompensaty z tego tytułu – systemu
spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych funkcjonujących dotychczas w Polsce. Funkcjonujących, podkreślmy: bez istotnych zjawisk negatywnych, w tym bez patologii systemu bankowego i bez większych skutków
wywołanych światowym kryzysem ekonomicznym i finansowym.
Konstytucyjny wzorzec normatywny dla oceny nowej ustawy
Unormowanie ustawy z 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach
oszczędnościowo-kredytowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw
powinno być konfrontowane z kilkoma przepisami Konstytucji RP z dnia
2 kwietnia 1997 r. o randze zasad ustrojowych (oprócz wcześniej rozwiniętego problemu ustawodawstwa delegowanego, tj. art.92), przede wszystkim:
________________________________________________________
14
Dz.U. nr 157, poz. 1119, z późn. zm.
– 60 –
1) z art. 2 Konstytucji RP, statuującym zasadę demokratycznego
państwa prawa, obejmującą reguły przyzwoitej legislacji, w tym wymogi
stanowienia jasnego i spójnego prawa, wolnego od sprzeczności z normami
wyższej rangi i kolizji w danej płaszczyźnie normatywnej.
Współczesne rozumienie zasady demokratycznego państwa prawnego, której jądro stanowi zasada legalizmu15 znajduje szczególne zastosowanie w ramach każdego procesu prawotwórczego. Wypracowane przez
Trybunał Konstytucyjny implikacje tej zasady, zbiorczo ujmowane jako tzw.
reguły przyzwoitej legislacji, wynikające z zasady zaufania obywatela do
państwa i stanowionego przezeń prawa oraz bezpieczeństwa prawnego
jednostki16, obejmują obszerny katalog reguł prawodawstwa. Stanowią je
m.in.: ochrona praw słusznie nabytych, ochrona interesów w toku i ekspektatyw, zakaz retroaktywnego działania prawa karnego oraz innych przepisów
prawa pogarszających sytuację prawną adresatów, wykluczenie bezpośredniego wprowadzania przepisów w życie, bez odpowiedniego okresu
dostosowawczego (vacatio legis), zakaz stanowienia ustaw epizodycznych,
zasada określoności prawa, wymóg jasnego, spójnego i zrozumiałego prawa,
zasada proporcjonalności, wykluczająca nadmierną ingerencję, czy zakaz
ograniczania wolności i praw jednostki z innych względów, niż ważny
interes społeczny lub indywidualny chroniony przez konstytucję.
Na podkreślenie zasługuje walor pewności (określoności) prawa,
czyli jego generalnego charakteru, jasności i jednoznaczności, w myśl
klasycznej paremii ubi ius incertum ibi ius nullum (niepewna regulacja
prawna nie jest żadnym prawem). Przepisy prawne niejasne i niejednoznaczne, formułowane w sposób uniemożliwiający adresatom określenie
swojej sytuacji prawnej i konsekwencji swego postępowania, przepisy
o charakterze epizodycznym, podlegające częstym zmianom – godzą w zasadę państwa prawa17. Znaczenie pewności i stabilności prawa wynika stąd, iż
oznacza ona zarówno ochronę przed bezprawnymi działaniami innych
podmiotów prawa, jak i zabezpieczenie przed arbitralnymi, samowolnymi
działaniami organów państwa, rodzi zaufanie do prawa i stwarza możliwość
przewidywania zachowania innych podmiotów prawa18.
________________________________________________________
15
16
17
18
Organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie prawa i w określonych
granicach prawa – art. 7.
Poczynając od orzeczenia z 30 listopada 1988 r., sygn. K.1/88, OTK 1988 r., poz. 6, po
dziesiątki późniejszych orzeczeń.
Miedzy innymi wyroki TK: z 20 grudnia 1999 r. K 4/99, OTK ZU 1999 r., nr 7, poz. 165
i z 11 stycznia 2000 roku, K 7/99, OTK ZU z 2000 r., nr 1, poz. 2.
Między innymi wyroki: z 28 stycznia 2003 r., SK 37/01, OTK ZU 2003 r. nr 1A, poz. 3;
z 29 czerwca 2005 r., SK 34/04, OTK ZU nr 6A, poz. 69; z 17 maja 2006, K 33/05, OTK
ZU 2006 r., nr 5A, poz. 57.
– 61 –
2) z art. 22 Konstytucji RP, stanowiącym, iż ograniczenie wolności
działalności gospodarczej – będącej filarem społecznej gospodarki rynkowej
unormowanej w art. 20 Konstytucji – jest dopuszczalne tylko w drodze
ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny oraz z art. 31 ust. 3,
ustanawiającym generalne reguły ograniczeń w zakresie korzystania
z konstytucyjnych wolności i praw.
Obowiązująca Konstytucja RP normuje istotne elementy ustroju
społecznego, postanawiając w art. 20, iż podstawę ustroju gospodarczego RP
stanowi społeczna gospodarka rynkowa oparta na trzech filarach: wolności
działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu
i współpracy partnerów społecznych. Unormowanie to, zdaniem Trybunału
Konstytucyjnego, zakłada koncepcję równowagi interesów uczestników
rynku i zarazem poszanowania ich autonomii, tworząc konstytucyjną gwarancję negocjacyjnego sposobu rozstrzygania spraw spornych, umożliwiającą przezwyciężenie napięć i konfliktów w procesie gospodarowania. Partnerzy społeczni, uczestnicy procesu gospodarczego, pracodawcy, pracownicy, producenci i konsumenci powinni prowadzić ze sobą dialog, w celu
wyeliminowania negatywnych efektów nieskrępowanego działania wolnego
rynku. Państwo natomiast nie ma możliwości bezpośredniego wpływania na
obrót gospodarczy, lecz może to jedynie czynić pośrednio, za pomocą
szczególnych i dozwolonych narzędzi prawnych19.
Przytoczone przepisy konstytucyjne, dopełniające art. 20 Konstytucji i łącznie ustanawiające wolność działalności gospodarczej20 w sposób
pośredni, a unormowanie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej21 w sposób wyraźny – akcentują zasadę równości
w obszarze działalności gospodarczej. Art. 6 tej ustawy stanowi, że
„podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest
wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków
określonych przepisami prawa”. Należy przyjąć, że wolność gospodarcza
jest zjawiskiem złożonym i obejmuje szereg atrybutów, w tym zwłaszcza
swobody: podejmowania oraz prowadzenia działalności gospodarczej,
wyboru formy organizacyjno-prawnej, konkurowania z innymi podmiotami
gospodarczymi, zbywania własnych towarów i usług oraz kształtowania cen,
decydowania o sposobie zaangażowania kapitału, zatrudniania oraz
decydowania o sposobie prowadzenia działalności gospodarczej, zmiany jej
profilu, czasu trwania. Ujmując lapidarnie: „ustrojodawca uznał zasadę, że
w działalności gospodarczej wszystko, co nie jest zakazane, jest
________________________________________________________
19
20
21
Między innymi wyrok z 24 stycznia 2001 r., K 17/00, OTK ZU 2001 r., nr 1, poz. 4.
Por. wyrok TK z 29 kwietnia 2003 r., SK 24/04, OTK ZU 2003 r. nr 4A, poz. 33.
– 62 –
dozwolone”22. Należy przy tym bez fetyszyzmu uznać, że chodzi tu
o swobodę „podejmowania i prowadzenia działalności, której zasadniczym
celem jest osiągnięcie zysku”23.
W tym właśnie kontekście podkreślić należy konstytucyjnie
dopuszczoną możliwość ograniczenia wolności działalności gospodarczej
tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art.
22). Rzecz jasna, jak każde prawo podmiotowe, w tym i podstawowe dla
działalności gospodarczej prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 64),
również i wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru ius infinitum,
toteż może podlegać ograniczeniom. Trybunał Konstytucyjny podkreślił
w szczególności, że ograniczenia wolności działalności gospodarczej, np.
poprzez obowiązki rejestracyjne, czy związane ze sprawozdawczością, prawem podatkowym i prawem pracy, bądź najdalej idące w sferze
przedmiotowej i podmiotowej, tj. zakazy prowadzenia niektórych rodzajów
działalności oraz wymogi koncesji i zezwoleń na działalność określonego
rodzaju – nie mogą mieć charakteru generalnych wyłączeń podmiotowych
i muszą mieć wyraźne podstawy merytoryczne i aksjologiczne24.
Interpretacja klauzuli „ważnego interesu publicznego”, jako
materialnej przesłanki ograniczenia wolności działalności gospodarczej,
powinna być powiązana z przepisem art. 31 ust. 3 Konstytucji, normującym
generalne reguły limitowania konstytucyjnych wolności i praw. Zgodnie
z nim: 1) w grę wchodzić może jedynie ograniczenie zakresu korzystania,
a nie odmowa uznania, czy całkowite pozbawienie kogoś wolności i praw;
2) zastrzeżono wyłącznie ustawową podstawę takiego ograniczenia,
3) którego nieodzownym warunkiem jest konflikt wolności i praw
z konkurującymi wartościami, jakimi są: bezpieczeństwo i porządek
publiczny w państwie demokratycznym, ochrona środowiska, zdrowia
i moralności publicznej, albo ochrona wolności i praw innych osób,
a 4) zakres ograniczeń nie może naruszać istoty wolności i praw, tj. zupełnie
ich wyłączać, czy znosić. Dopuszczalne ograniczenia muszą być
obiektywnie uzasadnione w warunkach państwa demokratycznego oraz
konieczne, tzn. proporcjonalne do rangi dóbr chronionych i adekwatne
względem zamierzonego efektu. Konstytucja odrzuca możliwość nadmiernej
ingerencji i zakłada, że ograniczenia dopuszczalne są w zakresie minimalnie
koniecznym. Ustawodawca musi zatem uznać, iż konkretna ingerencja jest
________________________________________________________
22
23
24
Por. Uchwała Sądu Najwyższego z 18 października 2001 r., sygn. I KZP 9/01, OSN KW
2001 r. nr 9–10, poz. 87.
Por. wyrok TK z 14 czerwca 2004 r., SK 21/02, OTK ZU 2004 r. nr 6A, poz. 56.
Między innymi wyroki: z 8 kwietnia 1998 r., K 10/97, OTK ZU 1998 r. nr 3 poz. 28,
z 4 lipca 2002 r., P 12/01, OTK ZU 2002 r. nr 4A, poz. 50, z 28 stycznia 2003 r., K 2/02,
OTK ZU 2003 r. nr 1A, poz. 4; z 17 grudnia 2003 r., SK 15/02, OTK ZU 2003 r. nr 9A,
poz. 103.
– 63 –
jedynym sposobem rozwiązania kolizji wartości i efektywnej ochrony
wartości traktowanej jako nadrzędna, co oznacza sytuację podobną do
przyjętej na gruncie prawa karnego materialnego instytucji kontratypu stanu
wyższej konieczności25.
Tak więc, odwołanie do ważnego interesu publicznego w art.22
Konstytucji „nie oznacza pozostawienia ustawodawcy dowolności w określaniu rodzaju chronionego interesu”, zaś „przy ustalaniu jego zawartości
muszą być brane pod uwagę inne regulacje konstytucyjne i hierarchia
wartości, wynikająca z koncepcji demokratycznego państwa prawnego”26.
3) z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, wyrażającym zasadę równości wobec prawa i zakaz dyskryminacji, czyli nakaz jednakowego
traktowania podmiotów równych i podobnego traktowania podobnych,
z dopuszczalnością jedynie uzasadnionych zróżnicowań, niesprzecznych
z wymogami sprawiedliwości, przy czym żadne kryterium nie może
stanowić podstawy dla zróżnicowań niesprawiedliwych, dyskryminujących
określone podmioty.
W nader bogatym dorobku orzeczniczym Trybunał Konstytucyjny
uznaje, iż art. 32 Konstytucji RP stanowi całość normatywną, ust. 1 statuuje
zasadę równości jako normę konstytucyjną adresowaną do wszelkich
organów władzy publicznej, a ust. 2 wyraża uniwersalny charakter zasady
równości, nakazując jej przestrzeganie we wszystkich sferach życia, tj.
w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym oraz określa bliżej
granice dopuszczalnych zróżnicowań podmiotów prawa. W myśl tego przepisu żadne kryterium nie może stanowić podstawy dla zróżnicowań niesprawiedliwych, dyskryminujących określone podmioty27. Pomiędzy zasadą
równości praw i zakazem dyskryminacji zachodzi tego rodzaju ścisły
związek, iż zakaz dyskryminacji jest traktowany jako negatywna strona
zasady równości28.
Należy zatem wyróżnić co najmniej trzy aspekty pozytywne
równości: 1) równość uprawnień przysługujących jednostce bądź innemu
podmiotowi wolności i praw – równość szans, 2) równość udzielanej przez
prawo ochrony oraz 3) równość odpowiedzialności prawnej. Zasada
równości nie oznacza jednak ani jej absolutyzowania, ani prymitywnego
egalitaryzmu, gdyż Konstytucja implicite dopuszcza zróżnicowanie sytuacji
prawnej, jednak pod określonymi warunkami, gdyż zróżnicowanie sytuacji
________________________________________________________
25
26
27
28
Por. m.in. wyroki TK: z 28 czerwca 2000 r., K. 34/99, OTK ZU 2000 r. nr 5, poz. 142,
z 3 czerwca 2008 r., K 42/07, OTK ZU 2008 nr 5A, poz. 77 oraz z 30 września 2008 r.
K 44/07, OTK ZU 2008 r. nr 7A, poz. 126.
Wyrok TK z 17 grudnia 2003 r., SK 15/02, OTK ZU 2003 r. nr 9A, poz. 103.
Wyrok TK z 23 października 2001 r., K 22/01, OTK ZU 2001 r., nr 7, poz. 215.
Wyrok TK z 13 maja 2002 r., SK 32/01, OTK ZU 2002 r., nr 3A, poz. 31.
– 64 –
prawnej podobnych podmiotów zawsze musi być uzasadnione i usprawiedliwione. Wypracowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego
kryteria podkreślają, iż wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania
podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio
przekonujących argumentach, które muszą być relewantne, tj. pozostawać
w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, służyć ich
realizacji i mieć racjonalne uzasadnienie. Nadto, powinny być proporcjonalne, tzn. waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów musi pozostawać we właściwej proporcji do wagi interesów, które
zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów
podobnych. Wreszcie, odmienne potraktowanie podmiotów powinno być
związane z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi,
zwłaszcza z zasadą sprawiedliwości społecznej29.
Jednocześnie w art. 32 ust. Konstytucji akcent położono na aspekt
negatywny, formułując zakaz dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny
w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym. Dyskryminacja to
zróżnicowane traktowanie osób znajdujących się w obiektywnie takiej samej
sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej, obiektywnie usprawiedliwionej podstawy. Zdaniem Trybunału, dyskryminacja
zachodzi w sytuacji, gdy wprowadzone zróżnicowanie ma charakter
arbitralny, nieproporcjonalny i nieuzasadniony30. Ten aspekt równości ma
charakter jest bezwzględny i nie doznaje ograniczeń, np. przez wskazanie
konkretnych kryteriów, które nie mogą stanowić przesłanek dyskryminującego zróżnicowania.
Konkluzje
W świetle przeprowadzonych analiz, uregulowanie ustawy z dnia 5
listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych
oraz o zmianie niektórych innych ustaw, wprowadzanej pod hasłem zapewnienia korzyści wynikających z wprowadzenia nadzoru państwowego nad
działalnością SKOK – nie gwarantuje jego praktycznej efektywności, ale
prowadzi w konsekwencji do rewizyjnej zmiany istoty dotychczasowego
systemu SKOK i jego bezzasadnego włączenia w obszar działalności
banków sensu stricto, połączonego z nadmiernym rozbudowaniem
uprawnień organów administracji specjalnej, tj. Komisji Nadzoru Finansowego oraz naruszeniem praw członków SKOK.
________________________________________________________
29
30
Por. m.in. w wyroki: z 23 czerwca 1999 r. sygn. K.30/98 oraz z 6 lipca 1999 r., sygn.
P.2/99; OTK ZU 1999 r. nr 5, poz. 101 i 103, z 19 lutego 2001 r., SK 14/00, OTK ZU
2001 r. nr 2, poz. 31.
Między innymi wyroki: z 24 marca 1998 r., K 40/97, OTK ZU z 1998 r. nr 2, poz. 12;
z 30 września 2008 r. K 44/07, OTK ZU 2008 r. nr 7A, poz. 126.
– 65 –
Przepisy tej ustawy stanowią niedopuszczalne ograniczenie wolności
gospodarczej oraz jej podstaw majątkowych, w tym własności (art. 22 i art.
64 Konstytucji), nieproporcjonalną i nieuzasadnioną ingerencję w sferę
wolności i praw (art. 31 ust. 3) oraz naruszenie reguł społecznej gospodarki
rynkowej (art. 20), a także zasady równości i niedyskryminacji (art. 32).
Oprócz merytorycznych błędów, ustawa obarczona jest poważnymi
wadami z zakresu techniki prawodawczej, które naruszają reguły przyzwoitej legislacji, wynikające z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)
i zawiera blankietowe przekazanie kompetencji normodawczych, prowadzące do niedozwolonego kreowania norm podstawowych w newralgicznym
obszarze wolności gospodarczej (art. 92 Konstytucji). Z powodu wszystkich
tych przyczyn, nowa ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw – zasługuje na dezaprobatę w świetle wymogów Konstytucji RP.
Jednocześnie zastrzec należy, iż jedyną drogą prawną dla wywołania
autorytatywnego ustalenia właściwego rozumienia kwestionowanych
przepisów ustawowych i następnie rozstrzygnięcia wątpliwości co do ich
zgodności z Konstytucją, jest zainicjowanie przez uprawniony podmiot
postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w przedmiocie kontroli
konstytucyjności norm, tj. przez Prezydenta RP w trybie prewencyjnym (art.
122 ust. 3) albo z inicjatywy uprawnionych podmiotów w trybie następczym31.
Dzięki wskazanemu działaniu Prezydenta RP, który zainicjował
kontrolę prewencyjną ustawy przed Trybunałem Konstytucyjnym, istnieje
szansa na zapobieżenie wejściu w życie zarówno poszczególnych wadliwych
przepisów, jak i całości nowej ustawy, a tym samym powstaniu nieodwracalnych szkód w rezultacie naruszenia przez ustawodawcę Konstytucji.
________________________________________________________
31
Art. 191 ust. 1 i art. 193 w związku z art. 188 pkt 1 Konstytucji.
– 66 –
Brodecki, Zgodność rozwiązań przyjętych w nowej ustawie o spółdzielczych kasach...
Zgodność rozwiązań przyjętych w nowej ustawie
o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych
z prawem europejskim
prof. zw. dr hab. Zdzisław Brodecki
1. Wstępne założenia
Nowa regulacja zasad tworzenia, organizacji i działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych i Krajowej Spółdzielczej Kasy
Oszczędnościowo-Kredytowej (Kasy Krajowej) oraz nadzoru nad nimi jest
zgodna z tendencją do scalania rynku finansowego w celu bardziej efektywnego zapobiegania kryzysom finansowym lub zwalczania ich skutków.
Traktowanie prawa rynku finansowego jako czegoś więcej niż zbioru jego
części składowych (prawa bankowego, prawa ubezpieczeń czy prawa rynku
kapitałowego) zobowiązuje do „zjednoczenia w różnorodności”. Ustawa
wciela w życie „nową ideę” według „starych” (sektorowych!) założeń,
bowiem reguluje ustrojowe, materialne i procesowe aspekty działalności
spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych (credit unions) również
przy pomocy instrumentów prawa bankowego. Wciskanie spółdzielczych
kas w „gorset” prawa bankowego jest pierworodnym grzechem opiniowanej
ustawy.
Uchwalona przez Sejm ustawa jest przejawem oportunizmu środowisk politycznych wobec reformy prawa rynku finansowego. Przyjęta
w ustawie koncepcja uprzywilejowuje banki, co jest niezgodne z zasadą
równości wobec prawa w rozumieniu art. 2 Konstytucji (państwa prawa
urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej) i art. 32 Konstytucji (prawa do równego traktowania przez władze publiczne). Jest to
nieuzasadniona dyskryminacja spółdzielczych kas w stosunku do banków
i pozbawienie tych instytucji kredytowych o szczególnym charakterze ich
mocy. Przejawem tej dyskryminacji jest fakt, że uchwalona ustawa nie
uwzględnia wyłączenia polskich spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych spod wymogów licencyjnych i ostrożnościowych dyrektywy
bankowej 2006/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca
2006 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje
kredytowe1 i w wielu przypadkach wprost poddaje działalność kas normom
wynikającym z prawa bankowego (nawet je w sposób nieuzasadniony
zaostrzając), bez dostosowania ich do konstrukcji i specyfiki spółdzielczych
kas. Tymczasem Polska już na początku negocjacji członkowskich
________________________________________________________
1
Dz.U. UE L 177 z 30.06.2006 r.
– 67 –
zadeklarowała chęć wyłączenia spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych spod regulacji dyrektywy regulującej podejmowanie i prowadzenie
działalności bankowej w UE. Podejście to strona polska uzasadniała szczególnymi względami społecznymi, łączącymi się z działalnością kas, zasadą
ich działania wyłącznie na rzecz swoich członków oraz niewielkim udziałem
spółdzielczych kas w krajowym rynku finansowym. Uznając zasadność
przedstawionej argumentacji, spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe
(oraz Bank Gospodarstwa Krajowego) zostały wyłączone (mocą art. 2
dyrektywy) spod regulacji dyrektywy bankowej. Komisja Europejska
podzieliła opinię, iż ze względu na fakt, że kasy mają niewielki udział
w polskim rynku bankowym, nie wydaje się niezbędne rozciągnięcie nad
nimi nadzoru bankowego oraz zaostrzenie wymogów o charakterze
kapitałowym i ostrożnościowym. Wyłączając kasy spod działania dyrektywy
2006/48/WE stanowiącej podstawową regulację działalności bankowej
w UE, pośrednio uznano ich działalność za szczególną, zbliżoną w charakterze do działalności unii kredytowych, bowiem takiemu samemu
wyłączeniu podlegają także credit unions w Wielkiej Brytanii i Irlandii, ale
także, jako podmioty świadczące usługi wyłącznie na rzecz swoich
członków, we Francji (caisse des dépôts et consignations), we Włoszech
(cassa depositi e prestiti), na Łotwie ( krajaizdevu sabiedribas), na Litwie
(kredito unijos). Tym samym fundamentalne zmiany instytucjonalnej struktury regulacyjnej i nadzorczej spółdzielczych kas i Kasy Krajowej powinny
uwzględniać specyfikę i standardy unii kredytowych oraz międzynarodowe
zasady spółdzielcze. Podkreślić należy, że istota unii kredytowych (związków kredytowych), których odpowiednikiem w Polsce są spółdzielcze kasy
oszczędnościowo-kredytowe, wyraża się w samopomocy ich członków, co
stanowi o powołaniu tych instytucji do realizacji odmiennych celów niż
banki komercyjne, pomimo to, że spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe (credit unions), przyjmując depozyty od ludności i udzielając
kredytów, spełniają funkcjonalne kryteria definicji „instytucji kredytowej”
określone w dyrektywie bankowej 2006/48/WE.
Ustawa w głównej mierze poświęcona jest regulacji nadzoru nad
spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi, który ma kluczowe
znaczenie dla stabilności finansowej kas i bezpieczeństwa powierzonych im
oszczędności członków. Podkreślić należy, że nadzór stanowi najistotniejsze
ogniwo sieci bezpieczeństwa finansowego, którą w wymiarze instytucjonalnym tworzą (poza nadzorem) także bank centralny (jako pożyczkodawca
ostatniej instancji) i system gwarantowania depozytów. Głównym celem
sieci bezpieczeństwa finansowego jest ochrona systemu finansowego przed
destabilizacją spowodowaną przez kryzysy finansowe. Stąd też sieć
bezpieczeństwa finansowego a zwłaszcza jej właściwa konstrukcja służyć
ma zapewnieniu stabilności finansowej i ochronie depozytów powierzonych
– 68 –
instytucjom finansowym2. Spółdzielcze kasy oszczędnościowo kredytowe
utworzyły własną sieć bezpieczeństwa i odrębny od bankowego, system
ochrony oszczędności, w których efektywność ustawa zdecydowanie negatywnie ingeruje. W zakresie działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych zarówno Kasa Krajowa, sprawująca dotychczas nadzór
nad kasami oraz fundusz stabilizacyjny utworzony przez nią w ramach
funkcji pożyczkodawcy ostatniej instancji w celu zapewnienia stabilności
finansowej kas, jak również dopełniający je system gwarancji depozytów
w ramach Towarzystwa Ubezpieczeń Wzajemnych SKOK (kasy nie są
uczestnikami bankowego systemu gwarantowania depozytów prowadzonego
przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny) – stanowią oficjalnie uznany system
bezpieczeństwa kas, analizowany w corocznych Raportach Narodowego
Banku Polskiego o stabilności systemu finansowego. Nowa ustawa odbierając Kasie Krajowej uprawnienia nadzorcze i stabilizujące, stanowi o podporządkowaniu kas systemowi bezpieczeństwa i stabilności dla nich nieadekwatnego – przeznaczonego dla banków, co stanowi o osłabieniu a nawet
zagrożeniu bezpieczeństwa zgromadzonych w nich środków pieniężnych,
szczególnie że w ustawie explicite nie określono systemu gwarancji dla
środków pieniężnych powierzonych kasom, jednocześnie odbierając Kasie
Krajowej prawo do stanowienia odpowiednich w tym zakresie norm ostrożnościowych. Uznać to należy za nieuzasadnioną dyskryminację spółdzielczych kas w stosunku do banków a tym samym naruszenie zasady równości
w prawie nakazującej równe traktowanie przy kształtowaniu treści obowiązującego prawa i zakazu dyskryminacji wyrażonych w 32 Konstytucji w zw.
z art. 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 9 i 91 ust. 2 Konstytucji. Istotne, że ustabilizowane orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego3 podkreśla, że zasada
równości musi być rozpatrywana w ścisłym związku z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Pomimo bowiem, że kasy i banki
wykonują czynności polegające na przyjmowaniu depozytów i udzielaniu
kredytów, to ich status prawny istotnie się różni. Cechą odróżniającą kasy od
banków, także banków spółdzielczych, jest ustawowe ograniczenie funkcjonowania kas (utrzymane także w nowej ustawie) wyłącznie do działalności
na rzecz swoich członków. Zakres świadczonych przez nie czynności jest
w stosunku do banków istotnie zawężony, nie mają one także przywilejów
bankowych (prawa do wydawania bankowego tytułu egzekucyjnego, uproszczonego ustanawiania hipoteki, tajemnicy bankowej).
________________________________________________________
2
3
Zob. A. Jurkowska-Zeidler, Bezpieczeństwo rynku finansowego w świetle prawa Unii
Europejskiej, Wolters Kluwer, Warszawa 2008, s. 14, 193.
Na przykład orzeczenie w sprawie K 10/96 dostępne na http://www.trybunal.gov.pl.
– 69 –
Fundamentem prawa rynku finansowego jest wolność gospodarcza.
Uchwalona przez Sejm ustawa ogranicza tę wolność bez zachowania
proporcji pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień spółdzielczych kas
oszczędnościowo-kredytowych a rangą „ważnego interesu publicznego”, tj.
klauzulą generalną z art. 22 Konstytucji. Przyjęte rozwiązanie godzi nie
tylko w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, ale i w swobodę
konkurencji, powodując zakłócenia na wspólnym rynku (gdzie obowiązuje
zasada niedyskryminacji ze strony państwa przyjmującego) lub na rynku
jednolitym (gdzie obowiązuje zasada jednolitej licencji wydawanej przez
państwo pochodzenia). Zbytnie ograniczanie wolności działalności gospodarczej i zniekształcenie zasad konkurencji obowiązujących w polskim
obszarze rynku wewnętrznego, powoduje zakłócenia w „Europie bez (wewnętrznych) granic”. Takie podejście narusza zasadę proporcjonalności, która
ma charakter fundamentalnego nakazu zaadresowanego do krajowego ustawodawcy, który ingeruje w system praw i wolności zagwarantowanych
Konstytucją4.
W konsekwencji onus probandi w zakresie proporcjonalności i doboru argumentów przekonywających o zasadności ingerencji w sferę praw
i wolności obciąża zawsze ustawodawcę. W kontekście opiniowanej sprawy
szczególnego znaczenia nabiera fakt, że orzecznictwo konstytucyjne
akceptuje, iż wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania muszą
znajdować podstawę w odpowiednio zbudowanej argumentacji (związek
regulacji z celem, realizacja celu i treści przepisów w sposób proporcjonalny, wyważenie kolidujących interesów i wartości).
W wielu konstytucjach państw członkowskich UE wolność zrzeszania się jest równie cenną wartością, co wolność gospodarcza. Konstytucja
RP wiąże tę wolność z ideą społeczeństwa obywatelskiego (art. 11) i zasadą
pluralizmu społecznego (art. 12 i 58). Nadzór nad zrzeszeniami polega na
kontroli ich działania i na możliwości podejmowania wobec nich środków
prawnych w przypadku stwierdzenia niezgodności tego działania z prawem.
Nowa regulacja nadzoru nad spółdzielczymi kasami zakłada możliwość
ingerencji Komisji Nadzoru Finansowego, nawet w przypadku ich działań
legalnych. Przejmowanie przez KNF kompetencji Krajowej Spółdzielczej
Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej w zakresie nadzoru nad działalnością
legalną jest wyrazem braku zrozumienia istoty kompleksowego systemu
nadzoru nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi, który
zakłada podział ról według przemyślanego klucza – uwzględniającego
________________________________________________________
4
Wyeksponowanie konstytucyjnego statusu zasady proporcjonalności (w tym kontekście
należy odnotować szczególne miejsce art. 31 ust. 3 w systematyce wewnętrznej
Konstytucji: wymóg proporcjonalności jest podniesiony do rangi centralnego punktu
odniesienia dla konstytucyjnego statusu jednostki).
– 70 –
różnice między nadzorem formalnym i materialnym, bądź nadzorem nad
działalnością niezgodną z prawem i działalnością legalną.
W katalogu wolności i praw ważną rolę odgrywa prawo do własności i innych praw majątkowych, które podlega powszechnej ochronie
konstytucyjnej w wielu państwach członkowskich UE. Z art. 64 polskiej
Konstytucji wynika, że ustawodawca nie może co do zasady zawężać możliwości realizacji przyznanego prawa majątkowego w stopniu prowadzącym
do jego unicestwienia. Wynika to z założenia, że prawa konstytucyjne muszą
korzystać z efektywności rzeczywistej, a nie jedynie formalnej. Prawo
podmiotowe rangi konstytucyjnej nie korzysta ze swojego statusu tylko
z racji umieszczenia w Konstytucji. Prawo to jest prawem tylko tak długo,
jak posiada pewne atrybuty esencjonalne dla istnienia tego prawa.
Pozbawienie tych atrybutów powoduje, że prawo przestaje być prawem.
Z tej perspektywy art. 64 Konstytucji należy odczytywać w świetle
dyrektywy interpretacyjnej o charakterze tożsamościowym dla systemu
konstytucyjnego w postaci obowiązku ustawodawcy respektowania minimalnego wymogu w postaci zachowania „istoty prawa” (art. 31 ust. 3 in fine
Konstytucji). Postanowienia ustawy określające m.in. gospodarkę finansową
kas, ustalają w sposób arbitralny współczynnik ich wypłacalności na
poziomie 5%, zamiast respektowania standardów Bazylejskiego Komitetu
Nadzoru Bankowego ustalonych w oparciu o analizę ekonomiczną dokonaną
przez wybitnych znawców ekonomii i prawa na poziomie 4% (wyrażającym
stosunek kapitału podstawowego do aktywów objętych ryzykiem). Najbardziej racjonalnym byłoby odesłanie w tym względzie do obowiązujących
standardów unijnych, które nakazują dostosowanie wymogów w zakresie
adekwatności kapitałowej, różnicując jednocześnie ich poziom stosownie do
zakresu działalności instytucji kredytowych. Ta technika legislacyjna
zdobywa prawo obywatelstwa w polskiej legislacji.
Ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych dopuszcza subdelegacje dla ministra finansów nawet w sferze praw i wolności,
bez precyzyjnego określenia zasadniczych elementów takiej regulacji
prawnej. Jest to niezgodne z art. 92 Konstytucji, który uznaje tę materię za
ustawową.
Tradycje konstytucyjne wspólne dla państw członkowskich są źródłem „zasad ogólnych prawa wspólnotowego” w rozumieniu art. 6 Traktatu
o Unii Europejskiej. Te zasady – konkretyzowane przez Trybunał Sprawiedliwości w Luksemburgu w precedensowych wyrokach – wzmacniają
aksjologię Konstytucji RP z 1997 r. i jako takie zasługują na wzmiankę
w kontekście uwag do poszczególnych artykułów ustawy o spółdzielczych
kasach oszczędnościowo-kredytowych. Wykładnia Konstytucji „przyjazna
prawu wspólnotowemu” jest świadectwem przemian zachodzących
– 71 –
w polskim obszarze porządku prawnego Unii Europejskiej5. Nakaz interpretacji prowspólnotowej i respektowanie orzecznictwa sądów wspólnotowych
został mocno wyeksponowany w wiodącym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2005 r.6. Do tego „konstytucyjnego postulatu”
dodać należy, że prawo europejskie to w dużej mierze „to, co robią i mówią
sądy wspólnotowe”, a nie „to, co mówi i robi” prawodawca polityczny7.
Uwaga ta dotyczy w pierwszym rzędzie rekonstrukcji wspólnego rynku:
rynek ma charakter efektywny i operatywny, ponieważ korzysta z dynamiki
orzeczniczej, a w konsekwencji uniezależnia się od niestałych i koniunkturalnych kompromisów politycznych. W konsekwencji niedocenienie (jak
w sprawie opiniowanej) wymiaru orzeczniczego w procesie ustawodawczym
na poziomie krajowym jest poważnym błędem zaniechania, które często leży
u źródeł przegrywanych spraw przez Polskę przed sądami wspólnotowymi 8.
2. Ocena przepisów ogólnych ustawy
Przepis art. 3a ustawy rozszerza zakres przedmiotowy prawa konsumenckiego na stosunek członkostwa, który jest stosunkiem cywilnoprawnym i powstaje na podstawie umowy przystąpienia – przyjęcia do spółdzielni. Stosowanie przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie
konkurencji i konsumentów9 do stosunków zobowiązaniowych pomiędzy
kasami a ich członkami ma na celu przede wszystkim usunięcie z umów
konsumenckich klauzul niezgodnych z prawem lub stanowiących jego
naruszenie. Postępowanie zmierzające do realizacji tego celu jest trudne
w zarządzaniu i kosztowne. Dlatego, w pierwszej fazie rozwoju prawa
konsumenckiego, ustawodawca powinien skoncentrować się na ukształtowaniu relacji pomiędzy „przedsiębiorcą” a „konsumentem”. Traktowanie
spółdzielczych kas jak przedsiębiorców, a członków kas jak konsumentów
usług przez nie świadczonych, narusza międzynarodowe zasady spółdzielcze sformułowane przez Międzynarodowy Związek Spółdzielczy, które
stanowią istotny element międzynarodowego prawa spółdzielczego
________________________________________________________
5
6
7
8
9
Zob. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia
1997 r., wydanie drugie-rozszerzone, Liber, Warszawa 2008, s. 214; cyt. dalej jako
„Komentarz”.
Sprawa Traktatu akcesyjnego; wyrok dostępny na http://www.trybunal.gov.pl.
O tym wpływie i oddziaływaniu reformującym sądu i prawa na świat polityki zob.
T. T. Koncewicz, „Wspólnotowa ścieżka precedensu”. Nie czy, ale jak? ukaże się
[w:] M. Wyrzykowski (red.), Czy w Polsce istnieje system prawa precedensowego?,
Warszawa, w przygotowaniu.
Przykłady negatywnej oceny „polskiego prawa” w Trybunale Sprawiedliwości zob.
w opracowaniu I. Kolowcy, [w:] Z. Brodecki (red.), Europa sędziów, LexisNexis,
Warszawa 2007 oraz [w:] Z. Brodecki (red.), Europa urzędników, LexisNexis, Warszawa
2009.
Dz.U. nr 50, poz. 331 z późn. zm.
– 72 –
i obowiązują wszystkie spółdzielnie na świecie. Poddanie stosunków pomiędzy kasami a ich członkami regulacji ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stanowi także o naruszeniu zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji ustanowionej w art. 32 Konstytucji.
Przepis art. 6 ustawy ustanawia zasadę licencjonowania działalności
spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Tymczasem wymóg
uzyskania licencji (zezwolenia) wprowadza w zakresie działalności
instytucji kredytowych w UE dyrektywa 2006/48/WE, z której to regulacji
polskie spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe zostały wyłączone.
Co istotne, przedmiotowa dyrektywa szczegółowo wskazuje wymogi
konieczne do uzyskania zezwolenia, jak i do jego cofnięcia. Jej postanowienia w tym zakresie zostały implementowane w ustawie Prawo bankowe.
Tymczasem uchwalona ustawa o s.k.o.k. w zakresie uzyskiwania zezwolenia
na utworzenie spółdzielczej kasy nie określa, jakie wymagania należy
spełnić przy tworzeniu kasy, wskazując przy tym, że jedną z przesłanek
odmowy zezwolenia jest niespełnienie właśnie tych „nieokreślonych”
wymagań uzyskania zezwolenia. Przewidziane w tym przepisie wkraczanie
Komisji Nadzoru Finansowego w kompetencje sądu rejestrowego odnośnie
uprawnienia do zatwierdzania statutów kas jest przejawem wiary w „moc
i mądrość” urzędników i niedocenienie roli sędziów w życiu gospodarczym
kraju. Badanie zgodności statutu kasy z prawem przez KNF świadczy
o zacieraniu granic między działalnością urzędów i sądów oraz ignorowaniu
przejrzystości procedur. Dlatego można zastanowić się nad tym, czy zakres
i charakter kompetencji przyznanych KNF w art. 6 ustawy jest adekwatny do
zakresu i charakteru zadań nałożonych na ten organ i odpowiada zasadzie
legalizmu określonej w art. 7 Konstytucji i w konstytucjach wielu państw
członkowskich UE. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada legalizmu była łączona z zakazem domniemania kompetencji organu państwowego bądź zakazem naruszeń prawa przez organ
państwowy w toku procesu prawodawczego (Komentarz, s. 30). Istnieje
uzasadnienie, by spojrzeć na nią od strony adekwatności przyznanych
kompetencji do zakresu i charakteru określonych zadań.
3. Ocena przepisów o członkach kas, ich prawach i obowiązkach
Ochrona praw majątkowych jest wartością konstytucyjną (Komentarz, s. 154) i jedną z zasad ogólnych prawa wspólnotowego, której treść jest
formowana przez precedensowe orzeczenia sędziów Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu. Stad też wszelkie naruszenia art. 64 Konstytucji
wywołują sprzeciw ze strony podmiotów posiadających określone prawa
majątkowe. Do takich naruszeń można zaliczyć przede wszystkim
postanowienia art. 11 ust. 3 ustawy (zaliczenie oprocentowania wkładu
– 73 –
członkowskiego na poczet wkładu członkowskiego) i ust. 4 (zakazującego
wypłacania wkładu członkowskiego – wraz z zaliczonymi na jego poczet
odsetkami – przed ustaniem członkostwa).
4. Ocena przepisów o organach kas
Przepis art. 14 ustawy wymienia organy kas (zebranie przedstawicieli, radę nadzorczą i zarząd) i w ten sposób ogranicza prawo członków
spółdzielczych kas do powołania walnego zgromadzenia według zasad
określonych przez ustawę Prawo spółdzielcze. To ograniczenie jest
niezgodne z art. 58 Konstytucji, który podobnie jak odpowiednie postanowienia wielu konstytucji w państwach członkowskich UE i art. 12 Karty
Praw Podstawowych (Komentarz, s. 140) – nie przewiduje takiej możliwości, deklarując wolność zrzeszania się (wolność stowarzyszania się). Co
więcej, nowa ustawa pomija organ realizujący ideę demokracji
bezpośredniej. I to bez żadnego uzasadnienia.
Powierzenie z mocy art. 15 ust. 5 ustawy określenia przez ministra
finansów wymogów kwalifikacyjnych członków zarządów kas w drodze
aktu niższego rzędu niż ustawa, stanowi naruszenie wolności gospodarowania wskazanej w art. 22 Konstytucji. Uznając bowiem wskazanie
wymogów kwalifikacyjnych członków zarządu kasy za element procedury
„licencjonowania” działalności na rynku finansowym, które to z istoty swej
stanowi ograniczenie zasady wolności gospodarczej – należy to do materii
ustawowej, a nie do aktów niższego rzędu. Co więcej, nie nastąpiło
określenie przez ministra finansów (bądź Komisję Nadzoru Finansowego)
takich wymogów kwalifikacyjnych w stosunku do członków zarządów
banków, co może prowadzić do uznania tej regulacji za dyskryminującą kasy
wobec banków oraz co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości
wobec prawa i zakazu dyskryminacji wyrażonej w art. 2 i 32 Konstytucji.
Przepis art. 16 ustawy jest niespójny z pozbawieniem działalności
kas charakteru „niezarobkowego”, czego dokonano nową ustawą, przy
jednoczesnym pozostawieniu możliwości wynagradzania dla członków
zarządu kas. Jednocześnie regulacja ta stanowi o ograniczeniu wolności
gospodarczej w sposób sprzeczny z art. 22 Konstytucji, gdyż nie znajduje
uzasadnienia w interesie publicznym.
Za przejaw ograniczania wolności gospodarczej w rozumieniu art.
22 Konstytucji można też uznać postanowienie zawarte w art. 19 ust. 1
ustawy, z mocy którego w kasie działa w charakterze opiniodawczym
komisja kredytowa. Z literalnego brzmienia przepisu wynika, że w grę
wchodzi tylko jedna komisja. Trudno zrozumieć powód decydujący
o przyjęciu rozwiązania ograniczającego wolność gospodarczą jako wyjątek
od zasady o konstytucyjnej wartości.
– 74 –
5. Ocena przepisów o gospodarce finansowej kas
O egzystencji spółdzielczych kas decydują przede wszystkim
finanse. Najwięcej zastrzeżeń budzi w tym zakresie art. 21 ust. 5 ustawy,
który nakłada na kasę obowiązek utrzymywania współczynnika wypłacalności na poziomie co najmniej 5%. Wysokość współczynnika wypłacalności jako relacja funduszy własnych (tj. bazy kapitałowej) do aktywów
została wskazana w ustawie arbitralnie, bez dokonania koniecznych analiz
ekonomicznych. Nie ustanowiono w ustawie minimalnych wymogów
kapitałowych, które to stanowią podstawę wyliczenia współczynnika
wypłacalności. Zmiana wielkości współczynnika wypłacalności określonej
na 4% i przyjętej w dotychczasowej normie ostrożnościowej ustanowionej
przez Krajową Spółdzielczą Kasę Oszczędnościowo-Kredytową, została
dokonana bez uprzedniej wnikliwej analizy ekonomicznej. Podczas prac nad
ustawą zignorowano wiele kanonów ekonomicznej analizy prawa, za które
wybitni znawcy filozofii prawa uznają konieczność dbałości o efektywność
ekonomiczną, która zmusza do racjonalnego wyboru koncepcji najbardziej
użytecznej10. Coś, co nie jest efektywne, nie jest też sprawiedliwie. Śmiało
więc można stwierdzić, że przyjęte rozwiązanie jest niezgodne z art. 2
Konstytucji. Należy podkreślić, że banki spółdzielcze – gdy obejmowano je
normami adekwatności kapitałowej – miały 12 lat na osiągnięcie odpowiedniego poziomu funduszy własnych, tymczasem w ustawie dla kas przewidziano, iż normy adekwatności kapitałowej kasy mają osiągnąć w ciągu
9-ciu miesięcy od określenia przez ministra finansów sposobu jego wyliczenia (art. 88 ustawy). Jest to rozwiązanie naruszające art. 2 Konstytucji
(zasadę państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej).
Przepis art. 27 ust. 2 ustawy podobnie jak art. 29 stanowią o limitowaniu zaangażowania finansowego kasy wobec członków prowadzących
działalność gospodarczą. Oznacza to, że uprawnienia tych członków do
korzystania z usług kasy doznają nieuzasadnionych interesem publicznym
ograniczeń, co stanowi naruszenie zasady wolności gospodarczej wyrażonej
w art. 22 Konstytucji.
6. Ocena przepisów o Krajowej Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo-Kredytowej
Przepis art. 41 ust. 1 ustawy pozbawia Kasę Krajową kompetencji
do stanowienia wiążących dla spółdzielczych kas norm dopuszczalnego
ryzyka w ich działalności tzw. norm ostrożnościowych. Oznacza to istotne
osłabienie sieci bezpieczeństwa finansowego kas, czego najbardziej
________________________________________________________
10
Zob. J. Stelmach, B. Brożek, W. Załuski, Dziesięć wykładów o ekonomii prawa, Wolters
Kluwer, Warszawa 2007, s. 17–20.
– 75 –
dotkliwym wyrazem jest zupełne pominięcie w nowej ustawie kwestii
gwarantowania środków zgromadzonych w kasach. Obowiązek przynależności kas do systemu gwarantowania depozytów stanowił – jak dotychczas –
przedmiot regulacji ostrożnościowej Kasy Krajowej. Stąd pozbawienie Kasy
Krajowej kompetencji do dalszego stanowienia norm o takim charakterze
stanowi o zniesieniu wymogu obligatoryjnego uczestnictwa kas w systemie
gwarantowania depozytów. Co więcej, w kolejnym przepisie ustawy (art.
86) w ramach przepisów przejściowych określa się system gwarancji
depozytów powierzonych kasom jako dobrowolny. Rozwiązanie to,
pozbawiające depozyty złożone w kasach istniejącej dotychczas ochrony,
stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji (zasada demokratycznego państwa
prawa) oraz art. 64 Konstytucji (zasada ochrony prawnej praw majątkowych). Dodatkowo uznać należy, że istniejąca obecnie instytucjonalna
struktura systemu ochrony depozytów funkcjonująca w kasach na mocy
norm ostrożnościowych Kasy Krajowej, którą tworzą, podobnie jak
w większości światowych systemów finansowych: instytucja nadzoru
(Krajowa SKOK), pożyczkodawca ostatniej instancji (fundusz stabilizacyjny
Kasy Krajowej), oraz system gwarantowania depozytów (TUW SKOK) –
jest w pełni zgodna z tendencjami europejskimi w zakresie architektury sieci
bezpieczeństwa finansowego i adekwatna do rozwoju kas jako szczególnego
sektora rynku finansowego. Uznanie systemu gwarantowania depozytów kas
za dobrowolny powoduje, że nie będzie on mógł być uznany za równoważny
wymogom europejskim, co stanowi naruszenie przepisów dyrektywy
94/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 r.
w sprawie systemów gwarantowania depozytów11. Pomimo bowiem zasady
powszechności systemu gwarantowania wynikającej z tej dyrektywy,
spółdzielcze kasy nie są objęte systemem gwarantowania obejmującym
depozyty złożone w bankach ustanowionym ustawą z dnia 14 grudnia
1994 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym. Niemniej jednak, zgodnie
z treścią dyrektywy 94/19/WE, każde państwo członkowskie zobowiązane
jest czuwać nad utworzeniem i urzędowym uznaniem na swoim terytorium
jednego lub kilku systemów gwarancji depozytów dla wszystkich instytucji
kredytowych upoważnionych do prowadzenia działalności depozytowej
i kredytowej. Należy podkreślić, że zgodnie z dyrektywą 94/19/WE
warunkiem niezbędnym do uznania systemu bezpieczeństwa finansowego
spółdzielczych kas za równoważny bankowemu, jest zapewnienie przez
niego ochrony co najmniej na poziomie zapewnionym przez oficjalnie
uznany system gwarantowania depozytów w bankach. Przy uznaniu
ubezpieczenia depozytów członków za dobrowolne, w ramach pozbawienia
mocy prawnej stosownych norm ostrożnościowych ustanowionych przez
________________________________________________________
11
Dz.U. UE L z dnia 31 maja 1994 r.
– 76 –
Kasę Krajową, warunek adekwatności zabezpieczenia depozytów złożonych
w kasach nie zostanie spełniony. Rozwiązania w tym zakresie przewidziane
w ustawie negatywnie ingerują w instytucjonalną sieć bezpieczeństwa
finansowego kas i stanowią o istotnym osłabieniu pełnionej przez nią funkcji
zapobiegającej i rozwiązującej ewentualne zaburzenia (kryzysy) finansowe
w systemie spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, a tym
samym wpływają na pogorszenie tego mechanizmu dla całego krajowego
systemu finansowego.
Przepis art. 54 ustawy stanowi, że Kasa Krajowa prowadzi „działalność niezarobkową”, podczas gdy pominięto to określenie w art. 3 ustawy
określającym charakter działalności spółdzielczych kas. Nie sposób znaleźć
uzasadnienia dla pozostawienia tej regulacji poważnie utrudniającej stosowanie prawa (w szczególności podatkowego) i rodzącej wiele komplikacji
w praktyce. Czyżby był to rzeczywiście błąd legislacyjny?
7. Ocena przepisów o nadzorze nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi i Krajową Spółdzielczą Kasą Oszczędnościowo-Kredytową
Brak koncepcji „kompleksowego” nadzoru nad spółdzielczymi
kasami ujętej w regulacjach ustawy jest niezgodny z zasadami racjonalnego
działania oraz zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji (Komentarz,
s. 28–30). Rola regulacyjna i stabilizacyjna Kasy Krajowej nie zostaje mocą
przepisów nowej ustawy adekwatnie zastąpiona przez Komisję Nadzoru
Finansowego, jako nowy organ nadzoru nad kasami. Wprowadzony przez
ustawę nadzór opiera się na specyfice działalności bankowej i nie jest
adekwatny do istoty i zakresu działalności kas oraz ich odrębności od banków, co negatywnie każe oceniać sprawność i efektywność tego rozwiązania.
Przepis art. 61 ust. 3 ustawy wprowadza ustawową delegację dla
ministra finansów w zakresie szczegółowego określenia zasad i trybu
wykonywania czynności kontrolnych w kasach i Kasie Krajowej. Regulacja
ta jest niezgodna z wymogami określonymi dla takiej delegacji w art. 92
Konstytucji. Poddanie kas i Kasy Krajowej kontroli nadzorczej Komisji
Nadzoru Finansowego, zbliżonej zakresem do kontroli Kasy Krajowej, która
także z mocy ustawy będzie uprawniona do przeprowadzania niektórych
czynności nadzorczych z upoważnienia przez KNF – oznacza konieczność
wyraźnego rozgraniczenia kompetencji Kasy Krajowej i KNF w zakresie
powierzonych im obowiązków kontrolnych tak, by nie następowało
nakładanie się kontroli (co może prowadzić do wydawania w tym samym
zakresie odmiennych decyzji czy regulacji). Tymczasem wydanie na
podstawie delegacji przepisów w zakresie czynności kontrolnych ma
– 77 –
uwzględniać, obok konieczności skutecznego sprawowania nadzoru, także
prawidłową realizację zadań Kasy Krajowej, przez co nieprecyzyjne i niejasno określony jest zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu. Tak dalece nieprecyzyjne określenie tej delegacji nie spełnia
wymogu szczegółowości i nie zawiera wytycznych co do treści aktu
wykonawczego, naruszając tym samym art. 92 Konstytucji.
