dockryzys tworzenia prawa w polsce
download 
Reklamacja Transkrypt
kryzys tworzenia prawa w polsce
Piąta Debata Tocqueville’owska KRYZYS TWORZENIA PRAWA W POLSCE W POSZUKIWANIU KIERUNKÓW REFORM Łódź, grudzień 2011 Sponsorzy: ISBN: 978-83-92397-1-6 KRYZYS TWORZENIA PRAWA W POLSCE. W POSZUKIWANIU KIERUNKÓW REFORM WPROWADZENIE Niniejsza publikacja stanowi częściowy zapis Piątej Debaty Tocqueville’owskiej poświęconej kryzysowi tworzenia prawa w Polsce, zorganizowanej 7 grudnia 2011 roku przez Centrum Myśli Polityczno-Prawnej im. Alexisa de Tocqueville’a na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego. Wzięli w niej udział między innymi prof. Lech Morawski z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika, prof. Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz z Uniwersytetu Adama Mickiewicza (sędzia Trybunału Konstytucyjnego), dr Kazimierz Michał Ujazdowski z Uniwersytetu Łódzkiego (Poseł na Sejm RP) oraz prowadzący prof. Zbigniew Rau z Uniwersytetu Łódzkiego. Wykład wprowadzający w problematykę Debaty wygłosił prof. Leszek Balcerowicz ze Szkoły Głównej Handlowej. Prof. Zbigniew RAU Niska jakość polskiego prawa nie budzi wątpliwości ani wśród przedstawicieli nauki prawa, ani prawników praktyków, ludzi biznesu czy też komentatorów w mediach. Panuje zgoda co do tego, iż inflacja prawa (w ubiegłej dekadzie liczba stron Dziennika Ustaw była siedmiokrotnie większa niż jego angielskiego odpowiednika) prowadzi do braku stabilności prawa (szczególnie widocznej w dominacji ustaw nowelizacyjnych, które prowadzą do tego, że wiele aktów prawnych stanowi efekt kilku, lub nawet kilkunastokrotnej nowelizacji, w tym także w okresie ich vacatio legis). Brak stabilności prawa powoduje, iż nie stwarza ono wystarczającego poczucia pewności podmiotów prawa, nie pozwala racjonalnie planować przedsięwzięć, przewidywać zachowań własnych i pozostałych uczestników wspólnoty prawnej. Nie ma zatem podstaw do kształtowania zrozumiałej i przewidywalnej praktyki stosowania prawa, zwyczajów i nawyków prawnych, utrwalonych wykładni. Ten stan rzeczy powoduje, że takie dobra jak wolność i autonomia jednostki, dynamika inicjatyw społecznych, konkurencyjność i efektywność gospodarki nie mogą 4 Prof. Zbigniew RAU być należycie chronione przez państwo poprzez postanowienia stanowionego przez nie prawa. Taki stan rzeczy pozwala z kolei określić kondycję państwa jako daleką od konstytucyjnego zapisu o państwie prawa. Tym samym można zasadnie formułować tezę o kryzysie państwa prawa w Polsce, zgodnie ze starożytnym ujęciem Tacyta, iż im gorsza kondycja republiki, tym liczniejsze i mniej skuteczne prawa. Celem V Debaty Tocqueville’owskiej jest podjęcie wysiłku identyfikacji przyczyn niskiej jakości tworzonego w Polsce prawa, a następnie wskazanie kierunków koniecznych reform. W pierwszym rzędzie zatem paneliści zostaną poproszeni o autorskie wskazanie, a możliwie także uporządkowanie, przyczyn słabości tworzonego w Polsce prawa, ze szczególnym uwzględnieniem (a) przeregulowania gospodarki, (b) aktywności grup nacisku, (c) wymogów prawa europejskiego, (d) słabości instytucji tworzących prawo, przede wszystkim ich dezintegracji tak po stronie rządowej, jak i parlamentarnej, (e) zachwianych relacji między wymiarem politycznym a merytorycznym tworzenia prawa, (f) współczesnego modelu akademickiego i zawodowego kształcenia prawników, gdzie dominuje perspektywa poszczególnych dogmatyk prawniczych kosztem bardziej holistycznej perspektywy oferowanej przez nauki społeczne, szczególnie nauki ekonomiczne z ekonomiczną analizą prawa na czele. W dalszej kolejności, paneliści zostaną poproszeni o autorskie sformułowanie zarysu niezbędnych warunków tak społecznych i politycznych, jak i instytucjonalnych (tak rangi konstytucyjnej, jak i niższej, jak chociażby tylko regulaminów Sejmu, Senatu czy Rady Ministrów) dla skutecznych reform pozwalających na konieczne podniesienie jakości tworzonego w Polsce prawa. Przykładowo warunki te sprowadzać się mogą do (a) budowania woli politycznej na rzecz deregulacji, (b) wprowadzenia oceny skutków regulacji (w tym szczególnie analiz kosztów i korzyści zarówno w badaniach przed i polegislacyjnych) przez organ typu Rady Stanu, który podlegając parlamentowi ponosiłby odpowiedzialność za merytoryczną stronę tworzonego prawa, (c) wprowadzenia rozwiązania typu sunset, a więc automatycznej utraty mocy obowiązującej przez te akty prawne, które w określonym czasie nie zostałyby podtrzymane wolą polityczną (czyli klauzul derogacyjnych czyli praktycznie ustawodawstwa okresowego lub zasady, iż akt prawny po zaistnieniu pewnych warunków negatywnych – jak na przykład brak wprowadzenia do niego przepisów wykonawczych – traci moc obowiązującą), (d) przyjęcia rozwiązań wzmacniających pozycję rządu w procesie tworzenia prawa w parlamencie, szczególnie wprowadzenia (za współczesnym konstytucjonalizmem francuskim) połączenia votum zaufania dla rządu z obroną rządowego projektu ustawy lub zobowiązania rządu (postanowieniem regulaminu Sejmu) do wskazania po drugim czytaniu rządowego projektu ustawy, które z wniosków mniejszości, a więc które poprawki opozycji popiera), (e) wprowadzenia przejrzystych reguł działania grup nacisku w pro- V DEBATA TOCQUEVILLE’OWSKA 5 cesie tworzenia prawa (szczególnie jego ograniczenia do rzadko stosowanej procedury publicznego wysłuchania przez komisję sejmową lub senacką), (f) wprowadzenia do zasad akademickiego i zawodowego kształcenia prawników polskich około- i pozaprawniczych reguł rozumowania właściwych dla nauk społecznych począwszy od ekonomii, socjologii, politologii, psychologii, aż do filozofii polityki. Prof. Leszek Balcerowicz Proszę Państwa. Jednym z tematów, który łączy nauki społeczne, nie tylko prawo i ekonomię, ale socjologię i nauki polityczne, są instytucje. Instytucje to czynniki, od których kształtu – przez stworzone przez nie bodźce i ograniczenia – zależą ludzkie zachowania. A od ludzkich zachowań, zależy ostatecznie poziom życia w kraju. Wielkim instytucjonalistą był Adam Smith, twórca nowoczesnej ekonomii. Co ekonomia współczesna wnosi do analizy instytucji? Wbrew pewnym wyobrażeniom, ekonomiści nie ograniczają się do analizy czynników nazywanych ekonomicznymi czy finansowymi. Wnoszą oni pewną metodę, polegającą na tym, że uwzględnia się różne zestawy czynników finansowych i niefinansowych, w modelu racjonalnego wyboru i na tej podstawie analizuje się jak będą wyglądały ludzkie zachowania. Następnie są one weryfikowane empirycznie, używając ekonometrii – o ile to możliwe. Metoda ta upowszechnia się w innym naukach: w socjologii, w naukach politycznych i itd. Odpowiada ona podstawowym standardom nauk – o ile nauki społeczne mogą być klasyfikowane jako gałęzie nauki. Nie jest to argument dyskredytujący nauki społeczne, ponieważ zajmują się one o wiele bardziej złożonym wycinkiem rzeczywistości niż fizyka. Żaden fizyk, nawet najlepszy, nie wywoła w naukach społecznych rewolucji. W swojej działalności badawczej, dydaktycznej oraz praktycznej zajmuję się całościami instytucjonalnymi, które nazywamy ustrojami albo systemami instytucjonalnymi. Systemy te mogą być różnie definiowane. Uważam, że warto uwzględnić w nich 3 składniki: po pierwsze – porządek prawny (słowo porządek nie powinno implikować, że prawo jest zawsze dobre); po drugie – układy organizacji; po trzecie – mechanizm masowej koordynacji działań ludzkich. Wymienione przeze mnie trzy czynniki są wzajemnie powiązane. Jeżeli chodzi o prawo (mówię o jego treści) bardzo ważnym i empirycznie sprawdzalnym składnikiem jest to, ile rodzajów czynów jakich człowiek może dokonać, jest uznawane za przestępstwo. Jest to wskaźnik represyjności prawa i całego ustroju. W każdym społeczeństwie istnieje pewien zbiór czynów uznawanych za przestępstwa – przestępstwa pospolite czy elementarne. Opisując to zagadnienie ogólnie można powiedzieć, iż obejmuje on dziesięć przykazań z pewnymi dodatkami i współczesnymi wyłączeniami. Zjawisko to znajduje swoje odbicie w prawach i obyczajach różnych kultur. Warto zaznaczyć, iż w niektórych systemach mamy dodatkowy zbiór czynów uznawanych za przestępstwa. Są to przestępstwa polityczne – w socjalizmie były to przestępstwa przeciwko socjalizmowi. Każda próba wykorzystania elementarnej wolności w tym ustroju stanowiła przestępstwo, jak np.: