„Droga ku efektywnemu wdrażaniu pakietu energetyczno

„Droga ku efektywnemu wdrażaniu pakietu energetyczno

Droga ku efektywnemu wdrażaniu Pakietu Energetyczno-Klimatycznego
Materiał opracowany na podstawie nagrania z konferencji1.
W dniu 18 listopada 2009 r. w Warszawie odbyła się konferencja poświęcona wdrażaniu
Pakietu Energetyczno-Klimatycznego w ramach EU ETS i non-ETS2. Organizatorami
spotkania byli: Instytut na rzecz Ekorozwoju (InE), występujący w imieniu Koalicji
Klimatycznej, oraz Krajowy Administrator Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji
(KASHUE). Celem konferencji było wzbudzenie zainteresowania wdrażaniem pakietu i
przekazanie uczestnikom debaty informacji o zaawansowaniu Polski w przygotowaniu
podstaw formalno-prawnych jego wdrażania, a także o związanych z nim trudnościach i
szansach dla naszego kraju.
Przedstawiciele administracji centralnej (resortów gospodarki i środowiska), przedsiębiorców
oraz pozarządowych organizacji ekologicznych podjęli próbę udzielenia odpowiedzi na
pytania:
Gdzie jesteśmy we wdrażaniu pakietu?
Jakie są zagrożenia (jeżeli są) z tym związane?
Jakie mogą być konsekwencje opóźnień (jeżeli takie mogłyby nastąpić)?
Jakich korzyści należy się spodziewać w przypadku prawidłowo i na czas wdrożonego
pakietu?
Konferencję podzielono na trzy części. Pierwsza zawierała referaty wprowadzające: Andrzeja
Kassenberga (InE) o polityce klimatycznej Polski i stojących przed nią w XXI w. wyzwań
oraz Andrzeja Błachowicza (KASHUE) o zakresie działań niezbędnych do wdrożenia Pakietu
Energetyczno-Klimatycznego. W części drugiej na pytania postawione na początku
konferencji starali się odpowiedzieć przedstawiciele administracji centralnej, przedsiębiorców
i pozarządowych organizacji ekologicznych, a byli nimi:
Tomasz Chruszczow – Dyrektor Departamentu Zmian Klimatu i Ochrony Atmosfery w
Ministerstwie Środowiska,
Agnieszka Sosnowska z Departamentu Zmian Klimatu i Ochrony Atmosfery
w Ministerstwie Środowiska,
Maciej Burny z Departamentu Energetyki w Ministerstwie Gospodarki,
Daria Kulczycka z Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan,
Zbigniew Karaczun z Polskiego Klubu Ekologicznego (Okręg Mazowiecki),
reprezentujący Koalicję Klimatyczną.
Trzecią część poświęcono wymianie poglądów oraz dyskusji o wdrażaniu Pakietu
Energetyczno-Klimatycznego.
Na spotkanie przybyło wielu słuchaczy z różnych grup docelowych zainteresowanych
wdrażaniem instrumentów i mechanizmów służących redukcji emisji gazów cieplarnianych.
Świadczy to zarówno o dużym zainteresowaniu tematyką, jak i o potrzebie uzyskania
informacji w kwestii tak istotnej jak wdrażanie Pakietu, wymagające szybkich decyzji.
Tab. 1. Struktura uczestników konferencji według grup docelowych
1
Materiał autoryzowany przez uczestników panelu.
EU ETS – europejski system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych; non-ETS – emisja gazów
cieplarnianych poza europejskim systemem handlu uprawnieniami do emisji.
2
1
Liczba osób lub
instytucji
Grupy docelowe
Administracja centralna
Ministerstwo Środowiska, Ministerstwo Gospodarki, Ministerstwo
Finansów, MRR, MRiRW, NFOŚiGW, URE, GUS, KASHUE, KPRP, 22
Biuro ds. UE KIG
Administracja lokalna
Urząd Miasta St. Warszawy, Urząd Marszałkowski Województwa 5
Mazowieckiego, Urząd Miasta Lublin
Sektor energetyczny
Instytucje lub przedsiębiorstwa zajmujące się organizacją rynku, 12
dostawcy i odbiorcy energii, m.in.: PGNiG, PGE Electra,
Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej w Ciechanowie
Organizacje ekologiczne
Instytucje zajmujące się problematyką ochrony środowiska i zmianami 8
klimatycznymi, m.in.: Koalicja Klimatyczna, WWF Polska, Polska
Zielona Sieć
Uczelnie
Politechnika Warszawska, Szkoła Główna Gospodarstwa Wiejskiego w 6
Warszawie, Wyższa Szkoła Ekonomiczna w Białymstoku, Uniwersytet
Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie, Akademia TechnicznoHumanistyczna w Bielsku-Białej
Inni
m.in.: biznes nieenergetyczny, instytucje społeczne i gospodarcze
12
OGÓŁEM
65
Konferencję rozpoczął kierownik Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami
do Emisji (KASHUE – współorganizator konferencji) oraz Krajowego Ośrodka Bilansowania
i Zarządzania Emisjami (KOBiZE) Wojciech Jaworski, przedstawiając cele polityki
klimatycznej UE do 2020 r. ustanowione przez Pakiet Energetyczno-Klimatyczny. Pakiet
powinien był zachęcić inne kraje świata do przyjęcia ambitnych polityk klimatycznych – tak
się jednak nie stało, a to niedobry zwiastun przed konferencją klimatyczną w Kopenhadze.
