docM. Tabernacka, Urbanizacja a obszar działań administracji publicznej
download 
Reklamacja Transkrypt
M. Tabernacka, Urbanizacja a obszar działań administracji publicznej
MAGDALENA TABERNACKA Uniwersytet Wrocławski Urbanizacja a obszar działań administracji publicznej Urbanizacja jest zjawiskiem zachodzącym spontanicznie, wynikającym z procesów podejmowania przez ludzi aktywności związanej z zaspakajaniem ich życiowych potrzeb i z kształtowaniem się kultury społeczeństw. Istotą urbanizacji jest powstawanie miast, ich przekształcanie się i ekspansja, na co zresztą wskazuje łacińska etymologia1 terminu określającego to zjawisko. Urbanizacja, rozumiana zarówno jako obszar aktywności człowieka, jak też element kultury, poddana została regulacji administracyjnoprawnej i w związku z tym znajduje się w obrębie działań organów administracji publicznej. Profesor Jan Boć w zakresie swoich rozważań naukowych analizował, będący konsekwencją urbanizacji – urbanizm. Pisząc o jego uwarunkowaniach i skutkach, przytoczył francuskie rozumienie urbanizmu, pojmowanego jako zorganizowana całość środków prawnych, ekonomicznych i społecznych, które muszą być przedsięwzięte dla harmonijnego i racjonalnego rozwoju aglomeracji miejskich. Autor, zauważając wzrost roli administracji w kształtowaniu zjawiska urbanizmu, spostrzegł również, że do niedawna pełnił on jedynie funkcję reglamentacyjną, obecnie natomiast aktywną, organizującą i kreacyjną. Ponieważ rozbudowa miast nie jest znacjonalizowana, administracja przejęła więc rolę normodawcy, planisty, animatora i w pewnej mierze realizatora zagospodarowania przestrzennego2. Urbanizm, w rozumieniu przyjętym przez J. Bocia, leży więc w obszarze działań administracji publicznej, związanych z wyzwaniami, jakie dla współczesnego świata stawia urbanizacja, będąca zarówno skutkiem, jak i przyczyną tych działań3. Jednakże wobec wielu uwarunkowań działania współczesnej administracji, wynikających chociażby z takich zjawisk, jak eksplozja rozwoju technologicz1 Jak podaje W. Kopaliński, łacińskie słowo urbs oznacza miasto, zaś termin „urbanizacja” – nadawanie albo przybieranie cech miejskich, czy też charakteru miasta. Słownik wyrazów obcych, Warszawa 1978, s. 1016. 2 J. Boć, W kwestii nowych zjawisk. Przykład urbanizmu, [w:] A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, pod red. J. Bocia, Wrocław 2003, s. 89 i n. 3 Ibidem. BOC.indb 741 2009-09-11 11:54:55 742 MAGDALENA TABERNACKA nego, wzrost potrzeby i świadomości chronienia naturalnych zasobów planety czy też skutki globalizacji, obszar działań administracji publicznej, mający związek z urbanizacją, wykracza poza samo tylko zagospodarowanie przestrzenne. Kształtowanie, planowanie i zarządzanie miastami, a także reakcja na skutki, jakie niesie rozwój miast i określone kształtowanie ich układów, mieści się w obrębie klasycznej już definicji administracji publicznej J. Bocia, w której jest ona ujmowana jako przejęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia w społecznościach4. Uzasadniony jest więc pogląd, że działania administracji publicznej, warunkowane zjawiskiem urbanizacji, są podejmowane w wielu zakresach rzeczowych w związku z wykonywaniem zadań publicznych. Urbanizacja w prawie pozytywnym Regulacje prawa pozytywnego – odnoszące się do urbanizacji – ujmują to zjawisko w sposób, który można określić jako „umiastowienie”. Ustawodawca nie sformułował definicji legalnej, jednakże przepisy prawa wskazują właśnie taki zakres znaczeniowy. Urbanizacja traktowana jest w niektórych regulacjach jako zagrożenie antropogeniczne dla środowiska. Sformułowaniem takim posługuje się dosłownie Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, dokonywania zmian w tym planie oraz ochrony zasobów, tworów i składników przyrody5, gdzie jako jeden ze sposobów ochrony na tych obszarach wyszczególnia się rozpoznawanie, monitorowanie i eliminowanie lub ograniczanie zagrożeń antropogenicznych, szczególnie urbanizacji, skażenia i zanieczyszczenia powietrza, wód oraz gleb. Urbanizacja, jako zjawisko leżące w obszarze działań administracji publicznej, wiąże się z czynnościami podejmowanymi przez określone organy administracji, związane ze sprawowaniem funkcji wykonawczych przy realizowaniu norm prawa, regulujących kształtowanie przestrzeni, zagospodarowanie przestrzenne6 i korzystanie z wszelkiego rodzaju nieruchomości w niesprzeczny z prawem sposób. 