Przepisy art. 70 ust. 1; art. 73 ust. 1; art. 75 ust. 2; oraz art. 76
ustawy są niezgodne z art. 7 Konstytucji ustanawiającym fundamentalną
w państwie prawnym zasadę legalizmu. Regulacje te nie spełniają wymogów
ustawowego określenia podstawy prawnej ingerencji organu władzy publicznej w sferę działalności kas i Kasy Krajowej, jako podmiotów prawa prywatnego. Wykorzystanie przez KNF tak dotkliwego instrumentu nadzoru,
jakim jest ustanowienie zarządcy komisarycznego, nakładanie kar pieniężnych lub odwołanie członków zarządu Kasy Krajowej, musi następować
wobec ściśle określonych w ustawie przesłanek.
8. Ocena zmian w przepisach obowiązujących, przepisach przejściowych
i końcowych
Przepisy art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy są sprzeczne z art. 2 i art. 7
Konstytucji. Ustanawiają one obowiązek zatwierdzenia przez KNF statutów
kas (dostosowanych do wymogów nowej ustawy) i statutu Kasy Krajowej,
które – przyjęte przez walne zgromadzenia (zebrania przedstawicieli) tych
spółdzielni – były już przedmiotem kontroli ze strony sądu rejestrowego.
Brak określenia zakresu takiej kontroli oznacza nieuprawnione wkraczanie
Komisji Nadzoru Finansowego w kompetencje sądu rejestrowego. Zakres
i charakter kompetencji przyznanych KNF w tych przepisach powinien być
adekwatny do zakresu i charakteru zadań nałożonych na ten organ i odpowiadać zasadzie demokratycznego państwa prawa i zasadzie legalizmu.
Przepis art. 88 ustawy dotyczący wejścia w życie ustawy, ustanawia
jej 3-miesięczne vacatio legis i 18-miesięczny czas na osiągnięcie przez kasy
współczynnika wypłacalności w wysokości określonej w ustawie. Brak analizy ekonomicznej skutków tak istotnych zmian systemowych, regulacyjnych i nadzorczych w działalności kas powoduje, że założone bardzo krótkie
terminy mogą uniemożliwić efektywne wykonanie ustawy a także zagrozić
bezpieczeństwu i stabilności finansowej kas. Podejście takie jest niezgodne
z zasadą państwa prawa i sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2
Konstytucji. Podkreślić należy, że banki zostały objęte nadzorem Komisji
Nadzoru Finansowego dopiero po 16 miesiącach od wejścia w życie ustawy
o nadzorze nad rynkiem finansowym, mimo że ustawa ta wprowadzała tylko
zmiany instytucjonalne (a nie funkcjonalne) w systemie nadzoru bankowego,
zaś banki spółdzielcze uzyskały w ustawie Prawo bankowe 12-letni okres
przejściowy na uzyskanie odpowiednich (zgodnych z normami
– 78 –
europejskiego prawa bankowego) wymogów kapitałowych. Wskazuje to na
dyskryminację kas w stosunku do banków, co jest niezgodne z zasadą
równości wobec prawa w rozumieniu art. 2 Konstytucji (państwa prawa,
urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej).
9. Konkluzja
Ocena globalna i wielopoziomowa prawa rynku finansowego, tak
w ujęciu krajowym jak i europejskim, prowadzą do wniosku, że ustawa
o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych uchwalona przez
Sejm w dniu 5 listopada 2009 r. zawiera wiele błędnych rozwiązań legislacyjnych. Jej postanowienia, naruszające konstytucyjne zasady równości
wobec prawa, legalizmu, wolności gospodarczej, ochrony własności, krytycznie niweczą efektywność ustanowionego przez spółdzielcze kasy
oszczędnościowo-kredytowe własnego, odrębnego od bankowego, systemu
bezpieczeństwa finansowego, zaś nowe rozwiązania nie stanowią kompleksowych rozwiązań systemowych stanowiących o zwiększeniu bezpieczeństwa funkcjonowania kas – co istotnie podważa realizację zamierzonego celu
ustawy.
– 79 –
Nadzór nad spółdzielczymi kasami de lege lata
i de lege ferenda
prof. zw. dr hab. Henryk Cioch
I.
Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa, jako
związek rewizyjny, sprawuje de lege lata nadzór nad działalnością
spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Pełni ona w stosunku do
spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych funkcje o charakterze
dualistycznym. Z jednej strony zobowiązana jest zapewnić im stabilność
finansową, związaną z bezpieczeństwem prowadzonej działalności
finansowej, a z drugiej strony pełni funkcję związku rewizyjnego1.
Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa pełni
ponadto funkcje o charakterze społeczno-edukacyjnym, prowadzi działalność typu non profit oraz współdziała z towarzystwami ubezpieczeniowymi
spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych.
Z punktu widzenia ich istoty, spółdzielcze kasy oszczędnościowokredytowe najbliższe są bankom spółdzielczym. Funkcjonują one na
zbliżonych zasadach i ryzykach, łączy je również wspólna historia. Z punktu
widzenia prawnego, zarówno spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, jak i banki spółdzielcze obligowane są kierować się podstawowymi
zasadami spółdzielczymi. Zarówno banki spółdzielcze, jak i SKOK tworzą
segment usług finansowych realizowanych przez polską spółdzielczość
o charakterze typu non profit, funkcjonują również w tych samych aglomeracjach (tereny wiejskie, małe miasta), co powoduje, że te dwie instytucje
spółdzielcze o charakterze finansowym winny z sobą współpracować, a nie
konkurować.
Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, podobnie jak banki
spółdzielcze, tworzą tzw. sektor finansowy spółdzielczości, działają one
jednak na podstawie odrębnych ustaw. Mój stosunek zarówno do banków
spółdzielczych, jak i do spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych
był zawsze pozytywny. A zatem, czy te dwie instytucje z uwagi na zbliżony
zakres tzw. oferty finansowej powinny zostać objęte tym samym zewnętrznym nadzorem finansowym? Funkcję tę w stosunku do banków spółdzielczych pełni Komisja Nadzoru Finansowego. A zatem, czy KNF ma pełnić tę
funkcję także w stosunku do spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych?
________________________________________________________
1
Bliżej: H. Cioch, Zarys prawa spółdzielczego, Wolters Kluwer 2007, s. 133–134.
– 80 –
Cioch, Nadzór nad spółdzielczymi kasami de lege lata i de lege ferenda
II.
Odrzucony w pierwszym czytaniu przez Sejm RP w lipcu 2008 roku
projekt nowego prawa spółdzielczego opracowywany przez Zespół Ekspertów powołany przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Lecha Kaczyńskiego zakładał istotną nowelizację przepisów ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych w zakresie nadzoru nad ich działalnością.
Przez ostatnich kilkanaście lat wyłącznym nadzorcą była i jest nadal
Kasa Krajowa, która na zasadzie zadań zleconych realizowała i realizuje
nadal funkcje nadzorczo-kontrolne nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi.
Według tego projektu nadzór ten miał być realizowany przez Kasę
Krajową SKOK przy współudziale Komisji Nadzoru Finansowego. Ta ostatnia nie miała być jednak wyłącznym nadzorcą, ale miała pełnić nadzór
uzupełniający.
W świetle Prezydenckiego projektu nowelizacji ustawy z dnia
14 grudnia 1995 roku o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych2 miała zostać zmieniona treść art. 34 ust. 1 oraz miał zostać dodany do
art. 34 ust. 2 w brzmieniu następującym „2. Komisja Nadzoru Finansowego
sprawuje nadzór nad Kasą Krajową w zakresie zgodności jej działalności
z przepisami prawa oraz realizacji przez nią ustawowych zadań zapewnienia
bezpieczeństwa zgromadzonych w kasach oszczędności ich członków oraz
stabilności finansowej kas”.
Ponadto po artykule 34 miał zostać dodany art. 34 a w brzmieniu:
„34 a.
1. Kasa Krajowa corocznie przedstawia Komisji Nadzoru Finansowego:
sprawozdanie z działalności kas i Kasy Krajowej oraz sprawozdanie
finansowe wraz z rachunkiem wyników kas i Kasy Krajowej oraz
opinią biegłego rewidenta – w ciągu dwóch miesięcy od dnia
zatwierdzenia tego sprawozdania przez walne zgromadzenie Kasy
Krajowej,
sprawozdanie ze sprawowania nadzoru nad kasami wraz z informacją o programach naprawczych przedstawionych do zatwierdzenia oraz realizowanych w kasach,
sprawozdanie z gospodarowania funduszem stabilizacyjnym,
treść ustanowionych norm dopuszczalnego ryzyka w działalności
kas oraz jednolitych procedur świadczenia usług i prowadzenia
dokumentacji.
________________________________________________________
2
– 81 –
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Kasa Krajowa co trzy miesiące przedstawia Komisji Nadzoru Finansowego:
informację o czynnościach nadzoru nad kasami wraz z informacją
o programach naprawczych przedstawionych do zatwierdzenia oraz
realizowanych w kasach,
informację o stanie funduszu stabilizacyjnego.
Komisja Nadzoru Finansowego, w wypadku stwierdzenia nieprawidłowości lub braków w dokumentacji, o której mowa w ust. 1 i 2 może
wezwać Kasę Krajową do ich usunięcia.
Wzory dokumentów, o których mowa w ust. 1 i 2, stanowią załączniki
do niniejszej ustawy.
Komisja Nadzoru Finansowego, po uprzednim wezwaniu Kasy
Krajowej do podjęcia lub zaniechania określonej czynności lub zaniechania podejmowania czynności określonego rodzaju i wyznaczeniu jej
w tym celu odpowiedniego terminu, nie krótszego niż 30 dni, może po
bezskutecznym upływie terminu, w drodze decyzji administracyjnej,
nakazać Kasie Krajowej podjęcie lub zaniechanie określonej czynności
lub na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy nakazać Kasie Krajowej
zaniechanie podejmowania czynności określonego rodzaju, jeżeli niepodjęcie lub nie zaniechanie takich czynności może zagrażać stabilności
Kasy Krajowej.
Komisja Nadzoru Finansowego lub upoważniona przez nią osoba jest
uprawniona do żądania pisemnych lub ustnych informacji i wyjaśnień
oraz okazania dokumentów lub innych nośników informacji, jak
również udostępnienia danych związanych ze sprawowaniem przez
Kasę Krajową funkcji stabilizacji finansowej i nadzoru nad kasami.
W razie stwierdzenia, że Kasa Krajowa nie realizuje obowiązków lub
zaleceń określonych w niniejszym artykule, Komisja Nadzoru Finansowego, po uprzednim upomnieniu na piśmie, może nałożyć na Kasę
Krajową karę finansową w wysokości do 100.000 zł. Kara finansowa
podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji”.
W uzasadnieniu tego projektu czytamy, iż w związku z rozwojem
systemu SKOK konieczne staje się także podjęcie działań w sferze
wzmocnienia wymagań stawianych członkom organów SKOK, jako podmiotów coraz bardziej profesjonalnych oraz wzmocnienie kompetencji
nadzorczych Kasy Krajowej i poddanie systemu SKOK nadzorowi państwowemu, sprawowanemu nad Kasą Krajową jako podmiotem zrzeszającym
wszystkie kasy.
– 82 –
Wzmocnienie nadzoru Kasy Krajowej polegać miało przede wszystkim na usprawnieniu instrumentów reakcji Kasy Krajowej w razie stwierdzenia zagrożenia dla stabilności SKOK lub prowadzenia przez nią działalności niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (regulacje dotyczące funkcjonowania zarządu komisarycznego i odwołania członka zarządu
kasy odpowiedzialnego za uchybienia). Przede wszystkim doprecyzowaniu
miały ulec unormowania dotyczące przygotowania, zatwierdzania i realizacji
przez taką kasę programu naprawczego. Natomiast regulacje w zakresie
nadzoru państwowego obejmować miały dostosowanie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych do założeń reformy nadzoru
finansowego. Elementem tej reformy był opracowany przez ministra
finansów projekt ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, zakładający
powołanie zintegrowanego nadzoru finansowego, sprawowanego przez
Komisję Nadzoru Finansowego. Nadzór ten miał uzupełnić dotychczas
funkcjonujący, sprawdzony w praktyce mechanizm nadzoru sprawowanego
przez Kasę Krajową nad wszystkimi spółdzielczymi kasami. Nadzór
sprawowany przez Kasę Krajową wypełnia zadania nałożone na niego przez
ustawodawcę, co zostało potwierdzone w dotychczasowej praktyce systemu
SKOK (jak wskazano wcześniej, nie zanotowano ani przypadku upadłości
kasy, ani przypadku, w którym członek nie otrzymałby zwrotu złożonych
w kasie środków pieniężnych w pełnej wysokości). Stąd też uzasadnione
zarówno z ekonomicznego, jak i prakseologicznego punktu widzenia jest
jego zachowanie z jednoczesnym nadbudowaniem nad nim kolejnego piętra
w postaci nadzoru wydzielonego departamentu mającej powstać w Urzędzie
Komisji Nadzoru Finansowego nad Kasą Krajową. Takie rozwiązanie nie
pociągałoby nadmiernych obciążeń dla budżetu Państwa, a jednocześnie
stanowiłoby realizację zasady zachowania równowagi pomiędzy ciężarem
nadzoru dla poddanego mu podmiotu i ryzykiem, przed którym zabezpieczać
ma nadzór. Jednocześnie zostałby zachowany dotychczasowy system gwarantowania depozytów w spółdzielczych kasach (obowiązkowe ubezpieczenie + fundusz stabilizacyjny Kasy Krajowej), który gwarantuje członkom
spółdzielczych kas zwrot złożonych w kasach oszczędności na poziomie
wyższym nawet, niż publiczny system gwarantowania depozytów, funkcjonujący w systemie bankowym, to jest Bankowy Fundusz Gwarancyjny.
Rozwiązanie to byłoby w pełni zgodne z obowiązującym w tym zakresie
prawem Unii Europejskiej, które wymaga, by taki system gwarantowania
depozytów zapewniał zwrot oszczędności w zakresie nie niższym, niż
system publiczny. Takie rozwiązania przyczyniłoby się niewątpliwie do dalszego rozwoju systemu SKOK, tworząc płaszczyznę pełniejszej realizacji
interesów ich członków i wzmacniając realizację zasady swobody konkurencji na rynku usług finansowych.
– 83 –
Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa, z uwagi
na wielość i złożoność realizowanych zadań, jest niewątpliwie osobą prawną
typu korporacyjnego realizującą zadania publiczno-prawne (z zakresu prawa
prywatnego i prawa publicznego). Podobnie, jak na przykład fundacje prawa
publicznego, została ona ustanowiona na podstawie ustawy. Z mocy ustawy
została także wyposażona w zakres uprawnień i tylko ustawa może ten
zakres uprawnień rozszerzyć bądź ograniczyć. Tak, jak Krajowa Rada
Spółdzielcza – na zasadzie obligatoryjności – zrzesza wszystkie spółdzielcze
kasy oszczędnościowo-kredytowe, będące klasycznymi spółdzielniami
szczebla podstawowego.
Wyrażam obawę, iż próba pozbawienia Krajowej Spółdzielczej
Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej dotychczasowej pozycji zarówno w stosunku do swoich członków, jak i Państwa, może wywołać negatywne
następstwa w odniesieniu do tego prężnie rozwijającego się sektora
spółdzielczości finansowej.
III.
a)
b)
Najgorszym z możliwych rozwiązań byłoby:
poddanie spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych nadzorowi
państwowemu, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do banków
spółdzielczych,
uczynienie z Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej wyłącznie Związku Rewizyjnego, w którym członkostwo spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych nie byłoby dobrowolne,
tak jak w innych związkach spółdzielczych.
Przyjęcie takich rozwiązań spowodowałoby wypaczenie istoty spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, które przecież nie są bankami, ale instytucjami finansowymi, kredytowymi, które mogą we wszystkich krajach UE prowadzić działalność na dotychczasowych zasadach
nawet, jeżeli nie spełniają wymogów kapitałowych, które muszą spełniać
instytucje bankowe. Tych wymogów nie spełniają także działające prężnie
w Wielkiej Brytanii i Irlandii unie kredytowe będące odpowiednikami
polskich spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Wielkim osiągnięciem polskich negocjatorów było „wyłączenie spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych spod działania dyrektyw bankowych”. Dotyczy
to zarówno unijnych norm kapitałowych, jak i norm ostrożnościowych. Ten
sektor reprezentowany przez spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe
został uznany „za szczególny segment rynku finansowego”, wyłączony
spod nadzoru Głównego Inspektora Bankowego. Uznano tym samym,
iż wykonywanie funkcji nadzorczych przez Krajową Spółdzielczą Kasę
– 84 –
Oszczędnościowo-Kredytową jest wystarczające, gdyż utrzymuje stabilne
funkcjonowanie tej części rynku finansowego (niebankowego) i nie narusza
zasad konkurencji w sektorze bankowym w obrębie jednolitego rynku.
„Włączenie tego sektora w obręb sektora bankowego i objęcie go w pełnym
zakresie unijnymi dyrektywami bankowymi byłoby absurdem i w praktyce
oznaczałoby bądź jego likwidację, bądź z całą pewnością zahamowanie jego
rozwoju”.
Należy zauważyć, iż zarówno spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, jak również Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa prowadzą działalność gospodarczą, są więc one przedsiębiorcami
w rozumieniu prawa prywatnego i publicznego. Prowadzą jednak działalność niezarobkową, której zakres reglamentują przepisy ustawy oraz postanowienia statutu. Działalność ta, mimo że jest działalnością gospodarczą,
nie zmierza do osiągania zysków i ich podziału. Zyski (tak, jak dochody
z działalności gospodarczej prowadzonej ubocznie przez fundacje
i stowarzyszenia) nie mogą być dzielone pomiędzy członków. Nie jest to też
działalność bezwynikowa, jak ma to miejsce w odniesieniu do spółdzielni
mieszkaniowych. O ile jednak spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe objęte są nadzorem korporacyjnym realizowanym przez Krajową
Spółdzielczą Kasę Oszczędnościowo-Kredytową, to de lege lata Krajowa
Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa, tak jak Krajowa Rada
Spółdzielcza ex lege – wyłączona jest spod bezpośredniego nadzoru państwowego.
Gdyby to okazało się konieczne, można by dokonać nowelizacji
ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych i funkcje
nadzorcze w odniesieniu do Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej powierzyć Krajowej Radzie Spółdzielczej (zachowany byłby
nadzór o charakterze korporacyjnym).
IV.
Jeśli chodzi o kierunki zmian regulacji dotyczących spółdzielczych
kas oszczędnościowo-kredytowych, to skłaniają one do wniosku, iż są one
daleko idące i dotyczą nie tylko spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, ale także Kasy Krajowej.
Propozycje zmian w systemie funkcjonowania tego sektora są zbyt
daleko idące i mogą naruszyć spójność tego dobrze zorganizowanego, rozwijającego się sektora spółdzielczości finansowej.
Jeszcze do niedawna dla spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych istniała alternatywa proponowana w prezydenckim projekcie
ustawy o spółdzielniach. Niestety, projekt ten został odrzucony przez Sejm
Rzeczypospolitej Polskiej na posiedzeniu, które miało miejsce w lipcu 2008
– 85 –
roku. A zatem nie ma już alternatywy, gdyż Sejm RP uchwalił nową ustawę
o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych według koncepcji
Klubu Parlamentarnego Platformy Obywatelskiej. Ustawa ta spotkała się
z falą miażdżącej krytyki zarówno przez organizacje spółdzielcze krajowe
i zagraniczne, a także ze strony ekspertów. Został on bardzo negatywnie
oceniony w szczególności przez ekspertów prawa konstytucyjnego, prawa
handlowego, prawa wspólnotowego, a także prawa spółdzielczego, co jest
zrozumiałe, gdy uwzględnimy, iż sektor spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, podobnie jak sektor banków spółdzielczych, jest istotnym segmentem polskiej spółdzielczości i polskiego prawa spółdzielczego,
które niestety nie ma szczęścia do udanych i służących spółdzielczości
regulacji prawnych.
Nie będę przypominał, iż podejmowane prace legislacyjne nad
stworzeniem nowej ustawy spółdzielczej już kilkakrotnie kończyły się niepowodzeniem, a ostatnie odrzucenie kolejnego prezydenckiego projektu
ustawy z pewnością nie przynosi chluby naszemu Sejmowi, zwłaszcza iż nie
podano praktycznie żadnych argumentów merytorycznych, które przemawiałyby za odrzuceniem tej eksperckiej ustawy przez Sejm w pierwszym
czytaniu.
Wspominam o tej ustawie, gdyż zawierała ona w odniesieniu do
spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych i Kasy Krajowej alternatywne rozwiązania. Regulacje te poddawały Krajową Spółdzielczą Kasę
Oszczędnościowo-Kredytową nadzorowi Komisji Nadzorowi Finansowego,
a także zawierały szereg rozwiązań prawnych służących rozwojowi tego
sektora w nowych realiach prawno-finansowych. Rozwiązania te miały
służyć rozwojowi tego sektora, a nie zmierzać do jego ograniczeń, osłabienia, czy wręcz likwidacji.
V.
Przyjęty w ustawie z dnia 5 listopada 2009 roku o spółdzielczych
kasach oszczędnościowo-kredytowych model nadzoru, który uregulowany
został w rozdziale 6 tej ustawy w przepisach art. 60–80 narusza zarówno
szereg przepisów Konstytucji, a także podstawowych zasad prawa spółdzielczego, w szczególności narusza zasadę autonomii spółdzielczości, wyprowadzaną z art. 58 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie
zwracał uwagę, iż gwarancje wynikające z art. 58 Konstytucji działają
zarówno w relacjach zewnętrznych (państwo i inne podmioty), jak również
w relacjach wewnętrznych (pomiędzy spółdzielnią i jej członkami). Mając
na uwadze, iż spółdzielnie w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego uznawane są za zrzeszenia samorządne, nadmierna ingerencja ustawowa w sprawy strukturalne spółdzielni narusza ich samodzielność i samorządność. Ustawodawca obejmując spółdzielcze kasy oszczędnościowo– 86 –
-kredytowe nadzorem charakterystycznym dla instytucji bankowych, całkowicie pomija ich istotne cechy, a zwłaszcza to, że w przeciwieństwie do
banków, nie prowadzą one działalności nastawionej na osiąganie zysku.
Działalność spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych jest skierowana wyłącznie do określonej grupy ich członków i dotyczy wyłącznie
możliwości dokonywania ściśle określonych czynności finansowych.
Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe i Kasa Krajowa pełniąca od
lat funkcję nadzorcy finansowego w stosunku do swoich członków, okazały
się odporne na kryzys finansowy, a przyjęte w ustawie w zakresie modelu
nadzoru rozwiązania prawne sprawdziły się w praktyce. A zatem głęboka
ingerencja ustawodawcy w dobrze funkcjonującą strukturę organizacyjną,
składającą się z niezależnych i samorządnych zrzeszeń, winna być
uzasadniona szczególnymi okolicznościami.
Wprowadzony w szóstym rozdziale tej ustawy państwowy nadzór
zarówno nad kasami, jak i Kasą Krajową nie jest adekwatny do istoty
i zakresu działalności kas oraz ich odrębności od banków. Co więcej, tzw.
podwójna kontrola w stosunku do spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych realizowana zarówno przez Komisję Nadzoru Finansowego
jak i Kasę Krajową (art. 66 i 67 ustawy) czynią ten system nadzorczo-kontrolny całkowicie dysfunkcjonalnym. W szczególności razi brak określenia wzajemnych relacji pomiędzy Komisją Nadzoru Finansowego i Kasą
Krajową w zakresie podejmowania czynności nadzorczych i kontrolnych.
Spowoduje to konieczność dokonywania przez te organy interpretacji
niejednoznacznych przepisów, dając im, w szczególności KNF, nadmierną
swobodę w kwestiach niezwykle istotnych dla wolności i praw nadzorowanych podmiotów, co bezpośrednio narusza wyrażoną w art. 2 Konstytucji
zasadę demokratycznego państwa prawnego i wywodzoną z niej zasadę
określoności przepisów.
Przepis art. 64 ust. 3 omawianej ustawy zawiera delegację dla
ministra właściwego ds. instytucji finansowych do określenia w drodze
rozporządzenia szczegółowych zasad i trybu wykonywania czynności
kontrolnych w kasach i w Kasie Krajowej, uwzględniając konieczność
skutecznego sprawowania nadzoru oraz prawidłową realizację zadań Kasy
Krajowej. Tak sformułowana delegacja, w szczególności w jej ostatnim
fragmencie dotyczącym prawidłowości realizacji zadań Kasy Krajowej
sugeruje, że rozporządzenie regulować ma sposób przeprowadzania przez
Kasę Krajową czynności kontrolnych w kasach. Rozwiązanie takie w sposób
niczym nieuzasadniony narusza zasadę autonomii spółdzielczej. Ponadto
powołany przepis narusza wymogi, jakie dla delegacji ustawowej ustanawia
art. 92 ust. 1 Konstytucji. O ile bowiem nakaz kierowania się przy wydawaniu rozporządzenia koniecznością skutecznego sprawowania nadzoru jest
– 87 –
oczywisty, o tyle kierowanie się prawidłowością wykonywania zadań Kasy
Krajowej, które daleko wykraczają poza kompetencję do kontroli nad
kasami, chyba nie jest możliwe. Brak szczegółowego określenia zakresu
aktu wykonawczego jest tak daleko idący, że powstaje wątpliwość, czy
rozporządzenie ma regulować tylko szczegółowe zasady i tryb kontroli
prowadzonej przez KNF, czy także tej, prowadzonej przez Kasę Krajową.
Istotne znaczenie, co do zgodności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji
zasadą określoności przepisów oraz wywodzoną z art. 58 ust. 1 Konstytucji
zasadą wolności zrzeszania się, budzi regulacja przewidziana w art. 71 ust. 1
i 2 ustawy. W ust. 1 art. 71 ustawy wskazany został katalog przysługujących
organowi państwowemu środków nadzorczych stosowanych względem kas.
Z użytego w powołanym przepisie wyrażenia „w szczególności” wynika
jednak, że katalog możliwych do zastosowania przez organ nadzoru środków
nadzorczych jest otwarty. Z natury rzeczy czynności nadzorcze wkraczają
w prawa i wolności obywateli, zatem wymagają one zawsze precyzyjnego
wskazania w akcie rangi ustawowej (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Warunku
tego powołany przepis nie spełnia. Kontrola zgodności z Konstytucją
posługiwania się przez ustawodawcę zwrotami niedookreślonymi musi być
szczególnie rygorystyczna w odniesieniu do przepisów, które mogą być
stosowane w ramach działań władczych organu władzy publicznej,
wkraczających w sferę konstytucyjnych praw i wolności jednostek. W pkt 3
ust. 1 art. 71 ustawy ustawodawca przewidział, w ramach podejmowanych
przez KNF działań nadzorczych, możliwość wydawania zaleceń dotyczących zwiększenia funduszy własnych kasy. Nie określił jednak przesłanek
warunkujących wydanie zalecenia i granic podwyższenia. Możliwość
dowolnego ustalania przez KNF wysokości funduszy własnych kasy nie
może prowadzić do niemożności zrealizowania przez kasę stawianych jej
w tym zakresie wymogów, a w efekcie do zastosowania wobec kasy
dotkliwych sankcji.
Niemal tożsame zarzuty, co wskazane wyżej, należy skierować
w odniesieniu do treści ust. 2 art. 71 ustawy . Przepis ten określa rodzaj
sankcji, jakie mogą być zastosowane przez organ nadzoru w stosunku do
kasy, która nie realizuje wcześniej wydanych zaleceń. Sankcje wskazane
w powołanym przepisie mogą być również zastosowane w przypadku, gdy
organ nadzoru stwierdzi, że działalność kasy wykonywana jest z naruszeniem przepisów prawa lub statutu, albo stwarza zagrożenie dla interesów
członków kasy.
Już na wstępie zauważyć należy, iż wymieniona przesłanka zastosowania sankcji nadzorczych, oparta na stwierdzeniu naruszenia przepisów
prawa lub statutu kasy, jest niespójna i wykracza poza cel sprawowanego
nad kasami nadzoru, określony w art. 61 ust. 1 ustawy. W pkt 4 powołanego
przepisu jednoznacznie bowiem stwierdzono, że celem nadzoru nad kasami
– 88 –
jest zapewnienie zgodności działalności kas z przepisami niniejszej ustawy.
Mamy więc tu do czynienia z ujęciem znacznie węższym. Ponadto
dokonywanie oceny działalności kas pod względem jej zgodności z bliżej
nieokreślonymi przepisami prawa czy statutu, a więc w całości znajdujących się w systemie prawnym przepisów oraz z całością uregulowań
statutowych, narusza art. 58 ust. 1 i 2 Konstytucji. Stosowane przez organ
nadzoru sankcje mogą również doprowadzić do unicestwienia takiej
organizacji. Tak szeroka kontrola niezależnych zrzeszeń pozostaje w oczywistej dysproporcji do celów i zadań sprawowanego nadzoru. Wprowadzone
regulacje naruszają zatem wyrażoną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności. Trudno bowiem wykazać, że są one niezbędne do prowadzenia
ukierunkowanego nadzoru finansowego, jaki sprawuje KNF.
Drugą z przesłanek umożliwiających zastosowanie sankcji nadzorczych, wskazaną w art. 71 ust. 2 ustawy, jest stwierdzenie przez KNF, że
działalność kasy stwarza zagrożenie dla interesów jej członków. Niedookreśloność tej przesłanki, powodująca pozostawienie znacznej swobody organowi nadzoru przy zastosowaniu dolegliwych sankcji nadzorczych, pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą określoności
przepisów.
Wskazane wyżej zarzuty znajdują również uzasadnienie w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 79 ust. 1 ustawy. W przepisie tym bowiem
w niemal identyczny sposób określone zostały przesłanki zastosowania
sankcji nadzorczych w stosunku do Kasy Krajowej. Także i tu ustawodawca
przekroczył określony przez siebie cel nadzoru (art. 61 ust. 2 pkt 3 ustawy)
oraz zakres czynności nadzorczych podejmowanych w ramach sprawowanego nad Kasą Krajową nadzoru. Czynności te, w myśl art. 68 ust. 1 pkt 3,
polegają bowiem na badaniu zgodności prowadzonej przez Kasę Krajową
działalności z przepisami niniejszej ustawy.
Jako bardzo istotną ingerencję w zasadę autonomii spółdzielni
ocenić należy możliwość stosowania przez państwowy organ nadzoru
sankcji w postaci nakładania na członków zarządu kas i Kasy Krajowej
sankcji finansowych (art. 72 ust. 1 i art. 78 ust. 3 ustawy) oraz stosowania
tak dotkliwych sankcji, jak ustanowienie zarządcy komisarycznego (art. 73
ust. 1 ustawy), czy zawieszanie członków zarządu kas i Kasy Krajowej (art.
71 ust. 2 pkt 2 i art. 79 ust. 1 pkt 2 ustawy).
Nie może ujść uwadze, że przesłanki zastosowania tych, jakże
mocno wkraczających w sferę praw i wolności jednostek sankcji
nadzorczych, oparte zostały albo o ogólne klauzule, albo o bardzo szeroki
zakres kontroli legalności prowadzonej działalności, charakterystyczny dla
kontroli, jaką sprawują nad zrzeszeniami niezawisłe sądy. O ile jednak
w przypadku kontroli sądowej jest to bez wątpienia właściwe, o tyle
– 89 –
w przypadku nadzoru sprawowanego przez organ państwowy musi budzić
uzasadnione wątpliwości.
Na rzecz sądów, jako podmiotów uprawnionych do stosowania
środków nadzorczych nad zrzeszeniami, które korzystają z gwarancji wynikających z art. 58 Konstytucji, przemawiają też zasady proporcjonalności
sensu stricte. Zgodnie z tą zasadą, każde ograniczenie praw i wolności
jednostki, w tym wolności zrzeszania się i prowadzenia działalności
spółdzielczej, musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie
pytania, czy było ono konieczne. Jeśli już względy ostrożnościowe (tutaj
bezpieczeństwo finansowe osób zrzeszonych w kasach) przemawiały za
ustanowieniem nadzoru państwowego i ingerencji KNF, jako instytucji
wyspecjalizowanej, to w ustawie należało ograniczyć kompetencje KNF do
funkcji kontrolnych, tak jak jest to przyjmowane w przypadku wprowadzenia nadzoru nad niezależnymi zrzeszeniami (np. nadzór sprawowany nad
stowarzyszeniami, których obszar działalności nierzadko jest bardzo
rozległy).
Przyjęte rozwiązania zdają się zatem godzić nie tylko w zasady
określone w art. 12, art. 58. art. 31 ust. 3 Konstytucji, ale i w sformułowaną
w preambule do Konstytucji zasadę pomocniczości.
VI.
W listopadzie 2009 roku Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej prof.
dr hab. Lech Kaczyński, na podstawie art. 122 ust. 3 Konstytucji RP,
skierował do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności
z Konstytucją ustawy z dnia 5 listopada 2009 roku o spółdzielczych kasach
oszczędnościowo-kredytowych. Ustawie tej zarzucił niezgodność z art. 2
Konstytucji polegającą na niezachowaniu norm obowiązujących przy
tworzeniu prawa i wniósł o uznanie tej ustawy za niezgodną w całości
z art. 2 Konstytucji, ewentualnie o uznanie za niezgodne z Konstytucją
wskazanych przepisów tej ustawy.
W zakresie nadzoru, który uregulowany jest w przepisach art. 60–80
tej ustawy liczba zarzutów wynosi siedemnaście i dotyczą one niezgodności:
1. art. 60 – z art. 2, art. 58 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
2. art. 62 ust. 1 – z art. 2, art. 92 Konstytucji,
3. art. 64 ust. 2 – z art. 32 Konstytucji,
4. art. 64 ust. 3 – z art. 2 i art. 92 Konstytucji,
5. art. 66 i art. 67 – z art. 2 Konstytucji,
6. art. 68 ust. 2 i 3 – z art. 2 i 7 oraz art. 58 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3
Konstytucji,
– 90 –
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
art. 71 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 – z art. 2 i art. 7, art. 20 i 22, art. 58
ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji,
art. 72 ust. 1 – z art. 2 i art. 7, art. 20 i 22, art. 58 ust. 1 i art. 31 ust. 3
Konstytucji,
art. 73 ust. 1 w zw. z art. 76 0 z art. 2 i art. 7, art. 20 i 22, art. 58 ust. 1
i art. 31 ust. 3 Konstytucji,
art. 73 ust. 2 – z art. 2, art. 32 Konstytucji,
art. 73 ust. 7 i art. 77 ust. 9 – z art. 2 i art. 32 Konstytucji,
art. 76 ust. 1 – z art. 2, art. 20 i 22 Konstytucji,
art. 76 ust. 2 i 3 w zw. z art. 76 ust. 1 – z art. 7, art. 20 i 22 Konstytucji,
art. 78 ust. 2 – z art. 2 i art. 7 Konstytucji,
art. 78 ust. 3 – z art. 2 i art. 7, art. 32 Konstytucji,
art. 79 ust. 1 – z art. 2 i art. 7, art. 22 Konstytucji,
art. 80 ust. 3 – z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji.
W toku długotrwałych prac parlamentarnych przedstawiciele Kasy
Krajowej, jak również eksperci wskazani przez Klub Parlamentarny PiS,
zgłaszali wiele poprawek. Niestety, tylko niewielka ich część została
uwzględniona, co prowadzi do jednoznacznych wniosków, iż przyjęty model
nadzoru nad Kasą Krajową i spółdzielczymi kasami oszczędnościowokredytowymi jest nie tylko bardzo rygorystyczny, dysfunkcyjny, zbytnio
rozbudowany, kosztowny, ale może także okazać się sprzeczny z Konstytucją i podstawowymi zasadami spółdzielczymi.
Wskazane byłoby ażeby Trybunał Konstytucyjny w szczególności
pochylił się nad oceną dwudziestu artykułów tej ustawy, które poświęcone
są problematyce nadzoru nad Kasą Krajową i spółdzielczymi kasami
oszczędnościowo-kredytowymi. Moim zdaniem model korporacyjnego
nadzoru przyjęty w ustawie z 1995 roku o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych sprawdził się w praktyce i w związku z powyższym w takim kształcie powinien nadal obowiązywać. Rozwiązanie pośrednie w postaci nadzoru korporacyjno-publicznego przewidywał Prezydencki
projekt ustawy Prawo spółdzielcze.
Natomiast model nadzoru proponowany w przepisach art. 60–80
ustawy z dnia 5 listopada 2009 roku o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych jest w zasadzie modelem nadzoru państwowego. Co
prawda, Kasa Krajowa ma uprawnienia wyłącznie kontrolne w stosunku do
spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, ale identyczne uprawnienia o charakterze kontrolnym ma także w stosunku do nich Komisja
Nadzoru Finansowego. Podtrzymuję więc wielokrotnie wyrażane stanowisko, iż przyjęty w tej ustawie model nadzoru nad Kasą Krajową
i spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi jest dysfunkcyjny
– 91 –
i nieefektywny, gdyż w praktyce nie da się rozdzielić uprawnień kontrolnych
od uprawnień nadzorczych. Ponadto, jak wynika z praktyki, tego typu
rozbudowany nadzór nie sprawdza się w praktyce, nie mówiąc o tym, iż jest
bardzo kosztowny.
– 92 –
Żukowski, Żukowska, Fundusz stabilizacyjny Krajowej Spółdzielczej Kasy...
Fundusz stabilizacyjny Krajowej Spółdzielczej Kasy
Oszczędnościowo-Kredytowej
prof. zw. dr hab. Marian Żukowski
prof. dr hab. Helena Żukowska
Nie dla zysku, nie z powodu miłosierdzia, ale po to, żeby służyć.
(Not for profit, not for charity but for service).
Przesłanie amerykańskich unii kredytowych
1. Kasy oszczędnościowo-kredytowe na świecie i w Polsce
Kasy oszczędnościowo-kredytowe generalnie na świecie i w Polsce
funkcjonują jako spółdzielnie działające na rzecz dobra wspólnego członków
kasy. Spółdzielnia jako jednostka, jest dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób, o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu
udziałowym. W interesie członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą. Celem spółdzielni jest podniesienie dochodów członków przez prowadzenie wspólnego przedsiębiorstwa. Jest to traktowane jako cel obligatoryjny. Celem jest także troska o poziom rozwoju społecznego swoich
członków. Jest to traktowane jako cel fakultatywny. Spółdzielnia powinna
przestrzegać zasad spółdzielczych ustalonych przez Międzynarodowy Związek Spółdzielczy (Manchester 1995): dobrowolnego i otwartego członkostwa, demokratycznej kontroli członkowskiej, ekonomicznego uczestnictwa
członków, autonomii i niezależności, kształcenia, szkolenia i informacji,
współpracy pomiędzy spółdzielniami oraz troski o społeczność lokalną.
Międzynarodowe Zasady Kas Spółdzielczych (ang. International
Credit Union Operating Principles) zostały zatwierdzone przez Komisję
Członkowską Światowej Rady Związków Kredytowych 24 sierpnia 1984 r.
Oparte są na filozofii współpracy oraz jej podstawowych wartościach:
równości, członkowskiego kapitału i wzajemnej samopomocy. Cechą charakterystyczną ich działania jest różnorodność stosowanych rozwiązań będąca funkcją filozofii działania kas spółdzielczych w danym kraju czy środowisku. Nadrzędną zasadą jest koncepcja rozwoju prowadząca do lepszego
życia jej członków i lokalnej społeczności.
Instytucje zwane kasami lub uniami kredytowymi, działają obecnie
prawie w stu krajach, zrzeszając 185 milionów osób. Są to instytucje
posiadające niezależność ekonomiczną, działające w interesie dobrowolnie
stowarzyszonych spółdzielców. Ich głównym celem jest finansowe i niefinansowe wspieranie lokalnej społeczności, ekonomiczna edukacja szerokich
warstw społecznych.
– 93 –
Początków spółdzielczości można doszukać się już w XIII wieku.
Na zasadach zbliżonych do zasad spółdzielczych działały gildie kupieckie,
maszoperie rybackie, banki pobożne, kasy wdowie.
Spółdzielczość jako forma realizacji określonych celów gospodarczych warstw społecznych ekonomicznie słabszych, powstała w Europie
w połowie XIX wieku1. Kolebką spółdzielczości oszczędnościowo-kredytowej były Niemcy, gdyż na wsi niemieckiej XIX wieku z powodu braku
dostępu do kredytu szerzyła się lichwa pieniężna i towarowa.
Podobna sytuacja i przesłanki powstania spółdzielczości kredytowej
zaistniała także ówcześnie na ziemiach polskich. J. Sadowski opisuje to tak:
„Dla braku kredytu upadało mnóstwo dobrych gospodarzy rolnych, wielu
z nich nie mogąc znaleźć pieniędzy na możliwych warunkach, brało krowę
lub konia u Żyda na weksel, by za lat kilka być przez tegoż wydziedziczonym z ojcowizny”. I dalej „ (…) Kredyt na wsi powinien być równie obfity
i łatwy jak w miastach. Podstawę jego może stanowić ziemia, która jest
obciążona do połowy wartości, budynki gospodarskie, narzędzia rolnicze,
inwentarz, itp”2.
Tak więc rozwój spółdzielczości kredytowej był odpowiedzią na
potrzeby rozwijających się szybko gospodarek i konsekwencją braku
instytucji finansowania potrzeb warstw ekonomicznie słabszych (podobnie
jak współczesne SKOK).
Rozwój spółdzielczości kredytowej w Niemczech na przełomie XIX
i XX w. ukształtował dwa wyraźne różniące się segmenty spółdzielczości
kredytowej:
1. spółdzielnie zrzeszające i służące właścicielom ziemskim, bogatym rolnikom, rzemieślnikom i kupcom, zwane często spółdzielniami powszechnymi, których twórcą i ideologiem był Herman Schulze z Delitzsch,
2. spółdzielnie nastawione na zaspokajanie potrzeb kredytowych ubogich
rolników, których twórcą i duchowym przywódcą był Fryderyk
Wilhelm Raiffeisen3.
________________________________________________________
1
2
3
Szerzej m.in.: K. Górski, Ustrój korporacyjny w Polsce średniowiecznej, „Przegląd
Powszechny”, t. 199, 1933; S. Wojciechowski, Historia spółdzielczości polskiej do roku
1914, SIN, Warszawa 1939; W. Inglot, Zarys historii polskiego ruchu spółdzielczego do
1918 r., Warszawa 1971; J. Ossowski, Jałmużna i kredyt, Fundacja PZK, Sopot 2005.
J. Sadowski, Spółki pożyczkowe w zastosowaniu do gospodarstwa wiejskiego, Poznań
1874. s. 41–43.
Zob. na temat porównania spółdzielni zakładanych przez Schulzego z Delitzsch i Raiffeisena: T. Kłapkowski, Patronackie spółdzielnie rolnicze w Małopolsce, SIN, Kraków
1927, s. 63 i n.; T. Orzeszko, Banki spółdzielcze w Polsce. Ekonomiczne i finansowe
warunki rozwoju, Poznań 1998, s. 27 i n.; J. Ossowski, op.cit., s. 123–127.
– 94 –
Spółki systemu Raiffeisena, obok celów gospodarczych, posiadały
równorzędne cele moralne i propagowały postępowanie według zasady
miłości bliźniego, zachęcały członków do podejmowania pożytecznych
przedsięwzięć, przyczyniały się do ożywiania ruchu zarobkowego i gospodarczego. „Dopatrując się bowiem w gospodarce drobnotowarowej szczególnego i bezkonfliktowego zjednoczenia kapitału i pracy, stawiał Raiffeisen
swemu systemowi (spółek), w oparciu o przesłanki gospodarcze odległy cel,
stworzenie nowej społeczności, poprzez odpowiednie wychowanie człowieka. Te odległe cele moralne były możliwe do osiągnięcia poprzez ciągłą,
bieżącą działalność gospodarczą, prowadzoną w spółkach oszczędności i pożyczek”4.
Na wzór kas niemieckich na ziemiach polskich powstawały banki
ludowe tworzone m.in. przez księdza Piotra Wawrzyniaka, a w Galicji kasy
Stefczyka, nazwane tak od nazwiska Franciszka Stefczyka (1861–1924).
Franciszek Stefczyk był pionierem spółdzielczości kredytowej
rolniczej na ziemiach polskich, orędownikiem rozwoju spółdzielczości
opartej na koncepcji F. W. Raiffeisena najpierw w Galicji, a potem na
innych ziemiach polskich. Franciszek Stefczyk jest obecnie patronem ruchu
SKOK, a największa spółdzielcza kasa oszczędnościowo-kredytowa w Polsce nosi jego imię5.
W okresie międzywojennym funkcjonowało przeszło 5,5 tysiąca
zrzeszonych w związkach spółdzielni kredytowych, w tym ponad 3,5 tysiąca
Kas Stefczyka6. II wojna światowa przerwała ich pomyślny, aczkolwiek
przeżywający różne problemy, rozwój. Dopiero po przemianach 1989 roku
w polskiej gospodarce ruszyła odbudowa kas kredytowych. Zadanie to
realizowała Fundacja na rzecz Polskich Związków Kredytowych. Fundacja
działa do dzisiaj, wspierając wiele inicjatyw m. in. na rzecz ruchu SKOK.
Podstawy tworzenia spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych zostały określone jeszcze w 1991 roku w ustawie o związkach zawodowych7. Działalność SKOK w Polsce obecnie regulują przepisy: prawo
________________________________________________________
4
5
6
7
F. Stefczyk, O spółkach systemu Raiffeisena, Kraków 1890, s. 19.
Szczegółowa biografia Franciszka Stefczyka została zaprezentowana w pracy A. Gurnicz,
Franciszek Stefczyk, Życie, poglądy, działalność, Warszawa 1976. Zob. także B. Cywiński, Idzie o dobro wspólne… Opowieść o Franciszku Stefczyku, Fundacja PZK
i Wydawnictwo TRIO, Sopot-Warszawa 2005.
Zob. J. Ossowski, Instytucje „mikrokredytowe” w dawnej Polsce, [w:] Rynki finansowe.
Mikrofinanse, (red.) E. Ostrowska, J. Ossowski, Sopot 2009, s. 754.
Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, Dz.U. z 1991 r. nr 55, poz. 234.
– 95 –
spółdzielcze8, ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych9, statuty spółdzielni oraz inne akty prawne.
Treść tych dokumentów pozwala jednoznacznie określić charakter
SKOK jako wspólnoty samopomocowej, działającej na rynku usług finansowych. Przy czym spółdzielnię tę stanowi przede wszystkim organizacja
ludzi, realizująca potrzeby materialne i kulturalno-oświatowe zrzeszonych.
Działalność SKOK jest ukierunkowana na zaspokajanie potrzeb członków,
a zysk jest środkiem do realizacji przyjętych celów. Zysk nie jest celem
pierwszoplanowym.
W 2004 roku SKOK zostały zaklasyfikowane do kategorii monetarnych instytucji finansowych. Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe w Polsce, jak to ewidentnie wskazuje nazwa, są instytucjami
których głównym przedmiotem pracy jest działalność depozytowo-pożyczkowa. Czynności które realizuje SKOK, a które wynikają ze statutu, wymagają współpracy z innymi instytucjami systemu SKOK. Wskazać tu należy
m.in. takie instytucje, jak: Towarzystwo Ubezpieczeń Wzajemnych (TUW
SKOK), Towarzystwo Ubezpieczeń na Życie SKOK SA (TU SKOK Życie),
Towarzystwo Funduszy Inwestycyjnych SKOK SA (TFI SKOK SA), Towarzystwo Finansowe SKOK SA (TF SKOK SA).
Istotną kwestią dla sprawnego funkcjonowania, instytucji finansowej, a taką jest SKOK, jest bezpieczeństwo środków powierzonych jej
przez deponentów. Środki te są powierzone pod pewnym tytułem zwrotnym
i ich bezpieczeństwo ma zasadnicze znaczenie dla stabilnego funkcjonowania państwa, dla bezpieczeństwa systemu finansowego i dla bezpieczeństwa
deponentów. To kwestia mająca zasadnicze znaczenie dla stabilności
systemu finansowego. Jej wagę wyznacza system regulacji prawnych i rozwiązań organizacyjnych rynku finansowego także w Polsce. Jest to widoczne szczególnie w takich przepisach jak ustawa o Narodowym Banku Polskim, ustawa prawo bankowe10, ustawa o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym11, czy ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym w Polsce12.
Wszystkie te regulacje mają na celu ochronę środków deponentów i budowanie oraz utrzymywanie zaufania publicznego do instytucji zarządzających
________________________________________________________
8
9
10
11
12
Ustawa z dnia 16 września 1982 r. prawo spółdzielcze, Dz.U. 2003, nr 188 poz. 1848.
Ustawa z dnia 14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych,
Dz.U. 1996, nr 1, poz. 2.
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim, Dz.U. nr 140, poz. 938
z 1998 r., nr 160, poz. 1063, Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe, Dz.U.
z 2002 r. nr 72, poz. 665 – tekst jednolity.
Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, Dz.U. z 2000 r.
nr 9, poz. 131 – tekst jednolity.
Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, Dz.U. z 2006 r.
nr 157, poz. 1119.
– 96 –
powierzonymi im środkami finansowymi. W Polsce tylko banki działające
na podstawie Prawa bankowego oraz SKOK działające na podstawie
odrębnej ustawy – mają prawo przyjmować depozyty. Funkcjonowanie na
rynku finansowym wiąże się z dużym ryzykiem, dlatego taka działalność
musi być szczegółowo uregulowana prawnie w zakresie form i zasad jej
prowadzenia, w tym ochrony środków powierzonych przez obywateli.
Dlatego też jednym z zasadniczych celów Krajowej Spółdzielczej Kasy
Oszczędnościowo-Kredytowej, jako instytucji zrzeszającej SKOK, jest
ochrona oszczędności złożonych przez członków SKOK, zapewnienie
bezpieczeństwa funkcjonowania oraz stabilności finansowej SKOK. Dla
realizacji tego zadania Kasy Krajowej został sformułowany Program
Ochrony Oszczędności. Celem tego programu jest zapewnienie bezpiecznego i stabilnego funkcjonowania SKOK poprzez efektywny nadzór,
lustrację oraz programy naprawcze i pomoc stabilizacyjną dla zapobiegania
trudnościom finansowym i przeciwdziałania upadłościom kas.
Celem kas jest gromadzenie środków pieniężnych wyłącznie
członków-spółdzielców, udzielanie im pożyczek i kredytów, przeprowadzanie na ich zlecenie rozliczeń finansowych oraz pośredniczenie przy zawieraniu umów ubezpieczenia. Kasy prowadzą działalność niezarobkową.
Członkami SKOK mogą być osoby fizyczne połączone więzią o charakterze
zawodowym lub organizacyjnym (mogą to być pracownicy zatrudnieni
w zakładach pracy lub osoby należące do tej samej organizacji społecznej
lub zawodowej).