Zdaniem Wojciecha Jaworskiego nie możemy sobie jednak pozwolić na bezczynność –
pierwszy krok to rzetelna i szczera dyskusja pomiędzy ekspertami rządowymi a
interesariuszami, m.in. z organizacji pozarządowych i przemysłu.
Część pierwsza: Referaty wprowadzające
2
Wystąpienie Prezesa InE (współorganizatora konferencji) Andrzeja Kassenberga „Polityka
klimatyczna Polski – wyzwanie XXI wieku” miało na celu przybliżenie opracowania, które
– pod takim samym tytułem – zostało przygotowane w Instytucie na rzecz Ekorozwoju, a
wydane przez Polski Klub Ekologiczny Okręg Mazowiecki. Publikacja ta w pierwszej części
odnosi się do polityki klimatycznej Polski w ostatnich 20 latach i pokazuje, co udało się
zrealizować, a co jeszcze wymaga pracy. Drugą jej część poświęcono wyzwaniom stojącym
przed nami i zadaniom niezbędnym do osiągnięcia celu. Twórcom publikacji towarzyszyło
przeświadczenie, że przyjęta w 2003 r. polityka klimatyczna nie w pełni odpowiada
wymaganiom unijnym i zmieniającym się ustaleniom w sprawie handlu uprawnieniami do
emisji, wobec czego niezbędna jest jej rewizja.
Mówca podkreślił, że choć spadek emisji z 563 mln ton CO2eq w roku 1988 do poniżej 400 w
roku 2007 (czyli o 29%) jest znaczący, to nadal emisja na mieszkańca jest 5 razy większa od
niezbędnej do stabilizacji klimatu. Obecnie udział Polski w światowej emisji gazów
cieplarnianych spadł z 1,46% w roku 1988 do 0,78% w roku 2004. Należy przy tym pamiętać,
że skumulowana emisja CO2 w okresie 1900–2004 wynosiła 21,3 mld ton, czyli ok. 2%
emisji światowej. Ponadto maleje także emisja gazów cieplarnianych w przeliczeniu na
jednostkę PKB, co może świadczyć o tym, że w Polska realizuje podstawową zasadę
zrównoważonego rozwoju, jaką jest postęp gospodarczy bez wzrostu emisji (tzw. rozwój
rozłączny).
W dziejach polityki klimatycznej Polski wyróżnić można kilka okresów. Okres początkowy
obejmuje lata silnej transformacji gospodarki, następny – wstąpienia do Unii Europejskiej;
postawiono wówczas przed nami trudne zadanie wdrożenia systemu handlu emisjami.
Obecnie znajdujemy się w fazie powolnego wzrostu emisji, do czego przyczyniają się także
fundusze unijne, przekazywane głównie na rozbudowę infrastruktury, przy niedoborze
środków kierowanych na oszczędzanie i rozwój odnawialnych źródeł energii oraz praktycznie
braku środków na adaptację do zmian klimatycznych. Andrzej Kassenberg podkreślił, że jest
to „ewidentny dowód na brak integracji polityki Unii Europejskiej z polityką klimatyczną,
która idzie w jedną stronę, a przekazywanie środków strukturalnych – w drugą”. Początkowo
okres wstąpienia do UE, w kontekście polityki klimatycznej, uważano raczej za zagrożenie
dla rozwoju gospodarczego Polski. Mieliśmy trudności z I i II Krajowym Planem Rozdziału
Uprawnień (KPRU), nastąpiło także znaczne osłabienie proponowanego przez Komisję
Europejską Pakietu Energetyczno-Klimatycznego. Można było zauważyć niechęć do
finansowania „pomocy” dla krajów rozwijających się, a widoczna stała się także negatywna
postawa wobec zwiększenia celu redukcji emisji z 20% na 30%. Za powód do dumy możemy
uznać zorganizowaną na bardzo wysokim poziomie Konferencję Stron Konwencji
Klimatycznej
i
Protokołu
z
Kioto
(tzw.
COP
14
i
CMP
4)
w Poznaniu. Zdaniem Andrzeja Kassenberga przyczyniło się to do wzrostu zainteresowania
społeczeństwa i mediów tą tematyką, ale z drugiej strony spotkanie w Poznaniu nie
przełożyło się w Polsce, niestety, na integrację polityki klimatycznej z gospodarczą.
Ponadto na lata 2008 i 2009 przypada utrata znaczenia Ministerstwa Środowiska w kreowaniu
polityki klimatycznej, co w dłuższej perspektywie może doprowadzić do rozproszenia
odpowiedzialności. Tworzą się nowe jednostki zajmujące się polityką klimatyczną, np.
w Ministerstwie Gospodarki, co zwiastuje raczej problemy niż postęp w koordynacji całego
procesu.
3
W dalszej części wystąpienia zostały przedstawione wyzwania stojące przed Polską. Z
opracowania wynika, że gdyby Polska postawiła na budowę gospodarki niskowęglowej
(energetyka, przemysł), dokonała redukcji poza sektorami objętymi ETS-em i wzmocniła
potencjał pochłaniania CO2, to redukcja w 2030 r. w stosunku do 1988 r. wyniosłaby 63%.