4 Prawo administracyjne, pod red. J. Bocia, Wrocław 2008, s. 15. Dz.U. z 2005 r., Nr 94, poz. 794. 6 Szczególnie istotną regulacją prawną, będącą podstawowym aktem odnoszącym się do zjawiska urbanizacji i podejmowanych w związku z nim działań, jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Regulacja ta określa podstawowe instrumenty prawne, przewidziane do podejmowania działań planistycznych przez jednostki samorządu terytorialnego. 5 BOC.indb 742 2009-09-11 11:54:55 Urbanizacja a obszar działań administracji publicznej 743 Urbanizacja a formy działania administracji publicznej Działania organów administracji publicznej obejmują zarówno stanowienie, na podstawie regulacji ustawowej, przepisów prawa, podejmowanie działań z zakresu planowania, wydawanie aktów administracyjnych, jak również dokonywanie czynności o charakterze cywilnoprawnym, takich jak sprzedaż, dzierżawa czy najem nieruchomości będących własnością skarbu państwa, państwowych osób prawnych, jednostek samorządu terytorialnego lub innych osób prawnych o statusie publicznoprawnym. Do działań podejmowanych przez organy administracji publicznej w związku z potrzebami, u podstaw których leży urbanizacja, a mających szczególne znaczenie dla jej „jakości”, należą działania rzeczywiste. Można do nich zakwalifikować wiele działań o różnym charakterze i różnej treści, takich chociażby jak ustawienie znaku drogowego ograniczającego dopuszczalną prędkość na danej ulicy lub informującego o zagrożeniach, jak również podjęcie decyzji o wyborze określonej koncepcji architektonicznej dla danego obszaru lub też np. koloru elewacji dla budynku użyteczności publicznej. Ogromne znaczenie dla racjonalnego przebiegu procesów urbanizacyjnych ma współpraca podejmowana przez organy administracji publicznej zarówno na szczeblu lokalnym, jak i między organami administracji samorządu terytorialnego i administracji państwowej, a także na szczeblu międzynarodowym. Urbanizacja a polityka przestrzenna i planowanie układów przestrzennych miast oraz innych obszarów w kontekście urbanizacji Polityka przestrzenna, czyli ustalanie zasad czy wytycznych planowania przestrzennego, jest jednym z kierunków polityki administracyjnej w państwie, a także całej polityki państwa. Politykę należy tu rozumieć w znaczeniu ustalonym przez Jana Jeżewskiego, a więc jako wiedzę i umiejętność, polegającą na konstatacji (opisie) stanu spraw publicznych w wyodrębnionej dziedzinie, ich analizie i ocenie (według racjonalnych i wewnętrznie spójnych kryteriów), a następnie sformułowaniu programu wskazującego cele, sposoby i środki ich osiągnięcia, pożądane ze względu na dokonaną ocenę stanu spraw publicznych7. Wytyczne te kształtowane są na poziomie lokalnym, na poziomie województwa, a także kraju. Polityka przestrzenna ma także wymiar ponadpaństwowy, gdyż w Unii Europejskiej istnienie Europejskiej Koncepcji Rozwoju Przestrzennego i aktów planowania przestrzennego, opra7 J. Jeżewski, Tworzenie i realizacja polityki administracyjnej, [w:] A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, op. cit., s. 309. BOC.indb 743 2009-09-11 11:54:55 744 MAGDALENA TABERNACKA cowanych w ramach działań Komisji Europejskiej8, przyczynia się do spójności, kompatybilności dostosowania do wspólnych wartości działań z zakresu kształtowania przestrzeni, w tym miast, a także do współpracy w tym zakresie. Zasady takie zawierane są zarówno w aktach polityki administracyjnej, jak i prawa powszechnie obowiązującego. Pomimo że to gminy odgrywają zasadniczą rolę w określaniu, poprzez regulacje zawarte w planach