Należy zwrócić uwagę na społeczny wymiar obecności SKOK na
rynku finansowym w Polsce. Jak się szacuje, kasy zrzeszają ponad 2 miliony
osób, a sieć placówek SKOK jest największą co do ilości wśród instytucji
oferujących ludności usługi finansowe. Aby zostać członkiem spółdzielczej
kasy oszczędnościowo-kredytowej należy wypełnić deklarację członkowską,
opłacić wpisowe, wykupić przynajmniej 1 udział, wnieść wkład członkowski, zwracany w przypadku wystąpienia z kasy.
Niezarobkowy charakter działalności i cele społeczne, które ustawowo realizują SKOK skutkują tym, że podstawowymi wartościami
systemu SKOK są: uczciwość, budowanie wzajemnego zaufania, kierowanie
się roztropnością, troska o los członków kas, kształtowanie postaw
obywatelskich pośród członków, odpowiedzialność za sprawy wspólne, gospodarność, dbałość o rozwój i doskonalenie systemu SKOK oraz współpraca
pomiędzy instytucjami systemu SKOK13.
________________________________________________________
13
Zob. Kodeks dobrych praktyk i zasad działania spółdzielczych kas oszczędnościowokredytowych (wraz z Kanonem dobrych praktyk rynku finansowego) pod red. J. Ossowskiego, Fundacja PZK, Sopot 2008.
– 97 –
Oszczędności członków SKOK są obecnie objęte ubezpieczeniem do
wysokości 50 tys. euro. Zastosowanie tego ubezpieczenia oznacza, że
oszczędności w spółdzielczych kasach zostały objęte ochroną równoważną
do gwarancji depozytów bankowych w Polsce. Instytucją wchodzącą w
skład systemu bezpieczeństwa oszczędności w kasach spółdzielczych jest
Towarzystwo Ubezpieczeń Wzajemnych SKOK, które ubezpiecza oszczędności zgromadzone w SKOK. Na podstawie ustawy o SKOK, Kasa Krajowa
ustaliła normę dopuszczalnego ryzyka dotyczącą bezpieczeństwa środków
pieniężnych zgromadzonych przez członków SKOK.
Kasa Krajowa utrzymuje także środki finansowe na potrzeby
wzajemnego kredytowania dla SKOK mających problemy z płynnością.
W sytuacji wyjątkowej, zagrożona utratą płynności Kasa może zaciągnąć
pożyczkę (kredyt). Ta funkcja Kasy Krajowej SKOK pomaga kasom
zaspokoić potrzeby ich członków w zakresie pożyczek i wycofywania
oszczędności.
SKOK nie podlegają nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego,
który ustawowo sprawuje kontrolę nad bankami. Kontrolę nadzorczą
„ostrożnościową” nad systemem funkcjonowania kas sprawuje Krajowa
Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa.
2. Rozwój spółdzielczych kas w Polsce
Podkreślić należy, że obecność SKOK na polskim rynku finansowym jest coraz bardziej widoczna. Aktywa SKOK systematycznie się
zwiększają. Na koniec 2008 r. aktywa wyniosły 9,5 mld zł, i wzrosły
o 29,2% w porównaniu z rokiem 200714. Znaczny wpływ na wysokie tempo
wzrostu aktywów SKOK miała zwiększająca się sprzedaż kredytów
i pożyczek udzielanych na okres powyżej pięciu lat. Jednakże pomimo
systematycznego rozwoju SKOK w ostatnich latach, ich znaczenie
w skali całego polskiego systemu finansowego pozostaje relatywnie
niewielkie. Na koniec 2008 r. aktywa SKOK stanowiły jedynie 0,7%
aktywów całego sektora finansowego, a udział kredytów i depozytów SKOK
w odpowiednich wielkościach dla sektora bankowego utrzymuje się od kilku
lat na stabilnym poziomie około 1%. Także udział środków zdeponowanych
w SKOK przez gospodarstwa domowe w całkowitej wielkości ich aktywów
finansowych, kształtuje się na względnie niskim poziomie – w 2008 r.
wyniósł on około 1,2%. Szczegółowe dane na temat zaangażowania SKOK
na rynku finansowym w Polsce pokazuje Tabela 1. Wynika z nich, że
w latach 1992–2008 liczba kas systematycznie rosła. Wzrastała liczba
________________________________________________________
14
Na podstawie: Rozwój systemu finansowego w Polsce w 2008 roku, NBP Warszawa,
listopad 2009, s. 130–134.
– 98 –
członków, zwiększały się aktywa. Rosły depozyty i zwiększała się ilość
udzielonych pożyczek.
Udział sumy bilansowej SKOK w relacji do sumy bilansowej
banków spółdzielczych (ujętych łącznie z bankami zrzeszającymi) kształtuje
się na poziomie kilkunastu procent (około 12,5% na koniec 2008 r.).
W 2008 r. aktywa SKOK wzrastały wyraźnie szybciej niż aktywa banków
spółdzielczych, i nieco wolniej niż aktywa całego sektora bankowego.
Tabela 1. Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe w latach 1992–2009
Lata
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
12/2009
(wstępne
dane)
Liczba kas
(z oddziałami)
13
32
106
137
168
237
290
420
560
680
923
1285
1461
1553
1589
1663
1757
Liczba
członków
(w tys.)
14
21
46
85
138
194
259
306
394
525
703
924
1169
1395
1551
1669
1856
1801
2026
Aktywa
(w tys. zł)
Depozyty
(w tys. zł)
Pożyczki
(w tys. zł)
4277
11173
35446
100752
219443
368260
590376
882727
1199362
1752316
2455086
3343652
4228673
5329024
5969789
7324988
9446921
3565
8528
29362
91570
190446
312562
528376
740056
995251
1558436
2253906
3111630
3937924
4989570
5552966
6705001
8604073
2985
8697
25650
83431
160843
280598
412482
668386
865748
1235554
1659780
2212939
2856265
3502929
4947299
5147320
6932627
11638713
10842438
8411262
Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych NBP i Krajowej
Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej.
– 99 –
Wykres 1. Aktywa SKOK w porównaniu z aktywami banków spółdzielczych
w latach 2001–2008
Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych NBP i Krajowej
Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej.
W latach 2004–2008 miał miejsce dalszy, choć nieco wolniejszy,
rozwój sieci SKOK (Wykres 3). Można też zauważyć tendencję do konsolidacji kas. Jeżeli w roku 2000 było ich 146, to na koniec 2008 r. funkcjonowały już 62 kasy oszczędnościowo-kredytowe. Jednak szybko
wzrasta w tym czasie liczba oddziałów SKOK. Jeżeli w 2000 roku było ich
414, to w 2008 roku już 1750. Pomimo spadku liczby kas w wyniku ich
konsolidacji, odnotowano istotny wzrost liczby oddziałów i punktów obsługi
klienta SKOK (o 91 w porównaniu z końcem 2007 r.). SKOK charakteryzują się dobrze rozwiniętą siecią placówek zlokalizowanych głównie
w małych miastach oraz na obszarach wiejskich, na których dostępność do
placówek banków komercyjnych jest ograniczona. Umożliwia to korzystanie
z ich usług finansowych szerokiemu gronu osób. Na koniec roku liczba
członków zrzeszonych w SKOK wyniosła 1.856 tys. i była o 187 tys.
większa niż w poprzednim roku15.
________________________________________________________
15
Rozwój systemu finansowego w Polsce w 2008 roku, NBP Warszawa, listopad 2009,
s. 130–134.
– 100 –
Głównymi odbiorcami usług świadczonych przez SKOK są gospodarstwa domowe, szczególnie osoby fizyczne. Świadczy o tym ich udział
w kredytach i pożyczkach udzielonych przez kasy (Wykres 4). W 2008 r.
wartość kredytów i pożyczek udzielonych przez SKOK tej grupie klientów
wzrosła o 1,8 mld zł (tj. o 35%), osiągając na koniec roku wartość 6,9 mld
zł. Wartość depozytów złożonych w SKOK zwiększyła się o 1,9 mld zł
(tj. o 28%) i wyniosła 8,6 mld zł (Wykres 4). Zobowiązania wobec gospodarstw domowych stanowiły 98,9%.
Porównując dynamikę wzrostu aktywów SKOK, banków
spółdzielczych i całego sektora bankowego można zauważyć wysoką
dynamikę przyrostu ich aktywów, aczkolwiek tempo tego wzrostu wyraźnie
słabnie w ostatnich latach. Zdecydowana przewaga SKOK w tym zakresie
nad innymi instytucjami rynku usług bankowych w Polsce utrzymywała się
do 2008 roku.
Wykres 2. Dynamika przyrostu aktywów SKOK w porównaniu z aktywami
banków spółdzielczych i sektora bankowego w latach 2001–2008
Źródło: Rozwój systemu finansowego w Polsce w 2008 roku,
NBP Warszawa, listopad 2009, s. 130–134.
– 101 –
Wykres 3. Rozwój sieci SKOK oraz liczba ich członków
w latach 2001–2008
Dynamiczny wzrost aktywów SKOK w ostatnich dwóch latach
następował m.in. dzięki wzrostowi liczby członków oraz umożliwieniu
SKOK udzielania kredytów i pożyczek na okres powyżej 5 lat16. Na koniec
2008 r. udział takich kredytów i pożyczek w sumie należności SKOK od
gospodarstw domowych wyniósł 38,2%, podczas gdy na koniec 2006 r.
tylko 2,4%. Wśród kredytów i pożyczek udzielanych na okres powyżej 5 lat
dominowały kredyty i pożyczki konsumpcyjne. Obecnie kredyty i pożyczki
na okres powyżej 5 lat znów nie mogą być udzielane przez spółdzielcze
kasy, albowiem wyrokiem z dnia 24 marca 2009 r. Trybunał Konstytucyjny
– z przyczyn dotyczących procedury ustawodaw-czej przy jego uchwalaniu
– zakwestionował przepis dający taką możliwość.
Wysoka dynamika wzrostu depozytów w SKOK była w dużej
mierze wynikiem konkurencyjnego względem oferty bankowej oprocentowania lokat. W 2008 r. obserwowano wyraźny wzrost średniej wartości
________________________________________________________
16
Ustawa z 8 września 2006 r. o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego
mieszkania, (Dz.U. z 2006 r. nr 183, poz. 1354, art. 15) uchyliła przepisy ograniczające
maksymalny okres spłaty kredytów i pożyczek udzielanych przez kasy do trzech lat (dla
kredytów na cele mieszkaniowe do pięciu lat).
– 102 –
nowych i odnawianych depozytów. Tak jak w poprzednich latach w strukturze terminowej depozytów złożonych w SKOK dominowały depozyty
terminowe. Wśród tej kategorii dominowały lokaty na okres do dwunastu
miesięcy. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na to, że przy braku
możliwości zaciągania zobowiązań na rynku finansowym wzrasta ryzyko
niedopasowania struktury terminowej aktywów i pasywów SKOK. Podobnie
jak w bankach, w 2008 r. w SKOK została zwiększona kwota ubezpieczenia
depozytów do równowartości 50 tys. euro. SKOK nie są objęte systemem
gwarantowania depozytów w ramach Bankowego Funduszu Gwarancyjnego.
Zgodnie z ustawą o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych
zapewnienie bezpieczeństwa środków zgromadzonych w SKOK należy do
funduszu stabilizacyjnego, który powstaje z wkładów wnoszonych przez
zrzeszone kasy w wysokości co najmniej 1% ich aktywów. Gwarancje
zwrotu określonych kwot depozytów zapewnia Towarzystwo Ubezpieczeń
Wzajemnych SKOK17.
SKOK mają dobre wyniki finansowe. W 2008 r. zysk netto kas
wyniósł 18,6 mln zł i był prawie o połowę niższy w porównaniu z 2007 r.
Zysk netto wypracowało 55 kas, a stratę netto poniosło 7. O wynikach
finansowych decydowały przede wszystkim przychody netto ze sprzedaży,
które wzrastały w niższym tempie niż koszty działalności operacyjnej.
W rezultacie w 2008 r. wyraźnie pogorszyły się wskaźniki efektywności
działalności SKOK.
W ostatnim czasie SKOK rozbudowywały swoją infrastrukturę
techniczną i poszerzały obszar świadczonych usług. Włączenie do systemu
spółek świadczących wyspecjalizowane usługi finansowe – eCard oraz
Global Cash – przyczyniło się do wzrostu liczby bankomatów obsługujących
transakcje uczestników kas. Rozszerzano także ofertę dla mikro- i małych
przedsiębiorstw, dla których kasy coraz częściej pełnią funkcje instytucji
biznesowej oferujących usługi finansowe i doradcze.
3. Fundusze własne spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej
Zasady tworzenia i funkcjonowania funduszy własnych w spółdzielni regulują różne akty prawne. Wśród nich zasadnicze znaczenie mają
następujące:
________________________________________________________
17
Rozwój systemu finansowego w Polsce w 2008 roku, NBP Warszawa, listopad 2009,
s. 130–134.
– 103 –
Wykres 4. Wartość kredytów i pożyczek oraz depozytów w SKOK
w latach 2005–2008
1) Ustawa Prawo spółdzielcze18. W myśl tej ustawy (art. 78 § 1.),
zasadnicze fundusze własne spółdzielni stanowią:
fundusz udziałowy powstający z wpłat udziałów członkowskich,
odpisów na udziały członkowskie z podziału nadwyżki bilansowej
lub innych źródeł określonych w odrębnych przepisach oraz
fundusz zasobowy powstający z wpłat przez członków wpisowego,
części nadwyżki bilansowej lub innych źródeł określonych w odrębnych przepisach.
Ustawa Prawo spółdzielcze zostawia pewną swobodę w kształtowaniu wielkości i rodzajów funduszy spółdzielni, określając to w sposób
następujący – Spółdzielnia tworzy także inne fundusze własne przewidziane w odrębnych przepisach oraz w jej statucie (art. 78 § 2).
________________________________________________________
18
Ustawa z dnia 16 września 1982 r. prawo spółdzielcze, Dz.U. 2003, nr 188, poz. 1848.
– 104 –
2) Ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych19
Zgodnie z nią zasadniczymi funduszami własnymi kasy są:
fundusz udziałowy powstający z wpłat udziałów członkowskich lub
innych źródeł określonych w odrębnych przepisach (art. 15.1),
fundusz zasobowy powstający z wpłat przez członków wpisowego,
nadwyżki bilansowej, wartości majątkowych otrzymanych nieodpłatnie, przedawnionych roszczeń majątkowych oraz innych źródeł
określonych w odrębnych przepisach (art. 15.1).
Kasa tworzy fundusz oszczędnościowo-pożyczkowy będący w dyspozycji kasy, powstający z wkładów członkowskich, gromadzonych
przez członków oszczędności oraz środków pieniężnych uzyskiwanych od Kasy Krajowej (art. 15.2).
Ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych
określa też zasady tworzenia funduszu stabilizacyjnego (art. 36). Z tym , że
fundusz ten tworzy Kasa Krajowa dla realizacji celów, o których mowa
w art. 34. Tym celem jest zapewnienia stabilności finansowej kas oraz sprawowanie nadzoru nad kasami dla zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonych w nich oszczędności oraz zgodności działalności kas z przepisami
ustawy.
Fundusz stabilizacyjny powstaje z wkładów wnoszonych przez
zrzeszone kasy w wysokości co najmniej 1% ich aktywów. Statut Kasy
Krajowej określa szczegółowe zasady tworzenia funduszu stabilizacyjnego
i jego przeznaczenie (art. 52 Statutu).
3) Statut Krajowej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej20
Statut KSKOK stanowi – w rozdziale IV. Gospodarka Kasy
Krajowej, § 52, że:
1. Kasa Krajowa tworzy następujące fundusze własne:
fundusz udziałowy (powstaje wpłat udziałów członkowskich lub
innych źródeł określonych w odrębnych przepisach),
fundusz zasobowy (powstaje z wpłat przez członków wpisowego lub innych źródeł określonych w odrębnych przepisach).
2. Kasa Krajowa tworzy ponadto:
fundusz stabilizacyjny (powstaje z comiesięcznych wkładów
członkowskich, o których mowa w § 12 ust. 2 i przeznaczony jest
na potrzeby stabilizowania działalności spółdzielczych kas
________________________________________________________
19
20
Ustawa z dnia 14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych,
Dz.U. 1996, nr 1, poz. 2.
Statut Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej przyjęty przez Walne
Zgromadzenie Kasy Krajowej 18.04.2008 r., www.skok.pl.
– 105 –
oszczędnościowo-kredytowych oraz Kasy Krajowej, a w szczególności na finansowanie programów naprawczych; zgodnie
z art. 38 ust. 2 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz § 57 Statutu KSKOK nadwyżka bilansowa
powiększa fundusz stabilizacyjny.
fundusz kredytowo-inwestycyjny,
fundusz reklamowo-promocyjny.
4. Szczegółowe zasady gospodarowania funduszem stabilizacyjnym
Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej21
Punkt 1 „Szczegółowych zasad gospodarowania funduszem stabilizacyjnym” stanowi: Zgodnie z przyjętymi zasadami, fundusz stabilizacyjny
powstaje z comiesięcznych wkładów członkowskich oraz nadwyżki
bilansowej Kasy Krajowej ... i przeznaczony jest na realizację celów związanych z zapewnieniem stabilności SKOK oraz KSKOK.
Ustawa o SKOK jasno ten cel precyzuje. Art. 34 ustawy stanowi
„Celem działalności Kasy Krajowej jest zapewnienie stabilności finansowej
kas oraz sprawowanie nadzoru nad kasami dla zapewnienia bezpieczeństwa
zgromadzonych w nich oszczędności oraz zgodności działalności kas z przepisami ustawy”. Cel ten jest realizowany poprzez utworzenie przez KSKOK
funduszu stabilizacyjnego (art. 36.1).
1) Zasady tworzenia środków funduszu stabilizacyjnego
Fundusz stabilizacyjny, powstaje z comiesięcznych wkładów
członkowskich i przeznaczony jest na potrzeby stabilizowania działalności
spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych oraz Kasy Krajowej,
a w szczególności na finansowanie programów naprawczych. SKOK zobowiązana jest ponadto do wnoszenia do kasy Krajowej składki nadzwyczajnej
w wysokości i terminach ustalonych przez Zarząd KSKOK. Składka ta
wnoszona jest w wypadku konieczności wydatkowania środków funduszu
stabilizacyjnego na cele stabilizacji. Wkłady członkowskie, o których mowa
w pkt. 1 „Szczegółowych zasad…” są zapisane na rachunku (indywidualnym koncie księgowym) członka KSKOK (pkt. 2).
2) Zasady wykorzystania środków Funduszu Stabilizacyjnego
W pkt. 5 „Szczegółowych zasad …” jednoznacznie określono ich
przeznaczenie. „Środki funduszu pochodzące z comiesięcznych wkładów
członkowskich mogą być wykorzystane wyłącznie na stabilizowanie
działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych”.
________________________________________________________
21
Załącznik do Uchwały nr 1 Zarządu Kasy Krajowej z dnia 18.02.2008 r.
– 106 –
Stabilizowanie polega w szczególności na udzielaniu kasom pomocy
finansowej przy zachowaniu następujących zasad:
równości SKOK w dostępie do środków funduszu, przejrzystości kryteriów i procedur przyznawania pomocy,
szybkości stawiania środków funduszu do dyspozycji SKOK w celu
minimalizowania strat,
wspierania procesów konsolidacyjnych i restrukturyzacyjnych poprzez
udzielanie pomocy na łączenie SKOK, w których powstało niebezpieczeństwo niewypłacalności z silnymi, stabilnymi kasami jako
spółdzielniami przejmującymi,
mobilizowania SKOK do poszukiwania dodatkowych, poza środkami
funduszu, źródeł wsparcia finansowego w celu realizacji programów
naprawczych.
Podstawę do ubiegania się przez SKOK o pomoc finansową ze
środków funduszu stabilizacyjnego stanowi:
program naprawczy zatwierdzony przez Kasę Krajową,
umowa o współpracy pomiędzy Kasą Krajową a SKOK, który jako
spółdzielnia przejmująca połączył się z kasą, wykazującą stratę
bilansową lub w której powstało niebezpieczeństwo niewypłacalności
lub utraty płynności.
Kasa Krajowa udziela pomocy finansowej ze środków funduszu
w szczególności w formie: promesy udzielenia kredytu, kredytów, poręczeń,
wykupu przez Kasę Krajową wierzytelności SKOK z tytułu udzielonych
przez SKOK pożyczek i kredytów, zwłaszcza pożyczek i kredytów
długoterminowych oraz z darowizn.
Pomoc finansowa ze środków funduszu udzielana jest na indywidualnie ustalanych warunkach. Przy udzielaniu pomocy nie stosuje się zasad
obowiązujących w działalności operacyjnej Kasy Krajowej, w szczególności
dotyczących wysokości oprocentowania, prowizji i opłat związanych
z udzielaniem pożyczek i kredytów ze środków funduszu kredytowo-inwestycyjnego.
Decyzja o udzieleniu pomocy ze środków funduszu stabilizacyjnego
poprzedzona jest oceną sytuacji ekonomiczno-finansowej SKOK, dokonywaną przez Zarząd Kasy Krajowej na podstawie kompleksowej analizy
uwzględniającej zarówno skalę, jak i przyczyny trudności finansowych
SKOK.
– 107 –
Ocena sytuacji SKOK sytuacji ekonomiczno-finansowej SKOK
przeprowadzana jest z punktu widzenia możliwości odwrócenia niebezpieczeństwa niewypłacalności oraz zdolności SKOK do zwrotu środków
otrzymanych w ramach pomocy wraz z odsetkami w ustalonych terminach.
W przypadkach wymagających szybkiej interwencji decyzja o udzieleniu pomocy ze środków funduszu może zostać podjęta bez uprzedniego
zasięgnięcia opinii Komisji Funduszu Stabilizacyjnego.
Pomoc ze środków funduszu udzielana jest na pisemny wniosek
zainteresowanego SKOK do którego należy dołączyć w szczególności:
program naprawczy, o którym mowa wyżej,
wynik lustracji albo opinię i raport z badania sprawozdania finansowego, bądź opinię dotyczącą sytuacji finansowej kasy, sporządzoną
przez biegłego rewidenta zaaprobowanego przez Kasę Krajową,
a w przypadku programu naprawczego przewidującego połączenie
SKOK z inną kasą – wyniki lustracji, badania sprawozdań finansowych
lub opinie dotyczące sytuacji finansowej łączących się kas.
Środki funduszu stabilizacyjnego, które:
nie są wykorzystane na finansowanie programów naprawczych,
nie są zaangażowane jako udziały (akcje) w podmiotach umożliwiających poszerzenie oferty kas, wspomagających działalność kas lub
świadczących usługi na rzecz kas, (czyli tzw. wolne środki funduszu
stabilizacyjnego) inwestowane są wyłącznie w obligacje i inne papiery
wartościowe emitowane, poręczone lub gwarantowane przez Skarb
Państwa lub Narodowy Bank Polski, a także w jednostki uczestnictwa
funduszy rynku pieniężnego – w praktyce najczęściej w Towarzystwie
Funduszy Inwestycyjnych SKOK SA z siedzibą w Sopocie (art. 36 ust.
4 w związku z art. 37 i art. 30 ust. 2 ustawy o spółdzielczych kasach
oszczędnościowo-kredytowych). Zgodnie z art. 30 ust. 4 zdanie drugie
ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, saldo
wzajemnych zobowiązań kasy i Kasy Krajowej nie może przekraczać
wartości 40% aktywów kasy.
3) Dyskusja nad kwestią zwrotu środków Funduszu Stabilizacyjnego dla
SKOK
Środki według przyjętych zasad, mogą być wykorzystane na stabilizowanie zagrożonych kas bez względu na wielkość wpłaconych comiesięcznych wkładów członkowskich przez poszczególne kasy. Oznacza to, że
indywidualne comiesięczne wkłady członkowskie poszczególnych kas, tracą
„indywidualny” charakter po wpłaceniu ich do Kasy Krajowej, ponieważ
– 108 –
mogą być wykorzystane przez Kasę Krajową wyłącznie na potrzeby
stabilizacji społeczności kas, tj. członków KSKOK.
Statut KSKOK § 53 pkt 2, stanowi, że w razie ustania członkostwa
w Kasie Krajowej wkłady członkowskie podlegają zwrotowi z zachowaniem następujących zasad: zwrot następuje z wolnych środków funduszu
stabilizacyjnego. Także w razie likwidacji Kasy Krajowej wkłady członkowskie zasilające fundusz stabilizacyjny podlegają zwrotowi.
Należy w tym miejscu przypomnieć art. 21. ustawy prawo spółdzielcze (Zwrot wpłat na udziały). Stanowi on, że członek spółdzielni nie
może przed ustaniem członkostwa żądać zwrotu wpłat dokonanych na
udziały. Zwrot tych wpłat nie może nastąpić przed zatwierdzeniem
sprawozdania finansowego za rok, w którym członek wystąpił z żądaniem.
Sposób i termin zwrotu określa statut. Zgodnie z art. 22 ustawy prawo
spółdzielcze (Wypowiedzenie członkostwa) członek spółdzielni może
wystąpić z niej za wypowiedzeniem. Wypowiedzenie powinno być
dokonane pod nieważnością w formie pisemnej. Jednakże zgodnie z art. 33
ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych na SKOK
przez cały okres jej istnienia spoczywa obowiązek przynależenia do Kasy
Krajowej. Ani więc SKOK nie może wypowiedzieć członkostwa w Kasie
Krajowej, ani Kasa Krajowa nie może wykreślić lub wykluczyć SKOK
z grona swoich członków. Jedynym sposobem ustania członkostwa SKOK
w Kasie Krajowej jest jej skreślenie, które następuje w razie wygaśnięcia
osobowości prawnej SKOK. Postanowienie § 53 Statutu KSKOK nie może
więc w praktyce znaleźć zastosowania (postanowienie to pochodzi z okresu
przed wejściem w życie ustawy z 1995 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, gdy przynależność kas do KSKOK była dobrowolna). Zatem nie ma możliwości wycofania wniesionych comiesięcznych
wkładów członkowskich. To oznacza, że wkłady na fundusz stabilizacyjny
w obecnym porządku prawnym nie mogą być wycofane.
Zasady tworzenia, funkcjonowania i księgowania funduszy w przedsiębiorstwie mają swoje odzwierciedlenie w polityce rachunkowości jednostki (jeżeli taki dokument istnieje), a także w Zakładowym Planie Kont.
Analizując zasady funkcjonowania funduszu stabilizacyjnego, należy
zwrócić uwagę na rachunkowość prowadzoną w Kasie Krajowej.
Zakładowy Plan Kont dla Kasy Krajowej stanowi, że do ewidencji
stanu oraz zwiększeń i zmniejszeń funduszu stabilizacyjnego służy konto
808. Stosownie do regulacji ustawowych, także dokument Zakładowy Plan
Kont stanowi, że fundusz stabilizacyjny jest funduszem własnym KSKOK
i powstaje z wkładów wnoszonych przez SKOK w wysokości co najmniej
1% ich aktywów (wynika to z ustawy o SKOK art. 36) oraz nadwyżki
bilansowej Kasy Krajowej (art. 38 ustawy o SKOK).
– 109 –
Fundusz stabilizacyjny przeznaczony jest na potrzeby stabilizowania
działalności zrzeszonych SKOK, a w szczególności na finansowanie programów naprawczych. Ewidencja analityczna do konta 808 ma na celu
zapewnić ustalenie stanu funduszu stabilizacyjnego oraz jego zwiększeń
według źródeł pochodzenia i zmniejszeń według kierunków przeznaczenia,
a także wyodrębnić dane dotycząc poszczególnych jednostek dokonujących
wpłat.
5. Fundusz stabilizacyjny KSKOK a Bankowy Fundusz Gwarancyjny
Fundusz stabilizacyjny jest wprost wymieniony w ustawie o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, charakteryzuje go także
Statut Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej oraz
Szczegółowe zasady gospodarowania funduszem stabilizacyjnym Krajowej
Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej. We wszystkich tych
aktach prawnych zwrócono szczególną uwagę na stabilizacyjny charakter
tego funduszu, na zadania jakie ten fundusz realizuje lub ma wypełniać.
Wszędzie podkreśla się, że jest to fundusz, który może być przeznaczony na
stabilizowanie SKOK i KSKOK. Szczególnie jasno cel ten precyzuje
Ustawa o SKOK. Art. 34 tej ustawy stanowi „Celem działalności Kasy
Krajowej jest zapewnienie stabilności finansowej kas oraz sprawowanie
nadzoru nad kasami dla zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonych
w nich oszczędności oraz zgodności działalności kas z przepisami ustawy”.
Cel ten jest realizowany poprzez utworzenie przez KSKOK funduszu stabilizacyjnego (art. 36.1).
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na pewną analogię zasad
tworzenia i funkcjonowania funduszy własnych KSKOK z zasadami
tworzenia i funkcjonowania funduszy tworzonych przez Bankowy Fundusz
Gwarancyjny (BFG), instytucji funkcjonującej w systemie bankowym, której
celem wiodącym jest gwarantowanie depozytów gromadzonych w systemie
bankowym. Instytucja ta została utworzona dla potrzeb stabilizowania
sektora banków komercyjnych w 1995 roku. Realizuje, między innymi,
analogiczne cele jak KSKOK. Obok wspomnianego celu głównego, realizuje
funkcje pomocowe dla banków, bierze udział w programach naprawczych,
troszczy się o płynność banków komercyjnych, monitoruje także płynność
całego sektora bankowego. Można dopatrzeć się wyraźnej analogii działania
BFG i KSKOK w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa finansowego
podmiotów należących do systemu gwarancji depozytów bankowych (BFG)
i członków KSKOK. Podobieństwa funkcji tych instytucji pozwalają
identyfikować podobieństwa w zakresie zasad tworzenia i funkcjonowania
funduszy własnych w KSKOK i w BFG. Ustawa o Bankowym Funduszu
– 110 –
Gwarancyjnym22 stanowi, że: do zadań Funduszu w zakresie funkcjonowania systemów obowiązkowego i umownego gwarantowania zgromadzonych
środków pieniężnych należy: określanie na dany rok wysokości środków
wyodrębnionych przez podmioty objęte systemem gwarantowania, w związku z obowiązkiem tworzenia funduszu ochrony środków gwarantowanych
oraz nadzór nad umownym systemem gwarantowania środków pieniężnych.
Fundusz pełni też zadania w zakresie udzielania pomocy podmiotom objętym systemem gwarantowania depozytów. Pomoc ta polega na udzielaniu
zwrotnej pomocy finansowej w przypadku powstania niebezpieczeństwa
niewypłacalności banków.
Fundusz określa wysokość obowiązkowych opłat wnoszonych przez
podmioty objęte systemem gwarantowania. Podmioty te wnoszą na rzecz
Funduszu obowiązkowe opłaty roczne w ustalonej wysokości. Źródłami
finansowania Funduszu są:
1) obowiązkowe opłaty roczne, wnoszone przez podmioty objęte syste-mem
gwarantowania,
2) kwoty przekazane z funduszu ochrony środków gwarantowanych
pochodzące z wpłat podmiotów objętych systemem gwarantowania,
3) dochody z oprocentowania pożyczek udzielanych przez Fundusz oraz
dochody z oprocentowania papierów wartościowych,
4) środki uzyskane w ramach bezzwrotnej pomocy zagranicznej oraz inne
dochody.
Środki Funduszu przeznacza się na finansowanie zadań Funduszu
związanych z gwarantowaniem środków pieniężnych oraz na finansowanie
zadań Funduszu w zakresie udzielania podmiotom objętym systemem
gwarantowania pomocy.
Nadwyżka bilansowa Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w danym roku powiększa jego fundusze własne. Zatem per analogiam można
wnioskować, że nadwyżka bilansowa KSKOK jest funduszem własnym
KSKOK.
Podobnie jak KSKOK (art. 37.1 ustawy o SKOK), Bankowy Fundusz Gwarancyjny może nabywać jedynie papiery wartościowe z zachowaniem najwyższej staranności (emitowane, poręczone lub gwarantowane
przez Skarb Państwa lub Narodowy Bank Polski, jak również wybrane
jednostki uczestnictwa funduszy rynku pieniężnego).
Również zasady udzielanie pomocy podmiotom objętym systemem
gwarantowania są bardzo podobne do obowiązujących w KSKOK. Realizując zadania BFG może w szczególności udzielać podmiotom objętym
________________________________________________________
22
Ustawa z dnia 16 lipca 2009 r. o zmianie ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym
oraz ustawy – Prawo bankowe, Dz.U. z dnia 4 września 2009 r.
– 111 –
systemem gwarantowania pożyczek, gwarancji lub poręczeń na warunkach
korzystniejszych od ogólnie stosowanych przez banki. Środki uzyskane
przez podmioty objęte systemem gwarantowania w wyniku udzielenia przez
Fundusz pożyczek, gwarancji lub poręczeń, mogą być przeznaczone tylko
na usunięcie niebezpieczeństwa niewypłacalności lub zakup udziałów albo
akcji banku przez nowych udziałowców lub akcjonariuszy, o ile spełnione
zostały odpowiednie warunki.
Wnioski
KSKOK jest instytucją, która pełni bardzo podobne funkcje,
wykonuje bardzo podobne zadania i posiada podobne kapitały jak Bankowy
Fundusz Gwarancyjny. Odnosi się to w szczególnym stopniu do funduszu
stabilizacyjnego KSKOK.
Analizując istotę funduszu stabilizacyjnego KSKOK należy mieć na
uwadze przeznaczenie środków i rolę, jaką ten fundusz pełni. Fundusz
stabilizacyjny jest funduszem przeznaczonym na zapewnienie stabilności
członków KSKOK, jakimi są SKOK. Utrzymanie stabilności jest warunkiem
prawidłowego funkcjonowania instytucji pośrednictwa kredytowego na
rynku finansowym i bezpieczeństwa środków powierzonych SKOK przez
deponentów. Umożliwia to funkcjonowanie SKOK jako instytucji cieszących się zaufaniem społecznym, instytucji realizującej cele finansowe
i społeczne swoich członków. SKOK działają nie dla zysku za wszelką cenę
i nie są też instytucjami charytatywnymi. Realizują potrzeby swoich członków – biznesowe, finansowe i kulturalno-społeczne oraz edukacyjne.
– 112 –
Jurkowska-Zeidler, System gwarancji dla depozytów w świetle obecnej i nowej ustawy o...
System gwarancji dla depozytów w świetle obecnej
i nowej ustawy o spółdzielczych kasach
oszczędnościowo-kredytowych. Opinia prawna
prof. dr hab. Anna Jurkowska-Zeidler
1. Przedmiot opinii
Przedmiotem opinii jest przedstawienie założeń normatywnych
i szczegółowych regulacji prawnych w zakresie systemu gwarancji dla
depozytów złożonych w spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (dalej kasy) w świetle obecnej ustawy i nowej ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych.
2. Podstawy prawne opinii
Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe działają na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz.U. z 1996 r. nr 1, poz. 2 ze zm.), dalej ustawa.
W dniu 5 listopada 2009 r. uchwalono ostatecznie po rozpatrzeniu poprawek Senatu nową ustawę o spółdzielczych kasach oszczędnościowokredytowych, którą to Prezydent skierował dnia 30 listopada 2009 r. do
Trybunału Konstytucyjnego.
3. Stan obecny regulacji
Spółdzielcze kasy oszczędnościowo kredytowe utworzyły odrębny
od bankowego, system ochrony oszczędności. W zakresie działalności
spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych Krajowa Spółdzielcza
Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa (Kasa Krajowa) sprawująca nadzór nad
kasami oraz fundusz stabilizacyjny utworzony przez nią w celu zapewnienia
stabilności finansowej kas, jak również dopełniający je system gwarancji
depozytów w ramach Towarzystwa Ubezpieczeń Wzajemnych SKOK (kasy
nie są uczestnikami bankowego systemu gwarantowania depozytów
prowadzonego przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny) – stanowią oficjalnie
uznany system bezpieczeństwa kas, analizowany w corocznych Raportach
Narodowego Banku Polskiego o stabilności systemu finansowego. Na
podstawie art. 35 pkt 5 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych Kasa Krajowa ustaliła normę dopuszczalnego ryzyka
dotyczącą bezpieczeństwa środków pieniężnych zgromadzonych przez
członków kas, wprowadzając z dniem 01.05.1998 r. obowiązek posiadania
przez kasy ubezpieczenia tych środków. Do końca kwietnia 1998 r. depozyty
członków kas objęte były tylko ochroną funduszu stabilizacyjnego, który
– 113 –
jednak nie gwarantował zwrotu pieniędzy zdeponowanych w kasie na
wypadek niemożności wywiązania się przez kasę z obowiązku dokonania
ich zwrotu. Wprowadzenie obowiązku ubezpieczenia depozytów w kasach
na wypadek ich niewypłacalności, stanowiło niezbędne uzupełnienie systemu bezpieczeństwa oszczędności członków kas. System gwarancji depozytów stanowi bowiem istotny element, ustanowionego przez kasy, a prowadzonego przez Kasę Krajową, własnego Program Ochrony Oszczędności,
którego zasadniczym celem jest bezpieczeństwo działalności kas i zapobieganie ewentualnym trudnościom finansowym i upadłościom kas. Program
Ochrony Oszczędności zasadniczo składa się z dwóch komponentów:
pierwszego, który koncentruje się na zapobieganiu ryzykom i programach
naprawczych (w przypadku kas jest to funkcja stabilizacyjna wypełniana
przez Kasę Krajową) i drugiego, obejmującego wypłatę depozytów (do
określonego poziomu) w przypadku upadłości. Kasa Krajowa pełni funkcje
nadzorcze i stabilizujące w oparciu o fundusz stabilizacyjny tworzony ze
składek płaconych przez wszystkie kasy. Zgromadzone w ten sposób środki
mogą być wykorzystywane do udzielania pomocy kasom, które mają problemy z płynnością i zapobiegania w ten sposób potencjalnym upadłościom.
Drugą, obok Kasy Krajowej, instytucją wchodzącą w skład systemu
bezpieczeństwa oszczędności w kasach spółdzielczych jest Towarzystwo
Ubezpieczeń Wzajemnych SKOK, które w ramach Zbiorowego Ubezpieczenie Depozytów gwarantuje wypłatę oszczędności zgromadzonych w kasach. Dotychczas obowiązujący system gwarantował członkom SKOK zwrot
swoich oszczędności w całości do wysokości równowartości 22.500 euro
(aktualnie około 90.000 złotych). Oszczędności członków spółdzielczych
kas oszczędnościowo-kredytowych, biorąc pod uwagę brak koasekuracji
w gwarancji depozytów członków kas (ich depozyty gwarantowane są
wypłacane w 100%), były wówczas objęte wyższą ochroną niż w bankach
(gdzie depozyty gwarantowane do wartości do 1.000 euro były wypłacane
w 100%, zaś powyżej tej kwoty do limitu maksymalnego – w 90%).
W reakcji na światowy kryzys finansowy wszystkie państwa, a w ślad za
nimi krajowe systemy gwarancyjne, zdecydowały się na podniesienie
limitów gwarancji depozytów. W odniesieniu do decyzji Rady Unii Europejskiej ds. Ekonomicznych i Finansowych zalecającej państwom członkowskim Unii Europejskiej zwiększenie gwarancji depozytów osób fizycznych, TUW SKOK zwiększył z dniem 14.10.2008 r. wartość gwarancji
depozytów członków spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych do
kwoty stanowiącej równowartość 50.000 euro. Oznacza to, członkowie
SKOK mają obecnie gwarancję zwrotu 100% swoich depozytów do wysokości około 200.000 złotych.
– 114 –
4. Przyszła regulacja działalności kas
Nowa ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych uchwalona w dniu 5 listopada 2009 r. nie określa explicite sytemu
gwarancji dla środków pieniężnych powierzonych spółdzielczym kasom
oszczędnościowo-kredytowym przez ich członków. Oznacza to istotne
osłabienie sieci bezpieczeństwa finansowego kas i ukształtowanego przez
nie własnego Programu Ochrony Oszczędności, czego najbardziej dotkliwym wyrazem jest zupełne pominięcie w nowej ustawie kwestii gwarantowania poziomu ochrony (limitu gwarancji) środków zgromadzonych
w kasach. W kwestii ochrony depozytów złożonych w kasach z przepisów
przejściowych i końcowych wynika jedynie, że w latach 2009–2010
spółdzielcze kasy i Kasa Krajowa mają działać w koncepcji wewnętrznej
stabilizacji, w oparciu o fundusz stabilizacyjny (tworzony z wpłat kas
i nadwyżki bilansowej Kasy Krajowej) oraz uzupełniony o dobrowolne
systemy ubezpieczenia środków pieniężnych członków kasy. Zgodnie
z regulacją art. 91 nowej ustawy ze środków funduszu stabilizacyjnego we
wskazanym okresie, mogą być finansowane wydatki na pokrycie roszczeń
członków kas z tytułu zgromadzonych w kasach środków pieniężnych –
w przypadku ogłoszenia upadłości takiej kasy lub prawomocnego oddalenia
wniosku o ogłoszenie upadłości ze względu na to, że majątek tej kasy nie
wystarcza na zaspokojenie kosztów postępowania. W przypadku zaś
ogłoszenia upadłości kasy posiadającej dobrowolny system ubezpieczania
środków pieniężnych członków lub ogłoszenia upadłości takiej kasy ze
względu na to, że jej majątek nie wystarcza na zaspokojenie kosztów
postępowania, roszczenia członków kasy zaspokajane są w pierwszej
kolejności w ramach tego systemu.
Istotne jest, że przepis art. 41 ust. 1 nowej ustawy pozbawia Kasę
Krajową kompetencji do stanowienia wiążących dla spółdzielczych kas
norm dopuszczalnego ryzyka w ich działalności stanowiących tzw. Norm
ostrożnościowych. Dotychczasowy wymóg obligatoryjnej przynależności
kas do systemu gwarantowania depozytów ustanowionego w ramach TUW
SKOK stanowił przedmiot regulacji ostrożnościowej Kasy Krajowej.
Dlatego też pozbawienie Kasy Krajowej kompetencji do dalszego
stanowienia norm w tym zakresie może być uznane za zniesienie wymogu
obligatoryjnego uczestnictwa kas w ustanowionym dla nich systemie
gwarantowania depozytów. W ramach przepisów przejściowych system
gwarancji depozytów powierzonych kasom określono jako dobrowolny, co
istotnie osłabia istniejący dotychczas system ochrony zgromadzonych
w nich oszczędności członków. Uznanie systemu gwarantowania depozytów
kas za dobrowolny powoduje, że nie będzie on wypełniał regulacji
ustanowionych na mocy dyrektywy 94/19/WE Parlamentu Europejskiego
– 115 –
i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie systemów gwarancji depozytów
(Dz.U.UE.94.135.5). Zgodnie z dyrektywą zapewnienie powszechności
systemu gwarantowania depozytów oraz równego traktowania instytucji
kredytowych jest podstawowym obowiązkiem państw członkowskich UE.
Dyrektywa nakłada na państwa członkowskie w art. 3 obowiązek utworzenia
i oficjalnego uznania jednego lub kilku systemów gwarancji depozytów.
Jednocześnie, uzależnia możliwość przyjmowania wkładów pieniężnych
przez instytucje kredytowe, które uzyskały licencję bankową w którymkolwiek z państw członkowskich od tego, czy instytucje te obowiązkowo
uczestniczą w takim systemie. Zgodnie z Opinią Europejskiego Banku
Centralnego z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie przepisów dotyczących
spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych (CON/2009/60) – Druk
sejmowy nr 1876 z dnia 19 marca 2009r. – spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe (credit unions) spełniają funkcjonalne kryteria definicji
„instytucji kredytowej” określone w dyrektywie bankowej 2006/48/WE,
mimo iż są one wyłączone ze stosowania postanowień dyrektywy bankowej
dla celów wykonywania nadzoru ostrożnościowego, a także że w prawie
krajowym poszczególnych państw członkowskich mogą obowiązywać
przepisy ustanawiające wobec spółdzielczych kas kredytowych specjalny
system regulacyjny, odrębny od ogólnej regulacji działalności bankowej.
Polska jest jednym z nielicznych w UE przykładów, gdzie funkcjonują dwa
oficjalnie uznane systemy gwarancyjne: dla depozytów bankowych –
w ramach Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (BFG); i dla depozytów
zgromadzonych w spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych –
w ramach Towarzystwa Ubezpieczeń Wzajemnych Spółdzielczych Kas
Oszczędnościowo-Kredytowych (TUW SKOK). Uznanie systemu gwarancji
depozytów w kasach za dobrowolny, wbrew zasadzie obowiązkowej przynależności do systemu gwarantowania wszystkich instytucji kredytowych
przyjmujących depozyty, wynikającej z dyrektywy 94/19/WE stanowi
o tym, że system ten nie będzie mógł być uznany za równoważny wymogom
europejskim, co stanowi naruszenie przepisów dyrektywy 94/19/WE
w sprawie systemów gwarantowania depozytów. Należy podkreślić, że
zgodnie z dyrektywą 94/19/WE warunkiem niezbędnym do uznania systemu
bezpieczeństwa finansowego spółdzielczych kas za równoważny bankowemu, jest zapewnienie przez niego ochrony co najmniej na poziomie zapewnionym przez oficjalnie uznany system gwarantowania depozytów w bankach. Przy uznaniu ubezpieczenia depozytów członków za dobrowolne,
warunek zapewnienia środkom pieniężnych złożonym w kasach adekwatnego poziomu zabezpieczenia dla depozytów bankowych nie zostanie
spełniony.
– 116 –
5. Konkluzja
Nowa ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych przyjęta przez Sejm 5 listopada 2009 r. nie określa explicite sytemu
gwarancji dla depozytów powierzonych kasom przez członków, a zwłaszcza
poziomu ochrony. Z przepisów przejściowych i końcowych wynika, że
w latach 2009–2010 bezpieczeństwo kas opierać się ma o fundusz stabilizacyjny kas i Kasy Krajowej uzupełniony o dobrowolny system
ubezpieczenia środków pieniężnych członków kas. Brak szczegółowych
regulacji w zakresie funkcjonowania takiego systemu gwarantowania, jego
charakteru prawnego, wysokości gwarancji uniemożliwia jednoznaczną
ocenę sprawności i efektywności tego rozwiązania. Niemniej jednak uznać
należy, że nowe regulacje nie stanowią kompleksowych rozwiązań
systemowych stanowiących o zwiększeniu bezpieczeństwa funkcjonowania
kas. Negatywnie wpływają one na funkcjonowanie ustanowionego przez
spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, własnego, odrębnego od
bankowego, systemu bezpieczeństwa finansowego.
– 117 –
Ekonomiczne konsekwencje wprowadzenia nowych
regulacji dotyczących spółdzielczych kas
prof. dr hab. Jerzy Żyżyński
Grupa posłów Platformy Obywatelskiej zaproponowała daleko idące
zmiany w ustawie o SKOK. Celem tych zmian jest:
wprowadzenie zewnętrznego nadzoru nad SKOK, ze strony Komisji
Nadzoru Finansowego (KNF), która otrzyma kompetencje nadzorcze,
prawo określania dla kas limitów ryzyka oraz nadzoru nad ich polityką
inwestycyjną, a także uprawnień do decydowania o kryteriach kwalifikacyjnych członków niektórych organów kas i Kasy Krajowej,
ograniczenie roli Kasy Krajowej do instytucji zrzeszającej kasy i kontrolującej działalność kas pod kątem zgodności z ustawą i zaleceniami
nadzorczymi sformułowanymi przez KNF,
rozszerzenie kategorii podmiotów mających prawo przystąpienia do kas
na prawach członków o organizacje pozarządowe, jednostki organizacyjne kościołów i związków wyznaniowych posiadające osobowość
prawną, spółdzielnie, związki zawodowe oraz wspólnoty mieszkaniowe,
wprowadzenie możliwości przekształcenia się kasy w bank spółdzielczy, jeśli jej fundusz własny osiągnie poziom 1 mln euro,
wprowadzenie przymusowego przekształcenia się w bank lub dokonania podziału kasy na mniejsze, jeśli jej fundusz własny przekroczy 10
mln euro,
pozostawienie Kasy Krajowej w roli instytucji zabezpieczającej płynność finansową kas,
danie kasom wpływu na decyzje Kasy Krajowej przez przyjęcie zasady
głosowania na Walnym Zgromadzeniu Kasy Krajowej według zasady
„jeden członek – jeden głos”,
uzależnienie wyboru osób kierujących kasami od spełnienia kryteriów
określonych przez nadzór finansowy oraz ograniczenie uczestnictwa
w zebraniu przedstawicieli oraz w radzie nadzorczej kas pracowników
kas, będących jednocześnie jej członkami do 1/3 składu tych gremiów,
wzmocnienie roli nadzoru właścicielskiego poprzez ograniczenie
możliwości wyboru przez kasę pełnomocnika na Walne Zgromadzenie
Kasy Krajowej tylko do członków rady nadzorczej kasy.
– 118 –
Żyżyński, Ekonomiczne konsekwencje wprowadzenia nowych regulacji dotyczących...
Te propozycje oznaczają istotną zmianę warunków funkcjonowania
i usytuowania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w polskim
systemie finansowym, a w praktyce rozbicie dobrze działającej struktury1.
Słusznie więc propozycje te spotkały się z krytyką ze strony Kasy Krajowej,
która zwróciła uwagę na błędy legislacyjne, a przede wszystkim na to, że
ustawa w tej formule narusza prawa nabyte spółdzielni i członków SKOK,
jako samodzielnych, z woli jej członków powołanych organizacji, mających
charakter stowarzyszeń pomocy wzajemnej. Wady prawne samej ustawy
i trybu jej uchwalania stały się podstawą zaskarżenia jej przez prezydenta
Lecha Kaczyńskiego w Trybunale Konstytucyjnym2.
Z ekonomicznego punktu widzenia kluczowe znaczenie mają przede
wszystkim dwie kwestie:
po pierwsze to, że dyskryminuje się spółdzielcze kasy wobec innych
instytucji finansowych, szczególnie zaś banków komercyjnych,
po drugie to, że zostaną wyraźnie ograniczone możliwości dalszego
rozwoju kas oszczędnościowo-kredytowych – jako kas, w tej ich specyficznej formule organizacyjnej.
W efekcie nastąpi zlanie kas oszczędnościowo-kredytowych z systemem bankowym, w praktyce – nieco wymuszone przejęcie przez banki tej
części rynku, która jest naturalną domeną kas, a w konsekwencji
wyeliminowanie ich z polskiego rynku usług finansowych.
Podjęte działania mogą świadczyć o niezrozumieniu funkcji tej specyficznej formy organizacyjnej, jaką są kasy oszczędnościowo-kredytowe,
ich zasadniczej odrębności od innych instytucji sektora finansowego, w tym
zwłaszcza banków – głównych konkurentów SKOK. Różnica między nimi
zawiera się w sferze własności i obszaru działania i powoduje, że w gruncie
rzeczy te dwie formuły uzupełniają się. Podsycany konflikt między nimi
spowoduje jedynie, że system finansowy jako całość zostanie osłabiony, będzie gorzej realizował swoje ekonomiczne funkcje.