Aspektem, o którym nie wolno zapominać jest adaptacja do zmian klimatu mająca na celu
minimalizację negatywnych skutków, kosztów społecznych i gospodarczych, wzmocnienie
pozytywnych efektów i pomoc krajom najbardziej dotkniętym skutkami zmian
klimatycznych. Ten ostatni element ma szczególne znaczenie, gdyż związane ze zmianami
klimatycznymi migracje ludności są dużym problemem, który może odczuć także Polska: w
naszym kraju również mogą się pojawić duże grupy imigrantów, np. z Bangladeszu czy
Afryki, a przecież nasze państwo ma niezwykle skromne doświadczenie w przyjmowaniu
imigrantów. Mogą się zatem pojawić poważne zaburzenia społeczne.
Andrzej Kassenberg uważa za możliwe uzyskanie około 30% oszczędności w sektorze energii
elektrycznej, a także osiągnięcie udziału OZE na poziomie 20–30% w latach 2020–2030. W
przypadku restytucji mocy ze starych elektrowni węglowych na nowoczesne możemy
osiągnąć poprawę efektywności energetycznej o 14 punktów procentowych. Niezbędna jest
także modernizacja i rozbudowa sieci przesyłowych. Energetyka jądrowa jest obecnie
ekonomicznie nieopłacalna, a projekt jej rozwoju blokuje rozwój energetyki odnawialnej
oraz działania zmierzające do oszczędzania energii.
Z prezentacji jasno wynika, że kluczową sprawą – oprócz energetyki – jest transport:
„Prognozy, które były wykonane na potrzeby koncepcji przestrzennego zagospodarowania
kraju mówią, że emisja w latach 2005–2030 wzrośnie o 68%, a jest to jedyny sektor, w
którym w latach 1988–2007 emisja wzrosła, i to aż o 130%. Jest to ogromny problem, gdyż
ustalony dla Polski limit wzrostu emisji gazów cieplarnianych w ramach non-ETS w latach
2005–2020 wynosi 14%. Ponieważ do non-ETS należą, oprócz transportu, inne sektory (np.
budownictwo, gospodarka odpadami), musiałyby one bardzo mocno ograniczyć swoje emisje,
aby znalazło się „miejsce” dla emisji transportowych”.
Jeżeli wprowadzilibyśmy z pełną konsekwencją ograniczenie tempa wzrostu
transportochłonności gospodarki i życia, racjonalizację udziału transportu wysoko
energochłonnego (samochodowego i lotniczego) oraz poprawilibyśmy efektywność
funkcjonowania transportu i zwiększyli zastosowanie nowych technologii (pojazdy i paliwa),
to wzrost emisji wyniósłby 27%. Nie ma natomiast możliwości osiągnięcia wzrostu o tylko
14%, a zwłaszcza zmniejszenia emisji.
W przemyśle istnieją duże różnice strukturalne; część jest bardzo nowoczesna i osiągnięcie w
niej dalszych ograniczeń emisji jest bardzo kosztowne albo prawie niemożliwe. Pewne
możliwości stwarza natomiast racjonalizacja zużycia energii i zwiększenie sprawności
procesów przemysłowych, upowszechnianie wzorców czystszej produkcji i wdrażanie
technologii niskoemisyjnych.
Zdaniem prelegenta, w dziedzinie działań adaptacyjnych pozytywne jest to, że w lipcu 2009
r. rząd podjął decyzję o przygotowaniu sektorowych programów adaptacyjnych w nawiązaniu
do Białej Księgi UE. Mamy deklarację ze strony Ministerstwa Środowiska, że będą w to
włączone pozarządowe organizacje i pozarządowi eksperci. Wymaga to od nas myślenia o
tym, co będzie za 30–50 lat, uświadomienia sobie, co się stanie, gdy poziom wody w Bałtyku
podniesie się o 1 m (np. zagrożona będzie położona na wysokości 88 m n.p.m, gdańska
4
Starówka). Uważamy, że sektorowe programy adaptacyjne są niezwykle istotne; według
informacji Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w 2006 r. było 55 katastrof
budowlanych spowodowanych silnymi wiatrami, a w roku 2008 – tysiąc.
W podsumowaniu Andrzej Kassenberg powiedział, że mamy dwie opcje działania. Pierwsza
to „dryfowanie”, czyli uznanie polityki klimatycznej za ogranicznik, a nie szansę; na arenie
międzynarodowej to nie będzie dobrze widziane, a ponadto może hamować modernizację
gospodarki i integrację polityki gospodarczej z polityką klimatyczną. Drugą opcją jest
podjęcie aktywnej polityki, która – próbując sprostać ostrym wymaganiom stawianym przez
Unię – będzie nas kierować ku gospodarce zmodernizowanej i innowacyjnej, opartej na
wiedzy, a także takiej, która podejmuje działania adaptacyjne do zmian klimatycznych.
Drugim wystąpieniem była prezentacja Andrzeja Błachowicza „Zakres działań
potrzebnych do wdrożenia Pakietu Energetyczno-Klimatycznego (EU ETS i non-ETS)”.
Zobowiązanie redukcyjne w zakresie emisji gazów cieplarnianych w Unii Europejskiej w
odniesieniu do roku 2005, które powinny być zrealizowane w latach 2013–2020,
przedstawiono na wykresie. Zgodnie z założeniami Pakietu, realizacja celu będzie dotyczyć
dwóch obszarów. Pierwszy z nich to EU ETS (wspólnotowy system handlu emisjami),
obejmujący sektor energetyczny oraz przemysł; tutaj limit emisji dla całego obszaru Unii
spada o 21% (2005–2020). Drugi obszar to tzw. non-ETS, obejmujący się m. in.
budownictwo, transport i rolnictwo; nie obowiązuje w nim system handlu emisjami, a emisja
na poziomie całej UE ma zostać zredukowana o 10% (2005–2020). W ramach non-ETS
unijny cel redukcyjny został zróżnicowany i część mniej zamożnych państw członkowskich
może nawet zwiększać swoją emisję w latach 2013–2020. Polska ma możliwość zwiększenia
własnej emisji w sektorze non-ETS o 14%.