stworzenie niezależnej gazety czy niezależnego stowarzyszenia, czy założenie i rozwijanie prywatnych firm; V DEBATA TOCQUEVILLE’OWSKA 7 nie wspominając o założeniu opozycyjnej partii – to było „arcyprzestępstwo”. Jaki jest związek pomiędzy stopniem represyjności prawa a systemem organizacyjnym? Im więcej czynów uznaje się za przestępstwa, tym więcej potrzeba policji. A jeżeli mamy dużą kategorię przestępstw politycznych to trzeba było dużej policji politycznej – UB, SB, KGB. Jeżeli prawo, tak jak w socjalizmie, będzie zakazywało czy uznawało za przestępstwo tworzenie prywatnych przedsiębiorstw, to powstanie monopol państwowej własności. Istotą socjalizmu był właśnie tego rodzaju monopol, ponieważ był on możliwy do wyegzekwowania np. dużej fabryki prywatnej nie da się ukryć, zatem policja może zakaz urzeczywistnić. Jeżeli, tak jak w socjalizmie, zakazuje się rynkowych transakcji to nie działa rynek jako mechanizm składający się z masowych transakcji. Ale podział pracy istnieje, więc coś tę próżnię musi zapełnić – centralne planowanie, czyli nakaz i rozdzielnik. Tutaj, jak rozumiem, zajmujemy się tym pierwszym składnikiem bardzo ważnym, mianowicie porządkiem prawnym. Jednym z problemów w Polsce jest zalew aktów prawnych, a jedną z jego przyczyn są niewłaściwe procedury tworzenia prawa. Rozwiązania nie tkwią tylko na płaszczyźnie procedur, ponieważ procedury są gwałcone lub nie są przestrzegane. Mamy wymaganie prawne, aby projekty ustaw podlegały analizie z punktu widzenia ich przyszłych skutków, zanim zostaną uchwalone. Niestety pozostają one zwykle na papierze. Dlaczego tak się dzieje? Najwidoczniej wyborcy i organizacje pozarządowe w Polsce za słabo rozliczają polityków z jakości tworzonego przez nich prawa. Szczególnym aspektem jakości prawa jest zakres wolności praktycznego czynu – prywatnej przedsiębiorczości, którą się trywializuje, nazywając wolnością gospodarczą. Dla wielu ludzi, zwłaszcza pięknoduchów – wolność gospodarcza jest nieważna. Tymczasem bez niej nie ma ani rozwoju ani demokracji. W ustrojach despotycznych, czyli takich, w których prawo jest bardzo represyjne, bo jest dużo czynów uznawanych za przestępstwa sprawa wolności jest prosta. Są nieliczni bohaterowie, którzy walczą z ustrojem despotycznym w imię wolności, albo też walczą z ustrojem despotycznym w imię innego despotyzmu. Ogromna większość, co jest zrozumiałe, jest zastraszana, albo uznaje walkę z despotyzmem za beznadziejną. Sprawa się komplikuje, kiedy ustrój despotyczny upada. Oczywiście to bardzo pozytywny zwrot, ale wielu ludziom się wydaje, że sprawa wolności już jest rozstrzygnięta. Tymczasem w każdym ustroju nie-despotycznym, w każdym społeczeństwie, tkwią potężne siły kolektywizmu czy etatyzmu. Siły te reprezentowane są przez grupy, które z różnych powodów – ze względu na własny interes lub ideologię, dążą do rozdymania państwa. Tak się dzieje w Stanach Zjednoczonych, Niemczech, Francji, Polsce i innych państwach. Odpowiedzmy sobie na pytanie jakie są to grupy? Po pierwsze politycy są różni (tak jak nauczyciele akademiccy są różni) i są wśród nich tacy, którzy są cho- 8 Prof. Leszek BALCEROWICZ rzy na władzę. Kontrola nad innymi ludźmi jest ich pasją. Taki polityk będzie np. przeciwko prywatyzacji, ponieważ gdy firma jest autentycznie prywatna to nie można stosować wobec niej bardzo przyjemnego – dla polityka chorego na władzę – aspektu władzy, czyli rozkazywać przez telefon i rozdzielać posady. Stąd bierze się między innymi ten opór przeciw prywatyzacji. Po drugie (i to było opisane przez takich myślicieli jak von Mises, Hayek, Nozick) wśród intelektualistów, zwłaszcza tych którzy nie liczą tylko parają się czystym słowem, są tacy który de facto ubóstwiają państwo i demonizują rynek. Proszę pamiętać o Heglu, który ma wielu następców stanowiących wpływowe grupy. Gdy słyszy się, że przyczyną niedawnego kryzysu wg wielu interpretacji – jest „chciwość”, a źródłem chciwości jest rynek – przywodzi to na myśl refleksję, iż już Marks powiedział – gdy się zakaże rynku i kapitalizmu to świat będzie lepszy. Frazes o chciwości jest współcześnie powtarzany, bez powoływania się na Marksa, z powodu dwuznaczności jaką wywołuje ten myśliciel. Z takiej krytyki kapitalizmu można w kapitalizmie dobrze żyć. Stąd mamy antykapitalistyczne filmy tworzone w kapitalizmie, książki w masowych nakładach opisujące uciemiężone społeczeństwo pod władzą kapitalizmu. Po trzecie, są grupy interesu, które dążą do tego by uzyskać – poprzez państwo – więcej pieniędzy kosztem innych, to jest walka o redystrybucję. Gdy się tylko pojawi możliwość zdobycia pieniędzy bez pracy to zawsze się znajdą chętni. Jeśli się mocno wkroczy na drogę redystrybucji to bardzo trudno się zatrzymać. Jaki jest ostateczny hamulec? To kryzys gospodarczy, a przykład grecki potwierdza nam to w całej rozciągłości. Po czwarte, są grupy ideologiczne, które chcą rozdymać państwo, prawdopodobnie w szlachetnych intencjach, bo chcą zbawić planetę. Zbawiać jeden kraj to mała satysfakcja, zbawiać całą planetę to już kusząca oferta. Wiąże się to z bardzo silną presją, żeby ograniczyć emisję CO2 poprzez dodatkowe regulacje i podatki. Jest to wielki, sporny temat. Chciałbym jedynie nadmienić, że decyzje w Unii Europejskiej były podejmowane przy bardzo słabych podstawach empirycznych. I wreszcie wszyscy chcą mieć konkurencję, jeśli są jej beneficjentami, ale na własnym podwórku wolą jej unikać. Widzimy to na przykładzie tzw. wolnych zawodów, które są zamknięte. Nawiasem mówiąc wolny zawód to zamknięty zawód. Naturalną tendencją, przynajmniej niektórych ludzi jest minimalizowanie ryzyka. Pytanie w jaki sposób? Przez regulacje, które ograniczą konkurencję. Jeżeli w telewizji, gdy jakieś biuro podróży oszukało swoich klientów, pokazywane są nam dramatyczne obrazy ludzi znajdujących się w wyjątkowo trudnych sytuacjach, to wynika z tego presja na ustawodawców, aby wprowadzić licencje V DEBATA TOCQUEVILLE’OWSKA 9 dla biur podróży. Gdy się wprowadzi licencje, to ograniczy się konkurencję. A więc dążenie ludzi do minimalizacji ryzyka w transakcjach handlowych, wywołuje polityczną presję na ograniczanie konkurencji. Po co to wszystko mówię? Żebyśmy zrozumieli głębsze mechanizmy, które leżą u podłoża erozji wolności, zwłaszcza gospodarczej, która następuje wtedy, gdy siły kolektywizmu nie napotykają na odpowiedni opór. Co się wtedy dzieje? Najpierw występuje zmierzanie do stagnacji, ponieważ zawęża się konkurencję, zwiększa się wydatki, które pociągają za sobą rosnące podatki, a jeżeli się tej tendencji nie powstrzyma to wyłania się kryzys. Czy sprawa jest beznadziejna? Nie. Rozwiązanie nie leży jednak w tym żebyśmy postulowali, słuszne skądinąd reformy i oczekiwali, że rozwiązanie ma zapewnić samo państwo czy szerzej system polityczny. Albowiem nawet gdyby się zdarzyło, że w państwie będą rządzić sami klasyczni liberałowie, to jeżeli będą oni podlegać kolektywistycznym naciskom, to w praktyce będą socjalistami. Czyli jest potrzebny antykolektywistyczny, systematyczny odpór, albo inaczej – prawdziwe społeczeństwo obywatelskie – w odróżnieniu od roszczeniowego. Trzeba działać przez system polityczny, czyli nie wybierać kolektywistów, szczególnie Świętych Mikołajów. Ponadto trzeba tworzyć i rozwijać organizacje typu obywatelskiego, które patrzą na wczesnym etapie, co się rysuje w polityce, jakie projekty powstają i w przypadku zagrożenia alarmują, mobilizują. Ideałem jest, aby uchwalenie złej ustawy pod wpływem nacisków kolektywistycznych było bardziej ryzykowne niż jej nie uchwalenie. Ograniczenie szkodliwej legislacji jest szczególnie ważnym aspektem klasycznego problemu, a mianowicie jak ograniczyć państwo, by nie szkodziło ludziom? Demokracja jest potrzebna, ale nie wystarczy, ponieważ może nieść z sobą widmo tyranii większości. Trzeba tworzyć instytucjonalne i obywatelskie zapory przeciw ekspansji państwa. Drugi problem to egzekwowanie prawa. Oczywiście, jeżeli prawo jest złe, to może lepiej, żeby nie było za bardzo egzekwowane. Powinniśmy mieć dobre prawo i powinno być ono lepiej egzekwowane. Państwo nie musi być bardzo opiekuńcze, ale powinno mieć dobry wymiar sprawiedliwości. Tu mamy sporo do zrobienia. Chodzi tu o dwie sprawy. Po pierwsze, o niską efektywność w wymiarze sprawiedliwości – świadczy o tym mnóstwo wskaźników. Mamy większą liczbę prokuratorów