zagospodarowania przestrzennego, kierunków współczesnej urbanizacji, jednak, jak słusznie zauważa Z. Niewiadomski, przestrzeni państwa nie da się podzielić na autonomiczne części. Stanowiąc całość, wymaga ona działań integralność tę gwarantujących9, w związku z czym celowe jest prowadzenie działań wpływających na natężenie i jakość urbanizacji w sposób ponadlokalny i skoordynowany. Urbanizacja jest procesem przebiegającym w dużej mierze spontanicznie, uzależnionym od wielu czynników, na które organy administracji publicznej nie mają wpływu, np. od sytuacji ekonomicznej, uwarunkowań demograficznych, utrwalonego w danym środowisku czy grupie etnicznej zwyczaju wykorzystywania zamieszkiwanej przestrzeni, a nawet tak nieuchwytnego zjawiska, jakim jest moda skłaniająca ludzi do osiedlania się w danym rejonie lub przekształcania w obiekty mieszkalne budynków i budowli, których wykorzystanie uprzednio było inne. Z tego względu polityka prowadzona w związku z urbanizacją ma na celu albo reglamentację podejmowaną w zakresie działań nasilających zjawisko urbanizacji (co zostanie omówione w dalszej części opracowania), albo też działania organów państwa będą przyjmowały postać planowania, które będzie „kanalizowało” i porządkowało aktywność ludzką w określonych kierunkach. Zakres rzeczowy tego rodzaju działań obejmuje m.in.: zapewnienie możliwości komunikacji, telekomunikacji oraz szeroko rozumianego ładu przestrzennego, czyli harmonii układów urbanistycznych, celowości ich rozmieszczenia i zapewnienia im niezbędnej infrastruktury, gwarantującej zaspokajanie potrzeb bytowych mieszkańców. Działania takie dotyczą również ochrony środowiska naturalnego i innych wartości, dla których urbanizacja mogłaby być zagrożeniem. Przykładami polskich regulacji, będących wyrazem przyjętej polityki kształtowania przestrzennego, mającego związek z urbanizacją, są przytoczone poniżej przepisy. Kwestie te reguluje np. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych10. Zgodnie z § 2 tej regulacji, zurbanizowanie terenu i przeznaczenie go do urbanizacji jest przesłanką istnienia i prognozowania potrzeb transportowych, uzasadniających usytuowanie autostrady. Za tereny takie, w rozumieniu tego przepisu, uważa się zwłaszcza duże miasta i inne centra powstawania ruchu. Podobną regulację zawiera Rozporządzenie Ministra Go8 9 10 BOC.indb 744 Informacje źródłowe: www.mrr.gov.pl Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 161. Dz.U. z 2002 r., Nr 12, poz. 116. 2009-09-11 11:54:55 Urbanizacja a obszar działań administracji publicznej 745 spodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe11. Przepis § 2 tego rozporządzenia w punkcie 4 wprowadza określenie „klasa lokalizacji”, które oznacza klasyfikację terenu według stopnia urbanizacji obszaru położonego geograficznie wzdłuż gazociągu. W załączniku do uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie przyjęcia „Polityki Ekologicznej Państwa na lata 2003–2006 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2007–2010”12 zostały określone wytyczne dotyczące ochrony przyrody w związku z urbanizacją, która wymieniana jest tu jako jedna z przyczyn transformacji elementów różnorodności biologicznej oraz krajobrazowej i wskazana jako jedno ze źródeł zagrożenia dla zasobów przyrody. W akcie tym wskazuje się, że zagrożenia dla bezpieczeństwa ekologicznego wynikają obecnie z ukształtowania struktury własności i uwarunkowań ekonomicznych, a także z faktu, iż niewystarczające i nieskuteczne jest wdrażanie ochrony zasobów przyrody w praktyce stosowania narzędzi planistycznych (plany przestrzennego zagospodarowania). Wśród celów średniookresowych do 2010 roku wskazuje się m.in. potrzebę utrzymania urozmaiconego krajobrazu rolniczego z gospodarstwami średniej wielkości, jak również zapewnienie ochrony i racjonalnego gospodarowania różnorodnością biologiczną na całym terytorium kraju, włączając w to obszary intensywnie użytkowane gospodarczo i zurbanizowane. Do celów tych włączono także