Banki są spółkami akcyjnymi, których zadaniem jest przede wszystkim finansowe pośredniczenie między tzw. podmiotami nadwyżkowymi,
czyli gromadzącymi oszczędności, a tzw. podmiotami deficytowymi, czyli
zgłaszającymi zapotrzebowanie na zewnętrzne finansowanie, między innymi
kredyt. Obie te grupy podmiotów są od siebie niezależne, aczkolwiek ich
zbiory mogą się przecinać (mają część wspólną) – gdyż oczywiście
________________________________________________________
1
2
Analiza niektórych skutków proponowanych zmian przedstawiona jest w moim artykule
pt. Konsekwencje wprowadzenia nowych regulacji dotyczących spółdzielczych kas
oszczędnościowo-kredytowych – wybrane aspekty mikroekonomiczne i finansowe.
K. Leski, SKOK do Trybunału, miesięcznik finansowy „Bank”, styczeń 2010, s. 40–41.
– 119 –
deponenci banku mogą, tak jak inne podmioty, występować w tym banku
o kredyt.
Bank jest zatem, jako instytucja prywatna, własnością akcjonariuszy
i jego celem jest osiąganie zysku, a ściślej biorąc – zapewnienie akcjonariuszom satysfakcjonującej ich stopy zwrotu (określonej przez wielkość
dywidendy i wzrost rynkowego kursu akcji). Akcjonariusze dostarczają
kapitału jedynie na sfinansowanie bazy materialnej i, częściowo, rezerw na
nadzwyczajne ryzyko, a klienci banku są wobec niego podmiotami zewnętrznymi. Bank dysponuje pieniędzmi klientów, którzy zawierzyli mu swe
środki, uaktywnia je przez udzielanie kredytów i inne formy inwestycji
i lokat dopuszczonych przez prawo bankowe, ale trzeba podkreślić, że
w swej podstawowej masie środki, na których bank zarabia, nie są jego
pieniędzmi, są środkami mu zawierzonymi. Dlatego między bankiem a jego
klientami ma miejsce naturalny konflikt interesów: wzrost zysku banku jest
zawsze konsekwencją z jednej strony pewnego zaniżenia oprocentowania
depozytów, gdyż stanowi ono jego podstawowy koszt, z drugiej – zawyżenia
oprocentowania kredytów – stanowi ono podstawowe źródło przychodów
banku i w konsekwencji zysków jego akcjonariuszy.
O ile między akcjonariuszami banku i jego klientami ma miejsce
naturalna sprzeczność interesów, to kasy oszczędnościowo-kredytowe są
instytucjami o charakterze wzajemnym (mutual), funkcjonują w formule
spółdzielni, gromadzą środki swych członków i im udzielają pożyczek –
tutaj takiej sprzeczności interesów nie ma. Należy podkreślić, że SKOK
prowadzą działalność niezarobkową (non-profit), ich cel sprowadza się
przede wszystkim do umożliwienia dostępu do tańszych pożyczek i kredytów osobom, które ze względu na niezbyt wysokie dochody nie mogą
uzyskać pożyczek w bankach. Kasy wchodzą więc w specyficzną niszę
gospodarczą, ale przez swój rozwój i rozszerzanie obszaru działania, mogłoby się wydawać, że w dalszej perspektywie w pewnym stopniu będą zagrażać bankom. Przyjrzyjmy się zatem liczbom.
W 2009 r. istniały 63 SKOK wobec 71 banków komercyjnych
(pomijamy tu banki spółdzielcze, których było 579, czyli ponad 8-krotnie
więcej niż banków komercyjnych, a ich działalność depozytowa 11-krotnie
mniejsza, zaś kredytowa prawie 17-krotnie mniejsza). SKOK dysponowały
siecią 1767 placówek, podczas gdy banki 14,7 tys., ale liczba zatrudnionych
osób przeciętnie na placówkę w SKOK wynosiła 4,5 osoby, a w bankach
ponad 12 osób.
Kasy jako lokalne, bliskie klientom instytucje finansowe, nastawione
na drobnego ciułacza – bo taka jest natura tego typu instytucji – zrzeszały
około 2 mln osób – był to wzrost bardzo dynamiczny, od 1999 r. z liczby
– 120 –
306 tys. osób nastąpił wzrost prawie 7-krotny3; w tym czasie aktywa wzrosły
według bieżącej wartości pieniądza 13,2-krotnie, depozyty 14,7-krotnie,
a udzielone pożyczki 12,6-krotnie (Tabela 1).
Urealniając wartość pieniądza wskaźnikiem CPI (indeksem cen
towarów i usług) aktywa, depozyty i pożyczki wzrosły realnie odpowiednio
9,1; 10,1 i 8,7 razy, a więc bardziej niż liczba członków kas (Tabela 2).
Tabela 1. Rozwój działalności Spółdzielczych Kas Oszczędnościowo-Kredytowych
Liczba
Liczba kas
członków
z oddziałami
(w tys.)
12/1992
13
14
12/1993
32
21
12/1994
106
46
Stan na
Aktywa
(w tys. zł)
Depozyty
(w tys. zł)
Pożyczki
(w tys. zł)
4 277
11 173
35 446
3 565
8 528
29 362
2 985
8 697
25 650
12/1995
137
85
100 752
91 570
83 431
12/1996
168
138
219 443
190 446
160 843
12/1997
237
194
368 260
312 562
280 598
12/1998
12/1999
12/2000
290
420
560
259
306
394
590 376
882 727
1 199 362
528 376
740 056
995 251
412 482
668 386
865 748
12/2001
680
525
1 752 316
1 558 436
1 235 554
12/2002
12/2003
923
1 285
703
924
2 455 086
3 343 652
2 253 906
3 111 630
1 659 780
2 212 939
12/2004
1 461
1 169
4 228 673
3 937 924
2 856 265
12/2005
1 553
1 395
5 329 024
4 989 570
3 502 929
12/2006
1 589
1 551
5 969 789
5 552 966
4 047 299
12/2007
12/2008
12/2009*
1 663
1 757
1 801
1 669
1 856
2 026
7 324 988
9 446 921
11 638 713
6 705 001
8 604 073
10 842 438
5 147 320
6 932 627
8 411 262
*/ dane wstępne
Źródło: Dane SKOK.
________________________________________________________
3
Warto zauważyć, że w pierwszym roku było 14 tys. członków kas, wzrostu od tego czasu
był 145-krotny.
– 121 –
Tabela 2. Aktywa, depozyty i pożyczki spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych (według wartości pieniądza z 1999 r. w tys. zł)
Stan na
Aktywa
Depozyty
Pożyczki
12/1999
12/2000
882 727
1 086 379
740 056
901 495
668 386
784 192
12/2001
1 504 496
1 338 035
1 060 816
12/2002
12/2003
2 070 606
2 789 335
1 900 932
2 595 778
1 399 849
1 846 073
12/2004
3 382 200
3 149 652
2 284 513
12/2005
4 162 392
3 897 251
2 736 066
12/2006
4 612 147
4 290 117
3 126 867
12/2007
12/2008
12/2009*
5 483 670
6 722 626
8 002 272
5 019 532
6 122 838
7 454 788
3 853 413
4 933 402
5 783 217
*/ dane wstępne
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych SKOK.
Kasy historycznie powstały jako instytucje finansowe dla ludzi
biednych, których nie akceptował tradycyjny system bankowy, nastawiony
na obsługę finansową przedsiębiorców i ludzi bogatych oraz klasę średnią.
Taki był ekonomiczny rodowód i racja istnienia pierwszych form pomocy
kredytowej w Polsce już w XVI w., kas Raiffeisena, spółdzielczości kredytowej Schulzego czy unii kredytowych w USA4. Podobna rola przypadła
spółdzielczym kasom oszczędnościowo-kredytowym, jakie powstały w Polsce w 1992 r. W 2009 r. przeciętna kwota depozytu złożonego w SKOK to
tylko ok. 5,4 tys zł.5. Zawarto 689 tys. nowych umów pożyczkowych
o ogólnej wartości 2,716 mld zł, przeciętna wartość umowy pożyczkowej to
niecałe 4 tys. zł (3942). Potwierdza to, że SKOK działają właśnie jako
system finansowy dla drobnych, niewymagających wielkich kwot pożyczkobiorców, dla których taka możliwość uzyskania drobnej pożyczki jest bardzo
ważnym wsparciem. Niewątpliwie SKOK spełniają w ten sposób swą historycznie wyznaczoną rolę – przeciwdziałania lichwiarstwu (a jak wiadomo
funkcjonuje ono w Polsce wykorzystując nawet reklamy telewizyjne
________________________________________________________
4
5
Por. M. M. Golec, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe na rynku usług
finansowych w Polsce, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 2004, s. 24–58.
Dane według raportu: Wyniki finansowe spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych
(SKOK) za I półrocze 2009 r., GUS Informacje bieżące, Warszawa, 23 września 2009 r.
– 122 –
w ofertach rzekomo dogodnych pożyczek na doraźne potrzeby – po bardzo
wysokich kosztach).
Tabela 3. Produkt Krajowy Brutto według parytetu siły nabywczej6
na 1 mieszkańca (ceny bieżące)
l.p.
1
1998
30514
2007
2008
Stany
Zjednoczone
54271
Norwegia
58390
Stany
Zjednoczone
45489
Norwegia
2
27497
Norwegia
43800
3
26576
Szwajcaria
40716
Irlandia
45027
Stany
Zjednoczone
Irlandia
4
26280
Dania
38554
Holandia
43114
Szwajcaria
5
24468
Kanada
37759
Austria
41364
Holandia
6
24109
Japonia
37747
Szwajcaria
38500
Kanada /a
7
24097
Belgia
37172
Szwecja
37867
Austria
8
23985
Austria
36783
Kanada
37565
Australia /a
9
23082
Holandia
36191
Dania
37309
Szwecja
10
22835
Niemcy
35585
Australia
36362
11
22689
Australia
34792
Belgia
35656
12
22509
Irlandia
34225
Finlandia
35652
Dania
Wielka
Brytania
Niemcy
13
22091
Francja
34219
Wielka
Brytania
35337
Finlandia
14
21739
Włochy
33358
Niemcy
35222
Belgia
15
21659
Finlandia
32782
Francja
33603
Japonia /a
16
21213
Szwecja
32005
Japonia
32985
Francja
17
21170
Wielka Brytania
31483
Hiszpania
31938
Hiszpania
________________________________________________________
6
Parytety siły nabywczej są to współczynniki walutowe (realne kursy walut) odzwierciedlające siłę nabywczą waluty danego kraju na rynku krajowym, obliczone na
podstawie cen towarów i usług rynkowych i nierynkowych (w odróżnieniu od kursu
oficjalnego stosowanego na rynku zagranicznym). Parytety siły nabywczej są stosowane
w celu przeliczenia waluty krajowej na wspólną umowną walutę, której jednostką jest
standard siły nabywczej (Purchasing Power Standard – PPS) – lub dolar USA – w tabl.
105. Wartość jednego PPS (lub dolara USA) równa się liczbie jednostek waluty danego
kraju odpowiadającej 1 euro (lub 1 dol. USA) na rynku krajowym, przy uwzględnieniu
relacji cen danego kraju do cen pozostałych krajów biorących udział w porównaniach.
Wyrażenie PKB i jego głównych elementów we wspólnej umownej walucie, poprzez
eliminację różnic cen, umożliwia bezpośrednie porównanie wolumenów PKB wszystkich
uczestniczących w badaniu krajów.
– 123 –
18
17712
19
20
Włochy
Nowa Zelandia
29879
Włochy
30874
16740
Hiszpania
28841
Grecja
29830
Cypr
15266
Portugalia
27428
Cypr
28423
Grecja
21
14463
Grecja
26220
Nowa
Zelandia
27939
Korea Płd.
22
13540
Korea Płd.
26147
Słowenia
27591
23
13200
Słowenia
24749
Korea Płd.
26911
24
12710
Czechy
22008
Czechy
24710
Słowenia
Nowa
Zelandia
Czechy
25
9792
Słowacja
22002
Portugalia
23144
Portugalia
26
9300
Węgry
21245
Estonia
22081
Słowacja
27
7998
Meksyk
18702
Węgry
20349
Estonia
28
7320
Polska
17661
Litwa
19328
Węgry
29
7190
Afryka Płd.
17584
Słowacja
18946
Litwa
30
6720
Turcja
17416
Łotwa
17675
Polska
31
6350
Brazylia
15854
Polska
17071
Łotwa
32
4820
Białoruś
14692
Rosja
15922
Rosja
33
4280
Rosja
13307
Argentyna
14413
Argentyna
34
4244
Rumunia
12104
Meksyk
14004
Meksyk
35
4140
Litwa
11535
Turcja
12993
Turcja
36
3870
Bułgaria
11386
Rumunia
12580
Rumunia
37
3070
Chiny
11302
Bułgaria
12341
Bułgaria
38
2170
Ukraina
10910
Białoruś
12291
Białoruś
39
1660
Indie
9761
Afryka Płd.
10326
Brazylia
40
9695
Brazylia
10119
Afryka Płd.
41
6941
Ukraina
7347
Ukraina
42
5292
Chiny
5963
Chiny
43
2659
Indie
2762
Indie
Źródło: Opracowanie własne wg danych Rocznika Statystycznego GUS.
– 124 –
Tabela 4. Udział kosztów związanych z zatrudnieniem7 w produkcie
krajowym brutto
l.p.
1997
2007
2008
1
62,4
Szwajcaria
62,2
Szwajcaria
61,2
Szwajcaria
2
60,3
Stany
Zjednoczone
56,8
Stany
Zjednoczone /a
56,3
Dania
3
58,5
Szwecja
54,5
Wielka Brytania
56,0
Stany
Zjednoczone /a
4
56,7
Japonia
54,4
Szwecja
54,5
Szwecja
5
54,4
Wielka Brytania
54,0
Dania
53,2
Wielka Brytania
6
53,1
Dania
51,6
Francja
51,6
Francja
7
53,0
Kanada
51,6
Japonia /a
51,4
Belgia
8
52,7
Niemcy
51,1
Słowenia
51,4
Estonia
9
51,9
Francja
51,0
Kanada /a
51,3
Japonia /a
10
50,6
Belgia
50,5
Belgia
51,3
Kanada /a
11
50,5
Austria
49,5
Holandia
51,0
Słowenia
12
50,4
Czechy */
49,4
Ukraina /a
50,4
Łotwa
13
50,0
Holandia
49,0
Łotwa
50,1
Portugalia
14
49,9
Australia
49,0
Portugalia
49,5
Holandia
15
49,5
Finlandia
48,8
Niemcy
49,4
Finlandia
16
47,7
Korea Płd.
48,2
Austria
49,4
Ukraina /a
17
47,1
Norwegia
47,9
Australia /a
49,1
Austria
18
46,4
Hiszpania
47,8
Białoruś /a
49,0
Niemcy
19
44,5
Nowa Zelandia
47,7
Estonia
47,6
Australia /a
20
44,2
Polska
47,5
Finlandia
47,5
Hiszpania
________________________________________________________
7
Koszty związane z zatrudnieniem są to wynagrodzenia (brutto), składki na obowiązkowe
ubezpieczenia społeczne (płacone przez pracodawców i ubezpieczonych pracowników)
powiększone o składki na Fundusz Pracy oraz inne koszty związane z zatrudnieniem, np.:
nagrody, stypendia fundowane oraz premie niezaliczone do wynagrodzeń, a także odpisy
na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych, diety delegacji służbowych, diety poselskie
i senatorskie – w przypadku dochodów w sektorze gospodarstw domowych określone
jako ,,inne dochody związane z pracą najemną’’; wynagrodzenia dotyczą kwot
zarachowanych w koszty działalności danego okresu, nie ujmują zatem wypłat z tytułu
udziału w zysku i w nadwyżce bilansowej w spółdzielniach.
– 125 –
21
43,6
Portugalia
46,8
Węgry
47,1
Węgry
22
43,3
Irlandia
46,5
Hiszpania
46,2
Białoruś /a
23
41,3
Włochy
45,7
Luksemburg
46,0
Korea Płd.
24
34,0
Grecja
45,6
Korea Płd.
45,6
Rosja /a
25
29,1
Meksyk
45,5
Afryka Płd.
45,2
Irlandia
26
24,3
Turcja
45,0
Cypr
44,7
Cypr
27
44,7
Nowa Zelandia /a
44,3
Czechy
28
44,1
Rosja /a
44,2
Luksemburg
29
43,0
Litwa
44,1
Litwa
30
43,0
Malta
44,1
Nowa Zelandia /a
31
42,8
Irlandia
43,6
Malta
32
42,8
Norwegia
42,1
Norwegia
33
42,7
Czechy
41,7
Włochy
34
42,7
Rumunia
39,8
Rumunia
35
41,1
Włochy
37,1
Polska
36
36,4
Grecja
37,0
Słowacja
37
36,4
Słowacja
36,2
Bułgaria
38
36,0
Indie /c
34,6
Grecja
39
35,6
Brazylia /a
28,4
Meksyk
40
35,2
Polska
19,4
Turcja
41
34,5
Bułgaria
Brazylia /a
42
30,4
Meksyk
Indie /c
43
20,1
Turcja
Afryka Płd.
*/ dane obejmują wynagrodzenia netto
a/ 2006
c/ 2002
Źródło: Opracowanie własne wg danych Rocznika Statystycznego GUS.
– 126 –
Ta ekonomiczna rola kas oszczędnościowo-kredytowych jest szczególnie ważna w sytuacji, gdy polskie społeczeństwo jest w znacznym
stopniu upośledzone ekonomicznie. Pomimo oczywistych problemów z porównywalnością danych dla różnych krajów, nawet jeśli wykonuje się
obliczenia według parytetu siły nabywczej, można stwierdzić, że produkt
krajowy brutto na 1 mieszkańca osiągnięty w Polsce (Tabela 3) jest na
poziomie zbliżonym do najbiedniejszych krajów – nieco wyższy niż w Rosji
i Argentynie. Miejsce Polski na liście jest w zasadzie takie jak w 1998 r.,
aczkolwiek jej dystans w stosunku do krajów „starej” Unii nieco się poprawił – to jednak nie jest to poprawa imponująca – jak na dziesięcioletni okres:
przy takim tempie zrównanie do poziomu najsłabszych krajów Europy
Zachodniej zajęłoby następne 30–40 lat, zdecydowanie poniżej aspiracji
Polaków.
O poziomie życia ludności decyduje podział produktu krajowego,
innymi słowy to, co dzieje się z tym, co wytworzyliśmy. Dane tabeli 4
ukazują, jaka część produktu krajowego pozostaje w rękach pracowników
najemnych.
Dane te wskazują, że w przedstawionym okresie nastąpił znaczny
regres pozycji polskiego pracownika w podziale wytworzonego dochodu
narodowego. Pomimo pewnego spadku bezrobocia w okresie 1997–2006
(z 10,2 w 1997 r. do 9,6% w 2006 r.) udział kosztów pracy w PKB
zmniejszył się o prawie 10 pkt proc., do jednej z najniższych wartości
w grupie krajów ujętych w statystyce porównań międzynarodowych GUS.
Te koszty oczywiście tylko w pewnej mierze określają poziom życia zarówno pracowników sektora prywatnego, jak i sektora publicznego, gdyż stanowią kategorię brutto, czyli łącznie z podatkami, składkami emerytalnymi,
funduszem pracy itd. Reszta to zyski przedsiębiorców, dywidendy oraz inne,
oprócz kosztów pracy, ponoszone przez przedsiębiorstwa koszty (na przykład koszty finansowe, koszty reklamy, w znacznej części robionej przez
firmy zagraniczne, koszty energii itd.)8.
Trzeba oczywiście pamiętać, że na wartość przedstawionego
wskaźnika istotnie wpływają czynniki strukturalne, a konkretnie formalny
sposób zatrudniania pracowników. W ostatnich latach miała miejsce silna
presja na zmianę formy związku pracownika z przedsiębiorstwem: motywowani korzyściami fiskalnymi, zwłaszcza kosztami ZUS i podatku, niektórzy
pracodawcy nakłaniali swych pracowników do przejścia na formułę tak
zwanego samozatrudnienia9 – co obniżało koszty pracy; ten sposób związku
________________________________________________________
8
9
J. Żyżyński, Wejście do strefy euro – od iluzji do konkretów, „Ekonomista” 5/2009,
s. 579–605.
Według badań przeprowadzonych w GUS pod koniec 2006 r. było w Polsce 3 mln
samozatrudnionych, co stanowiło ok. 19% ogółu zatrudnionych i ta proporcja utrzymuje
– 127 –
między firmą a osobą wykonującą na jej rzecz pewne prace przybrał znaczny
zakres w przypadku wysoko opłacanych menadżerów, oczywiście po to, by
umożliwić im przejście na opodatkowanie liniową stawką 19% przez
opodatkowanie podatkiem od osób prawnych CIT10. Wyłączyło ich to z kategorii pracowników i spowodowało obniżenie kosztów pracy. Koszty związane z wynagradzaniem tej kategorii pracowników za wykonywaną pracę
zostały przesunięte do innych kosztów nieujętych w statystyce jako „koszty
związane z zatrudnieniem”.
Innymi danymi potwierdzającymi niski poziom zamożności polskiego społeczeństwa są płacone podatki. Od kilku lat około 95% podatników
płaci podatek w pierwszej grupie podatkowej, około 4% w drugiej grupie,
a tylko około 1% osiągało dochody na tyle wysokie, że zaczynali od części
swych dochodów – kwoty przekraczającej 6171 zł miesięcznie – płacić
podatek 40%. Co jednak charakterystyczne i znamienne, przeciętne dochody
miesięczne na podatnika płacącego w pierwszej grupie, czyli tych 95%,
przez ostatnie lata wynosiły około i niewiele ponad 1000 zł11. Według
ostatnich danych, za 2008 r. (tabela 5), z ogółu 24,4 mln podatników nieco
ponad 92% nie przekraczało pierwszego progu dochodowego, a ich średni
dochód brutto, ze składkami ubezpieczeniowymi, wynosił miesięcznie
poniżej 1500 zł., czyli ok. 350 euro.
Tabela 5. Podatnicy i ich dochody brutto w 2008 r.
Próg
Osoby
tys.
%
Dochody
mld zł
%
Doch.
mies.
19
30
40
Ogółem
22525
1576
342
24443
92,2
6,4
1,4
100
402,511
99,475
53,257
555,243
72,5
17,9
9,6
100
1489,10
5261,53
12968,15
1892,98
bez skł.
ubezp.
1369,25
4737,52
12125,10
1736,95
Podatki
należne
mld zł
23,559
10,449
11,042
45,051
%
52,3
23,2
24,5
100
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Biuletynu Skarbowego.
10
11
się na relatywnie stałym poziomie, jednak zmiany struktury podatników płacących
podatek PIT wskazują, że proces ten nabrał większej skali od 2004 r., gdyż w tym roku
nastąpiło wyraźne zmniejszenie liczby podatników płacących w trzeciej grupie podatkowej; J. Żyżyński, Stopa podatkowa jako konsekwencja struktury gospodarczej,
„Ekonomista” 3/2008, s. 372–373.
Był to efekt z jednej strony błędnej polityki podatkowej, z drugiej, stworzenia prawnych
furtek umożliwiających takie postępowanie.
J. Żyżyński, Wejście do strefy euro – od iluzji do konkretów, op.cit.
– 128 –
Aczkolwiek, jak widzimy, interpretacja danych określających pozycję Polski w świecie jest trudna, to dane te potwierdzają, że ogólnie poziom życia znacznej części społeczeństwa jest niski – a to jest potwierdzeniem, że istnieje znaczny rynek na ten typ usług finansowych, jakie
oferuje spółdzielczość oszczędnościowo-kredytowa.
W efekcie Polska ma jeden z najniższych wskaźników stosunku
aktywów (i pasywów, czyli głównie oszczędności) systemu bankowego do
PKB. Ponad połowa Polaków nie ma żadnych oszczędności, oszczędności
obywateli stanowią 65% PKB, podczas gdy w Niemczech, Włoszech, Portugalii, Belgii 200%, a w Szwecji 500%12. Nie wynika to jednak z niechęci do
oszczędzania, czy „braku ciśnienia na oszczędzanie”, jak błędnie interpretują
to zjawisko laicy13, lecz z niskiego poziomu dochodów.
Według przeprowadzonych kilka lat temu badań Komisji Europejskiej dotyczących tzw. wykluczenia finansowego, czyli odcięcia od usług
i produktów finansowych, co uniemożliwia pełne uczestnictwo w życiu
gospodarczym czy społecznym, aż 40%. Polaków jest „wykluczonych finansowo” – jest to jeden z najgorszych wyników: gorzej jest tylko na Łotwie –
48%. W krajach „starej” Unii Europejskiej wykluczenie finansowe dotyczy
co najwyżej 1% mieszkańców (np. w Danii, Belgii, Holandii i Luksemburgu). KE ostrzega, że wraz z rozwojem cywilizacyjnym, problem będzie
narastał14.
Mamy zatem wiele dowodów na to, że istnieje olbrzymi obszar
potencjalnego rozwoju instytucji finansowych nastawionych właśnie na
ludzi o niskich dochodach – czyli właśnie SKOK, zapotrzebowanie na tę
formułę usług finansowych jest bardzo silne.
W 2009 r. suma bilansowa SKOK to 11 mld zł, czyli 1,2% tego, co
posiadały banki komercyjne (982,6 mld zł). Ogólna wartość pożyczek udzielonych przez SKOK to 7,642 mld zł, co stanowiło tylko 1,3% w porównaniu z kredytami udzielonymi przez banki komercyjne15 (607,8 mld zł).
Jeśli zaś spojrzymy na stronę pasywną, zobowiązań, to depozyty ulokowane
w SKOK stanowiły 10,6 mld zł, czyli tylko 2% tego, co trzymały banki
komercyjne. Statystyki obu tych kategorii instytucji finansowych są trudno
porównywalne, gdyż odmienne są zakresy ich działalności, niemniej jednak
pewien szczątkowy obraz można uzyskać. Jeśli odniesiemy przychody
z działalności bankowej banków komercyjnych i przychody z działalności
________________________________________________________
12
13
14
15
P. Wrzosiński, Polacy nie chcą oszczędzać, miesięcznik finansowy „Bank”, styczeń 2010,
s. 26–29.
W cytowanym artykule P. Wrzosińskiego przedstawiono wyniki badania GfK Polonia.
Ibidem.
Pomijam tu banki spółdzielcze – ich potencjał finansowy to tylko ok. 9% w porównaniu
z bankami komercyjnymi.
– 129 –
podstawowej spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych do wartości
udzielonych przez nie kredytów, to w przypadku banków stanowią one 27%,
a w przypadku kas 14%, co świadczy o dużo niższym obciążeniu kredytobiorców. Potwierdza to tezę, że są to instytucje finansowe dostosowane do
potrzeb biedniejszej części społeczeństwa. Ta relacja wskazująca na koszty
ponoszone przez kredytobiorców jest w przypadku kas prawie dwukrotnie
niższa. Jeśli analogiczny wskaźnik obliczymy dla depozytów, to koszty
działalności bankowej, w zasadniczej części wyznaczone przez odsetki od
depozytów, odniesione do wartości depozytów w przypadku banków
stanowią ok. 18%, w przypadku kas 13% – to można interpretować, jako
niższą korzyść deponentów, ale różnica nie jest tak znaczna, jak w przypadku kredytów.
Istotą kas oszczędnościowo-kredytowych jest to, że są instytucjami
typu non-profit, nie działają zatem dla zysku. To pozwala im przede wszystkim oferować relatywnie tani kredyt dla potrzebujących wsparcia pożyczkowego drobnych przedsiębiorców lub osób prywatnych na cele konsumpcyjne, o ile są członkami kasy. Działalność na zasadzie non-profit oznacza
jednocześnie, że uzyskana nadwyżka jest przeznaczana na zwiększenie
funduszu zasobowego, przeznaczanego na cele statutowe spółdzielni oszczędnościowo-kredytowej, w tym na realizację różnych funkcji społecznych.
Przykładem takich funkcji społecznych finansowanych z nadwyżki wypracowanej przez kasy jest wspomaganie edukacji finansowej członków, wspieranie szkół, czy nawet finansowanie działalności o charakterze rozrywkowym16.
Polskie spółdzielnie oszczędnościowo-kredytowe wypełniają istotę
związków kredytowych, wedle której „związkiem kredytowym jest zawsze
realizująca cele społeczne spółdzielnia kredytowa o charakterze niedochodowym, która świadczy usługi finansowe tylko dla połączonych wspólną
więzią członków”17. Bardzo trafnie ich społeczna rola jest określona w amerykańskim modelu związku kredytowego, gdzie jest powiedziane, że nie jest
to instytucja dobroczynna, ale „związek kredytowy ma ratować swych
członków od tego, aby nie musieli korzystać z dobroczynności innych”18.
Rozmiary działalności prowadzonej przez SKOK jako całość są
porównywalne ze skalą średniej wielkości banku w Polsce19. Analiza finansowa działalności kas wskazywała jednak na pewne problemy. W latach
1998–2000 kasy wykazywały stratę, czego przyczynę można było upatrywać
________________________________________________________
16
17
18
19
M. M. Golec, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe na rynku usług finansowych
w Polsce, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 2004, s. 90.
Ibidem, s. 37.
Ibidem.
Ibidem, s. 86.
– 130 –
po pierwsze – w intensywnym rozwoju kas oszczędnościowo-kredytowych,
bowiem wzrost ilości udzielanych kredytów może powodować wzrost skali
kredytów o sytuacji nieregularnej, co z kolei musiało skutkować pogorszeniem wyniku finansowego kas jako całości; po drugie – w braku ich
upadłości; po trzecie – w jednoczesnym zwiększaniu tytułów i skali regulacji
nadzorczych, co wiązało się z ponoszeniem kosztów; oraz po czwarte –
w ogólnej sytuacji gospodarczej.
Tabela 6. Podstawowe elementy rachunku strat i zysków SKOK
w latach 2006–2009 w tys. zł.
Wyszczególnienie
A. Przychody netto ze
sprzedaży i zrównane z nimi
w tym:
A.I. Przychody netto ze
sprzedaży produktów
B. Koszty działalności
operacyjnej w tym:
IX. Koszty działalności
podstawowej
C. Zysk/strata ze sprzedaży
(A-B)
D. Pozostałe przychody
operacyjne
E. Pozostałe koszty
operacyjne
F. Zysk/strata z działalności
operacyjnej (C+D-E)
G. Przychody finansowe
H. Koszty finansowe
I. Zysk/strata z działalności
gospodarczej (F+G-H)
J. Wynik zdarzeń
nadzwyczajnych
K. Zysk/strata brutto (I+/-J)
L. Podatek dochodowy
M. Pozostałe obowiązkowe
zmniejszenia
zysku/zwiększenia straty
N. Zysk/strata netto (K-L-M)
2006
2007
2008
2009
797 366,7 949 626,1 1 221 164,3 1 548 834,1
797 426,0 949 568,3 1 220 950,1 1 548 780,4
751 219,6 875 981,3 1 178 127,4 1 508 210,6
275 549,6 323 925,6
491 933,1
707 811,5
46 147,1
73 644,8
43 036,9
40 623,5
49 554,6
45 055,9
194 643,5
99 279,6
95 123,8
102 950,5
245 314,9
160 224,0
577,9
15 750,2
-7 634,5
-20 320,9
39 858,3
3 583,0
34 486,0
7 273,2
59 541,7
9 922,8
67 425,2
13 996,5
36 853,2
42 963,0
41 984,4
33 107,8
2,6
7,1
8,1
1,8
36 855,8
2 455,3
42 970,1
6 818,1
41 992,5
23 376,2
33 109,6
16 293,1
0,0
0,0
0,0
0,0
34 400,5
36 152,0
18 616,4
16 816,6
– 131 –
M. M. Golec w swym znakomitym studium stawia tezę, że brak
upadłości kas, które „z pewnych względów nie są w stanie sprostać
wymaganiom rynku”, powoduje, że nie są eliminowane słabsze elementy
i ich straty obciążają system jako całość20. To niby prawda, ale trzeba mieć
na uwadze to, że kasy oszczędnościowo-kredytowe są jednak spółdzielniami
i działają wyłącznie na rzecz swoich członków, nie są zatem zwykłymi
instytucjami pośrednictwa finansowego, jak banki. Mają wyłącznie pieniądze swoich członków i dla nich realizują usługi kredytowe, na ich
ewentualną upadłość trzeba zatem spojrzeć inaczej, bo byłby to wynik nie
tyle wyprowadzenia pieniędzy na zewnątrz, poza system, lecz swego rodzaju
strata wewnętrzna; łatwiej jest w ramach takiej zamkniętej społeczności
odzyskać utracone kredyty, wewnętrzny charakter tego „nieudanego pośrednictwa finansowego” powoduje, że inaczej trzeba patrzeć na ryzyko. Używanie w ich przypadku neoliberalnego sloganu, że „nie sprostały wymaganiom
rynku” zatem – w konkluzji – powinny być z rynku wyeliminowane – nie
ma właściwie merytorycznego sensu, bowiem one na rynku, jako czymś
zewnętrznym w stosunku do członków danej kasy – po prostu nie działają.
Zresztą, jak wskazują dane bilansowe, w latach 2006–2009 kasy
wykazywały już jednak zysk, co ilustruje Tabela 6.
Co jednak charakterystyczne, w 2008 r. nastąpił drastyczny wzrost
obciążenia podatkiem dochodowym, z 6,8 mln zł do 23,4 mln zł, przy
niewielkim spadku zysku brutto, kształtującego się na poziomie ponad 40
mln zł; podatek od zysku wyniósł ponad 50%, choć z definicji kasy są
instytucjami non-profit. W efekcie zysk netto spadł dwukrotnie, nic zatem
dziwnego, że kasy uskarżają się na dyskryminacyjne traktowanie – jego
prawny charakter budzi poważne wątpliwości21.
Polski system spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych ma
– jako system – bardzo logiczną strukturę, dzięki temu, że szczególną rolę
pełni w nim Kasa Krajowa. Funkcjonuje ona jako swego rodzaju kasa-kas,
jak bank centralny w systemie bankowym jest bankiem-banków; ma też, jak
bank centralny w stosunku do banków, uprawnienia kontrolne, korygujące
i nakłada wymogi kwalifikacyjne na członków zarządów poszczególnych
kas. Udziela im trzech rodzajów kredytów: standardowego, lombardowego
________________________________________________________
20
21
Ibidem, s. 89.
Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa, która reprezentuje wszystkie
SKOK zwróciła uwagę, że kasy, po pierwsze – w o wiele mniejszym niż banki zakresie
mogą zaliczać do kosztów uzyskania przychodów rezerwy tworzone na pokrycie
wierzytelności, po drugie – nie mogą wliczać w koszty podatkowe rezerwy na ryzyko
ogólne, po trzecie – nie mogą korzystać z dotacji unijnych. Skutkiem tej dyskryminacji,
wyrażającej się w konieczności płacenia przez kasy wyższych podatków, jest naruszenie
zasad rzetelnej konkurencji na rynku usług finansowych, gdyż utrudniają budowę
właściwego kapitału, co ma szczególne znaczenie w obecnej sytuacji kryzysowej.
– 132 –
i dyskontowego, jest zatem swego rodzaju „kredytodawcą ostatniej
instancji”22. Przyznanie takiego kredytu danej kasie w przypadku trudności
finansowych, a więc gdy udzieliwszy kredytów, nie ma środków na wypłaty
deponentom ich pieniędzy, gdy wystąpią o wypłacenie swego wkładu, zapobiega upadłości danej kasy. Kasa krajowa ma środki na ten cel z wpłat
poszczególnych kas, tak zwanej rezerwy płynnej i ubezpieczenia depozytów
w Towarzystwie Ubezpieczeń Wzajemnych Spółdzielczych Kas Oszczędnościowo-Kredytowych23, jak i lokat kas w Kasie Krajowej. To stabilizuje
system i powoduje, że jest bardzo korzystnie postrzegany przez swych
członków.
Jednocześnie niezależność od NBP i brak konieczności odprowadzania rezerwy obowiązkowej sprawiają, że kasy mają przewagę konkurencyjną w stosunku do banków, co jest szczególnie istotne zważywszy na to,
w jakiej „niszy ekonomicznej” funkcjonują. Działają przy tym marketingowo sprawnie, gdyż dla usług depozytowych prowadzą „politykę
cenową” polegająca na oferowaniu wyższych stóp procentowych, a dla usług
kredytowych wdrażają politykę różnicowania oferty, co zwiększa ich
konkurencyjność24 – o sprawności stosowanej strategii marketingowej
świadczą strony internetowe kas.
Jak twierdzi M. M. Golec, jako najbardziej konkurencyjna postrzegana jest oferta kas w zakresie oprocentowania depozytów, które jest nieco
wyższe niż w bankach. Niemniej jednak banki nie powinny traktować kas
jako swych konkurentów, gdyż, jak zostało powiedziane, funkcjonują one
w specyficznej niszy rynkowej. Trudno je też traktować jako konkurencyjne
w sferze kredytów, bo o ile w bankach można uzyskać kredyt na dowolne
terminy, o tyle ustawowy maksymalny okres kredytu, jaki może udzielić
kasa oszczędnościowo-kredytowa, to 3 lata, zaś zwykle przydzielane kredyty
nie są wyższe od kilkunastu tysięcy. W obszarze usług rozliczeniowych,
kasy także nie powinny być traktowane jako konkurencyjne, gdyż tu ich
oferta jest uboższa i ograniczona tylko do członków kas.
________________________________________________________
22
23
24
Ibidem, s. 73.
W zależności od ryzyka prowadzonej działalności od 0,24% do 0,72% depozytów, co jest
obciążeniem niewielki w porównaniu z stopą rezerwy obowiązkowej banków (obecnie
3%, ale we wcześniejszych latach dużo wyższa).
M. M. Golec, op. cit, s. 111.
– 133 –
Rysunek 1. Wzrost liczby członków kas oszczędnościowo-kredytowych
w latach 1992–2009
SKOK są zatem ważnym uzupełnieniem banków w systemie
finansowym, a nie ich konkurencją, uzupełnieniem o szerokich możliwościach rozwoju, zważywszy na duży zakres biedy w polskim społeczeństwie – co było wyżej ukazane. Jak zwraca uwagę M. Golec, w 2000 r.
wskaźnik penetracji rynku praz kasy, liczony jako stosunek liczby członków
do liczby ekonomicznie czynnych Polaków, wynosił 1,49%, podczas gdy
średni wskaźnik dla wszystkich krajów europejskich, w których funkcjonują
związki kredytowe, w 2000 r. wyniósł 2,19%. Golec prognozowała osiągnięcie europejskiego wskaźnika w 2003 r., a osiągnięcie przez członków kas
miliona osób przewidywała na 2006 r. Jak wskazują dane tabeli 1, milion
członków został przekroczony w 2004 r., a w 2009 było już ponad 2 mln.
Trzeba jednak wziąć pod uwagę to, że średnie europejskie wskaźniki nie są
adekwatne do kraju o relatywnie dużym zakresie biedy – a to ten obszar
stanowi o potencjale rozwojowym kas.
Warto jednak zauważyć, że choć cytowana autorka uzyskała dopasowanie do danych za lata 1992–2000 trendu potęgowego, to jak wskazuje
wykres na rysunku 1, od 2005 r. ten potęgowy trend załamał się i można
zauważyć lekką tendencję spadkową tempa wzrostu liczby członków kas.
– 134 –
M. M. Golec ma niewątpliwie rację, że kasy oszczędnościowo-kredytowe będąc relatywnie małymi instytucjami, działającymi, co prawda,
w małej skali, ale za to blisko swych klientów, posiadają jednocześnie
większą elastyczność działania, mogą szybciej reagować na potrzeby swych
członków i zmieniające się warunki działania w ich lokalnym otoczeniu,
a jednocześnie dzięki współpracy z innymi instytucjami współtworzącymi
system (zwłaszcza z Kasą Krajową i Towarzystwem Ubezpieczeń Wzajemnych) zapewniają wysokie bezpieczeństwo lokowanych w nich środków25. Pomimo pewnych słabych stron (relatywnie wysokich kosztów jednostkowych wynikających z małej skali działania, niskich funduszy własnych i stosunkowo skromnej w porównaniu z bankami oferty usługowej),
mają wśród swych członków bardzo pozytywny wizerunek, integrują
środowisko społeczne, w którym działają i realizują funkcje społeczne, jako
instytucje non-profit, wykorzystujące wypracowaną nadwyżkę na cele
wspólne społeczności lub wspieranie indywidualnych potrzeb członków
według uznanych zasad.
Pomimo to, dla niektórych środowisk problemem stał się znaczny
rozwój SKOK. Skoro bowiem, przy tak szerokim potencjale rozwojowym,
wynikającym z dużego zakresu biedy w polskim społeczeństwie,
perspektywy ich rozwoju są duże – największy na rynku SKOK Stefczyka
już obecnie obsługuje kilkaset tysięcy ludzi w całej Polsce – to pewne
środowiska mogą odbierać to jako zagrożenie dla ich interesów. Odnosi się
też wrażenie, że staje się to solą w oku środowisk trywialnie zazdrosnych
o sukcesy innych i skłonnych do taniego, szybkiego przejmowania dorobku
wypracowanego przez ludzi autentycznego sukcesu.
Krytykuje się, że kasy nie podlegają nadzorowi bankowemu, nie
muszą płacić „składek” do Narodowego Banku Polskiego, nie są też objęte
systemem gwarancji depozytów (nie składają się więc na Bankowy Fundusz
Gwarancyjny), ale mają własny system bezpieczeństwa finansowego, jak
dotąd działający skutecznie.
Rozwój kas niewątpliwie wymagał nowych uregulowań prawnych,
które dostosowałyby prawne regulacje ich funkcjonowania do warunków
członkostwa w Unii Europejskiej i ustanowiłyby ich stabilne, trwale miejsce
w systemie finansowym. Zwracał na to uwagę także Europejski Bank
Centralny. Warto przypomnieć, że próbą takiego kompleksowego uregulowania sektora spółdzielczego w obszarze działalności kas kredytowych, na
wzór regulacji, jakie obowiązywały i były skuteczne w II Rzeczypospolitej,
był projekt, zgłoszony w 2008 r. przez śp. prezydenta Lecha Kaczyńskiego.
Jego celem było poszerzenie możliwości działania kas o poręczenia udzielane swym członkom w zakresie większym niż dotychczas, co miałoby
________________________________________________________
25
M. M. Golec op. cit., s. 180–181.
– 135 –
szczególne znaczenie dla małych i średnich przedsiębiorstw, wystawionych
na niechęć banków i drapieżne zabiegi firm lichwiarskich26.
Jest godne uwagi, że projekt ten przewidywał ponadto:
możliwość zakładania rachunków w kasach przez podmioty zbiorowe
zrzeszające osoby fizyczne (takie jak spółdzielnie, związki zawodowe,
jednostki organizacyjne kościołów, pracownicze kasy zapomogowo-pożyczkowe, różne organizacje pożytku publicznego),
możliwość przeprowadzenia rozliczeń pieniężnych na rzecz członka
innej kasy, wpłaty gotówki na rachunek wierzyciela dla osób niebędących członkami kas,
tytuł egzekucyjny SKOK na wzór bankowego tytułu egzekucyjnego po
nadaniu przez sąd klauzuli wykonalności,
uproszczenie dochodzenia przez kasę wierzytelności wobec członka;
księgi rachunkowe SKOK i wystawiane przez nie dokumenty miałyby
status dokumentów urzędowych,
poddanie nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego zarówno Kasy
Krajowej, jak i samych kas; nadzór dotyczyłby zgodności działalności
z przepisami prawa, stabilności finansowej i prawidłowości działalności
nadzorczej Kasy Krajowej w stosunku do poszczególnych kas; środki
nadzorcze KNF byłyby realizowane za pośrednictwem Krajowej
Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej,
KNF sprawowałaby nadzór poprzez wydzielony departament, oddzielny
od nadzoru bankowego.
Jest znamienne, że projekt posłów PO poszedł w przeciwnym
kierunku, prowadząc do rozbicia dobrze funkcjonującego organizmu. O ile
projekt prezydencki wiązał kasy z KNF tak, aby wzmacniać ich bezpieczeństwo i stabilizować ich pozycję na rynku finansowym, to projekt opracowany przez profesjonalnie nieprzygotowanych posłów PO wiązał kasy
z KNF w sposób dla nich destrukcyjny.
Łatwo odnieść wrażenie, że motywacja tych działań ma charakter
polityczny, gdyż w sytuacji, gdy systemowi SKOK sprzyjają Komisja
Krajowa NSZZ Solidarność, Akcja Wyborcza Solidarność, Prawo i Sprawiedliwość i ogólnie prawa strona sceny politycznej, to sprzeciwiają mu się
ugrupowania lewicowe (SLD) i liberalne (PO). Może się więc wydawać, że
mamy bardzo niepokojące zjawisko wpływu motywacji politycznych na
sferę realnej ekonomii, że przestaje się liczyć merytoryczny sens, w tym
przypadku funkcja społeczna i ekonomiczna dobrze funkcjonującej
________________________________________________________
26
Jest tzw. „tajemnicą poliszynela”, że wspieranych przez dyplomatów niektórych państw.
– 136 –
organizacji, a dominuje etykietowanie polityczne. Analiza tego projektu
ustawy wskazuje jednak raczej na bardzo ostatnio częsty, zwykły można
powiedzieć – tradycyjny brak profesjonalizmu w pracach nad ustawami
i poddanie się niekompetentnemu lobbingowi.
Jak zostało tu wykazane, SKOK mają ważne znaczenie jako lokalne, środowiskowe instytucje finansowe wspierające środowiska niezamożne, dostarczając im najważniejszych usług finansowych – możliwości
korzystnej lokaty i dostępność do taniego kredytu. Jak zostało tu wykazane
potencjał rynku dla takich instytucji szczególnie w takim kraju jak Polska,
a więc o dużym zakresie niezamożności, jest na tyle duży, że mają perspektywy rozwoju. Zatem w sytuacji, gdy tradycyjne banki komercyjne są słabo
zainteresowane tą grupą klientów, a SKOK stanowią raczej uzupełnienie
rynku finansowego, a nie konkurencję dla banków, takie nieprofesjonalnie
przygotowane zmiany ustawowe muszą budzić poważny niepokój.
– 137 –
Konsekwencje wprowadzenia nowych regulacji
dotyczących spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych – wybrane aspekty
mikroekonomiczne i finansowe*
prof. dr hab. Jerzy Żyżyński
Na wstępie należy zaznaczyć, że nie są możliwe do oszacowania
wszystkie konsekwencje nowych przepisów. Omówione zostaną skutki
najważniejszych zapisów wpływających na ekonomiczne warunki funkcjonowania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, jako instytucji
wzajemnych usług finansowych.
1. Konsekwencje związane z kosztami nadzoru nad nowo powstającymi
kasami
Art. 6.1. Ustawy stanowi, że utworzenie kasy wymaga uzyskania
zezwolenia Komisji Nadzoru Finansowego. Z ekonomicznego punktu
widzenia oznacza to dodatkowe koszty dla nowotworzonych podmiotów.
Kasa Krajowa wprowadziła w tym zakresie – zgodnie ze swoimi dotychczasowymi uprawnieniami – wymóg informacyjny (nowo powstała SKOK
składa w Kasie Krajowej plan rozwoju). W połączeniu z art. 7.3 i art. 8
Ustawy, można przypuszczać, że w celu uzyskania zezwolenia, SKOK
będzie musiała udowodnić zasadność planowanych działań oraz sporządzić
plan działania, zapewniający spełnienie od początku wymogu kapitałowego.
Jest to o tyle istotne, że – w odróżnieniu od banków – kasy nie mają ustawowego obowiązku wstępnej kapitalizacji (w przypadku zakładania banku
wymagane jest zgromadzenie kapitału w równowartości co najmniej pięciu
milionów euro), a kapitał budowany jest stopniowo, w miarę jak członkowie
wnoszą udziały, dokonują wpłat wpisowego do funduszu zasobowego, oraz
– co najważniejsze – w miarę jak kasa zaczyna wytwarzać nadwyżkę bilansową, która jest głównym źródłem jej funduszu zasobowego. Nowo powstałe
kasy osiągają próg rentowności zazwyczaj dopiero po około dwóch latach
działalności. Koszty prowadzenia działalności mają tendencję wzrostową.
________________________________________________________
*
Na podstawie danych SKOK.
– 138 –
Żyżyński, Konsekwencje wprowadzenia nowych regulacji dotyczących spółdzielczych kas...
Tabela 1. Koszty operacyjne (bieżącej działalności)** w relacji do aktywów
Grupy
2005
2006
2007
2008
2009
I grupa
II grupa
III grupa
IV grupa
V grupa
średnia IV-V
średnia I-V
9,7%
10,2%
10,1%
10,0%
8,7%
9,0%
9,1%
10,4%
8,2%
9,0%
8,9%
8,7%
10,0%
8,6%
8,3%
8,1%
8,5%
9,5%
9,0%
10,0%
7,9%
8,5%
8,5%
14,6%
25,7%
9,4%
9,7%
8,6%
9,2%
8,5%
8,9%
9,5%
9,0%
20,1%
13,0%
Gdzie: grupy SKOK wg aktywów
GRUPA I – SKOK o aktywach pow. 90 mln zł
GRUPA II – SKOK o aktywach 20–89,9 mln zł
GRUPA III – SKOK o aktywach 10–19,9 mln zł
GRUPA IV i V – SKOK o aktywach ponad 10 mln zł
**bez kosztu odpisów na należności przeterminowane
Źródło: Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa (we
wszystkich następnych zestawieniach stosowany jest ten sam podział na
grupy).
Z analizy tabeli 1 wynika, że największy wzrost kosztów w proporcji do aktywów następuje w kasach najmniejszych, co praktycznie można
odnieść do kas nowotworzonych.
2. Konsekwencje związane z wymogiem kapitałowym
Zgodnie z art. 21.1. Ustawy, w celu zapewnienia bezpieczeństwa
ekonomicznego kasy są obowiązane posiadać fundusze własne, dostosowane do rozmiaru prowadzonej działalności.
Konsekwencje tego są raczej oczywiste: pojawi się konieczność
ustalania, co oznacza pojęcie funduszy dostosowanych do rozmiaru
prowadzonej działalności. Może oznaczać znacznie większe wymagania w
zakresie osiągania zysku. Należy zwrócić uwagę, że ten wymóg jest
niezależny od wymogu posiadania współczynnika wypłacalności na
poziomie co najmniej 5%. Czyli: można wyobrazić sobie ocenę nadzorczą
ryzyka działalności SKOK znacznie wyższą, czyli nakładającą obowiązek
posiadania współczynnika wypłacalności na poziomie powyżej 5% (przy
czym należy pamiętać, że współczynnik ten nie jest w ustawie zdefiniowany,
o czym jeszcze poniżej).
– 139 –
Rysunek 1. Rozkład strat a fundusze zabezpieczające
odpisy,
w przypadku
niedoboru odpisu
część funduszy
własnych
fundusze własne
stress testy i plany
awaryjne, zwiększenia
funduszy własnych w
przypadku „mega” recesji
Źródło: Opracowanie własne.
Należy także zauważyć, że fundusze własne raczej służą do
pokrywania strat nieoczekiwanych, po wykorzystaniu rezerw i odpisów
(provisions, allowances) stworzonych na straty oczekiwane. O tych jednakże
ustawa nie mówi nic. Oznacza to, że będą one przedmiotem regulacji
nadzorczych (jak to zresztą ma miejsce obecnie – kwestia dokonywania
odpisów na należności przeterminowane jest przedmiotem odrębnej normy
dopuszczalnego ryzyka wydanej przez Kasę Krajową).