W przypadku limitów emisji w obszarze EU ETS nie ma ustalonej z góry liczby uprawnień
dla danego kraju, ponieważ ustalony jest tylko limit dla całej Unii Europejskiej i uprawnienia
będą przydzielane zarówno bezpłatnie, jak i poprzez sprzedaż na aukcji. Przydziały
uprawnień dla poszczególnych państw (pule bezpłatne i na aukcje) powinny być znane w
połowie 2011 r. Dozwolony poziom emisji znamy jedynie w obszarze non-ETS.
Następnie prelegent zaprezentował zasady podziału limitów emisji dla UE i Polski. Celem
było pokazanie skomplikowania materii oraz mechanizmów Pakietu. W analizie przyjęto
szereg założeń, np.: od całego limitu EU ETS odjęto 5% jako rezerwę przeznaczoną na nowe
instalacje – innowacyjne OZE i CCS. Ponadto przyjęto liniowy spadek unijnego limitu o
1,74% rocznie, co wynika z dyrektywy EU ETS. Bezpłatne uprawnienia na poziomie 100%
będą z kolei przeznaczone dla podmiotów skłonnych do przenoszenia wysokoemisyjnej
produkcji poza granice UE (tzw. ucieczki emisji), do państw, w których nie ma systemu
handlu uprawnieniami do emisji. Takie sektory stanowią 90% wszystkich sektorów w UE i
aż 97% w Polsce. Od 2013 r. pozostałe sektory (w tym przemysł i ciepłownictwo) będą
również mogły uzyskać bezpłatne uprawnienia, ale ich liczba nie może być większa niż 80%
i będzie obniżana do 30% w 2020 r. i 0% w 2027 r. Dodatkowe założenia przy wyliczaniu
limitu krajowego dotyczą mechanizmu solidarnościowej redystrybucji przychodów z aukcji
według klucza 88% / 10% / 2% oraz derogacje dla elektroenergetyki, pozwalające na
przydział 70% bezpłatnych uprawnień w 2013 r.
Najważniejsze wnioski z analizy limitów emisji przeprowadzonej przez KASHUE są
następujące:
5
liczba bezpłatnych uprawnień w UE (2013–2020) to ok. 30% puli;
derogacje dla elektroenergetyki mogą w diametralny sposób zmienić proporcje między
uprawnieniami bezpłatnymi a sprzedawanymi na aukcji (przykład Polski, 2013 r.:
bezpłatne uprawnienia bez derogacji to 29% puli, z derogacjami – 63%);
mechanizm solidarnościowy może przynieść ok. 30 mln więcej uprawnień
(przychodów ze sprzedaży) rocznie w latach 2013–2020 niż w podziale wynikającym
z udziału w emisji historycznej.
W analizie uwzględniono dodatkowo możliwości wykorzystywania mechanizmów
offsetowych zarówno przez podmioty uczestniczące w systemie EU ETS, jak i non-ETS. W
EU ETS jest to bardzo skomplikowane, wiele kwestii wciąż jeszcze czeka na rozstrzygnięcie i
dopracowanie na poziomie UE. Zwykle w systemie EU ETS instalacje będą miały możliwość
wykorzystania do rozliczania emisji w latach 2008–2020 zakupione lub wygenerowane
jednostki CER/ERU w ilości nie mniejszej niż 11% ich przydziałów na lata 2008–2012. Z
kolei w obszarze non-ETS poziom możliwy do wykorzystania przez państwa członkowskie –
z tzw. dodatnim celem redukcyjnym – to 3% emisji z tego obszaru w 2005 r.
Następna część wystąpienia była poświęcona trzem aspektom wdrożeniowym EU ETS:
aukcji, derogacjom dla elektroenergetyki oraz wskaźnikom.
Do uruchomienia systemu aukcji konieczne jest wydanie przez Komisję Europejską do 30
czerwca 2010 r. rozporządzenia wykonawczego do dyrektywy EU ETS. Niezwykle istotne są:
ustalenie kalendarza, określenie warunków rejestracji uczestników, wybór platformy, systemu
płatności oraz instytucji zarządzającej. Obecnie toczy się dyskusja nad dwoma modelami
prowadzenia aukcji. Jeden proponuje utworzenie scentralizowanej platformy aukcyjnej;
opowiadają się za nim KE, środowiska biznesu i wiele państw członkowskich. Drugi to model
popierany przez Polskę, Wielką Brytanię, Niemcy i Hiszpanię; opiera się na utworzeniu kilku
oddzielnych platform (tzw. skoordynowanych platform aukcyjnych) prowadzonych przez
poszczególne państwa członkowskie.