i sędziów w przeliczaniu na 1000 mieszkańców niż niektóre większe od nas kraje. Mamy złą alokację zasobów: dużo zasobów tam gdzie mało pracy, dużo pracy tam gdzie nie mało zasobów. Mamy złą organizacje pracy. W sferze postulatów wiadomo, co trzeba zrobić, aby nasz wymiar sprawiedliwości był bardziej efektywny, aby było mniej opieszałości, mniej marnotrawstwa środków itp. Drugi problem jest, moim zdaniem, słabiej rozpoznany, a chyba bardziej drastyczny. Otóż trudno założyć, że każda decyzja policjanta, prokuratora czy sędziego będzie trafna, to znaczy, iż nie 10 Prof. Leszek BALCEROWICZ będzie niosła zagrożenia, że niewinny człowiek będzie ścigany albo zostanie skazany. W takim przypadku faktyczni sprawcy mogą być bezkarni. Pojawia się problem sprawiedliwości w szeroko pojętym aparacie wymiaru sprawiedliwości. To jak ludzie postępują, niezależnie czy są policjantami, prokuratorami czy sędziami zależy od ich cech wewnętrznych oraz od szeroko pojętych bodźców, którym podlegają. Czym oni w praktyce ryzykują, jeżeli podejmują jaskrawo nietrafne lub tendencyjne decyzje. Nie znajduję w polskiej literaturze prac, które by dotyczyły tego fundamentalnego problemu. I to proszę zestawić z dwoma innymi zjawiskami w polskim wymiarze sprawiedliwości. Po pierwsze – przewlekłość. Człowiek, który od momentu wysunięcia zarzutów jest przez długie lata oskarżany jest już praktycznie ukarany, szczególnie przy takim zainteresowaniu mediów, nagłaśnianiu zarzutów. To co się wtedy dzieje jest w praktyce zaprzeczeniem domniemania niewinności. A po drugie bardzo wysoki wskaźnik skazań przez sąd. Słyszę, że to prawie 95%, więc jeżeli tak jest to, aby uniknąć zjawiska niesłusznych skazań prokuratorzy powinni być nieomylni. Prof. Lech Morawski W moim wystąpieniu chciałbym zakwestionować dość powszechny pogląd, że kryzys tworzenia prawa w naszym kraju da się rozwiązać za pomocą środków czysto technicznych, doskonaląc procedury i przepisy, tworząc lub reformując istniejące instytucje, a więc na przykład tworząc nowe przepisy o zasadach techniki prawodawczej, czy też doskonaląc tego rodzaju instytucje, jak Rada Legislacyjna lub różnego rodzaju komisje zajmujące się opracowywaniem aktów prawnych. W moim przekonaniu są to sprawy bardzo ważne, ale nie najważniejsze. Kryzys polskiego prawa jest bowiem – moim zdaniem – nie tylko kryzysem niskiej jakości przepisów i instytucji, ale też kryzysem etosu obywatelskiego, który sprzyjałby postawom legalistycznym i zobowiązywałby władzę i obywateli do wspólnej pracy na rzecz dobra publicznego. Aby nieco bliżej wyjaśnić to, o co mi chodzi chciałbym się odwołać do odróżnienia, które wprowadził M. Krygier zajmując się problemem transformacji ustrojowych w naszej części Europy. Wyróżnił on mianowicie dwie postawy, które nazwał instytucjonalnym optymizmem i kulturowym pesymizmem. Instytucjonalni optymiści są przekonani, że wystarczy przejąć dobre i sprawdzone instytucje, powiedzmy takie jak Trybunał Konstytucyjny, czy Rzecznik Praw Obywatelskich, dalej dobre regulacje prawne, powiedzmy przepisy karne z krajów gdzie udało się ograniczyć przestępczość, czy przepisy procedury sądowej z krajów, gdzie procesy sądowe nie trwają latami, a problem nieskutecznego prawa zostanie rozwiązany. Problem dobrego i skutecznego prawa jest w ujęciu optymistów problemem czysto technicznym, takim samym jak budowa mostów, czy samochodów. Boleśnie odczuliśmy, że tak jednak nie jest. Zaadoptowaliśmy wiele instytucji z najlepiej rozwiniętych demokracji, a mimo to ciągle borykamy się z problemem nieskutecznego prawa. Problem niskiej skuteczności polskiego prawa tkwi bowiem często nie w brakach technicznych naszego prawa, ale w naszej mentalności, która nie sprzyja ani podstawom legalistycznym ani wspólnej pracy władz i obywateli na rzecz dobra wspólnego. Brak etosu obywatelskiego, który umacniałby postawy szacunku wobec prawa i zarazem jednoczył władzę i obywateli, mimo dzielących ich różnic politycznych, w wspólnych wysiłkach na rzecz umacniania dobra publicznego to oczywiście rezultat skomplikowanej logiki naszych losów historycznych, w której przez dziesiątki lat pozostawaliśmy pod panowaniem obcej dla nas władzy, której nakazów i zakazów nie chcieliśmy słuchać. Dzieła zniszczenia etosu obywatelskiego dopełniły rządy komunistycznie, które ostatecznie wykopały przepaść między władzą i obywatelami. Przepaść ta po dzień dzisiejszy głęboko tkwi w mentalności Polaków i polega na tym, ze obywatele nadal nie ufają swojej władzy, a władza nie ufa swoim obywatelom. W rezultacie obydwie strony 12 Prof. Lech MORAWSKI prowadzą ze sobą strategiczną grę, której obywatele starają się oszukać lub przechytrzyć władzę, a władza obserwuje obywateli z podejrzliwością widząc w nich potencjalnych przestępców. Myślę, że nie było drugiego w historii współczesnej ustroju, wliczając w to ustrój państw faszystowskich, który by okazywał tyle pogardy dla prawa i to przede wszystkim on wykorzenił ideę rządów prawa z świadomości Polaków W moim głębokim przekonaniu historycznym błędem była również antylustracyjna polityka kolejnych rządów, która „wspaniałomyślnie” wybaczała wszystkim i wszystko. Doprowadziła ona do sklonowania komunistycznego etosu, który stał się podstawą funkcjonowania III Rzeczypospolitej Polskiej. W ten sposób mentalność elit Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, które praktycznie w nienaruszonym stanie zachowały swoje pozycje w nowym ustroju, staje się mentalnością elit w III RP i te ostatnie powielają w swoich zachowaniach wzorce postępowania, które odziedziczyły po tych pierwszych. Dramatyczne jest przy tym to, że zjawisko to dotyczy wszystkich poziomów życia obywatelskiego poczynając od zwykłych zakładów pracy i organizacji społecznych, poprzez uniwersytety, instytucje wymiaru sprawiedliwości i samorządy, a na samych wierzchołkach władzy państwowej kończąc. Nie powinniśmy lekceważyć tego zjawiska, bo prowadzi ono do tego, że kształtująca się tożsamość konstytucyjna młodych Polaków staje się od samego początku tożsamością zniekształconą, a młodzi Polacy, którzy biorą udział w życiu publicznym, szybko przejmują, jak to ujął Adam Podgórecki, mentalność swoich komunistycznych wujków. Korupcja, klientelizm i protekcjonizm to nieodłączne cechy tej mentalności. Także ten fakt umacnia wśród obywateli przekonanie, że władza tak jak w czasach PRL nie zasługuje na szacunek i należy ja oszukiwać. Rzeczy, o których mówię nie są z pewnością przyjemne dla wielu. Powinniśmy jednak mieć pełną świadomość tego, że spustoszeń w mentalności Polaków, które dokonały się przez wieki zaborów, a następnie rządów komunistycznych nie da się naprawić wprowadzając lepszą ustawę o tworzeniu prawa, czy usprawniając działania służb legislacyjnych. Proces odtwarzania etosu legalistycznego, budowania zaufania obywateli do państwa i ich gotowości służby dla dobra publicznego może być tylko efektem długotrwałych i żmudnych zabiegów edukacyjnych i wychowawczych, krzewienia cnót obywatelskich, tworzenia takich instytucji społeczeństwa obywatelskiego, w których obywatele będą mogli odzyskać wiarę w to, że praca dla dobra publicznego ma sens. Twierdzę, że nasz system edukacyjny na wszystkich jego poziomach jest zupełnie niewrażliwy na potrzeby tego rodzaju. Co więcej idea wychowywania młodych pokoleń w duchu patriotyzmu, solidarności i pracy na rzecz dobra publicznego jest systematycznie wyśmiewana przez część mediów jako staroświecki anachronizm. Na pociechę powiedzieć można, że przed podobnymi problemami stoją inne kraje naszej części Europy, w których rządy komunistyczne dokonały podobnych V DEBATA TOCQUEVILLE’OWSKA 13 spustoszeń. Przypomina mi się tutaj uwaga jednego z konstytucjonalistów węgierskich, który powiedział, że z legalizmu, którego przez wieki uczyli się Węgrzy pod rządami Habsburgów, skutecznie wydziedziczyło Węgrów zaledwie kilkadziesiąt lat rządów komunistycznych. Chciałbym teraz parę słów powiedzieć o drugiej przyczynie kryzysu prawa w naszym Kraju. Polska, podobnie jak i inne państwa Europy Środkowo-Wschodniej po upadku komunizmu weszła na drogę, którą umownie można opatrzyć etykietą państwa socjalnego, czy też opiekuńczego. Jak wiadomo, już od początku lat 70 ubiegłego wieku idea państwa opiekuńczego (welfarestate, Sozialstaat), niezależnie od szlachetnych celów, którym miała