renaturalizację i poprawę stanu najcenniejszych ekosystemów oraz siedlisk, szczególnie leśnych i wodno-błotnych13, które zostały zniszczone nierzadko w wyniku procesów urbanizacyjnych. Wobec rozwoju technologii i zmiany stosunków gospodarczo-społecznych, obecnie celowe jest przywrócenie tym obszarom ich pierwotnej funkcji, np. poprzez zalesianie leżących na obrzeżach miast terenów, które jeszcze kilkadziesiąt lat temu wykorzystywano jako tzw. tereny produkcyjne, w związku z czym nie jest wskazane, aby osiedlali się na nich ludzie, np. ze względu na występujące tam skażenia. Urbanizacja a polityka społeczna J. Boć zwraca uwagę, że urbanizacja należy do zjawisk, które rodzą potrzebę interwencji w formie pomocy, zachęty, inicjatywy14. Szczególnie widoczne jest to, gdy analizuje się zależności między urbanizacją i działaniami organów administracji podejmowanymi w związku z nią a profilem społecznym układów osadniczych. Stopień zurbanizowania, typ i charakter zabudowy oddziałują w znaczny spo11 Dz.U. z 2001 r., Nr 97, poz. 1055. M.P. z 2003 r., Nr 33, poz. 433, dalej jako uchwała Sejmu w sprawie polityki ekologicznej państwa. 13 Przytaczana uchwała zakłada cel, jakim jest zwiększenie powierzchni obszarów chronionych do poziomu 1/3 terytorium Polski, co wydaje się jednak mało realne. 14 J. Boć, W kwestii nowych zjawisk. Przykład urbanizmu, [w:] A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, op. cit., s. 89. 12 BOC.indb 745 2009-09-11 11:54:56 746 MAGDALENA TABERNACKA sób na życie ludzi na danym obszarze i kształtowanie się procesów społecznych. W grę wchodzą tu takie problemy, jak dostęp do obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a także obiektów dających możliwości zaspokajania różnorodnych potrzeb życiowych – chodzi tu np. o sklepy, szkoły, przedszkola, ośrodki opieki zdrowotnej, parki, place zabaw dla dzieci, obiekty sportowe czy teatry. Do problemów, które należy tu wskazać, zalicza się wpływ ukształtowania zabudowy na stosunki międzyludzkie: inne warunki istnieją w zabudowie rozproszonej, a inne w dużym zagęszczeniu. Charakter i typ zabudowy warunkuje także poziom bezpieczeństwa danego obszaru zurbanizowanego15. Urbanizacja jest procesem powstawania środowiska życia człowieka, choć on sam również je tworzy. Jak wszędzie w przyrodzie, organizmy żywe mogą się do środowiska dostosować, przekształcać je lub też uśredniać te procesy, po to, by móc w nim istnieć. Prowadzenie polityki społecznej w związku z kształtowaniem układów osadniczych zurbanizowanych przestrzeni jest planowym tworzeniem i przekształcaniem środowiska życia człowieka. Urbanizacja jest czynnikiem mającym wpływ na prowadzenie polityki społecznej, rozumianej jako oddziaływanie na społeczności zamieszkujące miasta, a także dotyczącej rozwiązywania problemów społecznych występujących w danej aglomeracji. Warunkuje ona także w pewnym stopniu działania z zakresu polityki społecznej w wymiarze całego państwa. Działania „na poziomie lokalnym”, czyli w obrębie określonej aglomeracji, mogą dotyczyć np. modyfikacji stylu życia mieszkańców, przeciwdziałania marginalizacji i kryminogenności określonych dzielnic bądź obszarów miasta, a także podniesienia w nim poziomu bezpieczeństwa. Działania takie często łączą się z planowaniem przedsięwzięć obejmujących stworzenie warunków do podejmowania przez mieszkańców takich obszarów aktywności kulturalnej lub sportowej. Polegać mogą również na poprawie lub utworzeniu infrastruktury komunikacyjnej, budowie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Dotyczyć też mogą zwiększania stopnia społecznej ich dostępności, czy też szerzej – znoszenia tzw. barier urbanizacyjnych. W skali państwa można obecnie zauważyć planowanie działań mających na celu reglamentację procesów prowadzących do urbanizacji terenów, których odmienne wykorzystanie będzie bardziej celowe z punktu widzenia interesu społecznego. Polityka społeczna w tej skali, w odniesieniu do urbanizacji, dotyczy także takich zagadnień, jak stopień zaludnienia poszczególnych obszarów, spełnianie przez miasta tzw. funkcji metropolitalnych, planowanie w skali państwa szlaków komunikacyjnych i kanałów telekomunikacyjnych oraz planowanie rozkładu ośrodków zurbanizowanych w sposób skoncentrowany lub też policentryczny. 