W sektorze elektroenergetyki dla nowych państw członkowskich UE można stosować
derogacje, pozwalające na odstępstwo od obowiązku zakupu 100% uprawnień na aukcji,
przy czym bezpłatna pula może wynieść nie więcej niż 70% w 2013 r., a następnie musi spaść
do 0% w roku 2020. Uzyskanie derogacji będzie możliwe po spełnieniu określonych w
dyrektywie warunków. Jednym z nich jest uzależnienie od jednego paliwa kopalnego (ponad
30% produkcji energii elektrycznej) przy PKB na mieszkańca niższym niż 50% średniej w
UE (w Polsce 94% energii elektrycznej wytwarza się z węgla). Uzyskanie derogacji jest
możliwe jedynie poprzez przedłożenie do 30 września 2011 r. do KE wniosku zawierającego
wykaz instalacji, metodę i wielkość rozdziału, krajowego planu inwestycyjnego oraz dowodu
niezakłócania konkurencji. Andrzej Błachowicz podkreślił: „Derogacje dla elektroenergetyki
mogą w diametralny sposób zmienić proporcje między uprawnieniami bezpłatnymi a
sprzedawanymi na aukcji. Z roboczych analiz wynika, że w przypadku Polski otrzymane
derogacje mogą zmienić udział bezpłatnych uprawnień w 2013 r. z 29% na 63%”. W ramach
części poświęconej wskaźnikom prelegent wskazał najważniejsze elementy analizy
przedstawionej przez zewnętrznych konsultantów KE, zawierającej wstępne poziomy
wskaźników. Punktem wyjścia do ustalania benchmarków jest średnia z 10%
najefektywniejszych instalacji w UE. Ustalenie wskaźników budzi wiele zastrzeżeń – z
punktu widzenia Polski wynikają one z nieuwzględnienia specyfiki paliwowej w strukturze
6
produkcji, a także geograficznych uwarunkowań ucieczki emisji CO2.Według KE taki sposób
określenia wskaźników obniży darmowe przydziały o 40%. Decyzja KE powinna być podjęta
do końca 2010 r.
Część druga: Wystąpienia gości
Kolejnym etapem konferencji były wystąpienia zaproszonych osób. Jako pierwszy głos zabrał
Dyrektor Departamentu Zmian Klimatu i Ochrony Powietrza w Ministerstwie
Środowiska Tomasz Chruszczow. Podkreślił, że odpowiedzialność za realizację Pakietu
Energetyczno-Klimatycznego ponoszą nie tylko ministerstwa Gospodarki i Środowiska, ale i
cały rząd; kończy się bowiem – zdaniem prelegenta – era wiodących resortów, które mają
pełną moc decyzyjną. Przyszedł czas na wdrażanie polityk horyzontalnych, takich właśnie jak
polityka klimatyczna, które wymagają aktywnej współpracy wielu resortów. Jeśli chodzi o
wdrażanie Pakietu, to w najbliższym czasie zakończy się pierwszy, wstępny etap. Obejmował
on ustalenie i podział odpowiedzialności między resortami oraz obowiązków resortów, w tym
obowiązków związanych z udziałem państw członkowskich w grupach roboczych
współpracujących z Komisją Europejską. Obecnie kończy się ustalanie listy sektorów,
których może dotyczyć ucieczki emisji. Trwają także dyskusje, o czym mówił przedmówca,
nad wielkością benchmarków. Będą one podstawą do ustalenia bezpłatnych przydziałów
uprawnień. Czeka nas jeszcze interpretacja zapisów związanych z zasadami stosowania
derogacji dla elektroenergetyki, a w najbliższym czasie musi rozstrzygnąć się, w jaki sposób
zostaną podzielone uprawnienia z tzw. rezerwy NER 300 (300 mln uprawnień dla nowych
instalacji) przeznaczonej (po sprzedaniu uprawnień) na wsparcie projektów demonstracyjnych
CCS oraz innowacyjnej energetyki odnawialnej. Okres opracowywania przez KE i Radę
wielu przepisów wykonawczych skończy się wraz z rokiem 2011 i dopiero wtedy poznamy
administracyjno-prawne mechanizmy związane z Pakietem Energetyczno-Klimatycznym.
Dyrektywa 2009/29 daje państwom członkowskim czas do końca 2012 r. na jej transpozycję
do krajowych systemów prawnych.
Ponadto trwają prace nad nową ustawą o systemie handlu emisjami. Nie jest to jeszcze
implementacja Pakietu, a jedynie włączenie do polskiego prawa przepisów dyrektywy
2008/101/WE, włączającej operatorów lotniczych do Europejskiego Systemu Handlu
Emisjami. Jak zapowiedział reprezentant Ministerstwa Środowiska, dąży się do tego, aby
ustawa została przekazana do konsultacji i (później) do Sejmu jak najszybciej. Przyjęcie przez
posłów tego dokumentu pozwoli rozpocząć kolejny etap wdrażania. Wydaje się, że działamy
zgodnie z harmonogramem wynikającym z prawa europejskiego.
Przedstawiciel Ministerstwa Gospodarki Maciej Burny mówił o postępach wdrażania
Pakietu energetyczno w okresie przejściowym dla sektora energetycznego w odniesieniu do
obowiązku zakupu wszystkich uprawnień do emisji na aukcjach. Szczególną uwagę zwrócono
na kwestię derogacji, a dokładniej: na zdefiniowanie pojęcia przedsięwzięcia, dla którego
został fizycznie wszczęty proces inwestycyjny. Brak bowiem, zarówno w prawie unijnym, jak
i krajowym, konkretnego określenia takiego przedsięwzięcia. Dzięki współpracy z sektorem
energetycznym udało się opracować w Ministerstwie Gospodarki listę projektów, które –
7
według ustalonych założeń – spełniają ten wymóg. Dalszym etapem jest tocząca się obecnie
konsultacja z KE o kryteriach kwalifikowalności projektów wykorzystanych do sporządzenia
tej listy.