służyć, przeżywa ogromny kryzys, który manifestuje się w wielu cechach prawa i porządku prawnego. Nasz porządek prawny odziedziczył po państwach Europy Zachodniej te cechy. Przyjrzyjmy się im pokrótce. Po pierwsze, rosnąca fragmentacja prawa. Liberalny ideał jednego i wspólnego prawa dla wszystkich obywateli legł w gruzach i dzisiaj praktycznie każda branża, każdy sektor (rolnicy, lekarze, górnicy etc.) mają swoje własne prawo z swoimi własnymi przywilejami. Po drugie, od kiedy prawo stało się instrumentem polityki społecznej, która zakłada konieczność szybkiego i elastycznego reagowania ma dynamicznie zmieniające się sytuacje, choćby na rynkach finansowych, czy rynkach pracy, rozpoczęła się ucieczka prawa w klauzule generalne i pojęcia niedookreślone. W rezultacie rządy prawa stają się coraz częściej rządami urzędników, którym coraz bardziej niedookreślone prawo daje ogromną władzę dyskrecjonalną. Z tych samych powodów prawo traci swoją stabilność. Prawo jako instrument polityki społecznej przestaje być niewzruszalnym fundamentem porządku społecznego, a staje się zbiorem decyzji, które można dowolnie zmieniać i korygować w zależności od zmieniających się sytuacji i interesów sprawujących władzę. Po trzecie, w miarę rozwoju funkcji państwa opiekuńczego dochodzi do nieprawdopodobnego rozwoju aparatu biurokratycznego. W konsekwencji, państwo zamiast być instrumentem pomocy społecznej i wyrównywania szans zaczyna finansować samo siebie. Po czwarte, ideologia welfarestate zmienia etos urzędników. Etos legalistyczny, w którym wierność regułom jest największą cnotą (Max Weber) zostaje zastąpiony etosem menadżera (Richard Posner). Dla współczesnej administracji skuteczność w realizowaniu zleconych zadań staje się ważniejsza niż przestrzeganie przepisów prawnych, co może stanowić poważne zagrożenie dla zasady rządów prawa. Można też zauważyć, że racjonalność instrumentalna, wydajność i skuteczność w realizowaniu zadań coraz częściej zastępuje w działaniach aparatu państwowego społeczną wrażliwość i wierność przykazaniom moralnym. Jak stąd widać kryzys naszego prawa ma różne oblicza i jego przezwyciężenie nie jest zadaniem prostym, a na pewno nie jest zadaniem, które dałoby się sprowadzić do opracowania lepszej ustawy o zasadach tworzenia prawa. 14 Prof. Lech MORAWSKI W pierwszej części zajmowaliśmy się przyczynami kryzysu prawa w naszym kraju. Pora więc teraz się zająć sposobami jego usunięcia. Myślę, że najkrótszą diagnozę problemów prawa we współczesnych społeczeństwach, bo problemy z funkcjonowaniem prawa nie są bynajmniej specyfiką polską, dał amerykański noblista z dziedziny ekonomii James Buchanan. Powiedział on mniej więcej coś takiego: zawiodły rynki, zawiodły państwa, musimy poszukiwać trzeciej drogi, która byłaby alternatywą między liberalną a socjaldemokratyczną koncepcją państwa. Ani bowiem recepta liberalna z deregulacją i prywatyzacją wszystkiego, co się da, ani recepta socjaldemokratyczna z planowym prowadzeniem przez państwa globalnej polityki interwencjonizmu ekonomicznego i społecznego, opieki nad wszystkim i za wszelką cenę, nie okazały się skutecznym rozwiązaniem problemów współczesnego świata. Nawiasem mówiąc idea powrotu do koncepcji państwa neoliberalnego („mniej państwa, mniej prawa, mniej biurokracji”), choć pociągająca nie jest już dzisiaj możliwa do realizacji, ponieważ podstawowe ideały państwa socjalnego z rozdętym do granic możliwości katalogiem praw socjalnych i ekonomicznych zostały wpisane do nieomal wszystkich konstytucji państw zachodnich. Dzisiaj problemem jest więc to, jak ulepszać prawo w konstytucyjnych ramach państwa socjalnego, a nie jak powrócić do projektu neoliberalnego, bo idea takiego powrotu wydaje się dzisiaj czystą utopią, która może bawi salony, ale nie bawi przyzwyczajonych do uprawnień socjalnych szerokich rzesz obywateli. W duchu „trzeciej drogi”, czy też poszukiwania kompromisu między liberalną i socjaldemokratyczną wizja państwa została sformułowana idea prawa refleksyjnego rozwijana od lat 80 przez niemieckich filozofów i socjologów prawa z Teubnerem i Wilkena czele. Przyjrzyjmy się tylko niektórym jej receptom, które mogą się przyczynić do przynajmniej częściowego przezwyciężenia problemów współczesnego prawa i zwiększenia jego skuteczności. Pierwsza z tych recept to zastępowanie autorytatywnych i jednostronnych metod regulacji przez metody negocjacyjne. Wilke nazwał je regulowaniem przez Verhandlungssysteme. Praktyka bowiem pokazuje, że tam gdzie prawodawca nie uwzględnia uzasadnionych roszczeń potencjalnych adresatów norm, tam ma on nie wielkie szanse na implementacje wprowadzanych norm i to nawet wtedy, gdyby to były pod względem technicznym normy najlepsze. Państwo musi przeto usiąść i, jak praktyka poucza coraz częściej siada, do stołu rokowań, by negocjować wprowadzane przez siebie regulacje (przypomina się tytuł słynnej pracy Wilke „Staat am Verhandlungstisch”). Doświadczyliśmy tego w przypadku naszych górników, rolników, lekarzy i wielu innych grup społecznych. Nie zawsze jest to droga łatwa, ale wydaje się, że we współczesnych, hyperdemokratycznych społeczeństwach nie ma już od niej odwrotu. Następny instrument poprawy skuteczności współczesnego prawa to częstsze stosowanie tzw. metod sterowania pośredniego, sterowania przez bodźce, zamiast twardego regulowania V DEBATA TOCQUEVILLE’OWSKA 15 poprzez zakazy, nakazy i sankcje. Nie sposób jest na przykład zmusić przedsiębiorców do zatrudniania niepełnosprawnych odwołując się do kar, ale można ich do tego zachęcić poprzez określony system ulg, subwencji, czy zwolnień podatkowych, nie sposób jest zmusić przedsiębiorstw do przestrzegania norm ochrony środowiska poprzez system drakońskich sankcji, bo zakłada to istnienie bardzo drogich i zwykle nieskutecznych mechanizmów kontroli, ale można je do tego skłonić stosując opisane wyżej bodźce. Kolejnym instrumentem rozwiązywania problemów współczesnego prawa mogą się okazać umiejętnie stosowane metody decentralizacji funkcji regulujących państwa i przekazywanie ich na rzecz różnego rodzaju stowarzyszeń, korporacji zawodowych, spółdzielni, samorządów i innych organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Jest to perspektywa bardzo obiecująca, ale jak pokazuje przykład wielu zawodowych korporacji niesie ona ze sobą również szereg zagrożeń polegających choćby na blokowaniu dostępu do wielu zawodów, czy podnoszeniu cen za usługi reglamentowanych zawodów. Niegdysiejszy komisarz UE, a dzisiejszy premier Włoch C. Monti wystąpił w czasach sprawowania swojego urzędu w UE z dramatycznym apelem do organów unijnych (raport Montiego) oskarżając korporacje prawnicze o windowanie do niebotycznych rozmiarów cen za usługi prawnicze i porównał korporacje prawnicze do organizacji mafijnych. Mimo wielu negatywnych skutków zabiegów deregulacyjnych, związanych z przekazywaniem funkcji regulacyjnych państwa na rzecz różnego rodzaju organizacji społeczeństwa obywatelskiego, musimy się jednak pogodzić z tym, że w naszych czasach państwo nie może być jedynym regulatorem sfery społecznej. Wiele interesujących możliwości skutecznego regulowania procesów społecznych niesie wreszcie ze sobą również postęp naukowo-techniczny i związane z nim instrumenty (fotoradary, monitoring, obroże elektroniczne). Od dawna też stosujemy rozliczne metody tzw. sterowania infrastrukturalnego i na przykład zamiast zakazywać niszczenia określonych roślin i zwierząt tworzymy po prostu parki narodowe. W gruncie rzeczy tworzenie specjalnych stref ekonomicznych jest również pewną formą sterowania infrastrukturalnego. Nie można wreszcie zapominać o potężnych instrumentach tzw. sterowania perswazyjnego, do którego od dawna odwołujemy się w reklamie różnego rodzaju usług i produktów. Z nowoczesnych technik perswazji w mass mediach korzystamy jednak coraz częściej również w walce z wieloma groźnymi problemami społecznymi, by wymienić tylko alkoholizm, czy narkomanię. Oddają one również poważne usługi w profilaktyce zdrowotnej i zwalczaniu wielu chorób (nowotwory). Jak stąd widać, współczesne czasy dają nam bardzo różnorodne metody celowego i skutecznego wpływania na ludzkie zachowania. Chodzi tylko o to, by prawodawcy przestali wierzyć w wszechmoc przepisów prawnych i nauczyli się umiejętnie korzystać również z pozaprawnych metod regulowania i rozwiązywania problemów społecznych. Z drugiej strony nie 16 Prof. Lech MORAWSKI chciałbym jednak, by mój apel był zrozumiany jako lekceważenie zagadnień technicznych związanych z doskonaleniem jakości przepisów prawnych oraz pracy służb legislacyjnych. Nad tym problemem musimy również nieustannie pracować. Zasady tworzenia prawa powinny być obligatoryjnym przedmiotem na wszystkich studiach prawniczych i administracyjnych, ponieważ tworzenie prawa to nie tylko tworzenie ustaw i rozporządzeń, ale również tworzenie uchwał, regulaminów i statutów w różnego rodzaju radach, samorządach, spółdzielniach, korporacjach i innych organizacjach i to brak umiejętności w tym zakresie psuje komunikację między obywatelami a różnymi instytucjami zorganizowanego społeczeństwa. Prof. Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz Szanowni Państwo! W wystąpieniu wprowadzającym do debaty usłyszeliśmy surową, lecz sprawiedliwą ocenę systemu polskiego prawa i procesu jego tworzenia. Powtarzana jest ona od lat, coraz częściej ze zniecierpliwieniem, bo mimo dobrej diagnozy tego przygnębiającego stanu rzeczy, mało odnotowujemy sukcesów w przezwyciężaniu wad polskiego prawodawstwa. I nie jest pocieszeniem to, że o „kryzysie legislacyjnym naszych czasów” mówi się od połowy lat siedemdziesiątych, dostrzegając te same niepokojące zjawiska w wielu państwach, niezależnie od ich ustroju politycznego i gospodarczego. Zmiany polskiego prawodawstwa w ostatnich dwóch dekadach wyznacza kilka dat: rok 1989 – początek przebudowy państwa i początek kształtowania nowego prawa oraz nowych reguł jego tworzenia, rok 1997, który kończy fazę swoistego prowizorium konstytucyjnego, ale też rozpoczyna trudny proces dostosowania prawa do wymagań nowej ustawy zasadniczej oraz rok 2004 – przystąpienie Rzeczypospolitej do Unii Europejskiej, co poprzedziła żmudna praca dostosowania polskiego prawa do prawa unijnego. Zmiany te dokonywały się w płaszczyźnie instytucjonalnej, w procedurach tworzenia prawa, w otoczeniu polityczno – kulturowym procesów prawodawczych, i – co szczególnie ważne – w podstawach aksjologicznych prawa i w jego treści. Niewątpliwym sukcesem było odejście od prawodawstwa paternalistycznego, sterowanego przez jeden ośrodek mający monopol na tworzenie prawa, jego interpretację i – w dużym stopniu – stosowanie. Osiągnięciem było przywracanie prawu jego wartości autonomicznych przez wyznaczenie prawodawcy nieprzekraczalnych granic jego swobody. Stworzono stosunkowo klarowne reguły tworzenia prawa i zreformowano rozchwiany system źródeł prawa. Wreszcie zmiana systemu politycznego sprawiła, że ukształtowało się wiele ośrodków podejmowania decyzji politycznych, pojawiły się autentyczne, choć żywiołowe inicjatywy prawodawcze, nastąpiła demokratyzacja procesu prawodawczego. A jednak to czego dokonano ogromnym wysiłkiem nie jest już dziś źródłem satysfakcji, ponieważ nie spełniają się oczekiwania co do jakości prawa w warunkach postranzycyjnych. W odpowiedzi na pytanie o przyczyny takiego stanu rzeczy wskazałbym najpierw niedostateczne uspołecznienie procesu prawodawczego, przyjęcie uproszczonego założenia, że oto demokratycznie wyłoniony parlament potrafi wyartykułować i skoordynować istotne interesy społeczne, a głosowanie zastąpi debatę społeczną, w której powinno się przyjąć się rozwiązania przekonujące dla jej uczestników. Nie wytworzyliśmy zatem negocjacyjnych form tworzenia prawa, a te, które istnieją (opiniowanie, konsultacje) bardzo często są jedynie pozorne. Nie przezwyciężono też naiwnej wiary w to, że 18 Prof. Sławomira WRONKOWSKA-JAŚKIEWICZ prawo jest uniwersalnym środkiem osiągania celów społecznych, że jego ustanowienie zmieni rzeczywistość w oczekiwanym kierunku. Nie stworzono instytucjonalnych mechanizmów wymuszających podejmowanie rozstrzygnięć legislacyjnych w oparciu o rzetelną wiedzę. Wreszcie, co podkreślam, jakość stanowionego prawa i jego autorytet zależą w dużym stopniu od politycznego kontekstu działań prawodawczych. Tymczasem elity polityczne, mimo składanych deklaracji, dokonują aktów instrumentalizacji prawa; zmiany prawa są dyktowane politycznym interesem i nadzieją, że naruszenie reguł jego tworzenia nie zostanie dostrzeżone. Nie mają więc ugruntowanego przekonania, że w procesie tworzenia prawa trzeba się poddać twardym regułom rzetelnej legislacji, bo ich respektowanie ma istotną wartość: sprzyja legitymizacji prawa i jego jakości, a także buduje jego autorytet. Podsumowując tę część wystąpienia powiedziałabym, że sukcesem jest fundamentalna zmiana polskiego procesu prawodawczego wyrażająca się w oparciu go na zasadach demokratycznych oraz nowym porządku aksjologicznym. Sukcesem jest także utworzenie wszystkich instytucji właściwych demokratycznemu państwu prawa i wypracowanie (ale nie wdrożenie) wysokich standardów rzetelnej legislacji. Jeśli jednak porównamy polskie prawodawstwo nie ze stanem wyjściowym sprzed ponad dwóch dekad, lecz z wzorcem dobrego prawa i sprawnego procesu jego tworzenia, to ocena wypaść musi bardzo krytycznie, bo jesteśmy od tego wzorca mocno oddaleni. Słabością polskiego procesu tworzenia prawa jest to, że mało w nim miejsca na autentyczny dialog społeczny, że charakteryzuje go wysoki stopień upolitycznienia oraz ociężała i nieekonomiczna procedura. Procedura ta, mimo, że szczegółowa, nie spełnia swoich zadań, nie ogranicza ryzyka błędnych lub partykularnych rozstrzygnięć i nie uniemożliwia aktów politycznej instrumentalizacji prawa, nie przeciwdziała dezintegracji i żywiołowości prac prawodawczych. Co natomiast dotyczy oceny samego prawa jako rezultatu procesu prawotwórczego, to podstawową jego wadą jest ogrom regulacji prawnych; ich nadmiar w stosunku do możliwości przyswojenia i sprawnego wyegzekwowania. Temu zjawisku towarzyszy niestabilność prawa wyrażająca się w jego nader częstych i nawarstwiających się zmianach. Te dwa zjawiska łącznie, a nie sama wielość regulacji, powodują, że prawo staje się nieprzejrzyste, że tworzy rodzaj ogromnego, nieuporządkowanego magazynu, w którym trudno odnaleźć interesującą normę i ustalić czy obowiązuje. Owa wielość prawa i jego chaotyczne zmiany powodują z kolei, że regulacje prawne są niespójne, a tworzenie instytucji hybrydowych utrudnia ich interpretację i stosowanie. Wszyscy zgadzamy się co do tego, że prawa jest „za dużo”, że reguluje się nim dzisiaj niemal wszystkie dziedziny życia. Formułując taką opinię zakładamy milcząco, że mogłoby być inaczej, że „zalew” aktów prawnych to patologiczne V DEBATA TOCQUEVILLE’OWSKA 19 dzieło nierozważnego prawodawcy. Chciałbym zatem zwrócić uwagę na to, że nie mamy dostatecznego rozeznania, jaki jest w aktualnych warunkach, tj. warunkach współczesnego świata, optymalny stan ingerencji prawa w życie społeczne, choć potrafimy podać liczne przykłady ingerencji absurdalnej. Warto może uświadomić sobie, że nadmiar prawa spotyka się z surowym społecznym osądem, lecz zarazem istnieje wyraźne społeczne oczekiwanie coraz to nowych i bardziej szczegółowych regulacji. W pluralistycznym, zróżnicowanym społeczeństwie wymagamy precyzyjnych procedur i zobiektywizowanych kryteriów podejmowania decyzji przez instytucje społeczne oraz ich kontrolowania. Państwo prawa, co wydawać się może zaskakujące, sprzyja rozbudowanym unormowaniom. To, co było regulowane dobrymi obyczajami – choćby w obszarze szkolnictwa wyższego – zastępowane jest, i nie bez przyzwolenia społeczności akademickiej, kazuistycznymi normami prawnymi. Rozbudowany system ochrony praw jest gwarancją, że władza nie będzie działała arbitralnie, ale zarazem powoduje zjawisko określane jako „zmęczenie prawne”, bo dochodzenie swoich prawa wymaga wykorzystywania zawiłych i długotrwałych procedur. Nie zamierzam bronić prawodawcy, ale inflacja prawa i jego nieefektywność zawiniona jest nie tylko przez niego, lecz jest pochodną niesprawnego organizacyjnie państwa. Dążeniu do tego, by przepisów było mniej i były stabilne towarzyszyć muszą utrwalone reguły interpretacji i stosowania prawa. Krótko mówiąc – ustawodawca musi być niezawodnie wspierany przez władzę wykonawczą i sądy. To na sądach spoczywa dziś ciężar tworzenia z wielości przepisów, nie tylko krajowych, spójnych podstaw orzekania w indywidualnych sprawach i zadanie wyzwolenia się z formalistycznych skłonności. Ograniczenie regulacji prawnych wymaga zaufania społecznego do wszystkich instytucji kształtujących porządek prawny, w przeciwnym razie nie da się zahamować dążenia do kazuistycznych ingerencji prawodawcy. Szukając środków zaradczych na kryzys prawa w Polsce zwracam się w dwóch kierunkach: kultury politycznej i prawnej elit tworzących prawo oraz procedury tworzenia prawa. Niezależnie od naszych oczekiwań i postulatów oddzielenia tworzenia prawa od bieżącej polityki, proces prawodawczy jest procesem politycznym i racjonalizowanie go możliwe jest w takim stopniu, w jakim racjonalizacji poddają się decyzje polityczne. Oznacza to, o czym już mówiłam, że istnieje napięcie między osiąganiem celów politycznych przez prawo a wymaganiami prawa, które, by było w stanie spełniać swą rolę układania stosunków społecznych i tworzenia stabilnych struktur organizacyjnych, w ramach których ludzie działają musi zachować wartości autonomiczne. Dobre prawo tworzy się z trudem i bywa, że najracjonalniejszą decyzją jest rezygnacja z wydania nowego aktu normatywnego. Polityka ma na ogół inną perspektywę: potrzebuje szybkiego sukcesu, jakim zdaje się być uchwalenie kolejnej ustawy. 