Ustawa następnie daje możliwość zaliczania do funduszy własnych
– za zgodą Komisji Nadzoru Finansowego, zobowiązań z tytułu
przyjęcia przez kasę – otrzymanych z funduszu stabilizacyjnego w kwocie i na zasadach ustalonych w decyzji Komisji Nadzoru Finansowego,
wydanej na wniosek kasy, pomniejszanej na koniec każdego roku
w ciągu ostatnich 5 lat trwania umowy o 20% tej kwoty – środków pieniężnych spełniających zgodnie z umową łącznie następujące warunki:
środki pieniężne przyjęto na okres co najmniej 5 lat (okres umowy),
środki pieniężne mogą być wycofane z kasy na jej wniosek, przed
upływem okresu umowy za zgodą Komisji Nadzoru Finansowego
pod warunkiem spełnienia wymogu, o którym mowa w ust. 5,
– 140 –
środki pieniężne podlegają zwrotowi w ostatniej kolejności w przypadku upadłości kasy lub jej likwidacji,
zwrot środków pieniężnych nie jest zabezpieczony przez kasę bezpośrednio lub pośrednio.
Znacznie bardziej uzasadnione byłoby skonsolidowanie kapitałów
kas z funduszem stabilizacyjnym i określanie poziomu wypłacalności dla kas
i Kasy Krajowej łącznie. W ostatecznym rozrachunku, fundusz stabilizacyjny służący stabilizowaniu kas jest tym, który bierze na siebie część
kosztów finansowania programów naprawczych, a nawet może służyć pokrywaniu strat kas. Kasy w praktyce już stanowią system wzajemnościowy:
część rezerwy płynnej kas lokowana jest w Kasie Krajowej, dzięki czemu
mają one dostęp do środków większych, niż rezerwa indywidualna.
Ustawa daje możliwość zaliczania do kapitału innych pozycji
bilansowych kasy, określonych przez Komisję Nadzoru Finansowego.
Ten przepis daje potencjalnie możliwości zwiększenia funduszy własnych
o inne środki – np. wkłady spółdzielcze. Należy jednak zwrócić uwagę, że
zgodnie z MSSF powinny to być środki, które mogą być przeznaczone na
pokrycie strat spółdzielni (na podstawie przepisów krajowych lub statutu),
ale nie mogą być wycofane na żądanie członka. Może się zatem okazać, że
przepis ten w praktyce pozostanie bez znaczenia, chyba, że członkowie zapisem statutowym zgodzą się zwiększyć swoją odpowiedzialność za zobowiązania kasy.
Równocześnie Ustawa stanowi, że fundusze własne pomniejsza
się o:
1. stratę z lat ubiegłych,
2. stratę w trakcie zatwierdzania,
3. stratę bieżącego okresu,
4. inne pomniejszenia funduszy własnych kasy określone przez Komisję Nadzoru Finansowego.
To są zapisy oczywiste i zbędne, bowiem i tak na potrzeby wyliczania wskaźnika wypłacalności (adekwatności kapitałowej) te pozycje są
obecnie tak traktowane, wynika to zresztą pośrednio z przepisów ustawy o
rachunkowości.
Na przykład, system wskaźnikowy analizy finansowej zalecany
przez Kasę Krajową wyznacza takie właśnie zasady kalkulacji:
K5: wskaźnik poziomu kapitału instytucjonalnego,
Definicja: jest to wskaźnik ukazujący kapitał instytucjonalny jako
odsetek aktywów ogółem,
– 141 –
Formuła: jest to stosunek sumy kapitału instytucjonalnego (tj.
funduszu udziałowego i zasobowego) powiększonego o nadwyżkę lub
pomniejszonego o stratę bilansową do wartości aktywów ogółem z tego
samego bilansu. Do kalkulacji wskaźnika należy brać pod uwagę
wszystkie składniki wyniku finansowego, mogące wpłynąć na sytuację
finansową SKOK, a szczególnie na jej fundusze. Oznacza to, że należy
brać pod uwagę także wynik finansowy w trakcie zatwierdzania,
nierozliczony wynik finansowy z lat ubiegłych oraz zyski i straty
nadzwyczajne.
Dodatkowo, Komisja Nadzoru Finansowego może zaliczyć do
funduszy własnych kas określoną część dodatkowej odpowiedzialności
członków, przy czym suma kwoty dodatkowej odpowiedzialności członków, o której mowa w art. 23 ust. 3, i kwoty, o której mowa w ust. 2 pkt
2a, nie może przewyższać 50% sumy funduszy udziałowego i podstawowego.
Potencjalnie jest to dość wyraźne zmniejszenie obciążeń z tytułu
konieczności budowy współczynnika wypłacalności. Obserwując obecne
poziomy wskaźnika kapitałowego oraz wysokość zasadniczych funduszy
własnych SKOK można oszacować możliwe zwiększenie wartości wskaźnika nawet średnio o ok. 43% (na podstawie informacji Kasy Krajowej:
wskaźnik w styczniu wynosił 2,93% a po uwzględnieniu dodatkowej
odpowiedzialności członków wyniósłby 4,04%) czyli zwiększenie poziomu
adekwatności kapitałowej bez konieczności dokonywania przez członków
wpłat ex ante. Zapis Ustawy zawiera błąd, ponieważ nie wiadomo, czym jest
fundusz podstawowy – prawdopodobnie ustawodawca miał na myśli fundusz zasobowy.
Wreszcie, co najważniejsze, Ustawa wprowadza novum w postaci
bezpośredniego określenia poziomu kapitału (dotychczas pozostawało to
w gestii Kasy Krajowej w ramach ustanawianych norm dopuszczalnego
ryzyka) kasa jest obowiązana utrzymać współczynnik wypłacalności na
poziomie co najmniej 5%.
SKOK zgodnie z art. 21.5 Ustawy mają 18 miesięcy na uzyskanie
współczynnika wypłacalności na poziomie co najmniej 5% (w sytuacji,
kiedy nie wiadomo, jak będzie liczony). Jak wskazano wyżej, należy
równocześnie pamiętać o subiektywnej ocenie wartości wskaźnika przez
KNF zawartej w art. 21.1.
Biorąc pod uwagę wskazaną powyżej tendencję wzrostową kosztów
operacyjnych oraz spadek udziału marży finansowej w przychodach, może
się okazać, że nierealne jest równoczesne spełnienie w tak określonym
terminie dwóch warunków: posiadania funduszy własnych dostosowanych
do rozmiaru działalności i utrzymywania współczynnika wypłacalności na
– 142 –
poziomie co najmniej 5%. Zasadnicze znaczenie może tu mieć także brak
definicji nadzorczych (KNF) w odniesieniu do SKOK w tym zakresie.
Minister właściwy do spraw instytucji finansowych określi, w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii Komisji Nadzoru Finansowego i Kasy Krajowej, sposób i szczegółowe zasady obliczania współczynnika wypłacalności kasy, mając na względzie w szczególności konieczność uwzględnienia
rodzajów i poziomu ryzyka występującego w działalności kasy oraz wymaganego dla niej poziomu funduszy własnych.
Przepis ten wchodzi w życie w ciągu 9 miesięcy. Może to oznaczać,
że kasy będą miały faktycznie tylko 9 miesięcy na osiągnięcie wskaźnika
(jeśli rozporządzenie określające jego definicję i zasady obliczania zostanie
wydane w ostatnim możliwym terminie).
3. Konsekwencje związane z rezerwą płynną
Art. 35.1. Kasa ma obowiązek utrzymywać rezerwę płynną w
wysokości nie mniejszej, niż 10% funduszu oszczędnościowopożyczkowego. 2. Rezerwę płynną stanowią środki pieniężne zgromadzone
w kasie w formie gotówki lub w innych formach ustalonych przez Komisję
Nadzoru Finansowego na umotywowany wniosek Kasy Krajowej.
Tabela 2. Relacja marży finansowej do przychodów
Grupy
I grupa
II grupa
III grupa
IV grupa
V grupa
średnia IV-V
średnia I-V
2005
2006
2007
2008
2009
52,9%
58,2%
55,3%
66,0%
60,1%
63,0%
58,5%
60,1%
62,0%
60,8%
61,6%
61,4%
61,5%
61,2%
60,2%
62,7%
58,8%
63,7%
64,6%
64,2%
62,0%
52,8%
59,5%
56,4%
59,7%
62,3%
61,0%
58,1%
49,2%
55,6%
58,0%
53,3%
52,6%
53,0%
53,7%
Źródło: Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa.
– 143 –
Tabela 3. Wielkość i struktura lokat środków SKOK niewykorzystanych
na udzielanie pożyczek i kredytów
Wyszczególnienie (1–4 wg art. 30 ustawy o s.k.o.k. ust. 1)
1) obligacje i inne papiery wartościowe emitowane lub
gwarantowane przez Skarb Państwa lub Narodowy Bank
Polski
2) lokaty, wkłady lub udziały w Kasie Krajowej w tym:
lokaty w KSKOK
Stan na dzień 31.12.2009 r.
w zł
w%
156 892 695
7,9
1 467 700 640
1 349 429 021
73,5
67,6
117 136 719
1 134 900
5,9
0,1
12 120 559
0,6
359 786 569
18,0
gotówka
133 03 394
5,3
środków na rachunkach bieżących w bankach
389 44 09
15,5
2 519 48 66
100,0
wkłady w KSKOK
udziały w KSKOK
3) lokaty w bankach do wysokości gwarantowanej przez
Bankowy Fundusz Gwarancyjny
4) lokaty w jednostki uczestnictwa funduszy rynku
pieniężnego, ponadto:
Razem:
Przepis ten może skutkować – w przypadku braku zgody KNF na
gromadzenie środków pieniężnych w innych formach, niż gotówka –
likwidacją rezerwy płynnej w Kasie Krajowej. Oznaczałoby to redukcję
dostępu do środków płynnych przez kasy (szczególnie do kredytu, w tym
przeznaczonego na zaspokajanie popytu na pożyczki i kredyty). Może spowodować spadek akcji kredytowej w kasach – kasy mają świadomość dostępu do środków pieniężnych, co powoduje mniejsze ryzyko w przypadku
niedopasowania tempa wzrostu salda depozytów do tempa wzrostu salda
kredytów. Konsekwencją byłoby zmniejszenie przychodów i obniżenie
parametrów ekonomicznych kas.
Jest oczywiste, że jeśli KNF nie wyrazi zgody na inne formy
utrzymywania środków w ramach zarządzania płynnością kas, to może to
zmusić kasy do utrzymywania bardzo wysokich stanów gotówki – powyżej
faktycznych potrzeb operacyjnych. Taka nadpłynność spowoduje wzrost
poziomu niepracujących aktywów, a w konsekwencji spadek poziomu
wskaźników rentowności.
– 144 –
Na obecnym etapie w miarę precyzyjne oszacowanie ekonomicznych skutków tych propozycji dla kas i Kasy Krajowej jest praktycznie
niemożliwe, a to wprowadza istotny element niepewności w funkcjonowaniu
całego systemu SKOK. Brak centralnej rezerwy płynnej zgromadzonej
w Kasie Krajowej w sposób oczywisty doprowadzi do zachwiania stabilności ekonomicznej kas.
Przedstawiona w tabeli 3. struktura wykorzystania środków, które
nie są przez kasy sprzedawane w postaci pożyczek pokazuje, że obecnie
największy udział mają właśnie środki lokowane w Kasie Krajowej.
4. Konsekwencje związane z innymi normami ostrożnościowymi (dopuszczalnego ryzyka)
Ustawa utrzymuje niekorzystne dla kas limity dotyczące pożyczek i kredytów udzielanych na cele związane z działalnością gospodarczą. Łączna kwota takich pożyczek i kredytów udzielonych jednemu
członkowi oraz udzielonych mu zobowiązań pozabilansowych nie może
przekraczać 15% funduszy własnych kasy. Równocześnie łączna kwota
pożyczek i kredytów udzielonych wszystkim członkom na cele związane
z działalnością gospodarczą nie może przekraczać 150% funduszy własnych kasy.
Utrzymanie tak niskiego poziomu pożyczek i kredytów udzielanych
na cele związane z działalnością gospodarczą stoi w sprzeczności z nowymi
zadaniami określonymi dla SKOK: rozszerzeniem potencjalnej bazy członkowskiej o m.in. spółdzielnie, wspólnoty mieszkaniowe i inne organizacje
ekonomii społecznej. Takie ograniczenie wydaje się także stać w sprzeczności z zaleceniami EU dotyczącymi zwiększania dostępu do mikrokredytu.
To ograniczenie z jednej strony zwiększa zapotrzebowanie na kapitał, który
jednakże musi być generowany w pierwszej kolejności z kredytów/pożyczek
konsumenckich, co może podrożyć te usługi. Ustawa przy tym nie stwarza
zbyt wielu możliwości budowy kapitału (zob. uwagi powyżej) poza podstawowymi, charakterystycznymi dla spółdzielni, jak również w związku
z niemożnością zaliczania niektórych kosztów księgowych (np. odpisów aktualizujących z tytułu należności wątpliwych) w ciężar kosztów uzyskania
przychodów powoduje wyższe obciążenia fiskalne, a co za tym idzie –
niższą rentowność. Równocześnie, ograniczenie to przestaje być zasadne
w związku z objęciem kas nadzorem KNF, co przecież w opinii ustawodawcy zwiększyć ma bezpieczeństwo i stabilność SKOK.
Kolejną normą wprowadzoną przez Ustawodawcę, będącą równocześnie zmianą dotychczas obowiązujących przepisów, jest zasada, że łączna
wartość zakupionych przez kasę środków trwałych nie może przekroczyć
100% funduszy własnych kasy. Jednakże w pierwszych 3 latach działalności
– 145 –
kasy łączna wartość zakupionych przez kasę środków trwałych nie może
przekroczyć 5% wysokości aktywów na dzień zakupu.
O ile z finansowego punktu widzenia uzasadnione jest równoważenie niepracujących aktywów pasywami nietworzącymi kosztów, o tyle
niezrozumiałe jest ograniczenie dla nowo powstających kas zakupu środków
trwałych (szeroko rozumiane środki trwałe, a raczej rzeczowy majątek
trwały, to przecież nie tylko nieruchomości, ale także – a może w przypadku
kas przede wszystkim – sprzęt i wyposażenie), które to ograniczenie nie
znajduje analogii w innych systemach instytucji finansowych, a efektem
będzie ograniczenie możliwości rozwojowych kas.
Należy również pamiętać, że na różnych etapach rozwoju kasy mogą
mieć zwiększone zapotrzebowanie na inwestycje majątkowe (rozwój sieci
placówek, zakup bankomatów, POS-ów, wymiana sprzętu komputerowego
i oprogramowania, budowa centrów zapasowych, zwiększanie zabezpieczenia fizycznego placówek, etc.). Wspomniano już wyżej o kosztach
związanych z rozpoczynaniem działalności: ustawodawca wyraźnie zakłada,
że w pierwszym okresie działalności kasy nie powinny dokonywać znaczących inwestycji – czyli faktycznie będą one uzależnione od możliwości
dzierżawy, najmu czy leasingu różnych składników majątku. Może się to
także wiązać z koniecznością ponoszenia kosztów outsourcingu różnych
usług. Trudno obecnie oszacować, jaki to może mieć wpływ na sytuację
ekonomiczną nowych kas, nie wiadomo także, dlaczego ustalono arbitralnie
trzyletni okres obowiązywania limitu 5% aktywów. Regulacje te są niedopuszczalną ingerencją w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej,
ograniczają możliwości modernizacji.
Tabela 4. Obciążenie aktywów środkami trwałymi w grupach kas
Grupy
I grupa
II grupa
III grupa
IV grupa
V grupa
średnia IV-V
średnia I-V
2005
2006
2007
2008
2009
4,0%
2,6%
2,2%
1,3%
1,0%
1,2%
2,2%
3,4%
2,2%
2,3%
1,1%
1,0%
1,1%
2,0%
3,0%
2,2%
1,7%
1,0%
1,0%
1,0%
1,8%
3,1%
2,0%
1,5%
1,0%
1,0%
1,0%
1,7%
2,1%
1,9%
1,1%
0,7%
1,0%
0,8%
1,4%
– 146 –
Jak wskazują dane tabeli 4, kasy obecnie nie są zbyt mocno obciążone majątkiem trwałym – spadek wartości wskaźnika oznacza, że wartość
środków trwałych rośnie wolniej niż aktywa ogółem. Trzeba mieć jednak na
uwadze, że szybkość zmian na rynku i presja konkurencyjna może
w najbliższym czasie oznaczać konieczność zwiększenia inwestycji w środki
trwałe. Można też spodziewać się wzrostu kosztów i nakładów związanych
z pojawieniem się nadzoru zewnętrznego, jak również w związku
z planowaną przez Ustawodawcę zmianę (rozszerzenie) zakresu działalności
kas.
5. Konsekwencje ustawowego nakazu rozszerzenia zakresu działalności
Zgodnie z art. 9.2. Ustawy, członkami kasy mogą być także –
działające wśród członków, o których mowa w ust. 1 – organizacje
pozarządowe w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003
r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. nr 96, poz.
873, z późn. zm.[5]), jednostki organizacyjne kościołów i związków wyznaniowych posiadające osobowość prawną, spółdzielnie, związki zawodowe oraz wspólnoty mieszkaniowe.
Jest to zmiana o doniosłych charakterze, wprowadza bowiem po raz
pierwszy możliwość członkostwa w SKOK osób prawnych oraz jednostek
organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, a więc innych
podmiotów, niż dotychczas należące do kas osoby fizyczne. Prowadzenie
rachunków dla tych podmiotów może bardzo pozytywnie wpłynąć na
obniżenie kosztu pieniądza oraz zwiększenie funduszu oszczędnościowo-pożyczkowego. Również rentowność produktów i usług dla tej kategorii
podmiotów powinna być wyższa niż usług dla osób fizycznych.
Trzeba jednak mieć na uwadze to, że tego rodzaju działalność
wiązałaby się z większymi kosztami, przede wszystkim w początkowym
okresie (prawdopodobnie dostosowanie placówek, procedur, oprogramowania, zaprojektowanie nowych usług, etc.) oraz pojawieniem się nowego
ryzyka w działalności kas. To z kolei może wywołać presję na kapitał,
szczególnie w związku z przytaczanym wyżej przepisem, stanowiącym, że
SKOK obowiązana jest posiadać fundusze własne, dostosowane do rozmiaru
prowadzonej działalności. Co prawda, przepis mówi jedynie o rozmiarach
działalności, nie zaś o jej rodzaju, tym niemniej wraz z wejściem w życie
Ustawy i rozbudową więzi członkowskiej należy spodziewać się wzrostu
wolumenu transakcji.
– 147 –
6. Konsekwencje związane ze zmianą funkcji Kasy Krajowej, jako centralnej instytucji finansowej kas
Kwestie związane z finansami Kasy Krajowej reguluje m.in. art.
43.1. Ustawy, który stanowi, że Kasy zrzeszone w Kasie Krajowej są
zobowiązane do wnoszenia do Kasy Krajowej rocznej składki z funduszu
oszczędnościowo-pożyczkowego. Składka, ta jest wnoszona w wysokości
nie większej niż 0,024% aktywów kasy wykazywanych według stanu na
dzień 31 grudnia roku poprzedniego i jest przeznaczona na pokrycie kosztów
działalności Kasy Krajowej oraz nadzoru sprawowanego przez Komisję
Nadzoru Finansowego. Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, wysokość składki, terminy uiszczania, sposób obliczania składki
oraz podział składki pomiędzy Kasę Krajową a Komisję Nadzoru Finansowego, uwzględniając konieczność skutecznego sprawowania nadzoru oraz
prawidłową realizację zadań Kasy Krajowej.
Dodatkowa składka oczywiście zwiększy koszty działalności SKOK
– chyba, że zastąpiłaby dotychczasową, wynikającą ze Statutu Kasy Krajowej. Jednakże ta nowa, tak określona składka, gdyby pozostała jedyną
formą finansowania kosztów nadzoru (podzielonego na nadzór sprawowany
przez KNF i kontrolę prowadzoną przez Kasę Krajową), to byłaby dalece
niewystarczająca – jak wynika z wyliczeń przedstawionych zarówno przez
UKNF, jak i Kasę Krajową w toku prac sejmowych i senackich nad
projektem ustawy. Z punktu widzenia finansowego niezrozumiały jest także
przepis stanowiący, iż składkę wnosi się z funduszu oszczędnościowo-pożyczkowego. Należy bowiem zauważyć, że na fundusz ten, będący
jedynie w dyspozycji kasy (a zatem niebędący jej funduszem własnym)
składają się wkłady członkowskie oraz gromadzone przez członków
oszczędności. Czy zatem należy ten przepis rozumieć w taki sposób, iż to
członkowie, ze swoich wkładów i oszczędności finansują koszty nadzoru
nad kasami oraz koszty działalności Kasy Krajowej? Wpłynie to z pewnością spadek konkurencyjności SKOK, w których opodatkowane będą już
nie tylko przychody odsetkowe od złożonych lokat, ale wręcz same lokaty –
bowiem taka składka miała by charakter quasi-podatku, który nie występuje
w żadnym innym systemie przedsiębiorstw finansowych.
Kolejną kwestią finansową dotycząca działalności Kasy Krajowej
jest tworzenie i wykorzystanie funduszu stabilizacyjnego. Art. 52. stanowi,
że:
Kasy wnoszą na wyodrębniony w Kasie Krajowej fundusz stabilizacyjny środki w wysokości co najmniej 1% i nie więcej niż 3% ich
aktywów. Wolne środki pieniężne funduszu stabilizacyjnego mogą być
inwestowane wyłącznie w obligacje i inne papiery wartościowe emitowane, poręczone lub gwarantowane przez Skarb Państwa lub Narodowy Bank Polski, a także w jednostki uczestnictwa funduszy rynku
– 148 –
pieniężnego. Ze środków funduszu stabilizacyjnego nie mogą być pokrywane straty bilansowe Kasy Krajowej.
Ustalenie górnej granicy środków wnoszonych przez kasy na fundusz stabilizacyjny jest wątpliwe merytorycznie, może bowiem oznaczać, że
w przypadku kryzysu gospodarczego pojawi się kwestia przejęcia odpowiedzialności przez Skarb Państwa za stabilność branży SKOK powyżej wartości wskazanych 3% aktywów. Dodatkowo, ustawodawca użył sformułowania: kasy wnoszą środki, nie precyzując, czy należy przez to rozumieć
składkę (w takim przypadku oznacza ona pojawienie się kosztu – tak
księgowego, jak i podatkowego, albowiem składka taka miała by charakter
obowiązkowy) czy też wkład (przy czym nie wiadomo, czy ma to być
wyłącznie wkład pieniężny, bowiem pod pojęciem „środków” można by
rozumieć także inne składniki majątku zamienne na gotówkę). Użycie
czasownika „wnoszą” może sugerować jednak wkład, bowiem składkę
zwykle się „wpłaca”.
Z ekonomicznego punktu widzenia rodzi to pytanie, jak taki
składnik aktywów ma być prezentowany i wyceniany po stronie SKOK,
szczególnie, jeśli pozostanie nieprocentowany. Z drugiej strony, środki pieniężne funduszu stabilizacyjnego (czy to oznacza, że mogą w nim być
złożone także środki niepieniężne?) mogą być inwestowane w instrumenty
przynoszące pewien dochód. Jednakże nie jest to dochód funduszu, ale Kasy
Krajowej, zatem w pierwszej kolejności posłuży pokryciu jej kosztów
operacyjnych i finansowych, a dopiero nadwyżka bilansowa zostanie przekazana na fundusz stabilizacyjny – taki zresztą mechanizm obowiązuje
obecnie. Jego skutkiem jest to, że część funduszu wypracowana przez Kasę
Krajową jest dwukrotnie wyższa od wkładów SKOK.
Pomimo tego, iż nadwyżka bilansowa Kasy Krajowej (zysk) w całości powiększa fundusz stabilizacyjny de facto nie wiadomo, czy ma on być
jej funduszem własnym.
Tabela 5. Struktura funduszu stabilizacyjnego Kasy Krajowej SKOK
Wyszczególnienie
środki własne Kasy Krajowej w zł
wkłady SKOK w zł
łączna wysokość funduszu
stabilizacyjnego w zł
Stan na dzień
31.12.2008 r.
261 422 398
93 299 523
Stan na dzień
31.12.2009 r.
262 835 736
117 136 719
354 721 921
379 972 455
– 149 –
Należy także zwrócić uwagę na przepisy art. 54., który utrzymuje
niezarobkowy charakter działalności Kasy Krajowej (odmiennie niż
czyni to Ustawa w stosunku do SKOK). Wprowadza również zasadę, że
strata bilansowa Kasy Krajowej pokrywana jest w pierwszej kolejności
z nadwyżki bilansowej przyszłych okresów.
Prowadzenie działalności niezarobkowej przez Kasę Krajową prowadzi do szeregu problemów interpretacyjnych: uznanie, że Kasa Krajowa
nie prowadzi działalności gospodarczej (która zdefiniowana w ustawie
o swobodzie działalności gospodarczej musi mieć charakter zarobkowy)
tworzy szereg pytań o przychody, koszty uzyskania przychodów, zysk, etc.
Sposób pokrywania strat przez Kasę Krajową, wskazany przez
ustawodawcę, po części rozwiązuje problem, jaki wynika z różnic interpretacyjnych dotyczących możliwości traktowania funduszu stabilizacyjnego
(choćby w części powstałej z nadwyżek bilansowych Kasy Krajowej) jako
funduszu własnego, służącego pokrywaniu strat Kasy Krajowej. Oznacza to
w praktyce, że odpowiedzialność członków Kasy Krajowej za jej straty
ograniczona została do ewentualnego braku wzrostu funduszu stabilizacyjnego w części pochodzącej z zysku Kasy Krajowej. Ustawa nie precyzuje
jednak, w jakim czasie mają zostać pokryte ewentualne straty Kasy Krajowej, ani też, czy w przypadku, gdy nadwyżka bilansowa z najbliższego
okresu obrachunkowego nie wystarczy na pokrycie straty, ma ona być
pokrywana w dalszej części z funduszy własnych (jak to ma miejsce
w innych spółdzielniach), czy też konsekwentnie przenoszona jest na
następne okresy, aż do jej pełnego pokrycia?
7. Kwestia przymusu odprowadzania rezerwy obowiązkowej
Ustawa wprowadza także całkowicie nowy element, jakim jest rezerwa obowiązkowa. Reguluje tę kwestię art. 79., który stanowi: w ustawie
z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz.U. z 2005 r.
nr 1, poz. 2, z późn. zm.) wprowadza się następujące zmiany:
1) art. 12 ust. 2 otrzymuje brzmienie: „2. Kierując się założeniami polityki pieniężnej Rada w szczególności: 2) ustala stopy rezerwy
obowiązkowej banków oraz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych i wysokość jej oprocentowania;
art. 38.1. W celu kształtowania podaży pieniądza i działalności
kredytowej NBP gromadzi rezerwy obowiązkowe banków, spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych oraz Krajowej Spółdzielczej
Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej.
3. Rezerwę obowiązkową spółdzielczych kas oszczędnościowokredytowych oraz Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej stanowi wyrażona w złotych część środków pieniężnych w złotych i walutach obcych zgromadzonych na rachunkach w spółdzielczych
– 150 –
kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz w Krajowej Spółdzielczej
Kasie Oszczędnościowo-Kredytowej.
5. Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe utrzymują rezerwy obowiązkowe w Krajowej Spółdzielczej Kasie OszczędnościowoKredytowej. Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa
utrzymuje rezerwę obowiązkową spółdzielczych kas oszczędnościowokredytowych na swoim rachunku w Narodowym Banku Polskim
w kwocie odpowiadającej rezerwom obowiązkowym spółdzielczych kas
oszczędnościowo-kredytowych oraz Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej.
Art. 39.1. Stopa rezerwy obowiązkowej może być zróżnicowana
ze względu na umowny okres przechowywania środków pieniężnych,
rodzaj waluty, a także rodzaj dokonywanych operacji finansowych
stanowiących źródło pozyskania środków.
2. Suma rezerw obowiązkowych nie może przekroczyć:
1) 30% sumy środków pieniężnych, o których mowa w art. 38
ust. 2 i 3, od wkładów na żądanie;
2) 20% sumy środków pieniężnych, o których mowa w art. 38
ust. 2 i 3, od wkładów terminowych.
Art. 39a. Banki, spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe
oraz Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa pomniejszają kwotę naliczonej rezerwy obowiązkowej o kwotę stanowiącą równowartość 500.000 euro, obliczoną według kursu średniego ogłaszanego
przez NBP z ostatniego dnia miesiąca stanowiącego podstawę naliczenia
rezerwy obowiązkowej, a w przypadku, gdy w tym dniu nie ogłoszono
takiego kursu, według ostatniego kursu ogłoszonego przed tym dniem.
Przepisy te wchodzą w życie w terminie 18 miesięcy zgodnie z art.
88 Ustawy. Jest bardzo niejasne, co to może oznaczać dla kas i Kasy
Krajowej, gdyż zależy od poziomu ustanowionej w danym momencie stopy
rezerwy obowiązkowej. Tabela 6 przedstawia aktualne stopy rezerw
obowiązkowych dla banków.
– 151 –
Tabela 6. Stopy rezerwy obowiązkowej
Wyszczególnienie
Oprocentowanie
od dnia
od wkładów złotowych płatnych na każde żądanie
3,00
2009-06-30
od terminowych wkładów złotowych
3,00
2009-06-30
od wkładów w walutach obcych płatnych na każde
żądanie
3,00
2009-06-30
od wkładów terminowych w walutach obcych
3,00
2009-06-30
od środków uzyskanych z tytułu sprzedaży papierów
wartościowych z udzielonym przyrzeczeniem odkupu
(repo)
0,00
2004-06-30
Oprocentowanie środków rezerwy obowiązkowej 2)
3,375
2009-06-25
2) 0,9 stopy redyskonta weksli – obowiązuje od 2004-05-01
Źródło: http://www.nbp.pl/home.aspx?f=/dzienne/stopy.htm, (31.05.2010).
Zważywszy, że co prawda zgodnie z art. 39.1. Ustawy suma rezerw
nie może przekroczyć 30% wkładów na żądanie, to ukształtowanie stopy na
takim poziomie – dla kas oszczędnościowo-kredytowych, które nie są
bankami i prowadzą znacznie bardziej (w porównaniu z bankami)
ograniczoną działalność według zasady wzajemności, a więc tylko w ramach
grupy swych członków – oznaczałoby, że na przykład na koniec lutego roku
2010, rezerwa taka wyniosłaby ok. 663 470 tys. zł oraz 20% wkładów
terminowych, czyli 1 769 200 tys. zł, co łącznie tworzy rezerwę
obowiązkową w wysokości 2 430 650 tys. zł, która stanowiłaby 20,9% tych
środków. Pomniejszenie tej rezerwy o kwotę stanowiącą równowartość
500.000 euro w kasach pozostaje w praktyce bez istotnego wpływu na
wymiar rezerwy, która na poziomie SKOK zmniejszy się – przy kursie 4,0 zł
do kwoty 2 308 650 tys. zł tj. 20,88% (wyliczenia na podstawie danych Kasy
Krajowej). Gdyby zatem zastosowano taką stawkę, byłoby to ogromne
obciążenie dla kas, praktycznie niszczące je. Projektodawcy Ustawy nie
uwzględnili zatem specyfiki działalności kas i ich szczególnego miejsca
w systemie finansowym.
– 152 –
Jankowski, Ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych w świetle...
Ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych w świetle międzynarodowych zasad i wartości
spółdzielczych1
dr Jerzy Jankowski
Zanim przejdziemy do istoty tematu, chcemy tytułem wprowadzenia
zauważyć, że zagadnienie SKOK od dłuższego czasu niepokoi nasze społeczeństwo. Wokół nich toczy się bowiem nie zawsze do końca zrozumiała
dyskusja. Wobec tego niniejsze opracowanie ujmiemy w trzech punktach,
które stanowią organiczną całość. Pozwoli to lepiej zrozumieć, że wspomniana dyskusja ma podtekst nieczystej konkurencji na rynku finansowym
i zmierza do ograniczenia, a nawet wyeliminowania SKOK z wspomnianego rynku. Stosunkowo bogatą i przekonującą mamy literaturę (kilkanaście
obszernych i szczegółowych opinii różnych instytucji) dotyczącą poselskiego projektu ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych
oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1876). Z literatury tej oraz z rozlicznych opinii różnych środowisk społeczno-ekonomicznego i państwowych wynika, że projekt ów, a obecnie ustawa, nie jest
w pełni zgodna z Konstytucją. W niniejszym opracowaniu nie będziemy do
tych zagadnień powracać (tym bardziej, że została ona skierowana przez
Prezydenta RP do Trybunału Konstytucyjnego). Swoją uwagę skierujemy na
rozparzenie zgodności ustawy o SKOK z międzynarodowymi zasadami
i wartościami spółdzielczymi.
1. Międzynarodowe zasady i wartości spółdzielni a ich działalność2
Rygorystyczne przestrzeganie zasad i wartości spółdzielczych w warunkach gospodarki rynkowej jest zagadnieniem dość trudnym do zrealizowania. Każda spółdzielnia (jako przedsiębiorstwo) musi bowiem uzyskiwać
dodatnie wskaźniki rentowności. Jest to podstawowy warunek, aby być
________________________________________________________
1
2
Dziękuję Panu prof. zw. dr hab. Marianowi G. Brodzińskiemu za uwagi i sugestie
naniesione do pierwszej wersji mojego opracowania. Część z nich uznałem za słuszne,
dlatego je wykorzystałem. Tym niemniej przyjmuję pełną odpowiedzialność za poglądy,
opinie i oceny przedstawione przeze mnie w niniejszym opracowaniu.
Treść niniejszego punktu przygotowano głównie na podstawie: A. Piechowski, Międzynarodowe zasady i wartości spółdzielcze, a praktyka działania spółdzielni [w:] Odmienność
podmiotów spółdzielczych od spółek prawa handlowego, KRS, Warszawa 2006, s. 17–30
oraz tegoż: Księga Polskiej Spółdzielczości, Agencja Reklamowo-Wydawnicza
„Promocja Polska”, Bydgoszcz 2006, tom II, s. 5–47; tegoż: Spółdzielcze Stulatki (rzecz
o wiekowych polskich spółdzielniach), Agencja Reklamowo-Wydawnicza „Promocja
Polska”, Bydgoszcz 2008, s. 5–102.
– 153 –
spółdzielnią i móc realizować swe funkcje społeczno-wychowawcze oraz
działać na rzecz lokalnej społeczności. Te właśnie funkcje, wynikające
z zasad i wartości spółdzielczych, są podstawą odróżniającą
przedsiębiorstwa spółdzielcze od pozostałych przedsiębiorstw rynkowych.
Warto więc przypomnieć zasady i wartości spółdzielcze, ich genezę i możliwości adaptacji do postępującego rozwoju gospodarki rynkowej oraz rodzących się problemów społecznych z tym związanych. Jest to o tyle uzasadnione, że o konieczności przestrzegania wspomnianych zasad czy wręcz
powrotu do nich, mówi się dużo w ostatnich latach. Wiąże się to z dyskusją
na temat biznesu ujmowanego w ka-tegoriach etyczno-moralnych. W tych
właśnie dyskusjach za przykład brane są właśnie zasady i wartości spółdzielcze.
Zasady spółdzielcze datują się z samych początków ruchu spółdzielczego. Wywodzą się z tradycji Pionierów Roczdelskich – 28 tkaczy z Rochdale w Anglii, którzy 21 grudnia 1844 r. otworzyli spółdzielczy sklep spożywczy pod nazwą Roczdelskie Stowarzyszenie Sprawiedliwych Pionierów,
uchodzący za pierwszą spółdzielnię na świecie. Choć faktycznie nie stanowiła ona najwcześniejszej tego typu inicjatywy, była pierwszą spółdzielnią,
która okazała się zdolną do przetrwania. Inne upadały zwykle ze względu na
złe zarządzanie, przypadki nieuczciwości czy brak wsparcia społecznego.
Żywotność kooperatywy z Rochdale miała natomiast swoje źródła w dobrej
organizacji, zaangażowaniu członków, a przede wszystkim w wypracowaniu
pewnych reguł postępowania, które stały się dla niej swoistym credo.
Dotyczyły po części bardzo pragmatycznych spraw, jak sprzedaży produktów jedynie wysokiej jakości oraz stosowania rzetelnych miar i wag, ale
również i mających ogólniejszy charakter. Było ich osiem i w ostatecznej
swojej formie odnosiły się do:
1. dobrowolnego i otwartego członkostwa,
2. demokratycznej kontroli członkowskiej w spółdzielni, w ramach której jeden członek miał zawsze jeden głos,
3. ograniczenia oprocentowania kapitału udziałowego, gdyż spółdzielnia
nie jest bankiem i służy wspólnym celom, a nie lokowaniu pieniędzy,
4. przeznaczania nadwyżek pozostałych po opłaceniu wszystkich kosztów spółdzielni na cele jej rozwoju bądź wspólny pożytek, a jeśli miałby nastąpić zwrot części tych nadwyżek członkom, to proporcjonalnie
do wielkości ich zakupów,
5. kształcenia członków i zatrudnionych osób,
6. współpracy z innymi spółdzielniami na wszystkich szczeblach,
7. sprzedaży tylko za gotówkę, tzn. zaniechania rozpowszechnionej wówczas sprzedaży na kredyt; oraz
8. neutralności politycznej i religijnej.
– 154 –
Zasady te stały się podstawą funkcjonowania spółdzielni wywodzących się z szerokiego nurtu tradycji socjalistycznej, przede wszystkim
spółdzielni spożywców, ale także i innych pionów konsumenckich.
Również jednak i inne nurty ideowe spółdzielczości wypracowywały
swe zasady, choć nie były one zwykle tak explicite formułowane jak Zasady
Roczdelskie. Spółdzielnie nurtu liberalnego tworzone od połowy XIX stulecia
w Niemczech przez Hermana Schulze-Delitzscha (głównie banki spółdzielcze) stosowały trzy podstawowe zasady:
1. samopomocy i samozarządzania,
2. nieograniczonej i solidarnej odpowiedzialności członków (z czego
zresztą z biegiem czasu wycofywano się) oraz
3. dobrowolności zrzeszania się.
Przestrzegana była też reguła dysponowania przez każdego członka
tylko jednym głosem na walnym zgromadzeniu oraz „otwartych drzwi” do
spółdzielni dla każdego zainteresowanego3. W kontekście spółdzielni nawiązujących do idei solidaryzmu chrześcijańskiego, a zwłaszcza zakładanych
z inicjatywy Friedricha Wilhelma Raiffeisena, wiejskich przeważnie, spółdzielni oszczędnościowo-pożyczkowych, mówi się najczęściej o pięciu zasadach spółdzielczych:
1. zasadzie sąsiedztwa („jedna wieś – jedna spółdzielnia”),
2. solidarności członków,
3. niepodzielności nadwyżek, lecz akumulowania ich w specjalnych
funduszach,
4. honorowego zarządu i
5. uniwersalności, czyli łączenia w jednej spółdzielni wszystkich kierunków
działania ważnych dla członków4.
U zarania spółdzielczości zasady próbowano zresztą formułować
w różnych ośrodkach niezależnie. We Francji spółdzielnie pracy zakładane od
lat 30. XIX w. z inicjatywy Philippe’a Bucheza stosowały opracowane przez
niego zasady, pod wieloma względami podobne do Roczdelskich. W Słowacji
często podkreśla się fakt, że w pierwszej spółdzielni w tym kraju (założonej
w 1845 r.), spółdzielni oszczędnościowo-pożyczkowej „Gazdovský Spolek”
obowiązywała m. in. zasada „jeden członek – jeden głos” wprowadzona
zupełnie niezależnie od słynnego sformułowania z Rochdale. Jeden z brytyjskich klasyków spółdzielczości G. Holyoake przytaczał 14 zasad.
________________________________________________________
3
4
H. H. Münkner, T. Kowalak, Annotiertes Genossenschaftsglossar, Marburg Consult für
Selbsthilfeförderung, Marburg 2005, s. 215.
Ibidem, s. 204.
– 155 –
We wszystkich tych sformułowaniach nie wyróżnia się żadnej branży
spółdzielczej, które zresztą w początkach światowego ruchu spółdzielczego
kształtowały się nieco inaczej niż obecnie. Zasady nie były w owych czasach
w żaden sposób skodyfikowane, były raczej efektem uświadamiania sobie
popełnianych wcześniej błędów, pozytywnymi regułami postępowania (później
już zwykle mniej lub bardziej bezpośrednio nawiązującymi do Zasad
Roczdelskich, Schulze-Delitzscha bądź Raiffeisenowskich), wpisywanymi
indywidualnie przez spółdzielnie do swoich statutów, dostosowanymi do
charakteru i potrzeb spółdzielni, a o ich funkcjonalności decydowało życie.
Nawet powstanie w 1895 roku Międzynarodowego Związku Spółdzielczego
nie zmieniło tej sytuacji.
Dopiero po I wojnie światowej dostrzeżono potrzebę wprowadzenia
jednolitego sformułowania zasad, co wiązało się z koniecznością odróżnienia
„prawdziwych” spółdzielni od tzw. pseudospółdzielni, czyli innych podmiotów używających w celach, jak byśmy dzisiaj powiedzieli, marketingowych,
nazwy spółdzielni5. Ostatecznie w 1937 roku podczas XV Kongresu Międzynarodowego Związku Spółdzielczego w Paryżu przyjęto obowiązujący zapis
międzynarodowych zasad spółdzielczych zwanych odtąd nieraz „Zasadami
Paryskimi”. Było ich siedem (w tym 4 obligatoryjne i 3 fakultatywne)
i stanowiły w gruncie rzeczy zmodyfikowaną wersję Zasad Roczdelskich, i tak
zresztą nadal często je określano. Podobnie jak i one, odnosiły się przede
wszystkim do działalności spółdzielni spożywców, które w ówczesnym ruchu
spółdzielczym odgrywały dominującą rolę6.
Po II wojnie światowej, w związku z nową sytuacją gospodarczą
i polityczną na świecie, wzrostem znaczenia innych pionów spółdzielczości,
w tym spółdzielczości mieszkaniowej, rolniczej, pracy i ich ekspansją
zwłaszcza na obszary tzw. Trzeciego Świata, a także podziałem świata na dwa
przeciwstawne bloki, przestrzeganie tych zasad stawało się jednak coraz
bardziej problematyczne. W 1966 roku XXIII Kongres Międzynarodowego
Związku Spółdzielczego przyjął więc kolejne ich sformułowanie. „Zasad
Wiedeńskich” było sześć, miały one charakter uniwersalny, odnoszący się do
wszystkich typów i pionów spółdzielczości, niezależnie, przynajmniej
w założeniu, od ustroju panującego w danym kraju7. Dlatego dodano do nich
szczegółowe reguły dla konkretnych branż, w tym – po raz pierwszy – dla
spółdzielni mieszkaniowych, rolniczych czy pracy. Dla tych pierwszych wprowadzono zasadę obowiązku wnoszenia przez członków wkładów finansowych
________________________________________________________
5
6
7
Zob. K. Boczar, Zasady spółdzielcze [w:] Rocznik Spółdzielczego Instytutu Badawczego,
Warszawa 1991, s. 11–54.
Zob. R. Rhodes, D. Mavrogiannis, Thematic Guide to ICA Congresses 1895–1995, ICA,
Geneva 1995, s. 66–71.
Zob. Ibidem, s. 126–127.
– 156 –
na mieszkanie, która ograniczała w pewnym sensie „zasadę otwartych drzwi”,
ale czyniła zasady bliższe rzeczywistości ekonomicznej. Spółdzielnie rolnicze
miały stosować zasady lojalności członków (zbytu produktów i zaopatrywania
się w spółdzielni), świadczenia usług członkom po kosztach, zwiększonej
odpowiedzialności udziałami i proporcjonalności udziałów do zakresu korzystania z usług spółdzielni. Z kolei dla spółdzielni pracy i rolniczych
produkcyjnych wprowadzono zasadę obowiązku zatrudnienia członków w ich
spółdzielni8.
I to jednak okazało się wkrótce niewystarczające. Już od końca lat 80.
XX w. w światowym ruchu spółdzielczym rozpoczęła się dyskusja nad
koniecznością stworzenia zasad adekwatnych do potrzeb zbliżającego się XXI
stulecia, wykorzystujących dotychczasowe doświadczenia spółdzielni wszystkich sektorów i wywodzących się ze wszystkich źródeł ideowych, ale zarazem
sformułowania ich w sposób na tyle uniwersalny, by mogły określać działania
wszelkich typów spółdzielni i nie zdezaktualizowały się znów po kilkunastu
latach.
W wyniku tej dyskusji, podczas XXXI Kongresu Międzynarodowego
Związku Spółdzielczego w Manchesterze, zorganizowanego w 1995 r., równo
w sto lat po pierwszym Kongresie, przyjęto nie tylko nowy zapis (poniżej
podanych) zasad, ale włączono go do szerszego dokumentu, zawierającego po
raz pierwszy w historii Związku definicję spółdzielni oraz przypomnienie
wartości spółdzielczych”9.
Spółdzielczość ma zasady i wartości, które jak – już wspomniano – na
Kongresie Spółdzielczym w Manchesterze w 1995 r. zostały przyjęte. Na ich to
bowiem podstawie spółdzielnie powinny opierać swoją działalność. Jeśli
chodzi o wartości to powinny one przestrzegać: samopomocy, samoodpowiedzialności, demokracji, równości, sprawiedliwości i solidarności. Zgodnie
z bogatymi tradycjami ruchu spółdzielczego, członkowie spółdzielni powinni
wyznawać wartości etyczne: uczciwości, otwartości, odpowiedzialności, które
są wytycznymi w działaniu. Jeśli chodzi o zasady spółdzielcze to są one
następujące:
I zasada: dobrowolne i otwarte członkostwo
Spółdzielnie są organizacjami dobrowolnymi, otwartymi dla wszystkich osób, które są zdolne do korzystania z ich usług oraz gotowe są ponosić
________________________________________________________
8
9
Zob. J. Stolińska-Janic (red.), Spółdzielcze formy gospodarowania, WWSE, Warszawa
1997, s.18.
A. Piechowski, Międzynarodowe zasady i wartości spółdzielcze a praktyka działania
spółdzielni,
www.antykryzysowestrategie.krs.org.pl/info/swiat-xxi-wieku-w-pigulce,26,.html .
– 157 –
związaną z członkostwem odpowiedzialność, bez jakiejkolwiek dyskryminacji
z powodu płci, rasowej, politycznej czy religijnej.
II zasada: demokratycznej kontroli członkowskiej
Spółdzielnie są demokratycznymi organizacjami kontrolowanymi
przez swoich członków, którzy aktywnie uczestniczą w określaniu swojej
polityki i podejmowaniu decyzji. Mężczyźni i kobiety pełniący funkcje
przedstawicielskie z wyboru są odpowiedzialni wobec członków. W spółdzielniach szczebla podstawowego członkowie mają równe prawa głosu (jeden
członek–jeden głos), zaś spółdzielnie innych szczebli również zorganizowane
są w sposób demokratyczny.
III zasada: ekonomicznego uczestnictwa członków
Członkowie uczestniczą w sposób sprawiedliwy w tworzeniu kapitału
swojej spółdzielni i demokratycznie go kontrolują. Co najmniej część tego
kapitału jest zazwyczaj wspólną własnością spółdzielni. Jeśli członkowie otrzymują jakąś rekompensatę od kapitału wniesionego jako warunek członkostwa,
jest ona zazwyczaj ograniczona. Członkowie przeznaczają nadwyżki na jeden
lub wszystkie spośród następujących celów; na rozwój swojej spółdzielni, jeśli
jest to możliwe przez tworzenie funduszu rezerwowego, z którego przynajmniej część powinna być niepodzielna; na korzyści dla członków proporcjonalnie do ich transakcji ze spółdzielnią10; na wspieranie innych dziedzin
działalności zaaprobowanych przez członków.
IV zasada: autonomii i niezależności
Spółdzielnie są autonomicznymi organizacjami wzajemnej pomocy
kontrolowanej przez swoich członków. Jeśli zawierają porozumienia z innymi
organizacjami, włączając w to rządy, lub pozyskują swój kapitał z zewnętrznych źródeł, to czynią to tylko na warunkach zapewniających demokratyczną
kontrole przez swoich członków oraz zachowanie swojej spółdzielczej
autonomii.
________________________________________________________
10
Chcemy tu dodać, że Kasom chodzi także o gromadzenie oszczędności członków. Zasady
Roczdelskie (zasada 4) dawała możliwości podziału części nadwyżek proporcjonalnie do
zakupów, tu chodzi o wielkość wkładów (ilość udziałów) i zapewnienie proporcjonalnie
większych wpływów na działalność kas członków z większą ilością wkładów, czy kasa
powinna być zainteresowana. Ta modyfikacja zasad spółdzielczych powinna być dokonana możliwie w niedługim czasie zwłaszcza w odniesieniu do spółdzielni wytwórczych
co usunie jedną z istotnych barier ich rozwoju. Do tej grupy w istocie należą także Kasy,
BS, spółdzielnie mleczarskie, ogrodnicze, pracy.
– 158 –
V zasada: kształcenia, szkolenia i informacji
Spółdzielnie zapewniają możliwość kształcenie i szkolenie swoim
członkom, osobom pełniącym funkcje przedstawicielskie z wyboru,
menedżerom i pracownikom tak, aby mogli oni efektywnie przyczyniać się do
rozwoju swoich spółdzielni. Informują one ogół społeczeństwa – a zwłaszcza
młodzież i osoby kształtujące opinię społeczną – o istocie spółdzielczości
i korzyściach z nią związanych.
VI zasada: współpracy pomiędzy spółdzielniami
Spółdzielnie w najbardziej efektywny sposób służą swoim członkom
i umacniają ruch spółdzielni poprzez współpracę w ramach struktur lokalnych,
krajowych regionalnych i międzynarodowych.
VII zasada: troski o społeczność lokalną
Spółdzielnie pracują na rzecz właściwego rozwoju społeczności
lokalnych, w których działają, poprzez prowadzenie polityki zaaprobowanej
przez swoich członków11.
W całości ten dokument został zatytułowany „Deklaracja spółdzielczej tożsamości”. Mimo, iż stał się on elementem międzynarodowego
publicznego prawa spółdzielczego oraz włączony został do wielu międzynarodowych regulacji – np. Zalecenia nr 193 Międzynarodowej Organizacji
Pracy dotyczącego promowania spółdzielni12, wciąż jest w Polsce i na świecie
niewystarczająco znany, nawet w środowiskach spółdzielczych. Wzmiankowane Zalecenie przyjęte zostało także podczas Międzynarodowej Konferencji
Pracy w Genewie w 2002 r. przez wszystkie rządy, w tym polski.
2. Istota spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych (SKOK)
2.1. Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe są spółdzielniami
działającymi na podstawie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych i ustawy prawo spółdzielcze. Są to organizacje ludzi
a nie kapitału. SKOK stanowi grupa ludzi złączonych wspólną więzią
poprzez miejsce pracy, przynależność do tego samego stowarzyszenia
społecznego bądź zawodowego, którzy wspólnie oszczędzają i pożyczają
sobie pieniądze. SKOK są wyjątkową, stosunkowo silną wspólnotą
________________________________________________________
11
12
Zob.„Monitor Spółdzielczy”, KRS Warszawa 1999, nr 1, s. 23.