Istotnym zagadnieniem, które zostało poruszone w dalszej części, była sprawa wspomnianych
już wcześniej benchmarków, na których podstawie będą określone przydziały darmowych
uprawnień dla ciepłownictwa. Ministerstwo Gospodarki zapewniło, że dokłada wszelkich
starań, aby były one wielopaliwowe, czyli aby instalacja zasilana danym paliwem była
obwarowana innym wskaźnikiem. Ważny jest także podział uprawnień z rezerwy dla nowych
przedsięwzięć na finansowanie przyszłych projektów demonstracyjnych w zakresie
technologii CCS, a także innowacyjnych wykorzystujących odnawialne źródła energii. Plany
KE zakładają, że szanse na zdobycie dużej liczby uprawnień w sektorze będą miały te
państwa, które przeznaczą na działania w tym sektorze znaczne środki. Budzi to sprzeciw
m.in. Niemiec, Polski, Wielkiej Brytanii, Włoch, Francji i Hiszpanii. Te państwa proponują,
aby przydział uprawnień został ustalony bezpośrednio dla poszczególnych państw na
podstawie ich emisji historycznych w ETS. Decyzja jeszcze nie zapadła i Ministerstwo
Gospodarki ma nadzieję, że jego wniosek w tej sprawie oraz poparcie innych państw pomogą
w przeforsowaniu tej koncepcji.
Reprezentantem biznesu była Daria Kulczycka z Polskiej Konfederacji Pracodawców
Prywatnych Lewiatan. W jej opinii Pakiet Energetyczny-Klimatyczny jest rewolucją, i to
wymuszoną, która obliguje do zmiany gospodarki na niskowęglową, co uderza nie tylko w
Polskę, ale i w inne państwa. Trzeba będzie jednocześnie obniżyć emisyjność, zachować
konkurencyjność europejskiej gospodarki, a ponadto wypracować zaplecze finansowe na
adaptację do zmian klimatu oraz znaleźć środki na pomoc dla krajów rozwijających się. „To,
co dla przemysłu jest bardzo bolesne w tym Pakiecie, to bardzo wysoki stopień niepewności.
Nie jest to ryzyko, czyli kategoria finansowa, którą da się oszacować, po czym podjąć
racjonalne decyzje inwestycyjne. Ten wysoki stopień niepewności powoduje, że
przedsiębiorcy (a także instytucje finansowe) będą bardzo ostrożnie podejmować wszystkie
decyzje o finansowaniu działań z tego zakresu wdrażania Pakietu. Niepewność wynika z
wielu czynników: np. cały pakiet opiera się na założeniu, że da się wdrożyć technologię CCS,
ale tak naprawdę to nie wiem, czy to się uda. A jeśli się nie uda, to co będzie to znaczyło w
szczególności dla polskiej gospodarki? Kolejny powód niepewności jest związany z
ostatecznym kształtem takich dyrektyw, jak dyrektywa ETS, w sumie bowiem energetyka
dowie się, na jakich zasadach będzie działała w 2011 r., a może nawet później, w sytuacji,
kiedy decyzje inwestycyjne powinny być podejmowane już”. W tym wystąpieniu szczególna
uwaga została zwrócona na to, że skuteczna realizacja całego programu wymaga nakładów
oraz innowacyjności, i to zarówno po stronie przemysłu, jaki i społeczeństwa. Tymczasem
polska gospodarka nie jest innowacyjna, a wszelkie zmiany następują powoli. Istnieje więc
ryzyko, że możemy nie podołać stawianym przed nami wyzwaniom. Ponadto niekorzystne
jest to, że już w tej chwili instytucje finansowe mówią, że będą się wstrzymywały z
przekazywaniem środków na inwestycje w energetyce, a o CCS nawet nie chcą słyszeć.
Decyzja została podjęta przez KE i Pakiet należy wdrożyć, niezbędne jest zatem, aby
przemysł, rząd i społeczeństwo zrozumieli ten komunikat. Zdaniem przedstawicielki PKPP
Lewiatan niezbędna jest koordynacja działań instytucji rządowych, a – mimo zapewnień
resortów – takiej współpracy nie ma. Nadal także współpraca między instytucjami
państwowymi a przemysłem nie odpowiada potrzebom. Z drugiej strony poważnym
8
problemem przemysłu jest brak udokumentowanych danych i oceny skutków propozycji
przedstawianych przez KE. Bez takiej dokumentacji Unia z pewnością nie uwzględni naszych
uwag.
Na spotkaniu mieliśmy okazję wysłuchać również opinii przedstawiciela organizacji
pozarządowej Zbigniewa Karaczuna z Polskiego Klubu Ekologicznego Okręg
Mazowiecki, który występował w imieniu Koalicji Klimatycznej. Wyraził on opinię, że pod
względem politycznym wdrażanie Pakietu nie przebiega najlepiej i znajdujemy się dokładnie
w tym samym miejscu, co rok temu. Nadal zobowiązania klimatyczne narzucone przez UE
postrzegane są jako czynnik niekorzystny i blokujący, a powinniśmy raczej upatrywać w tym
szansę na modernizację i innowacyjność. Obecnie nie ma już możliwości budowania
gospodarki na takich zasadach, jakie obowiązywały 20 lat temu.