15 Bardzo interesującą oraz szczegółową analizę zależności między typem i charakterem zabudowy a poziomem bezpieczeństwa przeprowadzili B. Czarnecki i W. Siemiński w opracowaniu: Kształtowanie bezpiecznej przestrzeni publicznej, Warszawa 2004. BOC.indb 746 2009-09-11 11:54:56 Urbanizacja a obszar działań administracji publicznej 747 Urbanizacja a reglamentacja Zakres reglamentacji działań zawiązanych z urbanizacją określany jest przez ustawodawcę w odniesieniu do wartości i dóbr, jakie w danym czasie i miejscu powinny podlegać ochronie. Jeżeli chodzi o reglamentację związaną z urbanizacją, widoczne są przede wszystkim tendencje do ochrony przyrody i krajobrazu, terenów rolnych, środowiska życia mieszkańców miast, ochrony ładu przestrzennego i ochrony dziedzictwa kulturowego. Formami, które przyjmują działania o charakterze reglamentacyjnym, w tym przypadku są przede wszystkim: wydawanie pozwoleń, zezwoleń, a także podejmowanie nadzoru i kontroli, na które zwrócił uwagę J. Boć, uważając, że kontrola i nadzór nie stanowią zjawisk równorzędnych reglamentacji, lecz są w odpowiednich granicach jej elementami16. Ochrona przyrody i krajobrazu Działania reglamentacyjne związane z ochroną przyrody i krajobrazu dotyczą zarówno ograniczania ekspansji urbanizacji, jak też takiego jej kształtowania, by oddziaływanie terenów zurbanizowanych na środowisko przyrodnicze i krajobraz było jak najmniej uciążliwe. Są to działania określane przepisami dotyczącymi planowania przestrzennego oraz takimi, które mają na celu ochronę środowiska17. Jak wskazano w przytoczonej powyżej uchwale Sejmu w sprawie polityki ekologicznej państwa, utrzymanie (ochrona) różnorodności biologicznej i krajobrazowej związane jest z ochroną zasobów przyrody na całym obszarze kraju, niezależnie od formalnego statusu ochronnego konkretnych terenów i sposobu ich użytkowania. Reglamentacja działań prowadzących do urbanizacji bądź związanych z nią dotyczy więc ustanawiania w aktach prawa powszechnie obowiązującego, stanowionego przez organy państwa, ograniczeń w zakresie podejmowania określonego rodzaju działalności, np. objęcie jej koncesjonowaniem, a także polegać powinna na ustanawianiu obszarów objętych ochroną i specjalnych zasad korzystania z nich. Ochrona terenów rolnych Koniecznym wymogiem, aby gospodarka rolna mogła być prowadzona w sposób efektywny i racjonalny, jest zapewnienie takiego ukształtowania powierzchni 16 Prawo administracyjne, pod red. J. Bocia, Wrocław 2007, s. 358. Uzasadnione wydaje się twierdzenie, że można tu zakwalifikować np. przepisy mające na celu ograniczenie emisji gazów cieplarnianych. Emisja ta jest powiązana w pewnym stopniu ze zjawiskiem urbanizacji. 17 BOC.indb 747 2009-09-11 11:54:56 748 MAGDALENA TABERNACKA upraw, gdzie grunty będą stanowiły na tyle duże i zwarte18 obszary, by zaangażowanie środków produkcji, takich jak maszyny, nawozy i środki ochrony roślin, było opłacalne, a także nie oddziaływało w sposób negatywny na tereny o odmiennym od rolnego przeznaczeniu. Przeznaczenie poszczególnych obszarów określane jest w planach zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć jednak należy, że od wielu lat daje się zaobserwować tendencja do urbanizacji terenów przeznaczonych w tych planach na cele rolne. Obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2007 r. w sprawie „Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013”19 zawiera szczegółową analizę uwarunkowań ochrony terenów rolnych w Polsce, a także wiele wskazówek odnoszących się do postępowania w tym przedmiocie. Wskazuje się np. na zachodzący w Polsce proces suburbanizacji, który prowadzi do wzrostu funkcji mieszkalnej na obszarach wiejskich, co szczególnie nasilone jest