Zob. H. Henrÿ, Wartości i zasady spółdzielcze w legislacjach spółdzielczych Państw
Członkowskich Unii Europejskiej i w Rozporządzeniu Unii Europejskiej dotyczącym
Statutu Spółdzielni Europejskiej [w:] Konferencja w sprawie wprowadzenia w życie
w krajach wchodzących do Unii Europejskiej Zalecenia nr 193 Międzynarodowej
Organizacji Pracy dotyczącego promowania spółdzielni, KRS, Warszawa 2004, s. 6–7.
– 159 –
samopomocową, działającą na rynku finansowym. Działają dla dobra swoich
członków, a nie dla zysku, podobnie jak BS.
Szczególnie ważna jest rola społeczna, jaką pełnią SKOK. Obsługują one bowiem ludzi, którzy bez możliwości korzystania ze spółdzielczych
kas byliby pomijani w dostępie do pewnych usług finansowych, zwłaszcza
kredytów. Oferują one atrakcyjne warunki swoim klientom, w postaci niskich prowizji za swoje usługi, równie korzystne oprocentowanie depozytów
i pożyczek czy też łatwo dostępnych kredytów.
Do kasy może należeć każdy, kto wypełni deklaracje członkowską
i złoży własnoręcznie podpis. SKOK tworzą ogólnoświatową rodzinę
spółdzielni służąc sobie wzajemnie pomocą. Określane bywają mianem
,,banków z sercem” albo ,,banków z ludzką twarzą”. To instytucje nie nastawione jedynie na osiąganie wysokich zysków. Oczywiście Kasa wypracowuje nadwyżkę finansową, która zgodnie z ustawą o spółdzielczych kasach
oszczędnościowo-kredytowych zasila kapitał Kasy. Tym niemniej, pieniądze
muszą służyć przede wszystkim tym, do których one należą13.
SKOK działają w Polsce od 1992 r. Podobne instytucje, zwane
uniami kredytowymi, działają na całym świecie i skupiają blisko 190 milionów ludzi. Unie kredytowe to szansa na: niezależność ekonomiczną, niezależność od lichwy i ekonomiczną edukację szerokich warstw społecznych.
Odbudowa systemu kas spółdzielczych w Polsce wiąże się ściśle
z przemianami społecznymi i ustrojowymi zapoczątkowanymi w 1980 r.
w związku z powstaniem Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego ,,Solidarność”. W 1989 r. po wizycie polskiej delegacji w Światowej
Radzie Związków Kredytowych (World Council o Credit Unions –
WOCCU), powstała, w ramach Komisji Krajowej NSZZ ,,Solidarność”,
grupa inicjatywna mająca na celu odbudowywanie systemu unii kredytowych w Polsce.
23 maja 1991 r. Sejm uchwalił ustawę o związkach zawodowych,
która dopuściła możliwość tworzenia spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Zaczęły one powstawać w 1992 r., w tym samym roku
powołując z udziałem Fundacji na rzecz Polskich Związków Kredytowych
Krajową Spółdzielczą Kasę Oszczędnościowo-Kredytową.
14 grudnia 1995 roku została uchwalona przez Sejm ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Przekształciła ona oddolny, spontaniczny ruch społeczny, zainicjowany przez ,,Solidarność”,
________________________________________________________
13
www.skok.pl.
– 160 –
w prawnie zorganizowany system nowoczesnych instytucji kredytowych. Od
tego momentu rozpoczął się jeszcze bardziej dynamiczny rozwój kas.
Ustawa dopuściła możliwości tworzenia i działania kas także poza zakładami pracy. Ustawa wyznaczyła wyraźny zakres usług finansowych świadczonych przez kasy na rzecz swoich członków: gromadzenie ich oszczędności, udzielanie im kredytów i pożyczek pieniężnych, dokonywanie rozliczeń finansowych oraz pośredniczenia na ich rzecz w zawieraniu umów
ubezpieczenia. Ustawa wprowadziła również obowiązkową przynależność
wszystkich kas do Kasy Krajowej oraz powierzyła jej wyłączny nadzór nad
kasami, ich stabilizację finansową oraz świadczenie na ich rzecz usług
finansowych.
Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa jest od
1994 r. członkiem stowarzyszonym Światowej Rady Związków Kredytowych (WOCCU). Członkostwo w niej uzyskała na mocy uchwały jej Walnego Zgromadzenia z 3 lipca 1994 roku. Od roku 1997 Kasa Krajowa należy
także do Międzynarodowego Związku Spółdzielczego (MZS). Członkostwo
tej organizacji uzyskała na mocy uchwały Rady Nadzorczej MZS z dnia
18–19 kwietnia 1997 r.
Międzynarodowe Zasady Kas Spółdzielczych (International Credit
Unio Operating Principles) zostały zatwierdzone przez Komisję Członkowską Światowej Rady Związków Kredytowych. Oparte są na filozofii
współpracy oraz jej podstawowych wartościach równości, członkowskiego
kapitału i wzajemnej samopomocy. Przy różnorodności praktycznych
rozwiązań kasy wdrażają filozofię spółdzielczych kas na świecie. W samym
sercu tych zasad znajduje się koncepcja rozwoju dla osiągnięcia lepszego
życia dla siebie i społeczności lokalnych14.
2.2. Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe po przystąpieniu
Polski do Unii Europejskiej
Z punktu widzenia rozwoju kas spółdzielczych w UE, największe
znaczenie mają dyrektywy dotyczące swobody świadczenia usług finansowych, zwane dyrektywami bankowymi. Regulują one m.in. takie kwestie
jak: wysokość funduszy własnych instytucji kredytowych, współczynnik
wypłacalności dla tych instytucji, współczynnik koncentracji kredytowych
i innych wierzytelności. W związku z tymi dyrektywami problemem
mogłoby okazać się sprostanie wymogom dotyczącym minimalnego kapitału
własnego, pozwalającego na przyjmowanie depozytów od ludności oraz
udzielanie kredytów i pożyczek. Ze względu na charakterystyczny dla
________________________________________________________
14
A. Jedliński, G. Bierecki, Historia polskich unii kredytowych [w:] Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe. Zarys systemowego ujęcia, Sopot 2002, s. 8–17.
– 161 –
SKOK sposób ich powstawania wiele już istniejących kas nie mogłoby
sprostać tym wymogom, a nowe w ogóle nie mogłyby powstawać.
Biorąc pod uwagę te okoliczności, misję społeczną, jaką pełnią kasy
w Polsce oraz zasadę ich działania wyłącznie na rzecz swoich członków, nie
zaś na otwartym rynku, rząd polski wystąpił do UE o wyłączenie polskich
kas spółdzielczych spod zasad określonych w dyrektywach. W wyniku
negocjacji dotyczących sektora bankowego uzgodniono wspólne stanowisko
rządu Rzeczpospolitej Polskiej i Unii Europejskiej, zgodnie, z którymi
polskie kasy wyłączone zostały spod zakresu regulacji tych dyrektyw.
Również rządy innych krajów członkowskich UE, w których działają unie kredytowe (m.in. w Irlandii i Wielkiej Brytanii), uzyskały wyłączenie
tych instytucji spod zasad określonych w dyrektywach bankowych.
3. Ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych a międzynarodowe zasady i wartości spółdzielcze
3.1. Bacznego obserwatora życia społeczno-ekonomicznego naszego kraju,
a zwłaszcza specjalistów z zakresu polityki gospodarczej i regionalnej
państwa, niepokoi fakt, że opracowany i złożony przez posłów PO projekt
ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz o zmianie niektórych ustaw (druk sejmowy 1876) jest w wielu przypadkach
jaskrawo niezgodny z międzynarodowymi zasadami i wartościami spółdzielczymi, które Polska jako pełnoprawny członek Międzynarodowego Związku
Spółdzielczego (Cooperatives Europe) realizuje.
1. Wspomniana ustawa jest kolejną próbą zmiany ustawy o SKOK (zob.
druk sejmowy nr 650), mająca na celu zmianę regulacji prawnych
dotyczących SKOK. Wniesienie Projektu nastąpiło niemal w tym
czasie, kiedy toczyły się i nie zostały zakończone dyskusje nad drukiem
sejmowym nr 650. Nie wdając się w nadmierne szczegóły można
stwierdzić, że podobnie jak w przypadku druku nr 650, założenia nowej
ustawy stoją w sprzeczności z oczekiwaniami członków SKOK i są
sprzeczne z międzynarodowymi zasadami spółdzielczymi. Zdaniem
bankowców i doświadczonych spółdzielców – zarówno wspomniany
druk, jak i ustawa, nie tylko nie zmierzają do zwiększenia ogólnej
sprawności funkcjonowania całego systemu SKOK, ale wręcz stwarzają
ewidentne zagrożenia bezpieczeństwa i stabilności finansowej systemu
SKOK. Ponadto z treści założeń Projektu wynika, że mamy (tak na
dobrą sprawę) do czynienia z tymi samymi argumentami i motywami,
które podnoszone były w stanowisku SKOK (Krajowej Spółdzielczej
Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej) do projektu zmian w ustawie
o SKOK (kasach), zawartego w druku sejmowym nr 650.
– 162 –
2.
3.
4.
Po uważnym i wnikliwym przestudiowaniu treści założeń wspomnianej ustawy jasno wynika, że mamy do czynienia z dokumentem
mającym na uwadze nie dobro członków spółdzielni i ich organizacji,
a z próbą przejęcia niewątpliwych zdobyczy SKOK. Pomijamy już sam
fakt, że SKOK ma opracowany horyzontalny program rozwoju
społecznego ruchu. Program ten został przyjęty przez Walne Zgromadzenie Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej.
Próba obalenia inicjatywy organizacji pozarządowej, jakim są m.in.
SKOK jest co najmniej nierozsądne z wielu względów. Tak jak już
wspominaliśmy, główną rolę w tym względzie odgrywają podmioty
konkurencyjne działające na rynku finansowym, gotowe do przejęcia
działalności SKOK. Pomocną w tym zamyśle było niewątpliwie
wprowadzenie w życie poselskiego projektu ustawy o spółdzielczych
kasach oszczędnościowo-kredytowych, bowiem to osłabiłoby stabilność
i sprawność całego systemu SKOK. To z kolei prowadziłoby do
systematycznego osłabiania dotychczasowej, względnie silnej rynkowej
przewagi konkurencyjnej SKOK.
Generalnie można stwierdzić, że wspomniana Ustawa nie jest skorelowana z polityką państwa i jego strategią rozwoju małych i średnich
przedsiębiorstw (MSP), a więc nie wspiera rozwoju przedsiębiorczości
i innowacyjności naszej gospodarki. Uderza ona również w samą istotę
zasad i wartości powołania do życia i działalności SKOK, a więc
świadczenia usług finansowych dla mniej zamożnych obywateli
naszego kraju. Trzeba bowiem pamiętać, że SKOK, tak jak inne
spółdzielnie, nie są klubem dla bogaczy, lecz są powoływane do życia
dla zaspokojenia potrzeb zwykłych ludzi. Usługi finansowe świadczone
przez SKOK nie są nastawione na „dojenie” kredytobiorców. SKOK
nie oferują pożyczek po cenach lichwiarskich i dają poczucie bezpieczeństwa. Ma to wielkie znaczenie zwłaszcza jeśli uwzględni się
zjawiska społeczne i ekonomiczne związane ze światowym kryzysem
gospodarczym.
Występują niepokojące praktyki w życiu społeczno-gospodarczym naszego kraju polegające na tym, że np. w pracach nad tworzeniem Ustawy (podobnie jak w przypadku projektu zawartego
w druku sejmowym nr 650) nie brali udziału spółdzielcy, przedstawiciele Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej, ani
też inne podmioty będące w strukturach SKOK, czy też Krajowej Rady
Spółdzielczej. To narusza zasady państwa prawa, społeczeństwa obywatelskiego, zasady i wartości, jakie realizuje spółdzielczość cywilizowanego świata. Pomijamy tu już sam fakt, że polska podpisała międzynarodowe (wspomniane) zasady spółdzielcze, które nasi spółdzielcy
– 163 –
5.
6.
z większym lub mniejszym powodzeniem realizują. Brak rzetelnej
i wnikliwej spółdzielczej i społecznej dyskusji nad tworzeniem Ustawy
narusza zasadę dobrego tworzenia prawa. Nie może w państwie prawa
mieć miejsce sytuacja, kiedy to przygotowany poselski projekt ustawy
nie był konsultowany ze SKOK (nie mówiąc już o czynnym ich udziale
w tworzeniu tegoż projektu). Takie praktyki są w spółdzielczości
odrzucane jako niezgodne z zasadami i wartościami międzynarodowego
ruchu spółdzielczego.
Niezrozumiały jest (ze społeczno-ekonomicznego punktu widzenia)
brak konsultacji w środowisku spółdzielczym, zwłaszcza w SKOK oraz
dyskusji społecznej na temat celowości zmian w ustawie o kasach
spółdzielczych. Ustawa o spółdzielczych kasach nie bierze pod uwagę
faktu istnienia międzynarodowych zasad i wartości, które spółdzielczość światowa, a w tym i polska, realizuje. Przypomnieć trzeba, że
organizacje spółdzielcze oraz ich zasady i wartości są uznawane
i cenione przez wiele organizacji światowych, jak np. ONZ, MOP,
a także przez UE. Poselskich pomysłodawców zmian ustawy o spółdzielczych kasach nie interesowało też, że spółdzielnie są organizacjami, które opierają się na własności prywatnej (grupowej) członków
i są tych członków własnością. Spółdzielnie w ogóle, a w tym i SKOK,
jako niezależne autonomiczne organizacje mają (bo muszą je mieć)
prawo do zrzeszania się w organizacje, jakie sobie wybiorą. Ponadto
spółdzielnie muszą mieć także na rynku równe szanse zdobywania
rynkowej przewagi konkurencyjnej.
Zaproponowane nierealne zmiany w Ustawie o spółdzielczych kasach
w art. 9 i 10 likwidują idee (przyświecające ustawie o SKOK z 1955 r.),
dla których SKOK zostały powołane do życia. Nawet więcej, wprowadzenie ich w życie upodobniłoby SKOK do klasycznych banków
komercyjnych. W takiej sytuacji SKOK prawdopodobnie nie zdobyłyby
rynkowej przewagi konkurencyjnej i większość z nich upadłaby. W ten
sposób utrącona byłaby idea swobodnego zrzeszania się i powoływania
organizacji życia społeczno-gospodarczego i zaspakajających potrzeby
członków zrzeszenia. Ponadto proponowane zmiany naruszają zasadę
autonomii i niezależności spółdzielni, wolność wyboru zrzeszania się
oraz swobody prowadzenia działalności gospodarczej. To dowód na
dyskryminację SKOK w stosunku do banków. Należy także podkreślić,
że wyżej wymienione artykuły, są sprzeczne z ogólnym porządkiem
spółdzielczym w UE. Chodzi bowiem o to, że spółdzielnie są specjalnie
wspierane przez Parlament Europejski i Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny. Spółdzielczość w większości krajów UE, a zwłaszcza tzw. „15-tki” jest skutecznie popierana przez ich rządy. Również na
szczeblu całej UE wspomniany Komitet wspiera spółdzielczość m.in.
– 164 –
poprzez regulacje dotyczące Spółdzielni Europejskich oraz Promowania
Spółdzielni.
3.2. Rozdz. I. Przepisy ogólne
1. Art. 1 przewiduje nadzór państwowy (przez Komisję Nadzoru Finansowego) nad kasami i Kasą Krajową. Budzi to pewne wątpliwości jeśli
uwzględnimy międzynarodowe zasady i wartości, jakie realizują spółdzielnie. Szczególnie chodzi tu o IV zasadę dotyczącą autonomii
i niezależności. Mówiąc ogólnie, spółdzielnie jako podmioty prawa
prywatnego są niezależne od państwa, nie absorbują one również
publicznych środków finansowych. W takich okolicznościach projekt
wprowadzenia państwowego nadzoru nad tą działalnością jest dyskusyjny. Mając jednak na względzie przedmiot działalności kas, które
prowadzą działalność w dziedzinie usług finansowych na rzecz osób
fizycznych, w większości przypadków konsumentów, daje podstawy
Państwu do rozwinięcia działań zmierzających do zabezpieczenia
i ochrony interesów konsumentów. Z uwagi na fakt, że kasy samodzielnie stworzyły rozbudowany system monitoringu, kontroli i nadzoru
w celu zapewnienia bezpieczeństwa finansowego kas, uzupełnienie tego
systemu przez nadzór państwowy można uznać za celowy. Odrębnym,
lecz bardzo ważnym zagadnieniem, jest tu kwestia zasad i trybu
sprawowania takiego nadzoru przez organy państwowe.
2. Odstąpienie od zasady (art. 3), że kasy prowadzą działalność niezarobkową jest w znacznym stopniu uzasadniona, zwłaszcza jeśli zważy się,
że zasada ta w praktycznej działalności kas napotykała na szereg
trudności natury organizacyjno-finansowej.
3. Wprowadzenie (w art. 6) wymogu uzyskania zezwolenia KNF na
utworzenie (przy rozbudowanych procedurach) kasy zmierza w kierunku zmiany dotychczasowego, sprawdzonego procesu tworzenia spółdzielczej kasy. Jeśli dobrze się przyjrzymy tej propozycji, to dojdziemy
do wniosku, że narusza ona wspomnianą IV zasadę: o autonomii
i niezależności od Państwa. Przyjęcie proponowanych rozwiązań istotnie komplikuje proces powoływania (tworzenia) spółdzielczych kas,
a tym samym zuboża rynek finansowy, co będzie niekorzystne dla
naszego, wciąż będącego na „dorobku”, społeczeństwa, a zwłaszcza dla
gospodarstw domowych o niskich dochodach. Art. 7 zmierza do daleko
idącej regulacji statutu kasy (rozbudowane procedury), ingeruje
w zasady i wartości spółdzielcze oraz w prawo spółdzielcze. Jaskrawo
narusza to autonomię i niezależność spółdzielni od Państwa. Powierzenie KNF kompetencji w zakresie badania czy zmiany statutu, prowadzi do naruszenia bezpieczeństwa gromadzonych w kasie środków,
– 165 –
należy uznać za zbędne, (zwłaszcza jeśli uwzględni się, że takich
kompetencji KNF nie ma w stosunku do banków).
3.3. Rozdz. 2. Członkowie kas, ich prawa i obowiązki
Problematyka członkowska i więzi członków ze spółdzielnią zawsze
były i są podstawą rozwoju ruchu spółdzielczego we wszystkich krajach
bardziej rozwiniętych ekonomicznie, zwłaszcza w krajach UE-1515.
Pierwszą zasadą spółdzielczą jest: dobrowolne i otwarte członkostwo. Otwarcie członkostwa w kasach dla różnych organizacji jest wskazane i jest zgodne z ideą powszechności spółdzielczych kas. Uważamy za
mało przekonujący pomysł, aby warunkiem uzyskania członkostwa
w kasie było istnienie pomiędzy członkami dodatkowych więzi (art.11 ust.
1), a więc innych, niż więzi (głównie jednak ekonomicznych), wynikających
z samego członkostwa w kasie. Z tego też powodu również treść art. 12 jest
zbędna, można z niej zrezygnować, tym bardziej, że przemawiają za tym
członkowsko-samorządowe doświadczenia spółdzielczości (nie tylko polskiej).
3.4. Rozdz. 3. Organy Kas
Proponowane daleko idące zmiany co do organów kas nie mają społecznego uzasadnienia. Przewidują one bowiem przekazanie w gestię KNF
(art.16, ust. 5) nieomal wszystkich kwestii związanych z powoływaniem
i funkcjonowaniem organów spółdzielczych kas. Proces powoływania
wspomnianych organów, a więc prezesa, członków zarządu, rady nadzorczej
oraz ich dobór jakościowy zawsze były i są sprawą samych spółdzielców.
Jest to zgodne z zasadami (II, III, IV i V) Międzynarodowego Związku
Spółdzielczego. Ponadto zasady światowego ruchu związków kredytowych
nie potwierdzają konieczności ingerencji instytucji zewnętrznej w organy
spółdzielni. Z doświadczeń historycznych światowego i polskiego ruchu
spółdzielczego wynika, że ingerencja instytucji zewnętrznych (a taką instytucją może być np. KNF) w życie spółdzielni, zawsze rodziło konflikty16.
Dlatego treść art.16 ust.1 i 5 należy uznać za naruszającą podstawowe
zasady ruchu spółdzielczego i nie powinny być one wprowadzane.
3.5. Rozdz. 4. Gospodarka finansowa kas
Po zapoznaniu się z regulacjami dotyczącymi gospodarki finansowej
kas zaprojektowanych w art. 22 ust. 1 i 2 wydaje się, że chodzi tu raczej
________________________________________________________
15
16
Więcej na ten temat: M. G. Brodziński, Spółdzielnie zarządy członkowie, Almamer WSE,
Warszawa 2007, s. 231.
Spółdzielcy chcą zapomnieć o czasach kiedy to właśnie różne organy i instytucje
państwowe de facto zarządzały spółdzielczością bankową.
– 166 –
o odebranie kasom możliwości powoływania zapisanych w statucie innych
funduszy własnych spółdzielni. Byłoby to sprzeczne z obowiązującym
prawem spółdzielczym i niemające uzasadnienia. Ponadto powyższy projekt
rodzi problemy z zakresu szeroko rozumianego ryzyka podejmowania
decyzji w przedmiocie oceny kas pod względem spełniania wymogu
posiadania odpowiednich funduszy. To z kolei wywołuje niepokój spółdzielców, co do sytuacji prawnej kas. Podobne wątpliwości wywołują
kwestie redukcji źródeł finansowania funduszy kas. Treść ww. art. dostarcza
nam podstaw do stwierdzenia, że nowa ustawa dotycząca gospodarki finansowej, a ściślej mówiąc funduszy własnych kasy, w sposób wyraźny dyskryminuje spółdzielcze kasy w stosunku do banków.
Wymogi Ustawy dotyczące limitu łącznej kwoty pożyczek i kredytów (art. 28 ust.1 i 2; art. 29 ust.1 pkt 2 oraz art. 30) są też mało zrozumiałe
i zbędne (w kontekście doświadczeń i rozwoju kas oraz przewidzianego
w projekcie nadzoru KNF nad kasami).
Generalnie rzecz ujmując można stwierdzić, że art. 31, 32, 34 i 35
Ustawy w swej istocie sprowadzają się do rozbicia struktur SKOK za
pośrednictwem ograniczeń lub nawet wyeliminowania Kasy Krajowej,
a pośrednio i kas z rynku finansowego w Polsce. Tak można odczytać
przeniesienie na KNF kompetencji Kasy Krajowej w ogóle, a zwłaszcza
w odniesieniu do gospodarki finansowej kas. Wspomniane artykuły ingerują
w swobody zrzeszania się osób (różne formy organizacyjne w tym
i spółdzielcze) w celu zaspakajania swoich potrzeb życiowych, a takimi są
właśnie SKOK, najdynamiczniej rozwijająca się forma spółdzielcza na
rynku finansowym.
3.6. Rozdz. 5. Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa
Ustawa (art. 41) stanowi, że „Kasa Krajowa nie może prowadzić
działalności innej, niż działalność określona w niniejszej ustawie”. Niesie to
za sobą kilka niekorzystnych sytuacji (np. zmniejszenie przychodów, a tym
samym osiągania nadwyżki bilansowej, zasilającej fundusz stabilizacyjny),
które zagrażają istnieniu Kasy Krajowej. Ponadto propozycja tegoż właśnie
art. zmierza do pozbawienia jej możliwości wydawania kart płatniczych
(mimo poniesionych w tym kierunku dużych nakładów organizacyjno-finansowych) dla członków SKOK. Nie liczy się z utratą przez SKOK
utraconych korzyści płynących z tytułu poniesionych nakładów w interesie
członków, a przecież to członkowie i ich wola wspólnego powoływania
i zarządzania przedsiębiorstwem spółdzielczym są dla spółdzielczości bardzo istotne.
Podobnie art.44 obejmujący zagadnienia wysokości składki, terminów uiszczenia, sposobu obliczania oraz podziału składki należy ocenić jako
– 167 –
zbędne regulacje. Również art. 45 i następne, które regulują organy Kasy
Krajowej, będącej spółdzielnią osób prawnych, budzą uzasadnione wątpliwości. Także art. 49 ust. 2 wprowadza ograniczenia, np. takie, że członkowie
zarządu, jak i inni pracownicy na stanowiskach kierowniczych, nie mogą
być zatrudnieni w innych podmiotach, co nie jest zrozumiałe. Przepis ten jest
jasno wyłożony w prawie spółdzielczym i stosowany w praktyce spółdzielczej. Nie ma więc potrzeby go rozbudowywać. Miałoby to także negatywny wpływ na zagwarantowanie bezpieczeństwa wspomnianym udziałom
Kasy Krajowej w kasach. Art. 50 przewiduje ustawowe uregulowanie
komisji funduszu stabilizacyjnego, wynikającego ze statutu Kasy Krajowej.
W następnym, tj. art. 51 rozszerza się statut Kasy Krajowej, wprowadzając
zasadę, że zmiana tego statutu wymaga zatwierdzenia przez KNF. Jest to
zbędne z wielu powodów, zwłaszcza z punktu widzenia zasad spółdzielczych i prawa spółdzielczego.
Z kolei art. 81 ust. 3 i art.82 ust. 2 mówią, że zatwierdzeniu ma
podlegać sam statut Kasy Krajowej. Wprowadzanie do organu władzy
publicznej kompetencji do zatwierdzania statutu zgodnie z prawem
istniejącej i mającej swój statut osoby prawnej, nie da się pogodzić
z międzynarodowymi zasadami spółdzielczymi (głównie z zasadą IV).
Można stwierdzić, że z punktu widzenia wspomnianych międzynarodowych zasad i wartości przepisy art. 52–55 bezpośrednio naruszają
stabilność systemu SKOK. Art. 56 i 57 obejmujące zwrot wkładów na
fundusz stabilizacyjny, są również krzywdzące dla Kasy Krajowej. Sugerują
one m.in., że wystąpienie SKOK z Kasy Krajowej jest możliwe i korzystne.
My sądzimy wręcz przeciwnie, że nie byłoby to korzystne zarówno dla
SKOK, jak i Kasy Krajowej. Podobnie art. 54 eliminuje możliwości
finansowania ze środków Kasy Krajowej obejmowania udziałów lub akcji
w spółkach, w których Kasa Krajowa ma większość udziałów lub akcji albo
wnoszenie udziałów do spółdzielni. Będzie to destabilizować system SKOK
oraz ograniczać zakres i jakość usług dla członków kas. Nie ma potrzeby
wywłaszczać Kasy Krajowej z posiadanych udziałów i akcji, bo to marginalizowałoby podmiot spółdzielczy na rynku usług finansowych w Polsce.
3.7. Rozdz. 6. Nadzór nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi i Krajową Spółdzielczą Kasą Oszczędnościowo-Kredytową
Z uzasadnienia do Ustawy wynika, że miałaby ona wzmacniać
bezpieczeństwo zgromadzonych w kasach oszczędności członków oraz
wzmacniać stabilność finansową kas. Po szczegółowej analizie treści ustawy
można stwierdzić, że zawiera ona niejasności i niezgodności m.in. z prawem
spółdzielczym i międzynarodowymi zasadami spółdzielczymi. Na przykład
został dodany art. 58, który stanowi, że działalność kas i Kasy Krajowej
podlega nadzorowi sprawowanemu przez KNF. Zapis ten ewidentnie
– 168 –
narusza IV międzynarodową zasadę autonomii i niezależności spółdzielni
oraz zagraża zgromadzonym oszczędnościom członków. Dotychczasowe
doświadczenia wykazują, że Kasa Krajowa swoje obowiązki z zakresu
nadzoru nad kasami wypełniała należycie. Próba odebrania jej tego, co robi
dobrze i ograniczenie wyłącznie do kontroli kas, jest ułomna. Naruszona
ponadto zostaje zasada adekwatności nadzoru do korzyści płynących z jego
istnienia dla podmiotów nadzorowanych.
W tym kontekście niebezpieczny z członkowskiego punktu widzenia
jest brak jasności w zakresie podstaw prawnych i standardów oceny działań
nadzorczych KNF nad kasami i Kasą Krajową. Do takiego stwierdzenia
można dojść po przestudiowaniu zwłaszcza art. 59 ust. 1 pkt 2; art. 60 pkt 2;
art. 65 pkt 6 i 7; art. 66 ust. 1 pkt 2; art. 69 ust. 2.
Z treści tych właśnie artykułów wynika m.in., że w ustawie nie
uwzględniono istotnej (zasadniczej) różnicy między zakresem samorządowego nadzoru spółdzielczego (lustracja, kompetencje związków rewizyjnych), a państwowym nadzorem finansowym.
Doświadczenia dostarczają wielu dowodów na to, że Kasa Krajowa
jest stabilizatorem finansowym systemu SKOK, centralą usługową tego
systemu prowadzącą bieżący monitoring działalności kas. Ma też doświadczenia na polu współpracy z kasami oraz jest członkiem międzynarodowego
zrzeszenia unii kredytowych. Nie ma potrzeby, aby stanowić dodatkowe
normy ostrożnościowe dla systemu SKOK. Wobec tego nie ma racjonalnie
uzasadnionej potrzeby przenoszenia na KNF kompetencji do stanowienia
norm dopuszczalnego ryzyka w działalności kas (art. 60 pkt 2; art. 68 ust. 1;
art. 74 ust. 2). Art. 71 ust. 5 i 7, bowiem zmniejsza to ochronę funduszu
stabilizacyjnego Kasy Krajowej.
Art. 76 ust. 3 przyznaje KNF kompetencje do nakładania na członków zarządu Kasy Krajowej kar finansowych „do wysokości trzykrotnego
miesięcznego wynagrodzenia brutto danego członka zarządu”. Narusza on
zasadę równości obywateli wobec prawa, przyznając KNF możliwość
stosowania za identyczne uchybienia odmiennych kar dla poszczególnych
osób.
3.8. Rozdz. 7. Przepisy przejściowe końcowe
Art.79 ustawy dotyczący zmian w ustawie o rachunkowości rozszerza obowiązek poddania badaniu przez biegłego rewidenta sprawozdań
finansowych wszystkich kas bez względu na ich wielkość. Jest to niezrozumiałe jeśli uwzględni się, że wszystkie większe kasy poddają swoje sprawozdania finansowe takiemu badaniu. Dla mniejszych kas wprowadzenie
takiego obowiązku będzie istotnym zwiększeniem kosztów. Ponadto podlegają one systematycznej kontroli ze strony Kasy Krajowej poprzez
– 169 –
monitoring działalności kas oraz w toku lustracji. Wobec takiego stanu
rzeczy nie widzimy uzasadnionej potrzeby zmiany dotychczasowego prawa
w tym zakresie.
Zwraca uwagę niezgodność pomiędzy przepisami normującymi
instrumenty nadzoru z przepisem art. 81 pkt 3. Nakazywanie kasom i Kasie
Krajowej występowanie do KNF o zatwierdzenie swoich statutów oraz
prezesów i członków zarządu jest zupełnie nie do przyjęcia, bowiem jest to
sprzeczne m.in. z prawem spółdzielczym i międzynarodowymi zasadami
i wartościami spółdzielczymi. Narusza to pryncypia ruchu spółdzielczego.
Podobnie niezrozumiałe jest dlaczego nakłada się (art. 82) na spółdzielcze kasy obowiązek przeprowadzenia audytu zewnętrznego i przedstawienia jego wyników różnym podmiotom państwowym i spółdzielczym. Nie
ma takiej potrzeby, jeśli uwzględnimy działające w SKOK spółdzielcze
i samorządowe mechanizmy nadzoru i kontroli, a także zasady swobody
gospodarowania. Wreszcie art. 85 i 87 ustawy zawierają również bardzo
liczne niedopowiedzenia.
Wnioski
Na zakończenie należy podkreślić, że:
a) ustawa jest niedopracowana merytorycznie i narusza m.in. prawo
spółdzielcze, międzynarodowe zasady i wartości spółdzielcze. Będzie
osłabiać rynkowe zdolności konkurencyjnej SKOK, co z czasem doprowadzi do eliminacji ich z rynku finansowego w Polsce,
b) głęboka ingerencja legislacyjna nadaje SKOK nowe podstawy prawne
działania, mniej sprawne w stosunku do tych, które wynikają z przepisów ustawy z 1995 r., jest więc niepotrzebna,
c) jedynie wprowadzenie pewnych zmian do ustawy z 1995 r. polegających na wprowadzenie nadzoru KNF nad systemem SKOK można
uznać za celowe, jednakże konstrukcja takiego nadzoru powinna być
tak określona, aby wzmacniała stabilność i bezpieczeństwo SKOK oraz
jej członków, a nie zmierzała do ich ograniczania,
d) kilkanaście lat działalności SKOK dowodzi, że mamy do czynienie ze
swoistym fenomenem na skalę europejską. SKOK są organizacjami
spółdzielczymi, które systematycznie rozwijają swą działalność na
rynku finansowym. Wypełniły one niszę, którą nie były zainteresowane
banki komercyjne. Jednymi z pierwszych członków SKOK były osoby
wywodzące się z mniej zamożnych grup społecznych (robotnicy dużych
zakładów pracy, pielęgniarki, nauczyciele, górnicy, stoczniowcy itp.).
SKOK pełnią niezarobkową swoistą misję społeczną w Polsce. Mają
ścisły związek z członkami oraz przestrzegają norm spółdzielczych w rozwiązywaniu problemów finansowych swoich członków.
Realizują nowoczesny system zarządzania, posiadają zasady oparte na
– 170 –
najwyższych europejskich standardach. SKOK stały się więc istotnym
podmiotem na rynku finansowym w Polsce. Działają dla dobra swoich
członków (finansowe spółdzielnie typu non-profit), poszerzają rynek
usług finansowych oraz wzbogacają i umacniają kapitał społeczny.
Z tych to właśnie powodów na problematykę SKOK należy patrzeć
poprzez pryzmat uwarunkowań społeczno-ekonomicznych naszego
kraju i założeń ogólnoświatowego ruch spółdzielczego.
Podsumowując zapisy nowej ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych z punktu widzenia zgodności z podstawowymi
zasadami i wartościami spółdzielczymi – można wskazać, że zmiany dotyczą samej istoty ruchu SKOK. Dotyczą one następujących kwestii:
wprowadzenie nadzoru KNF nad kasami spółdzielczymi i Kasą Krajową,
uzyskiwanie zezwolenia KNF na utworzenie kasy,
zatwierdzanie przez KNF zmian statutu kas spółdzielczych i Kasy Krajowej,
uzyskiwanie zgody KNF na powołanie prezesów zarządu kas i członków zarządu Krajowej Kasy.
Należy powtórzyć, że nowa ustawa jaskrawo narusza międzynarodowe zasady (zwłaszcza IV zasadę: autonomii i niezależności) i wartości
spółdzielcze. Narusza też Deklarację Spółdzielczej Tożsamości uchwalonej
na XXX Międzynarodowym Kongresie Spółdzielczym w 1995 r. w Manchesterze17.
________________________________________________________
17
Więcej na ten temat: H. Cioch, Projekt nowej ustawy o spółdzielczych kasach
oszczędnościowo-kredytowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw w świetle
podstawowych zasad Międzynarodowego Związku Spółdzielczego (zasad roczdelskich),
„Pieniądze i Więź” nr 3(44)/2009, s. 156–165.
– 171 –
Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe
i credit unions wobec wykluczenia finansowego
prof. dr hab. Grażyna Ancyparowicz
Wstęp
W 2010 roku, ogłoszonym rokiem walki z ubóstwem, warto przypomnieć, w jakich okolicznościach doszło do odrodzenia idei kas Stefczyka,
jaką rolę odgrywają te instytucje w walce z wykluczeniem finansowym
w naszym kraju, w Europie i na świecie.
Istnieją dwa sposoby dynamicznego opisu warunków i jakości życia
społeczeństwa, jego potencjału rozwojowego, kierunku zmian, zagrożeń
i wyzwań. Jeden oparty jest na analizie zmian wskaźników instytucjonalnych — makroekonomicznych i makrospołecznych, drugi sięga do opinii
i zachowań obywateli. Pierwszy stanowi domenę statystyki, drugi – socjologii. Żaden z nich nie jest w pełni trafny, rzetelny i wystarczający, ale
razem dają orientację o warunkach życia, nastrojach społecznych, zamożności przeciętnego obywatela. Ma to istotne znaczenie dla polityki gospodarczej, a w szczególności dla oceny perspektyw rozwoju instytucji finansowych.
Produkty finansowe1 są z natury dobrami wyższego rzędu, dostępnymi dla osób o określonym, co najmniej średnim – w warunkach danego
kraju – statusie majątkowym. Rynek finansowy podlega segmentyzacji, inna
oferta kierowana jest do klientów masowych, inna do osób o przeciętnych
dochodach, jeszcze inne propozycje otrzymują ludzie bardzo bogaci, którzy
domagają się coraz bardziej wyrafinowanych usług.
Na rynku finansowym dominują banki. Zabiegając o wzrost bazy
depozytowej, nie lekceważą one nikogo, jednak szczególnie dbają o klientów najbogatszych, ostro rywalizują o pozyskanie osób dysponujących co
najmniej milionem USD (lub wyższą sumą wolnych kapitałów). Starają się
zapewnić takim klientom maksymalną satysfakcję i jak największy komfort
obsługi, poczynając od wyręczania ich w zarządzaniu portfelem inwestycyjnym, a kończąc na usługach doradztwa wchodzących w zakres private
banking. Ostatnio pojawiły się usługi „z najwyższe półki” – wealth
________________________________________________________
1
Pod pojęciem „produkt” rozumie się wytwory materialne lub niematerialne (procesy),
które stanowią pewną wartość dla konsumentów. Z rynkowego (marketingowego) punktu
widzenia produkt jest pewnym zespołem korzyści, które mogą zaspokajać potrzeby
potencjalnych klientów. A. Payne, Marketing usług, PWE, Warszawa 1997, s. 20;
J. Plichta, Wielowymiarowa struktura produktu ubezpieczeniowego „Wiadomości
Ubezpieczeniowe” 1/-3/A/1995, s. 3.
– 172 –
Ancyparowicz, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe i credit unions wobec...
management, które obejmują zarządzanie nieruchomościami klienta (estate
banking), nabywanie w jego imieniu dzieł sztuki (art banking), a nawet
zakup winnic (wine banking). Businessmani w każdej chwili mogą nawiązać
kontakt z oddelegowanym pracownikiem banku, mają zapewniony dostęp do
konta przez całą dobę, we wszystkie dni tygodnia, w dowolnym zakątku
świata. Osobisty doradca klienta jest nie tylko jest ekspertem w dziedzinie
różnych form inwestowania, ale również zaufanym pomocnikiem (konsjerżem), który potrafi dyskretnie spełnić nieomal każde życzenie uprzywilejowanego klienta, odnoszące się zarówno do zawodowej, jak i prywatnej
sfery jego życia2. Na przeciwnym biegunie niż VIP-y są ludzie ubodzy,
z trudem zdobywający środki na utrzymanie, pozbawieni zdolności
kredytowej, nie posiadający żadnego majątku. Pomiędzy tymi dwiema skrajnymi grupami społecznymi mieści się – największa liczebnie – populacja
osób o dochodach średnich lub nieco wyższych od przeciętnych w kraju.
Osoby te, jeśli chcą dołączyć do uczestników rynku finansowego, muszą
akceptować narzucone przez korporacje finansowe warunki kontraktu. Dla
wielu z nich, korzystną alternatywę wobec sektora komercyjnego, stwarza
system spółdzielczości finansowej, w którym pierwszoplanową rolę
odgrywają związki kredytowe. Instytucje te wywodzą się z tradycji ruchu
samopomocowego, która w dojrzałej formie ukształtowała się w XIX w., ale
sięga odległej starożytności. W Polsce organizacje tego typu, funkcjonujące
pod nazwą spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, powstały w czasie zaborów, rozwinęły się w okresie międzywojennym.
W okresie realnego socjalizmu ruch spółdzielczy został podporządkowany doktrynie głoszącej wyższość własności uspołecznionej nad prywatną. Monopol państwa w zakresie pośrednictwa finansowego położył kres
działalności kas jako odrębnego sektora rynku pieniężnego. Idea samopomocy finansowej przetrwała w działalności zakładowych kas zapomogowopożyczkowych. Miało to istotne znaczenie dla odrodzenia się – już
w pierwszych latach transformacji ustrojowej – spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych3. System SKOK, poprzez wszechstronną działalność
przeciwdziałającą wykluczeniu społecznemu, badania naukowe i popularyzowanie wiedzy o rynku finansowym, stał się przykładem praktycznej
________________________________________________________
2
3
Por.: M. Krzaczek, Sztuka gry na ludzkiej próżności, „Gazeta Bankowa” 04/1108/2010.
s. 58–59.
Szerzej na ten temat por. J. Ossowski, Jałmużna i kredyt, Biblioteka Kwartalnika
Naukowego „Pieniądze i Więź” Fundacja na Rzecz Polskich Związków Kredytowych,
Sopot 2005, A. Łukasiewicz-Kamińska, Działania SKOK jako podmiotu ekonomii
społecznej [w:] Rynki finansowe – Mikrofinanse, (red.) E. Ostrowska i J. Ossowski, Sopot
2009, s. 236.
– 173 –
realizacji zasad: dobra wspólnego, uczestnictwa i subsydiarności na rynku
usług finansowych4.
W procesie reaktywowania działalności SKOK istotną rolę odegrał
Lech Kaczyński5. Relacje tragicznie zmarłego Prezydenta z ruchem na rzecz
odrodzenia kas spółdzielczych rozpoczęły się w 1989 r. Lech Kaczyński
polecił wówczas Grzegorzowi Biereckiemu6 zbadanie, czy i które
amerykańskie banki byłyby zainteresowane wsparciem rozwoju polskiego
rynku usług finansowych. Wielu rozmówców zasugerowało nawiązanie
współpracy z uniami kredytowymi. W 1991 r. doszło do pierwszego spotkania przedstawicieli The World Council of Credit Unions, Inc. (WOCCU)7
________________________________________________________
4
5
6
7
System SKOK obejmuje – oprócz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych –
także szereg innych instytucji, poczynając od organu nadzoru, jakim jest Kasa Krajowa,
poprzez towarzystwa ubezpieczeń na życie i majątkowych, towarzystwo funduszy
inwestycyjnych, aż po Instytut Naukowy im. Stefczyka, Fundację na rzecz Polskich
Związków Kredytowych, instytucję pożytku publicznego, jaką jest Stowarzyszenie
Krzewienia Edukacji Finansowej.
W latach 1990–1991 Lech Kaczyński był przewodniczącym Rady Nadzorczej Fundacji na
rzecz Polskich Związków Kredytowych, utworzonej przez WOCCU na wniosek
„Solidarności”. W późniejszym okresie jego kariery politycznej, której kulminacją było
wybranie go na urząd Prezydenta RP, Lech Kaczyński kontynuował swoje aktywne
wsparcie dla polskich unii kredytowych. Za wybitne osiągnięcia w tej dziedzinie podczas
uroczystości w trakcie Światowej Konferencji WOCCU w dniach 11–14 lipca 2010 r.
w MGM Grand Hotel w Las Vegas zostanie Mu pośmiertnie przyznana nagroda WOCCU
DSA. Jest to najwyższe odznaczenie międzynarodowe systemu unii kredytowych. Bardzo
rzadko zdarza się, aby głowa państwa tak mocno wspierała ruch unii kredytowych, jak
robił to Prezydent Kaczyński” – powiedział Pete Crear, prezes i dyrektor generalny
WOCCU. „Polska ma jeden z najbardziej udanych i nowoczesnych systemów
spółdzielczych kas głównie dzięki bezpośredniemu zaangażowaniu, wsparciu oraz
przyjaźni, jaką były Prezydent darzył polskie spółdzielcze kasy. Jego tragiczna śmierć to
strata dla wszystkich unii kredytowych”. Grzegorz Bierecki powiedział: „Lech Kaczyński
był jednym z założycieli naszego ruchu, chociaż jego zainteresowanie rozwojem unii
kredytowych nie ograniczało się jedynie do Polski. (...) Jego wsparcie umożliwiło
powstanie unii kredytowych na terenie Europy Środkowo-Wschodniej. Zdawał sobie
sprawę, podobnie jak my wszyscy, że unie kredytowe są szkołą demokracji i odgrywają
istotną rolę w demokratycznym społeczeństwie”. Por.: M. Muckian WOCCU Honors
Lech Kaczyński with Distinguished Service Award Late Polish President Cited for CU
Movement Contributions.
Grzegorz Bierecki jest obecnie Prezesem Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej (KSKOK) oraz wiceprzewodniczącym Rady WOCCU.
Organizacja ta, powołana 1 stycznia 1971 r. jest stowarzyszeniem wspierającym rozwój
związków kredytowych i innych spółdzielni finansowych na całym świecie. Współpracuje
z krajowymi i regionalnymi stowarzyszeniami (w tym KSKOK) w takich obszarach jak:
rozwój instytucjonalny i samowystarczalność w mobilizowaniu oszczędności gospodarstw domowych oraz powszechny, demokratyczny dostęp do pożyczek. Pożyczki,
finansujące zarówno cele produkcyjne, jak i konsumpcyjne, mogą zaciągać tylko
członkowie związków kredytowych. O przyznaniu środków decyduje przede wszystkim
uczciwość i wiarygodność dłużnika, a nie jego dochody.
– 174 –
z reprezentantami „Solidarności”, w tym z Lechem Wałęsą i Lechem
Kaczyńskim oraz z pracownikami Ministerstwa Finansów i przedstawicielami Kościoła Katolickiego w celu ustalenia możliwości wsparcia przez
WOCCU odbudowy unii kredytowych w Polsce.
1. PKB jako miernik ogólnospołecznego dobrobytu
Zapoczątkowane po wyborach w dniu 4 czerwca 1989 r. reformy,
wywołały przeobrażenia polskiej gospodarki i społeczeństwa, które – pod
względem tempa, głębokości i zakresu – uznano za największe, jakich
kiedykolwiek doświadczyły państwa porównywalnej wielkości w czasach
pokoju8, a które do dnia dzisiejszego nie zostały ukończone. Po stosunkowo
szybko dokonanej zmianie ustroju politycznego, ewoluuje ciągle scena
polityczna i główni jej aktorzy; nadal trwa proces przekształcania struktury
własności, zasad gry rynkowej, polityki finansowej i fiskalnej państwa.
35
30
25
20
15
10
5
0
-5
-10
dochody
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
Wykres 1. Dochody, wydatki i wynik budżetu państwa w relacji do PKB
(według ESA 95, w %)
wydatki
Źródło: Opracowanie własne na podstawie statystyk GUS.
________________________________________________________
8
P. Sztompka, Trauma wielkiej zmiany: społeczne koszty transformacji, Instytut Studiów
Politycznych PAN, Warszawa 2000.
– 175 –
W latach 1989–1990, wraz ze zmianą ustroju społeczno-gospodarczego Polski, nasiliły się procesy inflacyjne, ujawniły się, narastające od
kilkunastu lat, zatory płatnicze9. Przewartościowanie dotychczasowych
koncepcji rozwoju kraju wraz z reorientacją kierunków współpracy międzynarodowej pogłębiło załamanie produkcji w wielu działach gospodarki,
czego następstwem był głęboki spadek dochodu narodowego. Skoncentrowanie wysiłków na programach stabilizujących gospodarkę narodową,
w których pierwszoplanowe znaczenie przypisano prywatyzacji i liberalizacji stosunków ekonomicznych, odsunęło na dalszy plan przekształcenia
w sferze zabezpieczenia społecznego. W pierwszych latach transformacji,
w polityce społecznej dominowały działania doraźne, także i później reformom systemu ekonomicznego nadawano priorytet przed reformami sfery
socjalnej10.
Głębokie załamanie gospodarki na przełomie lat 1989–1990 i następująca po nim recesja, już na starcie wywołały deficyt budżetu państwa,
który pogłębiał z roku na rok zadłużenie sektora finansów publicznych.
W tej sytuacji zabrakło środków na działania amortyzujące koszty restrukturyzacji i modernizacji gospodarki narodowej. Z biegiem lat utrwalała się
tendencja do redukcji uprawnień socjalnych11, na skutek czego Polska,
należąc do krajów o relatywnie niskich wynagrodzeniach, ma obecnie jeden
z najniższych w Unii Europejskiej wskaźnik wydatków netto na zabezpieczenie społeczne12.
________________________________________________________
9
10
11
12
W 1990 r. jednym z kanonów polityki pieniężnej było bowiem dążenie do utrzymania
tzw. „realnie dodatniej stopy procentowej”, co w warunkach galopującej inflacji okazało
się postulatem niemożliwym do realizacji. Szokowy wzrost ceny wcześniej zaciągniętych
kredytów i pożyczek, lawinowo narastające obciążenia karnymi odsetkami, były jedną
z istotnych przyczyn zaburzeń funkcjonowania, zarówno rynku finansowego, jak i sfery
realnej.
M. Księżopolski, Polityka społeczna. Wybrane problemy porównań międzynarodowych,
Biblioteka Pracownika Socjalnego, Śląsk, Katowice 1999, M. Pohoski i M. Styczeń,
Dynamika zatrudnienia i zarobków w okresie transformacji ustrojowej w Polsce. Wyniki
badania panelowego 1987–1991–1998, Zespół Badania Ruchliwości Społecznej, Instytut
Socjologii UW, Warszawa 2000, www.stat.is.uw.edu.pl ,,Diagnoza Społeczna 2000.
Warunki i jakość życia Polaków oraz ich doświadczenia z reformami systemowymi po 10
latach transformacji, (red.) J. Czapiński, T. Panek, Rada Monitoringu Społecznego
i Wyższa Szkoła Pedagogiczna TWP.
Por. m. in. E. Chojna-Duch, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, Wydawnictwo
Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2002, s. 29–35, Ministerstwo Finansów, Program
konwergencji. Aktualizacja 2009, Warszawa, luty 2010, s. 18; Plan Rozwoju i Konsolidacji Finansów 2010–2011; Informacja Ministerstwa Finansów na temat sposobu
finansowania deficytu budżetu państwa w latach 2009–2010, Dokumenty i opracowania
Ministerstwa Finansów, Warszawa 2010, s. 3, Ministerstwo Finansów, Program konwergencji. Aktualizacja 2009.
M. L. Mattonetti, Net expenditure on social protection benefits, Eurostat, Statistics in
focus 102/2009.
– 176 –
Wykres 2. Udział wydatków na zabezpieczenie społeczne w wydatkach
budżetu państwa
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1 991 1 995 1 999 2 000 2 005 2 006 2 007 2 008 2 009 2 010
ochrona zdrowia
pomoc społeczna
ubezpieczenia społeczne
Wprowadzona w ostatniej dekadzie realnego socjalizmu stopniowa
likwidacja dotacji do cen podstawowych dóbr i usług, przybrała na sile
w pierwszych latach odbudowy gospodarki rynkowej. Wynikające stąd
podwyżki i zmiany struktury cen przebiegały z różnym natężeniem,
powodując sukcesywnie skokowe podwyżki kosztów utrzymania, dotkliwie
odczuwane przede wszystkim w rodzinach utrzymujących się z pracy
najemnej. Realne wynagrodzenia, emerytury i renty, rosnące od lat 70.,
zaczęły szybko spadać już w latach 80., w następnej dekadzie ustabilizowały
się na niskim poziomie. W tym samym czasie, gdy na skutek galopującej
inflacji obniżały się płace i topniały złotowe oszczędności, pojawiły się
pierwsze grupowe zwolnienia pracowników i bankructwa uspołecznionych
zakładów pracy, jeszcze silniej zmniejszając siłę nabywczą rozporządzalnych dochodów gospodarstw domowych. Po kilkunastu miesiącach tzw.