20 Prof. Sławomira WRONKOWSKA-JAŚKIEWICZ Trzeba więc dużej kultury politycznej, by czuć się silnie związanym krępującymi polityka regułami tworzenia dobrego prawa. Trzeba też determinacji, by nie ulegać pokusie pospiesznego uchwalania złego prawa, tworzenia regulacji prowizorycznych, o których już w momencie ich stanowienia wiadomo, że będą wymagały poprawy. I wreszcie trzeba, by elity tworzące prawo uświadomiły sobie, jak wysoka jest cena złego prawa, także cena społeczna i polityczna. Bez zmian w tej dziedzinie i odpowiedzialności za tworzenie złego prawa, starania o poprawę polskiego prawodawstwa nie zakończa się trwałym sukcesem. Poza zmianą kultury politycznej elit tworzących prawo, co uważam za warunek konieczny naprawy polskiego prawodawstwa, a co jest procesem żmudnym i wymagającym zaangażowania społeczeństwa obywatelskiego, możliwości naprawy szukać należy w procedurach tworzenia prawa. One bowiem powinny skutecznie spełniać kilka zadań, takich jak: minimalizować instrumentalizację prawa, gwarantować sprawny i ekonomiczny przebieg procesu prawodawczego, sprzyjać podejmowaniu decyzji trafnych merytorycznie i społecznie akceptowalnych. W dyskusjach o naprawie polskiego prawodawstwa powraca się co jakiś czas do idei wydania ustawy o tworzeniu prawa. Zaznaczę więc od razu, że nie jestem zwolenniczka tej idei. Ona była uzasadniona w końcu lat siedemdziesiątych, gdy wysunięto ją po raz pierwszy. Dziś polską procedurę prawodawczą uważam za unormowaną w sposób wystarczająco szczegółowy przez akty różnej rangi. Unormowania te nie są jednak dość rygorystyczne i dlatego wymagają licznych korekt oraz determinacji w ich przestrzeganiu. Najpierw więc uwagę zwraca dezintegracja prac prawodawczych na etapie rządowym. Od dłuższego już czasu ukształtowała się w Polsce praktyka typowa dla stabilnych demokracji, w których większość projektów ustaw inicjowana jest przez rząd. Wbrew oczekiwaniom nie płynęło to ani na zmniejszenie wydawanych ustaw, ani na ich jakość ani na sposób prac parlamentarnych nad projektami. Bardzo złą cechą urzędowych prac prawodawczych, znaną i krytykowaną od dawna nadal jest ich resortowość. Konieczne więc wydaje się stworzenie w rządowych strukturach procesu legislacyjnego bardzo silnego ośrodka sterującego pracami prawodawczymi. Nie stało się nim, jak dotąd, powołane w 2000 roku Rządowe Centrum Legislacji, mimo kolejnych zmian w jego zadaniach. RCL nie może być jednak wykonawcą bieżącej polityki legislacyjnej rządu, ale musi mieć możliwość gromadzenia impulsów prawodawczych i ich opracowywania, planowania prac legislacyjnych i tworzenia zespołów do przygotowywania całych programów legislacyjnych (ustaw z pakietem aktów wykonawczych). Za pożyteczne uważam wrócenie do idei planowania legislacyjnego, ale strategicznego, a nie jedynie w krótkiej perspektywie oraz wprowadzenia mechanizmów utrudniających zmianę przyjętych planów. V DEBATA TOCQUEVILLE’OWSKA 21 Mankamentem procedury jest to, że nie zapewnia podejmowania decyzji na podstawie wszechstronnej, rzetelnej wiedzy. Brak jest w Polsce systematycznych badań postlegislacyjnych, które pozwalałyby ustalać zalety, wady i koszty wprowadzanych unormowań, a w konsekwencji dokonywać nowelizacji w takim zakresie i w takim czasie, w których jest ona niezbędna. Zgodnie z obowiązującymi (i wielokrotnie zmienianymi) przepisami każdy projektodawca jest obowiązany dokonać oceny skutków regulacji (OSR). Wobec braku metodologii ich opracowania i mechanizmów kontroli ich rzetelności OSR mają charakter lakoniczny i – co najbardziej niepokojące – nie stały się ważkim elementem w debacie legislacyjnej. Konieczne jest więc, by zapewnić efektywny mechanizm ich wszechstronnego opracowywania i uczynić OSR koniecznym elementem debaty rządowej i parlamentarnej nad projektem. Dezintegrację prac prawodawczych obserwuje się też na etapie prac parlamentarnych. Wyraża się ona w łatwości zgłaszania inicjatyw poselskich: projektów ustaw oraz poprawek i w pewnych patologicznych nawykach pracy, polegających na tworzeniu z wielu projektów, rządowego i poselskich, jednego projektu kompromisowego. Wyraźniejszych zmian wymaga zatem, moim zdaniem, Regulamin Sejmu tak, aby wprowadzić kalendarz legislacyjny do prac parlamentu, zapewnić rządowi (jako głównemu inicjatorowi) efektywne środki obrony swoich projektów i wpływu na terminy rozpatrywania ich przez Sejm. Rozwiązania proceduralne powinny sprzyjać przeciwstawianiu się bardzo złej praktyce, w której rząd czuje się nie dość odpowiedzialny za swoje projekty, bo ulegają one daleko idącym zmianom w parlamencie, a parlament czuje się zobowiązany do poprawiania nienajlepszych projektów rządowych. Doprowadziło to do niepokojącego stanu zachwiania społecznych ról instytucji biorących udział w procesie tworzenia prawa. Parlament z instytucji kontrolującej i uchwalającej projekt stał się w znacznym stopniu instytucją „piszącą” prawo, co nie jest ekonomiczne i nie sprzyja spójności prawa. Podsumowując te wnioski najprościej powiem: trzeba spojrzeć na proces prawodawczy jak na bardzo trudny i odpowiedzialny proces, prowadzony systematycznie, według założonego programu, w którym każda instytucja będzie wykonywała swoją rolę z najwyższą starannością – bo tak być powinno w dobrze zorganizowanym państwie. Czy uniwersytet może przygotować do roli twórcy prawa? Jestem przywiązana do tradycyjnie pojmowanej misji uniwersytetu jako instytucji badającej i dzielącej się rezultatami badań z akademicką młodzieżą oraz wyposażającą ją bardziej w wiedzę, niż w umiejętności. Kształcenie w celu tworzenia prawa jest owocne wtedy, gdy ten, kogo kształcimy zna prawo. A student uniwersytetu wiedzę tę dopiero zdobywa. Możliwe jednak i celowe jest po pierwsze, wyposażenie go w jak najszerszą wiedzę z różnych dziedzin, która pozwalałaby spostrzegać złożone uwarunkowania prawa, pobudzać wyobraźnię co do możliwych skutków 22 Prof. Sławomira WRONKOWSKA-JAŚKIEWICZ jego działania i po drugie, uświadamiać studentom, że tworzenie prawa jest jedną z możliwych i bardzo trudnych ról społecznych, które mogą wykonywać. Natomiast nabycie umiejętności legislacyjnych to przede wszystkim sprawa różnego rodzaju studiów i praktyk podyplomowych. Dr Kazimierz Michał Ujazdowski Trudno znaleźć właściwą odpowiedź na kryzys jakości prawa bez wyjaśnienia specyfiki procesu jego stanowienia we współczesnych demokracjach parlamentarnych. Przed siedemdziesięcioma laty, jeden z prekursorów V Republiki, René Capitant zwracał uwagę na to, że reformy konstytucyjne muszą brać pod uwagę fakt, że wraz ze specjalizacją prawa i jego wkroczeniem w nowe obszary legislacja stała się treścią rządzenia. W książce „Reforma parlamentaryzmu” stwierdzał dobitnie, że „rządzenie nie oznacza dzisiaj podejmowania działań zgodnych z istniejącymi ustawami, rządzenie dzisiaj to kierowanie procesem legislacyjnym, jednym słowem rządzenie to ustanawianie prawa”. Wybitny konstytucjonalista wskazywał na nowe domeny działalności prawotwórczej rządu i podkreślał, że w demokracji parlamentarnej wbrew teorii Monteskiusza władza nie jest podzielona, lecz skoncentrowana w rękach rządu i większości parlamentarnej. A zatem w nowoczesnym państwie legislacja to instrument