Jedną z najważniejszych kwestii poruszonych w tym wystąpieniu było odwołanie się do
przyjętego niedawno dokumentu „Polityka energetyczna Polski do roku 2030”. Mimo
zadeklarowanego w nim zero-energetycznego rozwoju energetyki, w rzeczywistości przyjęty
tok działań doprowadzi do wzrostu zużycia energii o 1/5. „ Bardzo mało mówi się o dwóch
decyzjach, które rząd podjął w tym roku. Jedna się właśnie finalizuje, druga w zasadzie już
zapadła: mówię o budowie energetyki jądrowej i o podpisaniu bardzo niekorzystnego
kontraktu z Rosją na dostawy gazu. Przez najbliższe 25 lat będziemy kupowali 10 mln m 3
gazu po bardzo wysokich cenach i bez możliwości zagospodarowania ich w inny sposób. Czy
to jest sposób na budowanie bezpieczeństwa energetycznego? Czy w Polsce budowanie
bezpieczeństwa energetycznego i realizowanie pakietu energetycznego ma polegać na
budowaniu elektrowni jądrowej? Ponadto podejmowane są negocjacje z Amerykanami na
temat deponowania radioaktywnych odpadów
w Rosji. Czy to jest rzeczywiście
uniezależnienie się i dywersyfikacja?”.
Za działania pozytywne i idące w dobrym kierunku przedstawiciel Koalicji Klimatycznej
uważa powołanie przez Wicepremiera Waldemara Pawlaka Społecznej Rady ds. Redukcji
Emisji Gazów Cieplarnianych przy Ministerstwie Gospodarki. Drugim bardzo ważnym
sygnałem jest, również z inicjatywy Ministerstwa Gospodarki, zlecenie przygotowania
krzywej kosztowej McKinseya, która będzie pokazywała koszty różnych opcji emisji GHG.
Część trzecia: Dyskusja
Reprezentująca Polską Zieloną Sieć Marta Śmigrowska zwróciła uwagę na to, że nie można
traktować Pakietu Energetyczno-Klimatycznego jako ćwiczenia rachunkowego. Ten system
ma swój konkretny cel, jakim jest zmiana zachowań gospodarczych na mniej emisyjne i w
związku z tym powinien być efektywny.
Padły również głosy podkreślające, że Polska powinna widzieć w Pakiecie wielką szansę na
modernizację i innowacyjność, co pozwoliłoby nam na rozwój rodzimych technologii i – być
może – ich sprzedaż do krajów azjatyckich.
Izabela Kulpa z PGE stwierdziła, że – choć Ministerstwo Środowiska mówi o dążeniu w
kierunku uproszczeń przy wdrażaniu Pakietu – prawo regulujące zagadnienia związane z CCS
9
jest wdrażane poprzez zmianę Prawa Górniczo-Geologicznego. Jest to niezwykle
skomplikowane i przedstawicielka PGE zaproponowała wykorzystanie doświadczeń
niemieckich i (bez zmian Prawa Górniczo-Geologicznego) wprowadzenie nowej ustawy
dotyczącej wyłącznie CCS. Tomasz Chruszczow obiecał przekazać ten postulat
Wiceministrowi Środowiska Henrykowi Jezierskiemu, który, jako Główny Geolog Kraju,
nadzoruje wdrażanie tej dyrektywy. Ponadto padły z tej strony zapewnienia, że państwo
będzie wspierało innowacyjną gospodarkę i przedsiębiorcy powinni być pewni tej pomocy.
Zdaniem reprezentanta Ministerstwa Środowiska zarówno współpraca międzyresortowa, jak i
współpraca z przedsiębiorcami nie jest zła i dokonuje się w niej znaczna poprawa. T.
Chruszczow nie zgodził się z poglądem Zbigniewa Karaczuna, w którego przekonaniu sektor
non-ETS jest praktycznie pomijany. Jako argument wymienił dotacje termomodernizacyjne,
które od dłuższego już czasu przyczyniają się do zmniejszenia emisji przynajmniej z
obiektów publicznych. Ponadto instrumentem niejako zmuszającym obywateli do działań
oszczędnościowych jest cena energii czy gazu.
Reprezentujący WWF Wojciech Stępniewski zwrócił uwagę na brak mechanizmów
zachęcających Polaków do kupowania samochodów ekologicznych, o
napędach
hybrydowych czy elektrycznych. Wciąż opłaca się kupować samochody typu SUV o dużym
stopniu spalania co musi mieć wpływ na ogólną emisję w sektorze transportu (non-ETS).
Zliberalizowano
też
prawo
w zakresie ociepleń budynków, co przekłada się na to, że deweloperzy inwestują w system
ociepleń tylko tyle, ile muszą, a to przekłada się na wzrost emisji.
Kwestią dyskusyjną, która pojawiła się podczas debaty było powołanie nadzorującego cały
proces pełnomocnika rządu ds. Pakietu Energetyczno-Klimatycznego. Jego powołanie
proponuje Koalicja Klimatyczna. Innego zdania jest kierownik KASHUE Wojciech
Jaworski: „Powołanie pełnomocnika nie ma najmniejszego sensu, a wynika to z tej
podstawowej przyczyny, że zadania nakreślone przez Pakiet powinny de facto przestać być
realizowane w obszarach, w których zostaną przyjęte dokumenty w postaci dyrektyw i
decyzji. Dla Polski Pakiet oznacza nie tylko redukcję emisji CO2, ale także dramatyczny
problem przyjęcia dyrektywy o emisjach przemysłowych w zakresie redukcji chociażby
emisji siarki, która dotyczy także energetyki. Obecnie ta dyrektywa znajduje się poza
Pakietem, ponieważ nie została uwzględniona w tym podstawowym dokumencie. Gdybyśmy
przyjrzeli się innym obszarom, doszlibyśmy do tego samego wniosku: mielibyśmy część
zadań mieszczących się w Pakiecie, a część poza nim”.