„szokowej terapii” galopująca inflacja zaczęła tracić wysokie tempo,
a potem powoli, ale systematycznie wygasać do poziomu nie zagrażającego
stabilności rynku13.
________________________________________________________
13
Narastająca od lat 70. inflacja, gwałtownie przyspieszyła pod koniec lat 80. Ceny
towarów i usług konsumpcyjnych wzrosły w 1989 r. w stosunku do poprzedniego roku
o 243,8%, w 1990 r. – o 617,8%, lecz już w 1991 r. ceny wzrosły tylko o 71,1%,
w kolejnych latach ich tempo ulegało dalszej redukcji, tak, że w przeddzień akcesji do
Unii Europejskiej inflacja prawie wygasła. Na wzrost cen oddziaływały czynniki
– 177 –
Wykres 3. Wskaźniki wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych
(rok poprzedni=100)
103,5
102,1
101,0
102,5
104,2
103,5
2005
2006
2007
2008
2009
100,8
2003
2004
101,9
2002
105,5
2001
110,1
2000
107,4
1999
111,6
1998
114,8
1997
119,4
1996
126,8
1995
130,7
1994
134,6
1993
1992
1991
142,4
171,1
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS.
kosztowe (podwyżki cen urzędowych energii elektrycznej, gazu, centralnego ogrzewania,
wyrobów spirytusowych, leków), a także instrumenty fiskalne (wzrost stawek celnych,
stawek podatku od towarów i usług, akcyzy, znoszenie i ograniczanie ulg i zwolnień
podatkowych, utrzymanie przez pewien okres podatku importowego) oraz czynniki
pieniężne (w szczególności przejściowe finansowanie deficytu budżetowego przez NBP,
wzrost wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej, wysokie tempo dewaluacji złotego,
wysoki realny poziom stóp procentowych). Nadzwyczajnymi zdarzeniami, pobudzającymi inflację była susza w 1994 r. oraz dramatyczna powódź w południowo zachodnich
regionach naszego kraju w 1997 r., przeszacowanie wartości środków trwałych w 1995 r.
skutkujące wzrostem kosztów amortyzacji do 1999 r. W przeciwnym kierunku – to jest na
zmniejszenie presji inflacyjnej w pierwszej dekadzie transformacji ustrojowej – było
wprowadzenie konstytucyjnego zakazu finansowania deficytu budżetowego przez
zaciąganie zobowiązań wobec banku centralnego, redukcje stawek celnych stanowiące
efekt umowy przejściowej z Europejską Wspólnotą Gospodarczą i krajami Europejskiego
Stowarzyszenia Wolnego Handlu, rozwój giełd towarowych w Polsce, wzrost stopy
rezerwy obowiązkowej, a także – niekorzystna dla pracowników sytuacja na rynku pracy
hamująca wzrost podaży pieniądza i kreację kredytu. W tych warunkach inflacja
osiągnęła pod koniec dekady lat 90. poziom jednocyfrowy, a tendencja spadku dynamiki
cen wzmocniła się od 2001 r. Wprawdzie w 2004 r. zaobserwowano niewielki wzrost
dynamiki cen, generowany zarówno oczekiwaniami inflacyjnymi, jak i wprowadzeniem
nowych stawek podatków pośrednich, a także podwyżkami światowych cen żywności
i paliw, jednak dynamika cen, choć była wyższa od celu inflacyjnego, nie stwarzała
poważniejszych zagrożeń.
– 178 –
W latach 80. ochronę oszczędności przed skutkami drukowania
pustego pieniądza krajowego stanowiły depozyty dewizowe. Potraktowanie
kursu złotego jako „kotwicy”14 w planie przestawiania polskiej gospodarki
z centralnie planowanej na rynkową, spowodowało aprecjację złotego.
Oszczędności walutowe – po raz pierwszy od reform Grabskiego – traciły
z każdym miesiącem na wartości wobec pieniądza krajowego.
Wykres 4. Dynamika realnych wynagrodzeń i świadczeń
emerytalno-rentowych (1992=100)
Uwaga: Dynamikę wynagrodzeń i świadczeń społecznych do 1990 r.
obliczono dla wartości w ujęciu netto.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Rocznika Statystycznego
Rzeczpospolitej Polskiej 2009, Główny Urząd Statystyczny,
s. 42–43.
________________________________________________________
14
Polityka ta utrzymywana do lutego 1992 r., została później zastąpiona fixingiem; również
i w latach następnych po wprowadzeniu zasady swobodnego kształtowania kursu,
przeprowadzane były przez władze monetarne, bądź Ministra Finansów interwencje, które
podtrzymały tendencję aprecjacji złotego.
– 179 –
Wykres 5. Średni roczny kurs złotego wobec USD
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych NBP.
Wykres 6. Realna dynamika polskiego PKB i relacja PKB na 1 mieszkańca
do średniego poziomu PKB per capita w Unii Europejskiej (w %)
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS i Eurostat.
– 180 –
Z perspektywy minionych dwudziestu lat można przyjąć, że w stosunkowo krótkim czasie udało się przezwyciężyć największe trudności
okresu przejściowego. Gospodarka narodowa powróciła na ścieżkę wzrostu
w połowie 1993 r., a choć nie udało się uniknąć cyklicznych wahań
koniunktury, to od tej pory we wszystkich kolejnych okresach sprawozdawczych utrzymała się dodatnia realna dynamika produktu krajowego
brutto.
W ujęciu nominalnym, w cenach bieżących, polski PKB w ciągu
ostatniego dwudziestolecia zwiększył się z 56,0 mld zł w 1990 r. do 1 341,9
mld zł w 2009 r., tj. 24-krotnie, zaś po wyeliminowaniu wpływu zmian cen
na rynku krajowym – ponad dwukrotnie. W przeliczeniu na dolary amerykańskie PKB w ujęciu nominalnym zwiększył się z ok. 771 USD w 1990 r.
do 13 861 USD w 2008 r. (23 razy). Po uwzględnieniu parytetu siły nabywczej PKB per capita wzrósł w latach 1990–2008 czterokrotnie, w ostatnich
ośmiu dynamika ta osłabła15. PKB per capita według parytetu siły nabywczej stanowił w Polsce w 2008 r. ok. 48% średniego PKB na jednego
mieszkańca Unii Europejskiej (27 krajów), niższe wskaźniki miały tylko
Bułgaria i Rumunia.
Wykres 7. PKB per capita według parytetu siły nabywczej w krajach Unii
Europejskiej w tys. USD
1990
1995
2000
2005
2008
Austria
Belgia
Dania
Finla…
Francja
Grecja
Hisz…
Irlandia
Luks…
Nide…
Niemcy
Portu…
Szwe…
W.…
Włochy
Cypr
Malta
Bułg…
Czechy
Estonia
Litwa
Łotwa
Polska
Rum…
Słow…
Słow…
Węgry
80
70
60
50
40
30
20
10
0
________________________________________________________
15
Polski PKB według parytetu siły nabywczej zwiększył się z 10 555 USD w 2000 r.
do 17 675 USD w 2008 r., tj. o 67,5%.
– 181 –
Reformy nie spełniły oczekiwań większości polskiego społeczeństwa. Entuzjazm jaki można było obserwować na początku przemian
politycznych, gdy we wszystkich niemal grupach społecznych dominowała
nadzieja na szybką poprawę warunków życia, szybko wygasł w konfrontacji
z rzeczywistością. Z badań prowadzonych przez zespół opracowujący
w 2000 r. Diagnozę społeczną16 wynikało, że poziom depresji psychicznej
respondentów, wzrósł na początku lat 90. Jednak, wraz z upływem czasu,
gdy polska gospodarka powróciła na ścieżkę wzrostu, Polacy zaczęli coraz
lepiej dostosowywać się psychicznie do nowych reguł życia. Nastroje
poprawiły się jeszcze bardziej w okresie ożywienia koniunktury po akcesji
do Unii Europejskiej, zwłaszcza, że otworzyły się granice wielu krajów na
migrację zarobkową, rosły wynagrodzenia, spadało bezrobocie. Pesymizm
powrócił w drugiej połowie 2008 r. po doniesieniach mediów o załamaniu
gospodarki światowej, bessie na giełdzie i załamaniu kursu złotego. Wprawdzie kryzys, który był przyczyną głębokiego regresu gospodarki światowej,
Polskę dotknął w znacznie mniejszym stopniu niż kraje sąsiedzkie, mimo to
samopoczucie Polaków nie było dobre17. Połowa osób uczestniczących
w badaniach do Diagnozy społecznej 2009 nie potrafiła jednoznacznie ocenić skutków przeprowadzonych reform, ponad jedna trzecia miała negatywną opinię na ten temat, tylko niewielki odsetek respondentów pozytywnie
ustosunkował się do następstw procesu ustrojowej transformacji18.
Próbę wyjaśnienia tego zjawiska można podjąć na gruncie ekonomiki gospodarstwa domowego i psychologii społecznej. Wzrost gospodarczy, którego statystyczną miarą stał się szereg dodatnich wskaźników realnej
dynamiki PKB, nie był tożsamy ze zwiększeniem ogólnego dobrobytu
w społeczeństwie. Nawet jeśli stopa życiowa rodziny, w jej subiektywnym
odczuciu poprawiała się, nie przekładało się to automatycznie na większe
poczucie satysfakcji, ani na wyższą skłonność do zachowań obywatelskich19.
________________________________________________________
16
17
18
19
Podaję za: Diagnoza społeczna 2009. Warunki i jakość życia Polaków. Raport,
(red.) J. Czapiński i T. Panek, Rada Monitoringu Społecznego, Warszawa 2009.
Większość respondentów (52,8%) uważała, że żyło im się lepiej przed 1989 r., a zmiany
dokonane po 1989 r. miały na nich wpływ bardzo niekorzystny (19,3%) lub raczej
niekorzystny (46,2%); ogółem 65,5% krytycznie oceniło transformację. Zadowolenie
w różnym stopniu z bieżącej sytuacji w kraju wyrażało tylko niepełne 20% badanych,
reszta to głównie niezadowoleni. Por.: Ibidem, s. 168–169.
W ankietach przeprowadzonych w 2009 r. 51% respondentów nie potrafiło dokonać
ogólnej i jednoznacznej oceny skutków przeprowadzanych w dwudziestoleciu reform.
Wśród pozostałych badanych 36% twierdziło, że reformy nie udały się, ponad 12% była
przeciwnego zdania. Pozytywnej ocenie reform sprzyjała głównie subiektywna poprawa
własnej sytuacji życiowej. Por.: Ibidem, s. 29.
„Społeczeństwo obywatelskie to sieć dobrowolnych organizacji, działań i kontaktów,
które wypełniają przestrzeń między jednostką a społeczeństwem, obywatelem a państwem”. Ibidem s. 265.
– 182 –
Potwierdziły to wyniki ankiety do Diagnozy społecznej 2009. Polacy, zabiegając o poprawę swej pozycji materialnej, zamykali się w kręgu własnych
spraw, koncentrując uwagę na problemach dnia codziennego, które trzeba
rozwiązać własnym sumptem. „Żyjemy w kraju coraz bardziej efektywnych
jednostek i niezmiennie nieefektywnej wspólnoty. Dobro wspólne mierzone
choćby wielkością budżetu państwa rośnie tylko dlatego, że bogacą się ci,
którzy mają obowiązek odprowadzania znacznej części swoich dochodów do
tej wspólnotowej skarbonki. Niewielki jednak wynika z tego pożytek dla
inwestycji publicznych. To, że znaczne środki finansowe płynące z UE
niwelują dziś w pewnym stopniu tę asymetrię, nie powinno uspokajać
polityków, bo wkrótce, gdy zasilanie zewnętrzne opadnie, a nie zwiększy się
kapitał społeczny, grozi nam zahamowanie rozwoju. Badania międzynarodowe dowodzą, że kapitał ludzki jest ważniejszą, niż kapitał społeczny,
przesłanką rozwoju w krajach uboższych, do których ciągle jeszcze zaliczyć
można także Polskę. Po przekroczeniu jednak pewnego progu zamożności,
decydującego znaczenia dla dalszego rozwoju nabiera kapitał społeczny. To
wyjaśnia, dlaczego do tej pory rozwijaliśmy się gospodarczo w niezłym tempie, pomimo bardzo niskiego poziomu kapitału społecznego. Polska przekroczy próg zamożności, powyżej którego dalsze inwestowanie w kapitał ludzki
przestanie wystarczać do podtrzymania rozwoju, prawdopodobnie za ok. 10
lat. Tyle mniej więcej zostało nam czasu na budowanie kapitału społecznego, jeśli chcemy się dalej rozwijać”20. W tym procesie powinien
odzyskać należną rangę ruch spółdzielczy, którego integralną częścią są
spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe.
2. Struktura polskiego rynku finansowego
W gospodarce realnego socjalizmu sektor finansowy został podporządkowany realizacji zadań rzeczowych ujętych w narodowych planach
rozwoju. Funkcje pieniądza sprowadzały się głównie do ewidencjonowania
transakcji, agregacji informacji i bilansowania przepływów w sferze realnej.
Zmiana ustroju społeczno-gospodarczego państwa przywróciła należną
rangę rynkowi finansowemu, jego podmiotom i instrumentom. Zarówno
w aspekcie ilościowym, jak i w ujęciu wartościowym ten obszar gospodarki
narodowej rozwijał się znacznie szybciej od innych dziedzin. Jednak, w porównaniu z wartością dodaną w sferze materialnej, udział sektora finansowego w tworzeniu produktu krajowego brutto był i pozostał niewielki21.
________________________________________________________
20
21
Ibidem, s. 279.
Udział sekcji „pośrednictwo finansowe” w wartości dodanej brutto, który w 1995 r. nie
sięgał nawet 1%, zwiększył się pięciokrotnie do 2000 r., w następnych latach mieścił się
w przedziale 4,4–5,3%.
– 183 –
Wykres 8. Udział pośrednictwa finansowego w wartości dodanej brutto
(w %)
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS opublikowanych
w Rocznikach Statystycznych Rzeczpospolitej Polskiej
(2008 s. 695–696; 2009 s. 704–705).
Polskę, która ma największy potencjał ludnościowy i ekonomiczny
spośród wszystkich nowych krajów Unii Europejskiej, gdzie skoncentrowana została prawie połowa aktywów rynku finansowego w Europie
Środkowej i Wschodniej, charakteryzuje najniższy – spośród wszystkich
krajów tego regionu – udział aktywów finansowych w PKB (mniej niż 70%,
podczas gdy w innych krajach regionu – co najmniej 100% lub więcej).
Przeszkodą dla rozwoju rynku finansowego jest ubóstwo znacznej części
gospodarstw domowych, niski poziom edukacji ekonomicznej społeczeństwa, brak świadomości czym są i czemu służą produkty finansowe22.
________________________________________________________
22
W okresie transformacji ustrojowej pogłębiła się polaryzacja majątkowa społeczeństwa,
wzrosła strefa ubóstwa generowana przez takie czynniki jak: niski poziom wykształcenia
i miejsce zamieszkania w regionach dotkniętych masowym, chronicznym bezrobociem,
niepełnosprawność, brak stabilnego źródła utrzymania. W 2008 r., gdy sytuacja na rynku
pracy była jeszcze względnie dobra, ponad 4 mln osób (10,6% ludności) żyło
w gospodarstwach domowych, w których poziom wydatków był niższy od kryterium
dochodowego uprawniającego do ubiegania się o przyznanie świadczenia pieniężnego
z pomocy społecznej. Pomocą społeczną objęto 3,2 mln osób (8,6% populacji naszego
– 184 –
Prowadzi to do wykluczenia23 znacznej części Polaków z rynku finansowego.
Wykres 9. Zmiany struktury sumy bilansowej podmiotów rynku finansowego
w Polsce
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
7%
9%
85%
2001
banki
10%
10%
13%
15%
10%
11%
19%
23%
24%
11%
11%
10%
80%
76%
74%
70%
67%
65%
2002
2003
2004
2005
2006
2007
ubezpieczyciele
16%
17%
10%
10%
74%
73%
2008
I-VI
2009
pozostałe podmioty finansowe
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych KNF i KSKOK.
23
kraju), świadczenia rodzinne objęły 3,4 mln dzieci w wieku 0–18 lat (43% populacji
ludności w tym przedziale wiekowym). Według Eurostatu odsetek osób, których w Polsce
dotyczy materialny niedostatek, wynosił co najmniej 32% i był jednym z najwyższych
w Unii Europejskiej, 17% Polaków żyło poniżej granicy ubóstwa. Szerzej na ten temat
por. Beneficjenci pomocy społecznej i świadczeń rodzinnych, Główny Urząd Statystyczny
i Urząd Statystyczny Kraków, Warszawa 2009; Eurostat. Net expenditure on social
protection benefits in the EU, 102/2009 – Statistics in focus.
Wykluczenie finansowe oznacza, że zbyt małe dochody rozporządzalne gospodarstw
domowych nie pozwalają im na efektywne korzystanie z usług finansowych,
ubezpieczeniowych, bankowych, uniemożliwiają inwestowanie na giełdzie, w fundusze
inwestycyjne, ubezpieczenie, usługi prawne, doradztwo biznesowe. W konsekwencji
wykluczenie finansowe stanowi barierę dostępu do usług w dziedzinie ochrony zdrowia,
edukacji, kultury, rekreacji i w innych sferach życia społecznego. Wykluczenie finansowe
jest także często przyczyną dysfunkcyjności, a nawet rozbicia rodzin, w tym na skutek
migracji zarobkowej i złych warunków mieszkaniowych.
– 185 –
W aspekcie podażowym, w Polsce, podobnie jak w innych krajach
świata, największy udział w rynku finansowym ma sektor depozytowo-kredytowy, zdominowany w okresie realnego socjalizmu przez oligopol
kilku banków. Rynek bankowy został reaktywowany na bardzo liberalnych
warunkach w 1989 r. Od tej pory przez kilkanaście miesięcy rozwijał się
żywiołowo, ale z naruszeniem norm bezpieczeństwa. Stosunkowo szybko
naprawiono ten błąd, zaostrzając przepisy prawne, w szczególności ograniczając uprawnienia banków spółdzielczych oraz zwiększając nadzorcze
kompetencje banku centralnego. Zrealizowane do połowy lat dziewięćdziesiątych programy naprawcze przywróciły zachwianą równowagę systemu
bankowego24. W tym czasie powstały i rozwijały się także spółdzielcze kasy
oszczędnościowo-kredytowe i fundusze pieniężne. W pozostałych segmentach rynku finansowego funkcjonowały coraz liczniejsze, ale znacznie
słabsze kapitałowo, takie podmioty jak: zakłady ubezpieczeniowe, biura
i domy maklerskie, fundusze inwestycyjne, firmy doradztwa inwestycyjnego, przedsiębiorstwa specjalizujące się w pośrednictwie kredytowym,
windykacji, faktoringu i leasingu. Od 1999 r. na rynek kapitałowy weszły
otwarte fundusze emerytalne systematycznie zasilane ze środków publicznych.
Aktywa działających w Polsce podmiotów finansowych, rosły
w latach 2001–2007 średnio po 14,0% rocznie, w 2008 r. w porównaniu
z rokiem poprzednim – mimo globalnego kryzysu – tempo to podniosło się
o 1,8 pkt proc. (do 15,8%). Dynamika rynku finansowego w naszym kraju
kształtowała się w znacznej mierze pod wpływem wzrostu aktywów banków
komercyjnych. Warto odnotować, że do 2007 r. znaczącą rolę odgrywały
fundusze inwestycyjne, które miały rosnący udział w aktywach podmiotów
finansowych. Jednak już w pierwszej fazie światowego kryzysu, gdy spadła
stopa zwrotu z inwestycji na rynku kapitałowym, tendencja ta odwróciła się,
ponieważ wielu, zawiedzionych w swych oczekiwaniach, detalicznych
inwestorów wyzbyło się jednostek uczestnictwa. Spadek aktywów w tym
segmencie rynku finansowego był gwałtowny, gdyż obok odpływu kapitału,
wystąpiła także konieczność przeceny posiadanych walorów25. Rok 2008 był
________________________________________________________
24
25
Analizy i dane dotyczące sektora monetarnego nie obejmują Narodowego Banku
Polskiego, który jest odrębnym sektorem instytucjonalnym.
Na początku 2007 r. kilku instytucjonalnych uczestników amerykańskiego rynku
kredytów hipotecznych utraciło zdolność do wywiązywania się z podjętych zobowiązań,
lecz opublikowany w marcu ostrzegawczy raport opracowany przez Mortgage Bankers
Association wywołał jedynie krótkookresowe załamanie notowań papierów
wartościowych. Oszacowane straty sektora monetarnego, według stanu na październik
2008 r. wyniosły 1,4 bln USD, w tym ok. 30% stanowiły utracone kredyty, resztę – straty
na różnego rodzaju strukturyzowanych obligacjach. Global Stability Report, IMF,
Washington DC, October 2008.
– 186 –
– ogólnie rzecz biorąc – rokiem dalszego umacniania przewagi banków nad
innymi podmiotami rynku finansowego. Część wycofanych z funduszy
inwestycyjnych zasobów pieniężnych zasiliła bazę depozytową sektora
bankowego, umacniając podstawy rozwoju akcji kredytowej. Ograniczenie
tempa emisji kredytu nastąpiło dopiero w czwartym kwartale 2008 r.
i w roku następnym. Wpłynęły na to różne czynniki. W sferze monetarnej –
wysoka zmienność kursu złotego, rekomendacje organów nadzoru dotyczące
zaostrzenia norm ostrożnościowych, podniesienie wymogów zabezpieczenia
kredytu. Charakterystyczny dla zachowania banków w okresie globalnego
kryzysu finansowego i wzrostu ryzyka niewypłacalności klientów był brak
reakcji na decyzje Rady Polityki Pieniężnej o obniżaniu podstawowych stóp
procentowych. Banki nie tylko nie obniżyły ceny kredytu, ale utrzymywały
wysoki poziom marż i prowizji, co korzystnie wpłynęło na ich wyniki
finansowe.
Wykres 10. Struktura aktywów instytucji depozytowo-kredytowych w 2009 r.
– 187 –
Wykres 11. Suma bilansowa, depozyty i pożyczki udzielone przez SKOK
w mln zł
14 000
12 000
Aktywa
10 000
Depozyty
Pożyczki
8 000
6 000
4 000
2 000
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
0
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych KSKOK
Wykres 12. Aktywa, depozyty i pożyczki SKOK w relacji do aktywów,
depozytów, kredytów i pożyczek banków spółdzielczych
35%
30%
2008
2009
25%
20%
15%
10%
5%
0%
16,7% 18,9%
aktywa
23,6% 27,1%
27,7% 30,4%
depozyty gospodarstw kredyty i pożyczki dla
domowych
gospodarstw domowych
– 188 –
W 2009 r. nastąpił wyraźny spadek aktywności banków w zakresie
emisji pieniądza kredytowego, co zahamowało wzrost ich sumy bilansowej26. Aktywa polskiego sektora bankowego wzrosły w 2009 r. tylko o ok.
2,1%, a udział banków w sumie bilansowej podmiotów rynku finansowego
obniżył się do połowy 2009 r. o ok. 1 pkt proc. W tym czasie aktywa
spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych zwiększyły się o 21,3%,
a udział SKOK w rynku kredytowym wzrósł z 0,91% do 1,1% (o 0,2 pkt
proc.), co miało bardzo istotne znaczenie w pobudzaniu lokalnej
przedsiębiorczości, a tym samym – w ochronie poziomu życia członków kas.
Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, ze względu na
odmienność misji, zadań statutowych i nieporównywalność potencjału
kapitałowego nie mogą konkurować z bankami komercyjnymi w obsłudze
wielkich przedsiębiorstw i najbogatszych Polaków. W ciągu dwudziestu lat
swego istnienia potrafiły jednak skutecznie rywalizować z bardzo
ekspansywnie działającymi bankami spółdzielczymi, które również orientują
się na zagospodarowanie niszowych obszarów rynku bankowości detalicznej27. Znajduje to potwierdzenie w statystyce. W 2009 r. – w stosunku do
2008 r. – relacja aktywów SKOK do aktywów banków spółdzielczych
poprawiła się o 2,1 pkt proc., depozytów gospodarstw domowych o 3,1 pkt
proc., pożyczek udzielonych przez kasy gospodarstwom domowym do kredytów i pożyczek udzielonych tej grupie klientów przez banki spółdzielcze
o 2,7 pkt proc.
3. Skłonność do oszczędzania i zadłużenie gospodarstw domowych
Współczesna ekonomia wywodzi się z koncepcji Johna Maynarda
Keynes’a, wyłożonej w General Theory of Employment, Interest and
Money28, opublikowanej w 1936 r. W myśl przyjętych tam założeń, siłą
napędową gospodarki rynkowej jest popyt, ponieważ bez niego nie będzie
żadnej podaży, a zatem dochodów. Popyt składa się zawsze z wydatków
społeczeństwa na konsumpcję, powiększonych o wydatki przedsiębiorstw na
________________________________________________________
26
27
28
Na zjawisko to wpłynęły zarówno obiektywne uwarunkowania makroekonomiczne, jak
i wzrost awersji zarządów banków do ryzyka. W sferze realnej spadek popytu na kredyt
wynikał w głównej mierze z ograniczenia aktywności inwestycyjnej przedsiębiorstw,
wzrostu pozabankowych źródeł finansowania działalności przedsiębiorstw, pogarszającej
się – z miesiąca na miesiąc – sytuacji na rynku pracy, a także – wzrostu kosztów
pozyskania pieniądza.
Więcej na ten temat por.: A. Bretyn, Perspektywy funkcjonowania spółdzielczych
instytucji bankowych i pozabankowych na rynku usług finansowych [w:] Rynki finansowe.
Mikrofinanse, op. cit., s. 137–154.
Polskie wydanie: J. M. Keynes, Ogólna teoria zatrudnienia, procentu i pieniądza, PWN
Warszawa 1956.
– 189 –
akumulację kapitału, finansowaną ze społecznych oszczędności29. W celu
podtrzymywania koniunktury „środki konsumpcji się mnoży, by dać
ludziom czego chcą, wywołać nowe potrzeby i jednocześnie pozwolić
zarobić tym, którzy je zaspokajają”30. Spadek wydatków konsumpcyjnych
miałby na gospodarkę, a w szczególności na sektor finansowy i handel,
fatalny wpływ na skutek ograniczenia produkcji towarów i zmniejszenia
podaży usług. Wywołałoby to wielorakie, negatywne reperkusje w sferze
realnej, na rynku pracy i sektorze finansowym, których skutkiem byłoby
spowolnienie wzrostu gospodarczego, a nawet głęboka i długotrwała recesja,
ze wszystkimi niepożądanymi skutkami dla poziomu życia społeczeństwa.
Jednym z istotnych czynników generujących wzrost gospodarczy
w Polsce w ostatnich kilkunastu latach była rosnąca z roku na rok
konsumpcja. Stanowiła ona reakcję na ograniczenia poprzedniego ustroju,
ale w coraz większej mierze na dynamikę konsumpcji wpływała zmiana
stylu życia, wzrost dochodów rozporządzalnych znacznej części gospodarstw domowych, pojawienie się takich produktów finansowych ułatwiających zakupy, jak kredyt odnawialny i karty kredytowe. Rosnąca konsumpcja, absorbując bieżące i przyszłe dochody, zmniejszyła skłonność
ludności do oszczędzania. Z rachunków narodowych wynika, że udział
oszczędności w nominalnych dochodach do dyspozycji gospodarstw domowych obniżył się z 15,99% w 1995 r. do 12,37% w 2008 r. Gospodarstwa
domowe posiadające oszczędności utrzymywały je przeważnie w formie
depozytów złotowych (70% gospodarstw domowych posiadających
oszczędności) i gotówki (42%).
________________________________________________________
29
30
W obliczeniu PKB uwzględnia się także saldo wymiany z zagranicą, które koryguje
wpływ popytu krajowego.
G. Titzer, Magiczny świat konsumpcji, Warszawskie Wydawnictwo Literackie, MUSA
SA, Warszawa 2009, s. 63.
– 190 –
Wykres 13. Dynamika wolumenu popytu krajowego (rok poprzedni=100)
Ogółem
Gospodarstwa domowe
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
125
120
115
110
105
100
95
90
85
80
75
Akumulacja
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Roczników Statystycznych
Rzeczpospolitej Polskiej GUS: 1997, s. 512; 1998, s. 524; 2000
s. 549; 2003, s. 598; 2009, s. 712.
Wykres 14. Kwota oszczędności i wydatków na konsumpcję gospodarstw
domowych (w mld zł)
900
800
700
konsumpcja
oszczędności
600
500
400
300
462
749
671
625
594
200
100
186
0
1995
65
35
2000
62
2005
66
2006
72
2007
50
2008
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Roczników Statystycznych
Rzeczpospolitej Polskiej (2008, s. 707; 2009, s. 716).
– 191 –
Oszczędzać mogły osoby relatywnie dobrze sytuowane, nie obarczone liczną rodziną, prowadzące działalność gospodarczą na własny
rachunek31, ale to właśnie one miały największe możliwości podniesienia
swej stopy życiowej. Wykorzystanie tych możliwości pociągało za sobą
zwiększone wydatki, finansowane zarówno z bieżących, jak i przyszłych
dochodów, co ograniczało dynamikę oszczędności. Na spadkową tendencję
wskaźnika charakteryzującego skłonność gospodarstw domowych do
oszczędzania wpływała nie tylko wyższa skłonność do konsumpcji rodzin
żyjących w dostatku, ale także obarczenie budżetów gospodarstw domowych
znaczną częścią kosztów usług zdrowotnych, edukacyjnych oraz
pauperyzacja wielu Polaków, którzy nie znaleźli swojego miejsca w nowej
rzeczywistości. Niestabilne dochody z pracy lub ich brak, masowe bezrobocie, „dziedziczenie biedy”, wzrost populacji osób starszych i niepełnosprawnych, utrzymujących się z niskich emerytur i rent, inwestowanie we
własną edukację i w edukację dzieci – to główne powody, które uniemożliwiały bądź utrudniały oszczędzanie rodzinom o przeciętnych i niskich
dochodach.
I kw. 2010
IV kw. 2009
III kw. 2009
II kw. 2009
I kw. 2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
Wykres 15. Wskaźnik możliwości oszczędzania pieniędzy w najbliższych
12 miesiącach w ocenie gospodarstw domowych
-37,2 -37,1 -39,7 -36,9 -36,1 -35,8 -34,7
-51,4
-55 -57,6
-60,1 -60,1
-64,6 -65,4
-58,8
-54,6
-48,3
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Koniunktura konsumencka
I kwartał 2010. Informacje sygnalne GUS, 23 kwietnia 2010.
________________________________________________________
31
Oszczędności częściej miały małżeństwa bez dzieci (29,9%) lub małżeństwa z jednym
dzieckiem (26,0%). Dwukrotnie częściej oszczędności posiadali mieszkańcy
największych miast niż mieszkańcy wsi. Trzykrotnie częściej oszczędności miały osoby
z wyższym wykształceniem (49,3%) niż osoby z wykształceniem podstawowym lub
niższym (16,1%) oraz osoby z wykształceniem zasadniczym zawodowym i gimnazjalnym
(17,5%).
– 192 –
Wykres 16. Relacja oszczędności do dochodów gospodarstw domowych
Źródło: Diagnoza społeczna 2009, op. cit., s. 71.
Tylko 32% gospodarstw domowych uczestniczących w ankiecie do
opracowania Diagnozy społecznej 2009 deklarowało posiadanie oszczędności, przy czym większość z nich miała oszczędności stanowiące nie więcej
niż równowartość ich półrocznych dochodów. Zgromadzone środki
traktowane były jako rezerwa na przyszłe konieczne (a niespodziewane wydatki). Wielu respondentów oszczędzało z myślą o przyszłych wydatkach na
utrzymanie, leczenie, rekreację.
Zdolność do oszczędzania kształtowała się głównie pod wpływem
relacji dochodów i wydatków w budżetach ankietowanych gospodarstw
domowych. Jedna trzecia respondentów deklarowała, że przy aktualnym
dochodzie z pewną trudnością „wiązała koniec z końcem”, ponad jedna piąta
radziła sobie z trudnością, prawie tyle samo – z wielką trudnością. Problem
ubóstwa wystąpił aż w 28% gospodarstwach domowych, które ograniczając
potrzeby, korzystając z pomocy krewnych i zapożyczając się, uzyskiwały
dochody niewspółmiernie małe w stosunku do bieżących potrzeb. Zaledwie
39% ankietowanych uważało, że racjonalnie zarządzając budżetem
– 193 –
domowym może zaspokajać swe potrzeby, 16% mogło odłożyć pieniądze na
poważniejsze zakupy, reszta – nie dostrzegała żadnych możliwości oszczędzania32.
Wykres 17. Struktura portfela oszczędności gospodarstw domowych (w %)
inne instrumenty
2009
nieruchomości
papiery wartościowe
2007
IKE
2005
fundusze
inwestycyjne
obligacje
2003
gotówka
2000
0
10
20
30
40
50
60
70
80
depozyty w walutach
obcych
depozyty złotowe
________________________________________________________
32
Wyniki te nie napawają optymizmem, tym niemniej warto odnotować, że w porównaniu
z sytuacją sprzed 10 lat nastąpiła poprawa położenia materialnego gospodarstw
domowych. Odsetek gospodarstw domowych „wiążących koniec z końcem” z wielką
trudnością i z trudnością obniżył się odpowiednio o 12 i 5 pkt proc., a wzrósł – radzących
sobie raczej łatwo i łatwo – odpowiednio o 10 i 3 pkt proc. Zwiększył się o 12 pkt proc.
udział respondentów żyjących oszczędnie, którzy twierdzili, że dzięki racjonalnemu
zarządzaniu budżetem swego gospodarstwa domowego, starcza im na wszystko. Udział
gospodarstw domowych, których dochody wystarczały na wszystkie istotne potrzeby
i jeszcze pozwalały na odkładanie pieniędzy na przyszłość był wyższy o 7 pkt proc.
Diagnoza społeczna 2009..., op. cit., s. 145–146.
– 194 –
Wykres 18. Przeznaczenie oszczędności gospodarstw domowych (w %)
bez określonego celu
inne cele
zabezpieczenie na starość
zabezpieczenie przyszłości…
rezerwa na sytuacje losowe
wypoczynek
leczenie
zakup domu (mieszkania)
zakup dóbr trwałego użytku
stałe opłaty
bieżące wydatki
0
2009
2007
2005
2003
2000
20
40
60
80
Wykres 19. Należności sektora monetarnego od gospodarstw domowych
w relacji do PKB (w %)
Uwaga: Pojęcie „gospodarstwa domowe” obejmuje zarówno osoby fizyczne
– klientów instytucji monetarnych, osoby fizyczne prowadzące
działalność na własny rachunek oraz rolników indywidualnych.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych GUS i NBP.
– 195 –
Wykres 20. Luka kredytowania sektora niefinansowego przez instytucje
monetarne (w mld zł)
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z portalu internetowego
NBP.
Wykres 21. Struktura należności sektora monetarnego od gospodarstw
domowych (według typu gospodarstwa domowego w %)
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z portalu internetowego
NBP.
– 196 –
Kiedyś biznes starał się dać ludziom tylko to, czego chcieli, teraz
zaczął stosować socjotechniki, które powodują, że nabywcy chcą i potrzebują tego, co zostało im zaoferowane i wyprodukowane33. W konsekwencji
powstała i utrwaliła się tendencja do poszerzania dodatniej luki finansowania
w większości krajów o dojrzałym rynku finansowym34, która rozprzestrzeniła się ostatnio na kraje zaliczane do tzw. rynków wschodzących. W Polsce
po raz pierwszy przewaga zadłużenia sektora niefinansowego nad jego
oszczędnościami, pojawiła się w połowie 2008 r. Przesłankami tej sytuacji
były: stosunkowo łagodne – do 2009 r. – kryteria oceny zdolności kredytowej, aktywność niebankowych firm pośrednictwa kredytowego, relatywnie
łatwy dostęp do ratalnych zakupów, rosnąca emisja kart kredytowych.
Czynniki te generowały zobowiązania finansowe gospodarstw domowych w
skali większej od zgromadzonych oszczędności. Zadłużały się nie tylko
osoby posiadające zdolność kredytową, przeznaczające kredyty na zakup
nieruchomości, podniesienie standardu mieszkania i inne dobra wyższego
rzędu, ale także osoby o aspiracjach konsumpcyjnych niewspółmiernie
dużych w stosunku do zarobków i ci, którym brakowało środków na bieżące
wydatki35.
________________________________________________________
33
34
35
Konsumpcjonizm pojawił się w Stanach Zjednoczonych pod koniec XIX w. „Zasadniczą
cechą tej kultury było kupowanie i konsumowanie jako środek do szczęścia, kult nowości,
demokratyzacja pragnień oraz wartość pieniężna jako dominująca miara wszelkiej
wartości w społeczeństwie”. Por.: J. B. Schor, The Overspent Americans: Upscaling.
Downshifting and the New Consumer, Basic Books, New York 1998, s. 22.
Ubodzy mają wprawdzie mniej środków niż bogaci, ale wszyscy tkwią w kulturze
konsumowania. Bardzo zasobni mogą kupować drogie oryginały i markowe wyroby,
dysponujący skromniejszymi środkami – tanie imitacje. Brak gotówki nie jest już
przeszkodą nie do pokonania, dzięki kredytom, pożyczkom, ratalnym zakupom.
„Wydawanie przyszłych dochodów, czyli ich implozja w teraźniejszość, ma coraz
większe znaczenie dla gospodarki. Nie wystarczy, że wydamy całe nasze bieżące wpływy,
albo wszystko co mamy w banku. Aby jej aktywność utrzymywała się na pożądanym
poziomie, do jakiego przywykła, musimy też wydawać coraz większą część pieniędzy,
których jeszcze nie zarobiliśmy”. G. Titzer, Magiczny świat konsumpcji, op. cit., s. 256.
Z badań sytuacji gospodarstw domowych wynika, że znaczna część gospodarstw
domowych przeznaczyła zaciągnięte w przeszłości kredyty i pożyczki na cele konsumpcyjne. Gospodarstwa domowe o wysokim poziomie zagrożenia niewypłacalnością
zadłużają się wyłącznie w instytucjach niebankowych, w których dostępność
finansowania jest pozornie znacznie większa niż w bankach. Wzrost zagrożenia
niewypłacalnością gospodarstw domowych wzrasta z przyczyn pozaekonomicznych,
w szczególności – słabej orientacji w specyfice produktów finansowych. Szerzej na ten
temat por. m. in.: B. Świecka, Niewypłacalność gospodarstw domowych [w:] Upadłość
konsumencka. Rozwiązania dla zadłużonych. „Biuletyn Instytutu Stefczyka”, nr 3/2010,
s. 12–20.
– 197 –
Wykres 22. Wyemitowane karty płatnicze (w tys. szt.)
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Departamentu Systemu
Płatniczego NBP.
Zaledwie 41% respondentów uczestniczących w badaniach ankietowych do opracowania Diagnozy społecznej 2009 deklarowało korzystanie
z pożyczek i kredytów36, przy czym prawie połowa z nich zadłużyła się na
sfinansowanie bieżącej konsumpcji. Ze względu na wysoki (52%) udział
kredytów mieszkaniowych w kredytach dla gospodarstw domowych ogółem,
przeciętna wielkość zadłużenia w bankach była w 2009 r. równa ponad
dziesięciokrotności dochodów gospodarstwa domowego; zadłużenie
w innych instytucjach kredytowych stanowiło trzykrotność dochodów
miesięcznych37. Wśród pożyczających w 2009 r., 24,3 % respondentów
miało długi nie większe od miesięcznych dochodów, 23,9% – powyżej
________________________________________________________
36
37
Źródłem zewnętrznego zasilania finansowego dla prawie 91% zadłużonych gospodarstw
domowych były banki, dla ponad 14% inne instytucje, tylko około 5% respondentów
zadłużyło się u osób prywatnych. Kredyty i pożyczki w prawie 39% badanych
gospodarstw domowych finansowały zakupy dóbr trwałego użytku, 35% gospodarstw
zadłużyło się w związku z remontem domu lub mieszkania, kredyt z przeznaczeniem na
zakup mieszkania występował w 12,4% gospodarstw domowych, ponad 18%
respondentów przeznaczyło kredyt na bieżące wydatki konsumpcyjne. Najmniej liczna
grupa ankietowanych – 8% – zadłużyła się w związku z prowadzeniem własnej
działalności gospodarczej. Por. Diagnoza społeczna 2009, s. 76.
Kredyt z przeznaczeniem na zakup mieszkania występował tylko w 12,4% gospodarstw
domowych, które były zadłużone, Ibidem, s. 78.
– 198 –
miesięcznych dochodów, ale nieprzekraczające trzymiesięcznych dochodów, 12,8% gospodarstw domowych zadłużyło się na kwoty wyższe od ich
rocznych dochodów. Grupa gospodarstw domowych, które zadłużyły się na
cele konsumpcyjne stanowiła prawie 30% zadłużonych respondentów.
Bardzo liczna grupa gospodarstw domowych zaciągnęła kredyt z przeznaczeniem na zakup dóbr trwałych (prawie 20%), albo na remont mieszkania
połączony zazwyczaj ze zobowiązaniem na zakup dóbr trwałych (nieznacznie ponad 20%). Zobowiązania związane z prowadzeniem własnej działalności gospodarczej wykazało tylko 8% zadłużonych gospodarstw domowych38.
W 2009 r., według Diagnozy Społecznej, zadłużonych było 40,7%
gospodarstw domowych (o 1,8 pkt proc. mniej w porównaniu z wynikami
badań ankietowych realizowanych w 2007 r.). Nie jest to jednak dowód na
poprawę sytuacji dłużników, zważywszy że w należnościach banków od
gospodarstw domowych zwiększyła się z 13,7 mld zł na koniec 2008 r. do
19,7 mld zł wartość należności zagrożonych od gospodarstw domowych
i tzw. kredytów pod obserwacją z 21,0 mld zł do 29,7 mld zł. Wprawdzie
należności banków od zadłużonych gospodarstw domowych rosły wolniej
niż w sektorze przedsiębiorstw, ale ich udział, szczególnie w segmencie kart
kredytowych był w 2009 r. wyższy niż w przeszłości39.
„W ostatnich latach odnotowaliśmy szalony wzrost kredytów indywidualnych i to przy wysokich stopach procentowych. Zadłużenie polskich
gospodarstw domowych w latach 2007–2009 wzrosło o 200%. Polacy po
latach wyrzeczeń postanowili nadrobić zaległości i zaczęli budować swój
dobrobyt głównie na kredyt: w ostatnich latach skokowo wzrastały kredyty
hipoteczne o ok. 40–57 mld zł rocznie. Wzrosły kredyty ratalne, gotówkowe
– to już dziś ok. 160 mld zadłużenia. (...) Blisko 16 mln Polaków ma jakieś
kredyty, długi w banku, czy inne zobowiązania. Wielu wzięło na siebie
ryzyko absolutnie ponad miarę. Polski flirt z kredytami staje się niebezpieczny, 200 tys. Polaków ma więcej niż 10 kredytów. Debet na koncie ma
już regularnie kilka milionów Polaków. Jako kraj wyraźnie przekraczamy
europejską średnią przekredytowania gospodarstw domowych wynoszącą
________________________________________________________
38
39
Ibidem, s. 145.
Według danych KNF dostępnych na 29 kwietnia 2010 r., na koniec trzeciego kwartału
2009 r. udział zagrożonych kredytów konsumpcyjnych wyniósł 9,4%, udzielonych na
kartach kredytowych – 10,6%; mieszkaniowych – 1,4% (na koniec 2008 r. wskaźniki te
kształtowały się odpowiednio na poziomie 6,6%; 6,3%; 1,1%). Komisja Nadzoru
Finansowego, Informacja o sytuacji banków w okresie styczeń-wrzesień 2009 r., portal
internetowy KNF.
– 199 –
7,5%, u nas to już 11%. (...) Zagrożonych jest już ok. 20 mld zł, gdy idzie
o kredyty dla klientów indywidualnych”40.
Zadłużenie gospodarstw domowych byłoby zapewne w 2009 r.
jeszcze wyższe, gdyby nie wykluczenie finansowe znacznej ich części41
i ograniczenia dostępu do nowych kredytów po podniesieniu norm ostrożnościowych i wyższych wymagań kapitałowych Komisji Nadzoru Finansowego wobec banków. Na ograniczenie akcji kredytowej wpłynęło także,
mniejsze niż w poprzednich latach, zapotrzebowanie na finansowanie
budownictwa mieszkaniowego, które było zbieżne z sytuacją ogólnoświatową, po załamaniu się cen i popytu w tym segmencie rynku.
Wykres 23. Udział należności zagrożonych od gospodarstw domowych
i przedsiębiorstw w należnościach instytucji monetarnych
ogółem (w %)
________________________________________________________
40
41
G. Bierecki, Stanowisko na posiedzenie NRR w dniu 02.03 2010 r. materiał opublikowany
na portalu internetowym Prezydenta RP.
Z przeprowadzonych szacunków wynika, że ok. 23% Polaków w ogóle nie posiada konta
bankowego. Więcej na ten temat por. R. Olesiński, Problem wykluczenia finansowego.
– 200 –
Truizmem jest stwierdzenie, że główną barierą ograniczającą rozwój
rynku finansowego jest wykluczenie finansowe znacznej części ludności.
Wprawdzie problem ten dotyka również państwa znacznie od nas zamożniejsze, lecz w Polsce – podobnie jak w innych krajach postkomunistycznych – obok niskiej skłonności do oszczędzania, występują również
mentalne przyczyny ograniczające dostęp do usług instytucji finansowych,
stąd skala wykluczenia jest większa42.
Z badań prowadzonych na zlecenie Narodowego Banku Polskiego
wynika, że ponad połowa obywateli w ogóle nie dostrzega sensu posiadania
konta, uważa, że ma za mało pieniędzy, by je założyć, choć tylko w sporadycznych przypadkach klient o nieokreślonej sytuacji majątkowej,
zwracający się do instytucji finansowej o otworzenie rachunku, spotkał się
z odmową. Niechęć do zdematerializowanych form pieniądza może jednak
wynikać nie tylko z ubóstwa, ale działania w szarej i czarnej strefie.
„Ucieczka przed fiskusem i ubezpieczeniami społecznymi gwarantuje
przetrwanie niejawnych transakcji. (...) Wszędzie są spryciarze, którzy wolą
gotówkę od czeku, karty kredytowej czy karty z pamięcią, ponieważ
gotówka jest anonimowa, a pieniądz-czek i pieniądz-elektroniczny zdradzają
swoich użytkowników”43.
________________________________________________________
42
43
Według danych Dyrekcji Generalnej ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Równości
Szans Komisji Europejskiej, w 2008 r. w 15 krajach „starej Unii” 20% osób nie miało
dostępu do transakcyjnych usług bankowych, 30% nie posiadało żadnych oszczędności,
40% nie korzystało z usług kredytowych. W nowych krajach członkowskich 1/3
mieszkańców pozbawiona była dostępu do usług finansowych, ponad 50% nie miało
rachunku rozliczeniowego, ani żadnych oszczędności, a prawie 75% nie mogło skorzystać
z kredytu. Szacuje się, że w Polsce wykluczeniem finansowym dotknięte było ok. 40%
obywateli, 56–60% nie miało konta w żadnej instytucji finansowej, 73% – dostępu do
kredytu odnawialnego, 60% nie uzyskało karty kredytowej. Na drugim biegunie znaleźli
się Polacy, którzy posiadają po 20–30 kont bankowych jednocześnie i po kilkadziesiąt
kart kredytowych. Więcej na ten temat por. m. in. Financial Access Initiative, Half the
World is Unbanked, www.financialaccess.org; R. Olesiński, Problem wykluczenia
finansowego, portal in.bank.pl.
R. Sédillot, Moralna i niemoralna historia pieniądza, Wydawnictwo W.A.B., Warszawa
2010, s. 396–397.
– 201 –
Wykres 24. Przyczyny braku konta w instytucji finansowej (w %)
2,6
3,1
5,7
10,5
12,3
14,5
16,7
21,9
22,8
25
odmowa ze względu na brak stałej pracy
obsługa konta jest skomplikowana
oszczędności są nisko oprocentowane
koszty są wyższe niż korzyści
opłaty są wysokie
nie mam zaufania do banków
nie mam regularnych dochodów
nie mam oszczędności
mam za małe dochody
wolę gotówkę
53,9
nie potrzebuję
0
10
20
30
40
50
60
Źródło: Opracowanie własne na podstawie info super ekspres, portal
internetowy NBP.
Za podstawowe przyczyny wykluczenia finansowego uważa się:
niski poziom dochodów, brak wiedzy ekonomicznej i finansowej oraz
politykę produktową banków preferującą klientów zamożnych, o stabilnej
sytuacji zawodowej, zamieszkałych w wielkich aglomeracjach. Do wykluczenia przyczyniają się także sami zainteresowani, jeśli zaciągnęli zbyt
wielkie zobowiązania w przeszłości i trafili na listę nierzetelnych
(niewiarygodnych) dłużników. Osoby takie nie mogą zazwyczaj uzyskać
kolejnej pożyczki w banku, czasem zwracają się do innych pośredników
kredytowych, oferujących pomoc finansową na lichwiarskich warunkach, co
z reguły jeszcze bardziej utrudnia położenie dłużnika. Z brakiem dostępu do
usług bankowych borykają się także osoby zamieszkujące ubogie okolice
i tereny wiejskie, nie tylko, dlatego, że mało zarabiają, ale i dlatego, że nie
ma tam placówek bankowych, albo zostały zlikwidowane ze względu na
niską rentowność. Teoretycznie problem ten mogłaby rozwiązać bankowość
elektroniczna, zwłaszcza że banki coraz chętniej zastępują tradycyjną
obsługę w okienku samoobsługą albo produktami oferowanymi w sieci, ale
za tymi innowacjami nie zawsze nadążają ludzie starsi i słabiej wykształceni.
W ten sposób postęp technologiczny paradoksalnie również przyczynia się
do narastania zjawiska wykluczenia finansowego. Rozwój bankowości
elektronicznej jest utrudniony na wsi, bo w gospodarstwach domowych
rolników często nie ma (nie tylko ze względów technicznych, ale także
ekonomicznych) dostępu do internetu, więc ich członkowie nie mogą
korzystać z tego typu usług. Zwiększenie liczby wykluczonych następuje
– 202 –
także na skutek zatrudniania pracowników w szarej strefie (bez zgłaszania
faktu zatrudnienia), w obawie, że otwarcie konta mogłoby naprowadzić
organa ścigania tego typu przestępstw na nieuczciwego pracodawcę44.
Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe od wielu lat skutecznie działają na rzecz zminimalizowania zjawiska wykluczenia poprzez
umożliwienie, jak najszerszej grupie odbiorców, korzystania z usług finansowych, oferując produkty dedykowane praktycznie każdej grupie zawodowej i wiekowej, ze szczególnym uwzględnieniem nowoczesnych rozwiązań,
otaczając wyjątkową troską osoby starsze, żyjące w małych miejscowościach45. Ta strategia, polegająca na zagospodarowaniu niszowych obszarów
rynku finansowego dobrze sprawdziła się w praktyce. SKOK, stanowiące
polską formę związków kredytowych (credit unions), należą do najsilniejszych, niekomercyjnych organizacji finansowych w Europie Środkowej
i Wschodniej, a ich pozycja w tym segmencie rynku europejskiego i światowego umacnia się z roku na rok.
3. Globalny i europejski rynek związków kredytowych
Porównania międzynarodowe pozwalają na określenie pozycji
własnego kraju w gospodarce światowej czy gospodarce regionu, lecz ich
wadą jest to, że dane są publikowane z pewnym opóźnieniem i zawierają
luki informacyjne. Aktualnie dostępne dane makroekonomiczne i dane
o działalności związków kredytowych kończą się na 2008 r., a więc nie
obejmują skutków recesji w gospodarce światowej, która utrzymywała się
przez cały 2009 r., i do chwili obecnej nie została jeszcze w pełni przezwyciężona.
Kryzys finansowy, który rozpoczął się w połowie 2007 r. od załamania amerykańskiego rynku kredytów hipotecznych, często porównywano do
Wielkiej Depresji z lat 1929–1933. W istocie podobieństwo to wydaje się
niewielkie. Współcześnie, po wprowadzeniu mechanizmów regulujących
transakcje kapitałowe, bezpośrednią przyczyną destabilizacji rynków
finansowych była emisja finansowych produktów inżynierii kapitałowej
z wbudowanymi instrumentami pochodnymi, co utrudniało prawidłową ich
wycenę. Wzrost awersji do ryzyka w reakcji na kilkanaście głośnych
bankructw amerykańskich instytucji finansowych, przerodził się w kryzys
zaufania banków względem siebie i swych kontrahentów, wywołując
________________________________________________________
44
45
A. Dunajski, Z wykluczeniem można walczyć, portal internetowy SKOK.
Za swą działalność SKOK otrzymały prestiżowe wyróżnienie Finansowa Marka Roku
2010. W uzasadnieniu werdyktu podano, że dzięki ofercie skierowanej również do osób
mniej zamożnych, SKOK walczą z wykluczeniem finansowym, ponieważ w Polsce wciąż
jeszcze zbyt wiele osób napotyka na bariery w dostępie do tanich produktów
finansowych.
– 203 –
najpierw panikę, a potem zastój na światowych rynkach finansowych.
Utrudnienia w dostępie do kredytu zbiegły się w czasie z odwróceniem cykli
rozwojowych w gospodarce realnej, pogarszając pesymistyczne nastroje
menedżerów i inwestorów w Stanach Zjednoczonych, w strefie euro
i w innych krajach Unii Europejskiej. Kryzys finansowy zmniejszył wartość
aktywów w gospodarce światowej ze 194 bln USD do 178 bln USD46.
W tym samym czasie aktywa związków kredytowych wzrosły do 1,2 bln
USD, a ich udział w globalnych aktywach finansowych podniósł się z 0,6%
do 0,7%. Okazało się, że ruch spółdzielczy był odporny na spekulacje, które
stały się powodem rozregulowania mechanizmów światowego rynku
finansowego i późniejszych konsekwencji tych wydarzeń dla sfery realnej.
Związki kredytowe mają rodowód europejski, ale najsilniejsze
organizacje – zarówno pod względem liczby członków jak i posiadanych
aktywów – powstały przed kilkudziesięcioma laty w Ameryce Północnej.
W 2000 r. skupiło się tam 78,2% ogólnej liczby członków i 91,1% aktywów
związków kredytowych. W minionych ośmiu latach nastąpił niezwykle
dynamiczny rozwój tego typu organizacji w krajach zaliczanych do rynków
wschodzących, co zmniejszyło przewagę tego kontynentu do 55,7% liczby
członków credit unions i 84,9% aktywów ogółem. Na drugim miejscu
uplasowała się Australia z Oceanią. W latach 2000–2008 liczba członków
Tablica 1. Podstawowe dane o związkach kredytowych zrzeszonych
w WOCCU
Wyszczególnienie
2000
2001
2002
Liczba krajów
92
93
78
Liczba
związków
36 512 36 901 40 258
kredytowych
Członkowie
108 262 112 275 118 269
w tys.
Oszczędności
Pożyczki
Rezerwy
Aktywa
466,3
371,3
55,7
536,2
530,5
393,6
60,4
605,5
2003
2004
2005
2006
2007
84
82
92
96
96
40 457
41 042
42 705
46 367
49 134
123 497 128 338 157 103 172 008 177 384
w mld USD
589,2
656,4
425,0
482,6
67,4
74,7
676,0
758,5
70,7
531,4
82,9
824,7
763,8
612,2
82,9
894,5
904,1
987,9
758,2
847,9
106,8
115,4
1 092,1 1 181,5
Źródło: World Council of Credit Unions, View 2008 Statistical Report.
________________________________________________________
46
McKinsey Institute, Global Capital Markets. Entering a New Era. Copyright
©McKinsey&Company 2009, September 2009, s. 9, 14 i 26.
– 204 –
credit unions w tej części świata ustabilizowała się na poziomie prawie
4 mln osób, aktywa wzrosły trzykrotnie, choć ich udział w aktywach
związków kredytowych ogółem zwiększył się tylko z 2,0% do 2,7%.
Najszybciej związki kredytowe rozwijają się w należących do grupy
najuboższych, najbardziej potrzebujących pomocy państwach afrykańskich
i azjatyckich. Udział afrykańczyków w ogólnej liczbie członków organizacji
zrzeszonych w WOCCU wzrósł w ciągu ośmiu lat o 8,8 pkt proc., jeszcze
bardziej – o 10,7 pkt proc. – wzrósł udział azjatów. Afrykańskie związki
kredytowe zwiększyły wartość aktywów z 0,55 mld USD w 2000 r. do 3,04
mld zł; udział Afryki w aktywach credit unions ogółem zwiększył się w tym
czasie z 0,1% do 0,3%. Wysoki wzrost liczby członków związków
kredytowych odnotować należy w analizowanym okresie w Azji (o 10,7 pkt
proc.); ich aktywa zwiększyły się z 25 mld USD do 92 mld USD, a ich
udział w aktywach credit unions ogółem podniósł się z 4,8% do 7,7% (o 2,9
pkt proc.). W Ameryce Łacińskiej liczba członków wzrosła czterokrotnie,
a wzrost aktywów był rekordowy (z niecałych 2 mld USD do prawie 25 mld
USD). W innych regionach Trzeciego Świata oraz w Europie wzrost liczby
członków i kapitału związków kredytowych nie był aż tak spektakularnie
silny, ale wyższy od przeciętnego47.
Wykres 25. Rozwój potencjału finansowego związków kredytowych
w latach 2000–2008 w mld USD
1 200
1 000
800
600
400
200
0
2000
2001
2002
Oszczędności
2003
2004
Pożyczki
2005
Rezerwy
2006
2007
2008
Aktywa
________________________________________________________
47
Siła nabywcza dolara amerykańskiego jest zwykle o wiele wyższa w krajach o niskim
PKB, niż w krajach zamożnych. W związku z tym rola ekonomiczna i społeczna credit
unions w państwach ubogich, gdzie duża część ludności podlega wykluczeniu społecznemu i finansowemu, jest większa niż w krajach wysoko rozwiniętych.
– 205 –
Afryka
Azja
Europa
1,1%
1,3%
8,1%
18,8%
2,9%
6,5%
2,9%
6,5%
Ameryka Ameryka Australia i
Płn.
Łac.
Oceania
4,6%
4,7%
członkowie 2000
członkowie 2008
78,2%
2,0%
10,8%
55,7%
Wykres 26. Struktura liczby członków związków kredytowych według części
świata
Karaiby
Tablica 2. Dynamika aktywów związków kredytowych według części świata
(2000=100)
Wyszczególnienie
Ogółem
Afryka
Ameryka Płn.
Ameryka Łac.
Australia i
Oceania
Azja
Europa
Karaiby
2001
113
94
112
167
2002
126
154
124
212
2003
141
308
137
218
2004
154
258
147
553
2005
167
373
156
734
2006
204
472
187
1 000
2007
220
619
198
1 395
2008
223
551
204
1 315
99
102
94
124
146
105
115
134
216
118
182
139
230
142
194
176
241
213
241
196
282
321
291
241
342
376
339
249
299
357
301
269
Źródło: Opracowanie własne na podstawie World Council of Credit Unions,
View 2008 Statistical Report.
– 206 –
8 239
9 790
Wykres 27. Przeciętna wartość aktywów na jednego członka credit unions
(w USD) według części świata
1 647
2 859
Ameryka
Płn.
Ameryka
Łac.
Australia i
Oceania
Azja
Europa
1 062
1 444
2 926
2 629
259
151
Afryka
2008
609
2 064
2 754
5 759
2000
Karaiby
Wykres 28. Struktura aktywów związków kredytowych według części świata
Ameryka Łac.
2,1%
Australia i
Oceania
2,7%
Ameryka Płn.
84,9%
Europa
2,1%
Inne
10,1%
Azja
7,7%
Afryka
0,3%
Karaiby
0,3%
– 207 –
Różnice w poziomie PKB na jednego mieszkańca miały istotny
wpływ na wartość aktywów w związków kredytowych. Najniższą wartość
per capita wystąpiła zatem w grupach krajów rozwijających się, gdzie siła
nabywcza dolara amerykańskiego jest najwyższa. Nie występowały natomiast większe różnice między Ameryką Północną i Australią, ze względu na
zbliżony poziom stopy życiowej mieszkańców tych części świata. W Europie, historycznie podzielonej na wysokorozwinięty zachód i słabiej zaawansowany w rozwoju wschód, różnice te nie są tak oczywiste. Na tym
kontynencie występowała w ostatnich ośmiu latach tendencja spadkowa
liczby credit unions, przy równoczesnym zwiększaniu liczby ich członków
i potencjału kapitałowego. Do WOCCU należało w 2008 r. 11 europejskich
krajów różniących się orientacją polityczną, poziomem rozwoju gospodarczego, stopniem dojrzałości rynku finansowego. W Irlandii, w której w 2008
r. PKB na jednego mieszkańca, był najwyższy wśród wszystkich
europejskich krajów zrzeszonych w WOCCU, najwyższe były również
aktywa związków kredytowych. Odmienna sytuacja wystąpiła w Wielkiej
Brytanii, której rynek finansowy jest zdominowany przez korporacje
finansowe o globalnej skali działania, co hamuje związków kredytowych.
Warto odnotować, że największy – po Irlandii – udział w aktywach europejskich związków kredytowych miały polskie SKOK, jednak pod względem liczby członków i stopnia penetracji rynku48, nasz kraj wyprzedzała
Ukraina.
Wykres 29. PKB per capita w europejskich krajach zrzeszonych w WOCCU
w 2008 r. (w USD)
45 300
36 500
17 800 17 300
11 800
17 300 16 100
9 100
12 200
7 400
W. Brytania
Ukraina
Rumunia
Rosja
Polska
Mołdowa
Macedonia
Łotwa
Litwa
Irlandia
Białoruś
2 500
________________________________________________________
48
Stopień penetracji rynku jest to stosunek liczby członków credit unions do liczby ludności
aktywnej zawodowo, wyrażony w %.
– 208 –
Tablica 3. Rozwój europejskiego rynku credit unions w latach 2000–2008
Kraj
Białoruś
Irlandia
Litwa
Łotwa
Macedonia
Mołdowa
Polska
Rosja
Rumunia
Ukraina
W. Brytania
Liczba
credit
członków
unions
13
729
508
2 979 500
61
94 430
30
24 730
1
8 219
422
123 588
62
1 856 247
142
24 974
16
67 233
828
2 669 411
473
652 163
Wskaźnik
penetracji
rynku w %
0,01
74,8
3,8
1,6
0,6
3,9
6,7
0,2
0,4
8,3
1,6
oszczędności
0
16 659
231
15
4
1
2 920
177
34
650
692
Wartość w mln USD
pożyrezerw
czek
0
0
9 966
2 853
227
3
16
1
5
2
47
1
2 349
275
187
19
36
8
703
101
659
11
aktywów
0
19 467
309
18
6
55
3 193
229
43
765
857
Uwaga: Wartość oszczędności, pożyczek i aktywów związków kredytowych
Białorusi była tak mała, że nie mieściła się w przyjętej skali
(odpowiednio: 237 tys. USD, 220 tys. USD i 270 tys. USD).
Z reguły oszczędności członków europejskich związków kredytowych były wyższe od udzielonych pożyczek, jednak w byłych republikach
radzieckich i w Rumunii pożyczki miały wyższą wartość niż depozyty, co
może zagrażać przyszłości credit unions w tych krajach.
Zakończenie
Mijające dwudziestolecie było jednym z najtrudniejszych okresów
we współczesnej historii polskiej gospodarki. Wprawdzie ogólna ocena tego
okresu jest pozytywna, jednak znaczna część polskiego społeczeństwa
okazała się nieprzygotowana do skutków transformacji ustrojowej i zapłaciła
za to wysoką cenę. Problemy ubóstwa i uzależnienia od pomocy społecznej
wielu polskich gospodarstw domowych występowałyby zapewne z mniejszym natężeniem, gdyby nadano właściwą rangę inicjatywom obywatelskim
i takim wartościom, jak dobro wspólne, uczestnictwo, subsydiarność i wyrównywanie szans. Wartości te są atrybutem ruchu spółdzielczego, który –
zdeformowany w okresie realnego socjalizmu – nie miał szerszego poparcia
w procesie transformacji ustrojowej. Prywatyzacja, przeprowadzana głównie
z myślą o pozyskaniu zagranicznego inwestora, utrudniała odrodzenie się
spółdzielczości. Ten sektor własnościowy do tej pory nie odzyskał należnej
mu rangi, przeciwnie – jego znaczenie ulegało z każdym rokiem coraz
– 209 –
większej marginalizacji. Podobny los mógł spotkać także – reaktywowane
po trwającej pół wieku przerwie – spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe. Jednak mądra i konsekwentna polityka Kasy Krajowej, profesjonalizm kadr SKOK, szeroki zakres usług, bezpieczeństwo i partnerstwo
w relacjach biznesowych, w połączeniu z aktywnością naukową, działalnością edukacyjną i popularyzatorską, pozwoliły pokonać piętrzące się trudności. Kasy oszczędnościowo-kredytowe należą obecnie do najlepiej zarządzanych, najsilniejszych kapitałowo instytucji typu credit unions na kontynencie europejskim. W czasie ostatniego kryzysu, który był szokiem dla
wielu instytucji finansowych, ten segment rynku finansowego nie poniósł
większych strat. Polskie SKOK okazały się odporne na zawirowania gospodarki światowej i spowolnienie gospodarcze. Oferując tanie, wysokiej
jakości produkty finansowe, dostosowane do potrzeb i możliwości niezbyt
zamożnych gospodarstw domowych, skutecznie walczą z wykluczeniem
finansowym, dzięki czemu z każdym mijającym rokiem umacniają swoją
pozycję na rynku bankowości detalicznej.
– 210 –
Aneks. Załączniki do artykułu Dariusza Dudka, Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o...
ANEKS
Załączniki do artykułu Dariusza Dudka „Ustawa z dnia 5
listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej”
Ustawa
z dnia 14 grudnia 1995 r.
o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych
(Dz.U. z 1996 r., nr 1, poz. 2 z późn. zm.)
[fragmenty]
(…)
Art. 39
1. Kasa Krajowa sprawuje nadzór nad kasami w zakresie zgodności ich
działalności z przepisami prawa i prawidłowo prowadzonej gospodarki
finansowej.
2. Kasa Krajowa lub upoważniona przez nią osoba jest uprawniona do:
1. wstępu na teren nieruchomości, obiektu, lokalu lub ich części, gdzie
jest prowadzona działalność kasy, w takich dniach i godzinach,
w jakich jest lub powinna być prowadzona ta działalność,
2. żądania pisemnych lub ustnych informacji i wyjaśnień oraz okazania
dokumentów lub innych nośników informacji, jak również
udostępnienia danych związanych z działalnością kasy, a organy
kasy i jej pracownicy obowiązani są do udzielania żądanych
wyjaśnień i wszelkiej pomocy.
Art. 40
Czynności podejmowane w ramach nadzoru nad działalnością kas polegają
w szczególności na:
1. analizie bilansu kas,
2. badaniu realizacji obowiązku utrzymywania płynności płatniczej
przez kasy,
3. badaniu zgodności udzielanych kredytów i pożyczek przez kasy
z przepisami art. 21, art. 23–25a i art. 29,
1. badaniu zabezpieczenia i terminowości spłaty kredytów i pożyczek
kas,
2. badaniu stosowanego oprocentowania kredytów i pożyczek oraz
złożonych oszczędności i lokat w kasach,
– 211 –
3. badaniu sytuacji finansowej kas.
Art. 41
1. Kasa Krajowa może wezwać kasę do usunięcia stwierdzonych uchybień
w wyznaczonym terminie.
2. W przypadku nieusunięcia w wyznaczonym terminie uchybień, o których mowa w ust. 1, Kasa Krajowa może nakazać kasie zaprzestania
prowadzenia określonej działalności.
3. W przypadku stwierdzenia, że działalność kasy wykonywana jest z rażącym naruszeniem przepisów prawa lub statutu, Kasa Krajowa może:
1. wystąpić do właściwego organu kasy o odwołanie jej członków
zarządu, bezpośrednio odpowiedzialnych za stwierdzone uchybienia,
2. zawiesić w czynnościach poszczególnych członków zarządu kasy,
o których mowa w pkt 1, do czasu rozpatrzenia wniosku o ich
odwołanie; zawieszenie w czynnościach polega na wyłączeniu
z podejmowania decyzji przez kasę w zakresie jej praw i obowiązków majątkowych.
Art. 42
1. W przypadku powstania groźby zaprzestania spłacania długów przez
kasę lub gdy jej działalność wykazuje rażące lub uporczywe naruszanie
przepisów prawa, Kasa Krajowa może zawiesić działalność kasy
ustanawiając jednocześnie zarządcę komisarycznego.
2. Działalność kasy może być zawieszona do czasu wyborów rady
nadzorczej i zarządu kasy, jednak na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy.
3. Z dniem ustanowienia zarządcy komisarycznego kończy się kadencja
organów kasy.
4. Kasa krajowa określi zakres czynności kasy na okres, o którym mowa
w ust. 2.
Art. 43
Jeżeli ze sprawozdania finansowego sporządzonego przez zarząd kasy lub
zarządcę komisarycznego wynika, że majątek kasy nie wystarcza na
pokrycie kosztów postępowania upadłościowego, a wierzyciele nie
wyrażą zgody na ich pokrycie, sąd na wniosek wierzycieli lub Kasy
Krajowej wydaje postanowienie o wykreśleniu kasy z rejestru,
zawiadamiając o tym wierzycieli i Kasę Krajową. W takim przypadku
nie przeprowadza się postępowania upadłościowego.
– 212 –
Ustawa
z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach
[fragmenty]
(…)
Rozdział 6
Nadzór nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi
i Krajową Spółdzielczą Kasą Oszczędnościowo-Kredytową
Art. 60
Działalność kas i Kasy Krajowej podlega nadzorowi sprawowanemu przez
Komisję Nadzoru Finansowego w zakresie i na zasadach określonych
w niniejszej ustawie i w ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad
rynkiem finansowym (Dz.U. nr 157, poz. 1119, z późn. zm.12).
Art. 61
1. Celem nadzoru nad kasami jest zapewnienie:
1. stabilności finansowej kas;
2. prawidłowości prowadzonej przez kasy działalności finansowej,
3. bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych w kasach,
4. zgodności działalności kas z przepisami niniejszej ustawy.
2. Celem nadzoru nad Kasą Krajową jest zapewnienie:
1. stabilności finansowej Kasy Krajowej,
2. prawidłowości wykorzystania funduszu stabilizacyjnego,
3. zgodności działalności Kasy Krajowej z przepisami niniejszej
ustawy.
Art. 62
1. Minister właściwy do spraw instytucji finansowych może określić,
w drodze Rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii Komisji Nadzoru
Finansowego i Kasy Krajowej, wiążące kasy normy dopuszczalnego
ryzyka w ich działalności, uwzględniając konieczność zapewnienia
bezpieczeństwa działalności kas i Kasy Krajowej oraz zgromadzonych
w nich środków.
2. Komisja Nadzoru Finansowego może wydawać, po zasięgnięciu opinii
Kasy Krajowej, rekomendacje dotyczące dobrych praktyk ostrożnego
i stabilnego zarządzania kasami.
– 213 –
Art. 63
1. Kasa Krajowa sprawuje kontrolę kas w zakresie zgodności ich
działalności z przepisami prawa oraz prawidłowości prowadzonej
gospodarki finansowej.
2. Kasa Krajowa działając przez upoważnione przez nią osoby, zwane
dalej „kontrolerami”, jest uprawniona do:
1. wstępu na teren nieruchomości, obiektu, lokalu lub ich części, gdzie
jest prowadzona działalność kasy, w takich dniach i godzinach,
w jakich jest lub powinna być prowadzona ta działalność,
2. żądania pisemnych lub ustnych informacji i wyjaśnień oraz okazania
dokumentów lub innych nośników informacji, jak również
udostępnienia danych związanych z działalnością kasy, a organy
kasy i jej pracownicy obowiązani są do udzielania żądanych
wyjaśnień i wszelkiej pomocy.
3. Kasa Krajowa przeprowadza czynności kontrolne zgodnie z zasadami
i metodyką opracowaną przez jej radę nadzorczą.
Art. 64
1. Czynności kontrolne podejmowane w kasach oraz w Kasie Krajowej
przez pracowników Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego, zwanych
dalej „inspektorami”, są wykonywane po okazaniu upoważnienia
wydanego przez Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego
oraz legitymacji służbowej.
2. Komisja Nadzoru Finansowego oraz osoby wykonujące czynności
nadzoru nie ponoszą odpowiedzialności za szkodę wynikłą ze zgodnego
z przepisami ustaw działania lub zaniechania, które pozostaje
w związku ze sprawowanym przez Komisję Nadzoru Finansowego
nadzorem nad działalnością kas.
3. Minister właściwy do spraw instytucji finansowych określi, w drodze
rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii Komisji Nadzoru Finansowego
i Kasy Krajowej szczegółowe zasady i tryb wykonywania czynności
kontrolnych w kasach i w Kasie Krajowej, uwzględniając konieczność
skutecznego sprawowania nadzoru oraz prawidłową realizację zadań
Kasy Krajowej.
Art. 65
1. Czynności kontrolne, o których mowa w art. 63 i 64, wykonywane są
w zespole co najmniej dwuosobowym, zwanym dalej „zespołem
inspekcyjnym”.
2. Zespół inspekcyjny powinien kontrolować dokumenty źródłowe
w pomieszczeniach kasy.
– 214 –
Art. 66
Czynności podejmowane przez Kasę Krajową w ramach kontroli działalności kas polegają w szczególności na:
1. analizie bilansu kas,
przez kasy,
z przepisami art. 29–32 i art. 36,
kas,
5. badaniu stosowanego oprocentowania kredytów i pożyczek oraz
złożonych oszczędności i lokat w kasach,
6. badaniu sytuacji finansowej kas.
Art. 67
Czynności podejmowane przez Komisję Nadzoru Finansowego w ramach
nadzoru nad działalnością kas polegają w szczególności na:
1. analizie sprawozdań finansowych kas,
przez kasy,
z przepisami art. 29–32 i art. 36,
kas,
5. badaniu sytuacji finansowej kas,
6. badaniu jakości aktywów i zobowiązań pozabilansowych,
7. ocenie poziomu kapitałów.
Art. 68
1. Czynności podejmowane przez Komisję Nadzoru Finansowego w ramach nadzoru nad działalnością Kasy Krajowej polegają w szczególności na:
1. badaniu sposobu wykorzystania środków funduszu stabilizacyjnego,
2. badaniu zasad, metod i standardów realizacji celu, o którym mowa
w art. 42,
3. badaniu zgodności prowadzonej działalności z przepisami niniejszej
ustawy.
2. Komisja Nadzoru Finansowego ma prawo kontroli metodyki i zasad
wykonywania przez Kasę Krajową czynności kontrolnych w kasach
w zakresie ich efektywności i adekwatności.
– 215 –
3.
Komisja Nadzoru Finansowego może zalecić Kasie Krajowej dokonanie zmian w metodyce i zasadach określających sposób i zakres
przeprowadzania kontroli w kasach.
Art. 69
1. Na żądanie inspektora wykonującego czynności kontrolne kasa oraz
Kasa Krajowa są obowiązane sporządzić kopie dokumentów i nośników
informacji oraz opartych na tych dokumentach opracowań, zestawień
i obliczeń.
2. Na żądanie inspektora wykonującego czynności kontrolne każdy
pracownik kasy i Kasy Krajowej obowiązany jest udzielić wyjaśnień
ustnych lub pisemnych z zakresu objętego kontrolą w wyznaczonym
terminie.
3. Kontrole są przeprowadzane po uprzednim pisemnym zawiadomieniu
kasy o terminie i czasie planowanej kontroli, składzie zespołu
inspekcyjnego oraz zakresie informacji niezbędnej do przygotowania
przez jednostkę.
4. Z przeprowadzonej kontroli sporządzany jest protokół.
5. Protokół sporządza się w terminie 30 dni roboczych od dnia
zakończenia kontroli i przeznacza dla:
1. zarządu kasy,
2. rady nadzorczej kasy,
3. Komisji Nadzoru Finansowego,
4. Kasy Krajowej.
6. Protokół podpisują kierujący kontrolą oraz dwaj członkowie zarządu
jednostki kontrolowanej, w terminie 14 dni roboczych od dnia
przedłożenia protokołu do podpisu.
7. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości Komisja Nadzoru Finansowego przedstawia jednostce kontrolowanej zalecenia pokontrolne.
8. Zalecenia pokontrolne są przekazywane jednostce kontrolowanej nie
później niż w terminie 30 dni roboczych od dnia doręczenia Komisji
Nadzoru Finansowego podpisanego protokołu.
9. W uzasadnionych przypadkach termin, o którym mowa w ust. 6, może
być przedłużony do 2 miesięcy.
Art. 70
1. Kasa Krajowa po stwierdzeniu w toku czynności kontrolnych istotnych
nieprawidłowości przedstawia kasie zalecenia w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, powiadamiając
o tym jednocześnie Komisję Nadzoru Finansowego.
2. W przypadku nieusunięcia w wyznaczonym terminie uchybień,
o których mowa w ust. 1, Kasa Krajowa zawiadamia o tym Komisję
– 216 –
Nadzoru Finansowego. Komisja Nadzoru Finansowego z własnej
inicjatywy lub na uzasadniony wniosek Kasy Krajowej może po
uprzednim upomnieniu na piśmie zastosować środki nadzorcze, o których mowa w art. 71 ust. 2.
Art. 71
1. Komisja Nadzoru Finansowego w ramach nadzoru może zalecić kasie
w szczególności:
1. podjęcie środków koniecznych do przywrócenia płynności płatniczej
lub osiągnięcia i przestrzegania norm, o których mowa w niniejszej
ustawie,
2. usunięcie w wyznaczonym czasie stwierdzonych uchybień,
3. zwiększenie funduszy własnych,
4. zaniechanie określonych form reklamy.
2. W przypadku stwierdzenia, że kasa nie realizuje zaleceń, a także gdy
działalność kasy wykonywana jest z naruszeniem przepisów prawa lub
statutu albo stwarza zagrożenie dla interesów członków kasy, Komisja
Nadzoru Finansowego z własnej inicjatywy lub na uzasadniony
wniosek Kasy Krajowej po uprzednim upomnieniu na piśmie, może:
1. wystąpić do właściwego organu kasy o odwołanie członków jej
zarządu bezpośrednio odpowiedzialnych za stwierdzone uchybienia,
2. zawiesić w czynnościach poszczególnych członków zarządu kasy,
o których mowa w pkt 1, do czasu rozpatrzenia wniosku o ich
odwołanie; zawieszenie w czynnościach polega na wyłączeniu
z podejmowania decyzji przez kasę w zakresie jej praw i obowiązków majątkowych,
3. nakazać kasie ograniczenie zakresu działalności,
4. nakazać kasie zaprzestania prowadzenia określonej działalności.
3. Decyzja Komisji Nadzoru Finansowego o zaprzestaniu prowadzenia
określonej działalności kasy może zawierać warunki i terminy.
4. Komisja Nadzoru Finansowego może także zawiesić w czynnościach
członka zarządu w przypadku:
1. przedstawienia mu zarzutów w postępowaniu karnym lub w postępowaniu w sprawie o przestępstwo skarbowe,
2. spowodowania znaczących strat majątkowych kasy.
Postanowienia ust. 2 pkt 2 stosuje się odpowiednio.
5. Członek zarządu informuje Komisję Nadzoru Finansowego o postawieniu mu zarzutów w postępowaniu karnym lub w postępowaniu
w sprawie o przestępstwo skarbowe w terminie 30 dni od daty
postawienia zarzutów.
– 217 –
6.
Komisja Nadzoru Finansowego odwołuje członka zarządu kasy
w przypadku prawomocnego skazania go za przestępstwo umyślne lub
przestępstwo skarbowe, z wyłączeniem przestępstw ściganych
z oskarżenia prywatnego oraz w przypadku niedopełnienia przez niego
obowiązku, o którym mowa w ust. 5, chyba że postawione zarzuty
dotyczą przestępstwa ściganego z oskarżenia prywatnego.
Art. 72
1. W razie niewykonywania zaleceń, o których mowa w art. 71 ust. 1, oraz
obowiązków, o których mowa w art. 75, Komisja Nadzoru Finansowego z własnej inicjatywy lub na uzasadniony wniosek Kasy
Krajowej może nakładać na członków zarządu kasy kary pieniężne do
wysokości sześciokrotnego minimalnego wynagrodzenia za pracę
określonego na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r.
o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. nr 200, poz. 1679,
z 2004 r. nr 240, poz. 2407 oraz z 2005 r. nr 157, poz. 1314),
ustalonego na dany rok na podstawie odrębnych przepisów w dniu
nałożenia kary.
2. Kara nie może być nałożona, jeżeli od uzyskania przez Komisję
Nadzoru Finansowego wiadomości o czynie określonym w ust. 1
upłynęło więcej niż 6 miesięcy albo od popełnienia tego czynu upłynęło
więcej niż 2 lata.
3. Wymierzenie kary pieniężnej nie stanowi przeszkody do zastosowania
innych środków przewidzianych w niniejszej ustawie.
4. Kwoty wyegzekwowane z tytułu kar pieniężnych powiększają fundusz
stabilizacyjny prowadzony przez Kasę Krajową.
5. Kara, o której mowa w ust. 1, podlega egzekucji w trybie przepisów
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Art. 73
1. W przypadku powstania groźby zaprzestania spłacania długów przez
kasę lub gdy jej działalność wykazuje rażące lub uporczywe naruszanie
przepisów prawa, lub jeżeli zarząd nie przekaże programu
postępowania naprawczego zgodnie z art. 76 albo gdy realizacja tego
programu okaże się nieskuteczna, Komisja Nadzoru Finansowego
z własnej inicjatywy lub na uzasadniony wniosek Kasy Krajowej może
podjąć decyzję o ustanowieniu zarządcy komisarycznego. Ustanowienie
zarządcy komisarycznego nie wpływa na organizację i sposób działania
kasy, z wyjątkiem zmian przewidzianych niniejszą ustawą.
– 218 –
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Ustanowienie zarządcy komisarycznego może trwać nie dłużej niż
6 miesięcy.
Z dniem ustanowienia zarządcy komisarycznego członkowie zarządu
kasy zostają odwołani z mocy prawa, a udzielone wcześniej prokury
i pełnomocnictwa wygasają. Kompetencje innych organów kasy ulegają
zawieszeniu. Na zarządcę komisarycznego przechodzi prawo podejmowania decyzji we wszystkich sprawach kasy, z wyjątkiem wprowadzania zmian w statucie kasy.
Zarządca komisaryczny wykonuje również zadania określone w decyzji
Komisji Nadzoru Finansowego o ustanowieniu zarządcy komisarycznego.
Zarządca komisaryczny opracowuje i uzgadnia z Komisją Nadzoru
Finansowego program postępowania naprawczego, kieruje jego realizacją oraz informuje Komisję Nadzoru Finansowego, Kasę Krajową
i radę nadzorczą kasy o wynikach jego realizacji.
Od decyzji, o której mowa w ust. 1, rada nadzorcza kasy może wnieść
skargę do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia
decyzji. Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji. Przepisu
art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Koszty związane z wykonywaniem funkcji zarządcy komisarycznego
obciążają koszty działalności kasy. Wynagrodzenie zarządcy komisarycznego ustala Komisja Nadzoru Finansowego po zasięgnięciu opinii
Kasy Krajowej, z tym że w kasach, w których w statutach przewidziano
wynagrodzenie dla prezesa zarządu, wynagrodzenie zarządcy komisarycznego nie może być wyższe niż wynagrodzenie prezesa zarządu
kasy, w której ustanowiono zarządcę komisarycznego.
Art. 74
Jeżeli ze sprawozdania finansowego sporządzonego przez zarząd kasy lub
zarządcę komisarycznego wynika, że majątek kasy nie wystarcza na
pokrycie kosztów postępowania upadłościowego, a wierzyciele nie
wyrażą zgody na ich pokrycie, sąd na wniosek wierzycieli lub Kasy
Krajowej wydaje postanowienie o wykreśleniu kasy z rejestru,
zawiadamiając o tym wierzycieli i Kasę Krajową. W takim przypadku
nie przeprowadza się postępowania upadłościowego.
Art. 75
Kasy są obowiązane:
1. zawiadomić Kasę Krajową i Komisję Nadzoru Finansowego o podjęciu
lub zaprzestaniu działalności;
– 219 –
2.
3.
udostępnić upoważnionym osobom do wglądu księgi, bilanse, rejestry,
plany, sprawozdania i inne dokumenty oraz umożliwić, na pisemne
żądanie, sporządzenie kopii tych dokumentów i innych nośników
informacji, jak również udzielić wyjaśnień żądanych przez te osoby;
niezwłocznie zawiadomić Komisję Nadzoru Finansowego i Kasę Krajową o środkach, jakie zostaną podjęte w celu usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w ramach kontroli oraz nadzoru.
Art. 76
1. W razie powstania w kasie straty bilansowej albo groźby jej wystąpienia, albo powstania niebezpieczeństwa niewypłacalności, zarząd
kasy niezwłocznie zawiadamia o tym Komisję Nadzoru Finansowego
i Kasę Krajową oraz przystępuje do opracowania programu
naprawczego. Kasa przedkłada program Komisji Nadzoru Finansowego
wraz z opinią Kasy Krajowej oraz zapewnia jego realizację.
2. Komisja Nadzoru Finansowego może z własnej inicjatywy lub na
uzasadniony wniosek Kasy Krajowej, wyznaczyć kasie termin na
opracowanie programu postępowania naprawczego, o którym mowa
w ust. 1, oraz zlecić jego uzupełnienie lub ponowne opracowanie.
3. W razie zaniechania działań określonych w ust. 1, Komisja Nadzoru
Finansowego może zobowiązać kasę do wszczęcia postępowania
naprawczego.
Art. 77
1. Komisja Nadzoru Finansowego może na uzasadniony wniosek Kasy
Krajowej w kasie, która otrzymuje środki z funduszu stabilizacyjnego,
na wniosek Kasy Krajowej, ustanowić kuratora nadzorującego
wykonanie programu postępowania naprawczego.
2. Kuratorowi przysługuje prawo uczestniczenia w posiedzeniach
organów kasy oraz uzyskiwania wszelkich informacji niezbędnych do
wykonywania jego funkcji.
3. Kuratorowi przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu wobec uchwał
i decyzji zarządu i rady nadzorczej kasy. Oświadczenie o zamiarze
wniesienia sprzeciwu zgłoszone na posiedzeniu rady nadzorczej lub
zarządu wstrzymuje wykonanie uchwały lub decyzji.
4. Sprzeciw, o którym mowa w ust. 3, kurator wnosi do właściwego sądu
gospodarczego w terminie 14 dni od daty podjęcia uchwały lub decyzji
zarządu lub rady nadzorczej.
5. W przypadku braku wniesienia sprzeciwu do sądu w terminie, o którym
mowa w ust. 4, lub w przypadku oświadczenia kuratora, że nie będzie
zgłaszał sprzeciwu, uchwała lub decyzja, o których mowa w ust. 3,
może zostać wykonana.
– 220 –
6.
Kurator może zaskarżyć do sądu uchwałę walnego zgromadzenia kasy.
Przepis art. 42 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze
stosuje się.
7. Od decyzji o ustanowieniu kuratora kasa może wnieść skargę do sądu
administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji.
Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji. Przepisu art. 127
§ 3 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
8. Kurator składa Komisji Nadzoru Finansowego kwartalne sprawozdania
ze swojej działalności zawierające ocenę realizacji przez kasę programu
naprawczego. Sprawozdania przekazywane są także Kasie Krajowej.
9. Koszty związane z wykonywaniem funkcji kuratora obciążają koszty
działalności kasy. Wynagrodzenie kuratora ustala Komisja Nadzoru
Finansowego po zasięgnięciu opinii Kasy Krajowej, z tym że w kasach,
w których w statutach przewidziano wynagrodzenie dla prezesa
zarządu, wynagrodzenie kuratora nie może być wyższe niż wynagrodzenie prezesa zarządu kasy, w której ustanowiono kuratora.
10. Komisja Nadzoru Finansowego odwołuje kuratora nadzorującego
wykonywanie programu naprawczego po zrealizowaniu tego programu
przez kasę, a także w przypadku jego rezygnacji, niewłaściwego
wykonywania funkcji lub też innych względów uniemożliwiających
kuratorowi należyte wykonywanie tej funkcji.
Art. 78
1. Komisja Nadzoru Finansowego może żądać informacji od Kasy Krajowej oraz wyjaśnień od członków organów Kasy Krajowej w zakresie
niezbędnym dla wykonywania zadań z zakresu nadzoru.
2. Komisja Nadzoru Finansowego może wezwać Kasę Krajową do
usunięcia w wyznaczonym terminie uchybień stwierdzonych w jej
działalności.
3. W razie niewykonywania obowiązków określonych w ust. 1 i 2
Komisja Nadzoru Finansowego może nakładać na członków zarządu
Kasy Krajowej kary pieniężne do wysokości trzykrotnego miesięcznego
wynagrodzenia brutto danego członka zarządu, wyliczonego na
podstawie wynagrodzenia za ostatnie 3 miesiące przed nałożeniem
kary. Art. 72 ust. 2–5 stosuje się.
Art. 79
1. W razie stwierdzenia, że Kasa Krajowa nie realizuje zaleceń Komisji
Nadzoru Finansowego lub działalność Kasy Krajowej jest wykonywana
z naruszeniem prawa albo stwarza zagrożenie dla interesów kas,
– 221 –
Komisja Nadzoru Finansowego, po uprzednim upomnieniu na piśmie,
może:
1. wystąpić do właściwego organu Kasy Krajowej o odwołanie
prezesa, wiceprezesa lub innego członka zarządu Kasy Krajowej
bezpośrednio odpowiedzialnego za stwierdzone nieprawidłowości,
2. zawiesić w czynnościach członków zarządu Kasy Krajowej, o których mowa w pkt 1, do czasu podjęcia uchwały w sprawie wniosku
o ich odwołanie przez radę nadzorczą na najbliższym posiedzeniu;
zawieszenie w czynnościach polega na wyłączeniu z podejmowania
decyzji za Kasę Krajową w zakresie jej praw i obowiązków majątkowych.
2. Komisja Nadzoru Finansowego może także zawiesić w czynnościach
członka zarządu Kasy Krajowej, w przypadku:
1. przedstawienia mu zarzutów w postępowaniu karnym lub skarbowym,
2. spowodowania znacznych strat majątkowych Kasy Krajowej.
Postanowienia ust. 1 pkt 2 stosuje się odpowiednio.
3. Do członków zarządu Kasy Krajowej stosuje się przepisy art. 71 ust. 5
i 6.
Art. 80
1. Kasy obowiązane są przekazywać do Komisji Nadzoru Finansowego
sprawozdanie finansowe wraz z opinią i raportem biegłego rewidenta
oraz z odpisem uchwały bądź postanowienia organu zatwierdzającego
o zatwierdzeniu sprawozdania finansowego.
2. Kasa Krajowa obowiązana jest przekazywać do Komisji Nadzoru
Finansowego:
1. zbadane sprawozdanie finansowe wraz z opinią i raportem biegłego
rewidenta oraz z odpisem uchwały o zatwierdzeniu sprawozdania
finansowego,
2. sprawozdanie z prowadzonej działalności, w tym nie rzadziej niż raz
na kwartał sprawozdanie z przeprowadzonych w kasach czynnościach kontrolnych oraz sprawozdanie z wykorzystania środków
funduszu stabilizacyjnego.
3. Minister właściwy do spraw instytucji finansowych, po zasięgnięciu
opinii Komisji Nadzoru Finansowego, w drodze rozporządzenia,
ustala zakres, terminy i tryb przekazywania informacji sprawozdawczych przez kasy i Kasę Krajową do Komisji Nadzoru Finansowego, mając na uwadze zapewnienie sprawnego i efektywnego
nadzoru nad kasami i Kasą Krajową.
– 222 –
Prezydencki Projekt
Ustawy o spółdzielczych kasach
Druk 657 z 14.04.2008 r.
[fragmenty]
(…)
Zmiany w przepisach obowiązujących
(…)
17) w art. 34 dotychczasowa treść otrzymuje oznaczenie ust. 1 oraz dodaje
się ust. 2 w brzmieniu:
„2. Komisja Nadzoru Finansowego sprawuje nadzór nad Kasą Krajową
w zakresie zgodności jej działalności z przepisami prawa oraz realizacji
przez nią ustawowych zdań zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonych w kasach oszczędności ich członków oraz stabilności finansowej
kas”,
18) po art. 34 dodaje się art. 34 a w brzmieniu:
„Art. 34 a. 1. Kasa Krajowa corocznie przedstawia Komisji Nadzoru
Finansowego:
1. sprawozdanie z działalności kas i Kasy Krajowej oraz sprawozdanie
finansowe wraz z rachunkiem wyników kas i Kasy Krajowej oraz
opinią biegłego rewidenta – w ciągu dwóch miesięcy od dnia
zatwierdzenia tego sprawozdania przez walne zgromadzenie Kasy
Krajowej,
2. sprawozdanie ze sprawowania nadzoru nad kasami wraz z informacją o programach naprawczych przedstawionych do zatwierdzenia oraz realizowanych w kasach,
3. sprawozdanie z gospodarowania funduszem stabilizacyjnym,
4. treść ustanowionych norm dopuszczalnego ryzyka w działalności
kas oraz jednolitych procedur świadczenia usług i prowadzenia
dokumentacji.
2. Kasa Krajowa co trzy miesiące przedstawia Komisji Nadzoru Finansowego:
1. informację o czynnościach nadzoru nad kasami wraz z informacją
o programach naprawczych przedstawionych do zatwierdzenia oraz
realizowanych w kasach,
2. informację o stanie funduszu stabilizacyjnego.
3. Komisja Nadzoru Finansowego, w wypadku stwierdzenia nieprawidłowości lub braków w dokumentacji, o której mowa w ust. 1 i 2,
może wezwać Kasę Krajową do ich usunięcia.
– 223 –
4.
5.
6.
7.
Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określi wzory oraz zasady
sporządzania i przekazywania sprawozdania z działalności kas i Kasy
Krajowej, sprawozdania finansowego kas i Kasy Krajowej, rachunku
wyników kas i Kasy Krajowej, sprawozdania Kasy Krajowej ze
sprawowania nadzoru nad kasami wraz z informacją o przedstawionych
do zatwierdzenia oraz realizowanych w kasach programach naprawczych i sprawozdania Kasy Krajowej z gospodarowania funduszem
stabilizacyjnym, o których mowa w ust. 1, a także informacji Kasy
Krajowej o czynnościach nadzoru nad kasami wraz z informacją
o przedstawionych do zatwierdzenia oraz realizowanych w kasach
programach naprawczych i informacji Kasy Krajowej o stanie funduszu
stabilizacyjnego, o których mowa w ust. 2, zapewniając efektywność
nadzoru sprawowanego przez Komisję Nadzoru Finansowego w celu
zapewnienia stabilności finansowej Kasy Krajowej i kas, nadzorowanych przez Kasę Krajową.
Komisja Nadzoru Finansowego, po uprzednim wezwaniu Kasy Krajowej do podjęcia lub zaniechania określonej czynności lub zaniechania
podejmowania czynności określonego rodzaju i wyznaczeniu jej w tym
celu odpowiedniego terminu, nie krótszego niż 30 dni, może po
bezskutecznym upływie terminu, w drodze decyzji administracyjnej,
nakazać Kasie Krajowej podjęcie lub zaniechanie określonej czynności
lub na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy nakazać Kasie Krajowej zaniechanie podejmowania czynności określonego rodzaju, jeżeli niepodjęcie
lub niezaniechanie takich czynności może zagrażać stabilności Kasy
Krajowej.
Komisja Nadzoru Finansowego lub upoważniona przez nią osoba jest
uprawniona do żądania pisemnych lub ustnych informacji i wyjaśnień
oraz okazania dokumentów lub innych nośników informacji, jak
również udostępnienia danych związanych ze sprawowaniem przez
Kasę Krajową funkcji stabilizacji finansowej i nadzoru nad kasami.
W razie stwierdzenia, że Kasa Krajowa nie realizuje obowiązków lub
zaleceń określonych w niniejszym artykule, Komisja Nadzoru Finansowego, po uprzednim upomnieniu na piśmie, może nałożyć na Kasę
Krajową karę finansową w wysokości do 100.000 zł. Kara finansowa
podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji. (…)
– 224 –
Autorzy publikacji
Autorzy publikacji
dr hab. Grażyna Ancyparowicz (1948) – profesor w Katedrze
Europeistyki Akademii Pedagogiki Specjalnej im. Marii Grzegorzewskiej w Warszawie; dyrektor Departamentu Finansów Głównego
Urzędu Statystycznego; specjalistka w zakresie rynków finansowych,
ekonomii społecznej, finansów i statystyki.
prof. zw. dr hab. Andrzej Bałaban (1947) – prawnik, kierownik Katedry Prawa Konstytucyjnego i Integracji Europejskiej Uniwersytetu
Szczecińskiego; specjalista w zakresie problematyki związanej z konstytucją, legislacją oraz samorządem.
prof. zw. dr hab. Zdzisław Brodecki (1941) – adwokat, założyciel
i kierownik Katedry Prawa Europejskiego i Komparatystyki Prawniczej na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego;
członek Komitetu Narodowego PAN ds. Współpracy z Międzyrządową Komisją Oceanograficzną UNESCO; członek Rady Programowej Izby Gospodarczej Ubezpieczeń i Obsługi Ryzyka; członek
Polskiego Stowarzyszenia Prawa Europejskiego.
prof. zw. dr hab. Henryk Cioch (1951) – adwokat; dyrektor Instytutu Prawa Prywatnego, kierownik I Katedry Prawa Cywilnego Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawła II; członek zespołu
ekspertów powołanego przez Prezydenta RP (dwukrotnie: przez
A. Kwaśniewskiego i L. Kaczyńskiego) do przygotowania ustawy
Prawo spółdzielcze; reprezentant Prezydenta RP w Komisji Nadzoru
Finansowego oraz Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych; przewodniczący Rady Naukowej Instytutu Stefczyka; specjalista w zakresie prawa spółdzielczego, prawa rzeczowego oraz prawa
fundacyjnego.
– 225 –
dr hab. Dariusz Dudek (1961) – adwokat, profesor KUL, prodziekan
Wydziału Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracji, kierownik
Katedry Prawa Konstytucyjnego w Katolickim Uniwersytecie Lubelskim Jana Pawła II; autor opinii i ekspertyz z zakresu prawa konstytucyjnego dla Senatu RP, Rady Ministrów i Trybunału Konstytucyjnego.
Karolina Firek (1977) – prawnik, pracownik warszawskiego Biura
Pełnomocnika Zarządu Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej; specjalistka w zakresie prawa europejskiego.
dr Jerzy Jankowski (1953) – przewodniczący Zgromadzenia Ogólnego Krajowej Rady Spółdzielczej w Warszawie; poseł na Sejm RP I,
II i III kadencji; członek Rady Programowej Sojuszu Lewicy Demokratycznej.
dr hab. Anna Maria Jurkowska-Zeidler (1973) – prawnik, profesor
Uniwersytetu Gdańskiego, zatrudniona w Katedrze Prawa Finansowego Wydziału Prawa i Administracji; kierownik studiów podyplomowych (Prawo Rynku Finansowego Unii Europejskiej); specjalista
w zakresie bezpieczeństwa rynku finansowego, europejskiego prawa
bankowego, prawa jednolitego rynku finansowego Unii Europejskiej.
Janusz Ossowski (1957) – dyrektor Akademii Spółdzielczej, redaktor
naczelny kwartalnika naukowego „Pieniądze i Więź”, współorganizator systemu SKOK (od 1990 r.), ekspert Instytutu Stefczyka.
prof. zw. dr hab. Krzysztof Pietrzykowski (1953) – prawnik, Instytut Prawa Cywilnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego; sędzia Sądu Najwyższego (Izba Cywilna); specjalista w zakresie prawa cywilnego i prawa spółdzielczego.
dr hab. Helena Żukowska (1953) – ekonomistka, profesor Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawła II, zatrudniona w Katedrze Rachunkowości Instytutu Ekonomii i Zarządzania; specjalistka
w zakresie systemów bankowych w Polsce i Europie Środkowej.
– 226 –
Autorzy publikacji
prof. zw. dr hab. Marian Żukowski (1950) – ekonomista, kierownik
Zakładu Funkcjonowania Gospodarki Wydziału Ekonomii Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie; były członek Zespołu Doradców przy Premierze RP; specjalista w zakresie systemu bankowego
w Polsce i Europie Środkowej i Wschodniej, zmian gospodarczych
i społecznych; praktyk bankowy.
dr hab. Jerzy Żyżyński (1949) – ekonomista, profesor Uniwersytetu
Warszawskiego; kierownik Zakładu Gospodarki Publicznej Wydziału
Zarządzania UW; były ekspert ekonomiczny Biura Studiów i Ekspertyz przy Kancelarii Sejmu RP w Zespole Budżetu i Finansów; były
członek Rady Społeczno-Gospodarczej przy Rządowym Centrum
Studiów Strategicznych; ekspert Komisji Śledczej Sejmu RP ds. prywatyzacji PZU, a także Komisji Śledczej ds. prywatyzacji sektora
bankowego; specjalista w zakresie polityki fiskalnej i pieniężnej,
ekonomii sektora publicznego, mikro- i makroekonomii.
– 227 –

Pobierz - Prawda o SKOK

Transkrypt

Podobne dokumenty

Świat wspiera unie kredytowe!

Twoja Kasa - Lipiec 2013