rządzenia, a głównym podmiotem tworzenia prawa jest rząd i podległa mu biurokracja. Wszelka dyskusja o reformie procesu stanowienia prawa nie może pomijać ustrojowej rzeczywistości. W chwili obecnej pogląd René Capitanta jeszcze bardziej zyskał na aktualności. Dotyczy to także polskiego doświadczenia ustrojowego. Rząd opracowuje większość projektów ustaw, wydaje akty wykonawcze, ma też możliwość panowania nad procesem legislacyjnym w parlamencie. Rola rządu w tej sferze zwiększyła się dodatkowo ze względu na znaczenie procesu transpozycji prawa europejskiego, gdyż to właśnie instytucje rządowe odpowiedzialne są za przygotowanie projektów ustaw urzeczywistniających cele wskazane w dyrektywach UE. Dane statystyczne z VI kadencji Sejmu i VII Senatu (lata 2007-2011) całkowicie potwierdzają opinię o kluczowej roli rządu i większości rządowej w sferze legislacji. Rada Ministrów zgłosiła większość, bo prawie 59% projektów ustaw, pozostałą część tworzyły projekty poselskie 33%, komisyjne 7% i prezydenckie zaledwie 1%. Jeszcze bardziej znaczące jest to, że ustawy uchwalone z inicjatywy opozycji stanowią jedynie 4% wszystkich uchwalonych ustaw. A zatem przytłaczająca większość ustaw to dzieło większości rządowej. Dlatego też o powodach kryzysu prawa nie można myśleć tak jakby władza ustawodawcza skoncentrowana była wyłącznie w parlamencie pojmowanym jako instytucja odseparowana od rządu. Monteskiuszowska idea podziału władz odczytana w literalnym sensie nie opisuje współczesnej rzeczywistości ustrojowej. Poglądy w myśl których za kryzys prawa odpowiedzialny jest Sejm in abstracto i wszyscy posłowie bez względu na ich stosunek do rządu nie odpowiadają realiom rządów parlamentarnych i praktyce stanowienia prawa. 24 Dr Kazimierz Michał UJAZDOWSKI Najbardziej wartościowe raporty analizujące wady polskiej legislacji wskazują przede wszystkim na słabość centrum rządu pojmowanego jako zestaw instytucji znajdujących się w rękach premiera. To centrum rządu powinno odgrywać kluczową rolę w panowaniu nad procesem legislacyjnym zarówno w fazie planowania jak i realizacji. Raporty opracowane przez dr Radosława Zubeka nie pozostawiają wątpliwości, że zawodzą mechanizmy efektywnej polityki rządu w tej sferze. W tekście opublikowanym wspólnie z K. H. Goetzem na łamach „Ius et lex” stwierdzali, że od początku lat dziewięćdziesiątych mamy w Polsce do czynienia z bardzo słabą pozycją premiera i jego kancelarii w procesie legislacyjnym”. Rząd nie kontroluje także parlamentarnego procesu stanowienia prawa w stopniu porównywalnym z dojrzałymi państwami Europy zachodniej. Równie surowe są oceny legislacji rządowej w sferze transpozycji prawa europejskiego. Raport „Wykonywanie prawa europejskiego” opracowany w ramach programu Ernst and Young stwierdza, że w Polsce nie ma podmiotu ponoszącego odpowiedzialność za centralne zarządzanie procesem planowania transpozycji. Ani UKIE ani MSZ po inkorporacji UKIE nie pełni funkcji koordynującej i dyscyplinującej poszczególnych ministrów i agendy rządowe. MSZ nie planuje harmonogramu prac, zadowalając się tylko rozsyłaniem informacji na temat unijnych aktów prawnych wymagających aplikacji. Ale co najważniejsze prawnicy z UKIE nie opracowują projektów ustaw, ograniczając się do weryfikowania projektów opracowywanych w poszczególnych ministerstwach. Kryzys jakości prawa jest zatem następstwem braku instytucji i mechanizmów efektywnego rządzenia w sferze legislacji. W tej sytuacji najgłębsza kulturowa słabość polskiego życia publicznego, jaką jest unikanie odpowiedzialności przez polityków i urzędników, w tym również legislatorów może rozwijać się na dobre. Słabość centrum rządu skutkuje sytuacją, w której rozmywa się odpowiedzialność za opracowanie aktu prawnego. Deklarowany cel reformy z 2009 roku jakim było umocnienie centrum rządu i Rządowego Centrum Legislacji nie został spełniony. Nowelizacje ustawy o Radzie Ministrów i regulaminu pracy Rady Ministrów z kwietnia tego roku nie zmieniły praktyki państwowej w sferze prac nad projektami aktów prawnych. Bardzo charakterystyczne dla kultury unikania odpowiedzialności są przepisy drugiego z tych aktów. §6. 1 wyraża zasadę opracowywania projektów ustaw przez Rządowe Centrum Legislacji, ale już punkt 1b tego samego paragrafu stanowi, że w uzasadnionych przypadkach Prezes Rady Ministrów lub działający w jego imieniu sekretarz może powierzyć opracowanie projektu ustawy organowi wnioskującemu, czyli ministerstwu. W praktyce nie jest to wyjątek od reguły, lecz reguła. Większość aktów prawnych powstaje nadal w ministerstwach. W rzeczywistości zobowiązane do opracowywania projektów Rządowe Centrum Legislacji jest instytucją korekcyjną i recenzyjną, a nie odpowiedzialną za kształt przepisów. V DEBATA TOCQUEVILLE’OWSKA 25 Pożądany model: Rada Ministrów przyjmująca założenia projektu ustawy na wniosek ministra, Rządowe Centrum Legislacji tworzące akt prawny, nie jest w praktyce stosowany. Nie może też dziwić, że zjawisko „rozproszenia” odpowiedzialności współistnieje z niejawnością procesu legislacyjnego. Zauważmy, że opinia publiczna ma ograniczony dostęp do przebiegu prac nad projektami ustaw w fazie rządowej stanowienia prawa. Niejawność tworzy osłonę dla nieodpowiedzialności. Trzeba również powiedzieć, że identyczna praktyka „unikania odpowiedzialności” cechuje postawę rządu w parlamentarnej fazie prac legislacyjnych. W wielu przypadkach premier i ministrowie powstrzymują się od zajęcia stanowiska w odniesieniu do zgłoszonych poprawek. Co więcej, korygowanie projektów rządowych odbywa się często z inicjatywy ministrów, którzy urzeczywistniają w ten sposób interesy resortowe lub po prostu poprawiają błędne regulacje projektu. Dodajmy do tego, że Senat szczególnie w ostatniej kadencji występował często w roli „ostatniej deski ratunku”, instytucji asekurującej błędy koalicji rządowej. Prawdziwa reforma stanowienia wymaga konsekwentnego urzeczywistnienia silnych rządów parlamentarnych, a zatem w pewnym sensie na ”wymuszeniu” efektywnej polityki rządu. Potrzebna jest budowa mechanizmów oraz instytucji sprzyjających panowaniu premiera i centrum rządu nad całością procesu legislacyjnego. Warto zacząć od reform instytucjonalnych i zmian w prawie nie wymagających nowelizacji Konstytucji. Przemawia za tym nie tylko niewielkie prawdopodobieństwo nowelizacji ustawy zasadniczej w najbliższym czasie. Nie mniej istotne jest to, że bez reform instytucjonalnych na podstawowym poziomie niewiele zdadzą się zmiany w samej Konstytucji. Przezwyciężanie syndromu nieodpowiedzialności zacząć należy od wewnętrznej organizacji procesu legislacyjnego Rady Ministrów i podniesienia poziomu rządowych służb legislacyjnych. Zasadnicze znaczenie będzie miało przyjęcie przez premiera i podległe mu instytucje odpowiedzialności za panowanie nad procesem legislacyjnym. W pierwszej kolejności chodzi o respektowanie zasady, że to Rządowe Centrum Legislacji opracowuje projekty ustaw i kluczowych rozporządzeń. Podobnie w przypadku transpozycji prawa europejskiego prace legislacyjne powinny być skoncentrowane w ministerstwie spraw zagranicznych. Zmiana w tej sferze zależna jest od woli politycznej premiera i wymaga jedynie korekty regulaminu pracy Rady Ministrów. Skoncentrowanie prac legislacyjnych w RCL i MSZ w przypadku ustaw wykonujących dyrektywy wpłynie dodatnio na jakość prawa. Wyeliminuje także chaos i „rozproszenie” odpowiedzialności bardzo charakterystyczne dla aktualnej praktyki. Podkreślić wypada, że bez koncentracji prac legislacyjnych nie jest możliwa ewaluacja skutków dyrektyw i wdrażanie ich z uwzględnieniem specyfiki polskiego prawa i interesów polskich podmiotów gospodarczych. Budowa Rządowego Centrum 26 Dr Kazimierz Michał UJAZDOWSKI Legislacji w pełni odpowiedzialnego wymusi profesjonalizację administracji i rekrutację do tej instytucji najlepiej wykwalifikowanych legislatorów. Dodajmy do tego, że Rada Ministrów powinna przyjąć na siebie odpowiedzialność za monitorowanie i wykonanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, dziś zadanie to rozproszone między agendy rządowe, komisje Sejmu i Senatu, nie jest wykonywane w sposób spójny. Trzeba też zauważyć, że możliwa jest racjonalizacja parlamentarnego procesu legislacji w ramach obowiązujących reguł konstytucyjnych. W pierwszej kolejności chodzi o zmianę regulaminu Sejmu