W podsumowaniu Zbigniew Karaczun jeszcze raz podkreślił, że bez silnego zaangażowania
ze strony rządu i polityków prace nad Pakietem nie będą efektywne, a postrzeganie tego
systemu jako zagrożenia dla polskiej gospodarki jest błędem. Pakiet EnergetycznoKlimatyczny jest bowiem, jak to określił przedstawiciel Koalicji Klimatycznej, „szansą, aby
wreszcie wyjść z zaczarowanego kręgu węgla”.
Ustosunkowując się do dyskusji, Daria Kulczycka stwierdziła, że prace nad Pakietem w
okresie 2008–2013 oznaczają realizację projektu bardzo skomplikowanego pod względem
organizacyjnym, merytorycznym i logistycznym. Ponadto przemysł powinien być w tym
procesie zdecydowanie prowadzony przez rząd. Związki branżowe nie są świadome pracy,
którą powinny wykonać, dlatego harmonogram wymaganych działań powinien być jasno
komunikowany przez rząd. Państwo powinno pomagać w dokonywaniu zmian i je
przyśpieszać wszędzie tam, gdzie to możliwe. Należy również uświadomić przemysłowi, że
10
ceny energii będą rosły, więc branże bardzo energochłonne i jednocześnie niewypracowujące
nadwyżek w postaci zysku nie mają po prostu racji bytu w Europie. W procesie wdrażania
Pakietu sprawą fundamentalną jest brak ustawy o efektywności energetycznej.
Maciej Burny zwrócił uwagę na to, że do 2020 r. Polska ma niewielkie możliwości znaczącej
zmiany struktury paliwowej sektora elektroenergetycznego, a zatem jest to poważny problem.
Obecnie alternatywą dla węgla wydaje się być jedynie rosyjski gaz ziemny, ale – jak
podkreśla przedstawiciel Ministerstwa Gospodarki – ze względu na bezpieczeństwo dostaw
energii nie jest to droga, którą Polska powinna podążać.
Agnieszka Sosnowska z Ministerstwa Środowiska (występująca w imieniu dyrektora
Tomasza Chruszczowa) za jeden z najważniejszych aspektów uznała współpracę
międzyresortową i wspólną odpowiedzialność za proces wdrażania Pakietu. Również
organizacje NGO mają wpływ na działania ministerstw, gdyż niejednokrotnie pokazują błędy
i niedociągnięcia, a to działa motywująco.
Podsumowując całą konferencję, Andrzej Błachowicz wymienił zagadnienia,
o których mówiono podczas spotkania. Przede wszystkim przywołał wcześniejszą dyskusję
nad wdrażaniem poszczególnych elementów Pakietu oraz trudności w precyzyjnym
zrozumieniu mechanizmów ustalania całkowitego limitu emisji. Do istotnych kwestii
poruszanych przez prelegentów zaliczył decyzję dotyczącą kształtu polityki. Czy ma to być
pasywny model „dryfowania”, czy raczej aktywna polityka? Podkreślił, że nie wolno także
zapominać o adaptacji do zmian klimatu, gdyż nieuwzględnianie tego aspektu może
spowodować poważne problemy społeczne, finansowe i gospodarcze, np. z powodu migracji
klimatycznych. Bardzo ważną, a jednocześnie budzącą sprzeczne opinie kwestią jest
koordynacja działań poszczególnych resortów rządowych.
Zamykając spotkanie, Andrzej Kassenberg powiedział: „Strategia gospodarcza Polski,
polityka energetyczna oraz prace, które toczą się nad różnego rodzaju rozwiązaniami, a
wynikają z tego, że Unia narzuca pewne ich aspekty, nie są ze sobą skoordynowane. Moim
zdaniem właśnie dlatego nie wykorzystujemy powstałej szansy do lansowania strategicznej,
długofalowej polityki. Mam wrażenie, że dla wielu uczestników tego procesu Pakiet jest
„czarną skrzynką” i nie wiedzą oni, co jest w jej środku. O poszczególnych rozwiązaniach, o
których mówił Andrzej Błachowicz, prawie w ogóle nie rozmawialiśmy. Dyskutowaliśmy o
sprawach ogólnych oraz o kwestiach współdziałania między resortami. Przypuszczam, że
wielu przedsiębiorców niezbyt dobrze poznało Pakiet. Kluczowe jest w tym wypadku, moim
zdaniem, budowanie świadomości”.
Sprawą fundamentalną jest również współdziałanie między agendami rządowymi oraz ich
otwarcie na współpracę z przemysłem i biznesem. Optymistyczne jest to, że w tej dziedzinie
widać poprawę. Ponadto ważne jest dostrzeżenie, że instrumenty polityki klimatycznej mogą
przyśpieszyć proces wdrażania innowacji. Równie istotne wydaje się to, aby biznes i
instytucje finansowe, odzwierciedlające wdrażanie Pakietu, miały oparcie w państwie
ograniczającym niepewność kierunku polityki klimatycznej.
11