pozwalającą na głosowanie na wniosek rządu en bloc poprawek do projektów ustaw kwestionowanych przez gabinet. Już przyjęcie reguły, że rząd przedstawia stanowisko w stosunku do sprawozdania komisji i określa je w stosunku do wniosków mniejszości i poprawek porządkowałoby proces legislacji. Pożądane byłyby także zmiany sprzyjające jawności legislacji i większej refleksji w przypadku zmian w prawie o bardzo istotnym znaczeniu. Uważam, że procedura prac nad ustawami podatkowymi odpowiadać powinna zasadom obowiązującym w przypadku zmian w kodeksach. Pozytywny skutek przyniesie także demokratyzacja instytucji wysłuchania publicznego. W praktyce stosowana jest bardzo rzadko, w ubiegłej kadencji Sejmu jedynie 9 razy na 1419 zgłoszonych projektów ustaw. Urzeczywistnienie wyżej przedstawionych propozycji byłoby poważnym krokiem w stronę modelu efektywnej i odpowiedzialnej legislacji. Tworzyłoby także grunt pod reformę Konstytucji. Propozycje zmian w Konstytucji w celu modernizacji procesu stanowienia prawa zasługujące na uwagę i poważny namysł. Wydaje się, że dotyczą one dwóch sfer: racjonalizacji procesu legislacyjnego w parlamencie i prawotwórstwa rządowego. W pierwszej sferze za najważniejsze uznaję skoncentrowanie prac legislacyjnych w komisjach sejmowych i wyeliminowanie praktyki zgłaszania poprawek na posiedzeniu plenarnym. Koncentracja prac ustawodawczych w komisjach ma moc dyscyplinującą, wymusi na rządzie konieczność zajmowania jednoznacznego stanowiska. Oznaczać będzie faktyczne zakończenie prac w chwili przedłożenia sprawozdania przez komisję. Rzecz jasna, reforma ta wymaga zmiany art. 119 Konstytucji i powrotu do rozpatrywania ustaw w dwóch czytaniach. Nie brałbym pod uwagę propozycji skrócenia terminu postępowania w parlamentarnym procesie ustawodawczym czy też ograniczenia poselskiej inicjatywy ustawodawczej i prawa zgłaszania poprawek. Naprawa procesu ustawodawczego nie może polegać na tłumieniu inicjatywy legislacyjnej opozycji czy też na tworzeniu ekspresowych ścieżek uchwalania ustaw ze szkodą dla ich jakości. Tym bardziej, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym prace legislacyjne mogą odbywać się szybciej niż w wielu parlamentach państw europejskich. Klucz do pozytywnej zmiany stanowi skonsolidowanie procesu ustawodawczego w komisjach, co zwiększy odpowiedzialności wszystkich aktorów legislacji. V DEBATA TOCQUEVILLE’OWSKA 27 Problem samodzielnego prawodawstwa rządowego jest od wielu lat przedmiotem zainteresowania nauki prawa konstytucyjnego. Przyjęty w konstytucji V Republiki Francuskiej model aktywnej roli rządu na tym polu i zdefiniowanie materii ustawowej było przed wielu laty przedmiotem wnikliwych analiz Jerzego Stembrowicza. Wypada przypomnieć, że prawodawstwo rządowe istniało w PRL, zostało zniesione ustawą z dnia 7 kwietnia z 1989 roku o zmianie Konstytucji. Później w 1992 roku powróciło na krótko dzięki przepisom Małej Konstytucji, by ostatecznie zniknąć z chwilą uchwalenia obecnie obowiązującej Konstytucji. Po wejściu w życie Małej Konstytucji liczono, że ustawowe upoważnienie Rady Ministrów do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy sprzyjać będzie efektywnemu rządzeniu. Rząd Hanny Suchockiej zgłosił nawet projekt ustawy upoważniającej na podstawie art. 23 Małej Konstytucji. Nigdy jednak nie doszło do zastosowania tej instytucji. W ostatnich latach postulat wydawania rozporządzenia z mocą ustawy wraca wyłącznie w kontekście europejskim. I tak projekt zespołu ekspertów powołany przez Marszałka Sejmu w 2009 roku przewidywał w art. 227 prawo do wydawania przez Radę Ministrów rozporządzeń w celu wykonywania dyrektyw. Trzeba zwrócić uwagę na radykalizm tej propozycji i brak jakichkolwiek materialnych ograniczeń dla postulowanej aktywności rządu. W myśl projektu Rada Ministrów mogłaby wydawać rozporządzania z mocą ustawy realizujące dyrektywy bez względu na ich przedmiot. Projekt pozostawiał dla ustaw wdrażających dyrektywy także zwykłą ścieżkę legislacyjną z tym, że projekty rządowe w tej sferze miały korzystać ze szczególnych preferencji. W przypadku rządowego projektu ustawy realizującej prawo europejskie, który został uznany przez Radę Ministrów za projekt pilny postulowano nawet zniesienie ograniczeń, o których mowa w art. 123 Konstytucji. Oznaczałoby to w praktyce uchwalanie ustaw podatkowych i kodeksowych w trybie pilnym. Propozycja nie została podjęta w pracach Sejmowej Komisji Konstytucyjnej, ale pokazuje nastawienie części środowisk prawniczych. Uważam, że szczególne preferencje dla samodzielnego prawodawstwa rządowego w zakresie transpozycji prawa unijnego nie mają uzasadnienia. Warto podkreślić, że do opóźnień w pracach nad opracowaniem dyrektyw dochodzi w rządowej fazie procesu legislacyjnego. Projekty ustaw wdrażających dyrektywy przekazywane są do Sejmu z dużym opóźnieniem i niejednokrotnie z licznymi błędami merytorycznymi. To Sejm wymusił w tej sferze pewną dyscyplinę zobowiązując Radę Ministrów do przedstawiania wraz z informacją o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w pracach Unii Europejskiej 6 miesięcznego planu prac z projektami ustaw wykonujących prawo europejskie. Lekarstwem jest skoncentrowany model rządowy, w przypadku prawa MSZ musi dorosnąć do roli instytucji przyjmującej odpowiedzialność za kształt projektów ustaw w tej sferze. Ponadto, bardzo ryzykowne z punktu widzenia jakości 28 Dr Kazimierz Michał UJAZDOWSKI prawa i ochrony praw jednostki byłoby poddawanie reżimowi rozporządzeń z mocą ustawy szczególnie wrażliwej sfery, jaką są podatki i prawo karne. W żadnym z państw Europy zachodniej regulacje w tej sferze nie zostały wyłączone poza domenę ustawy. Dodajmy, że wyłączenie trybu ustawowego w tak istotnych kwestiach pozostaje w sprzeczności z umocnieniem pozycji parlamentów narodowych w traktacie lizbońskim i wyposażeniem ich w kompetencje związane z reakcją na naruszanie zasady pomocniczości przez instytucje unijne. Dlatego też warto myśleć o prawodawstwie rządowym bez doraźnej perspektywy. Wykonywanie praw UE nie może być zasadniczą przesłanką powrotu do wydawania przez Radę Ministrów rozporządzeń z mocą ustawy. Projekty zmian w tej sferze musi poprzedzać wyraźne określenie materii zastrzeżonej dla ustaw. Wreszcie potrzebny jest czas na wzrost kompetencji legislacyjnych biurokracji, bez których prawodawstwo w rękach rządu nie przyniesie pożądanego efektu. Przykład V Republiki zasługuje na przemyślenie i zachęca do budowania spójnych rozwiązań konstytucyjnych. W przypadku Francji aktywna rola prawotwórcza rządu została związana z odbudowaniem prestiżu ustawy i precyzyjnym zdefiniowaniem jej domeny w art. 34 Konstytucji z 1958 roku. Zauważmy, że obowiązująca we Francji i godna rozważenia w Polsce prewencyjna kontrola konstytucyjności ustaw możliwa jest do zastosowania pod warunkiem przedmiotowego określenia domeny ustawowej. Ustawy organiczne stanowią również część spójnej konstrukcji konstytucyjnej. Wprowadzenie do systemu źródeł ustaw organicznych jako ustaw wyższego rzędu z odrębną procedurą ustawodawczą i obligatoryjną kontrolą Rady Konstytucyjnej podniosło jakość prawa i zgodnie z intencjami reformatorskimi ukształtowało stabilne reguły w organizacji władz publicznych. Wypada zauważyć, że prewencyjna kontrola konstytucyjności jest warunkiem wprowadzenia ustaw organicznych. Jeśli ich głównym walorem ma być stabilizacja systemu prawnego, to ocena ich konstytucyjności powinna mieć miejsce przed wejściem w życie. Przywrócenie w Polsce prawodawstwa rządowego w postaci rozporządzeń z mocą ustawy i inne możliwe zmiany wymagają zatem poważnego namysłu i budowy spójnych regulacji konstytucyjnych. W klasycznej pracy poświęconej demokracji zachodniej Gordon Smith wskazywał na stabilność i efektywność jako na dwie przesłanki decydujące o powodzeniu rządów parlamentarnych. Wydaje się, że Polska przezwyciężyła niebezpieczeństwo niestabilności związane z rozproszeniem systemu politycznego. Druga z przesłanek – efektywność rządów parlamentarnych pozostawia wiele do życzenia. Wolno zatem spojrzeć na naprawę legislacji jak na dzieło budowy instytucji efektywnego rządu będącego prawdziwym gospodarzem państwa i procesu legislacyjnego. Dzieło to wymaga przezwyciężenia głównej słabości kultury publicznej w Polsce jaką jest tendencja do unikania i rozmywania odpowiedzialności.