w strefach podmiejskich dużych miast i wzdłuż ciągów komunikacyjnych. Ma to zarówno nagatywne, jak i pozytywne skutki. Do pozytywnych konsekwencji tego procesu można zaliczyć, według tego aktu, to, że na ogół suburbanizacja dotyczy osób wykształconych oraz zamożnych, które często przenoszą na te tereny siedziby własnych przedsiębiorstw. Pojawienie się na tych obszarach nowych mieszkańców przyczynia się tym samym do poprawy stanu infrastruktury technicznej i społecznej, co w praktyce oznacza rozwój tych obszarów i poprawę lokalnego rynku pracy (w rolnictwie i poza nim). Negatywnym tego skutkiem jest natomiast zanik tradycyjnej architektury i krajobrazu, a także zmniejszenie powierzchni terenów wykorzystywanych rolniczo. W przedstawionym tu Programie proponuje się prowadzenie działań mających na celu wspieranie gospodarowania rolniczego na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Stwierdza się tu, że przeciwdziałanie wycofywaniu się z tradycyjnych form wykorzystywania przestrzeni i rezygnacji z ekstensywnej gospodarki rolnej jest korzystne dla ochrony różnorodności biologicznej i walorów krajobrazowych. Zauważyć przy tym należy, że można takie cele realizować zarówno poprzez działania reglamentacyjne, jak też, np. poprzez udzielanie wsparcia, które – według cytowanego aktu – powinno ograniczyć wielkość presji urbanizacji i zabudowy na grunty rolne. Wsparcie dla rolnictwa na obszarach o trudnych warunkach gospodarowania będzie też pośrednio wspierało zachowanie ich wartości kulturowych w wymiarze materialnym (związanym z budownictwem i tradycyjnymi praktykami gospodarowania) i niematerialnym (dotyczącym zwyczajów i innych form dziedzictwa lokalnego). 18 Tezy te potwierdza także orzecznictwo sądów. Potrzebę zapewnienia ochrony zwartej przestrzeni rolniczej i jej ochrony przed naporem urbanizacji zauważono przykładowo w wyroku z dnia 12 lipca 2004 r., wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (II SA 1139/03, publikacja: LEX nr 158883). 19 M.P. z 2007 r., Nr 94, poz. 1035 zał. BOC.indb 748 2009-09-11 11:54:56 Urbanizacja a obszar działań administracji publicznej 749 Proponowane założenia są w dużej mierze słuszne, uwzględnić jednak należy tu pewną granicę opłacalności i społecznej celowości ochrony rolniczego wykorzystania terenów położonych w obszarach, gdzie prowadzenie tego typu działalności jest trudne, a także tendencję, widoczną w krajach wysoko rozwiniętych, do posiadania tzw. drugich domów w atrakcyjnych turystycznie rejonach, co można wykorzystać też do zachowania tradycyjnej architektury i środowiska naturalnego przez zastosowanie instrumentów planowania przestrzennego. Zauważyć można także, że ekspansja urbanizacji stwarza potrzebę rozwijania sieci dróg, zarówno po to, by mieszkańcy terenów nowo zurbanizowanych mogli przemieszczać się do pracy w centrach miast, jak i po to, by móc dostarczać do miast produkty rolne, które produkowane są obecnie w większym oddaleniu. Ochrona środowiska życia mieszkańców miast Obszar działań administracji publicznej, przyjmujących postać ingerencji w procesy urbanizacyjne, obejmuje także ochronę środowiska życia mieszkańców miast. Chodzi tu o zapewnienie szeroko pojmowanych warunków bytowych, zarówno w kontekście zadbania o właściwe standardy czystości wody i powietrza, jak również możliwość przemieszczania się i telekomunikacji, zapewnienia urbanistycznych wymagań bezpieczeństwa, a także zapewnienie odpowiedniego obszaru przestrzeni dla aktywności, którą człowiek powinien podejmować, by móc zaspokajać podstawowe potrzeby. Działania te powinny być prowadzone w zakresie zapewniania należytego poziomu infrastruktury towarzyszącej obiektom mieszkalnym – chodzi tu przede wszystkim o odpowiednie ciągi komunikacyjne i miejsca pod obiekty użyteczności publicznej. W wyroku z dnia 10 grudnia 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie20 stwierdził, że urbanizacja terenu, który dotychczas nie był inwestycyjnie wykorzystywany, wymaga między innymi zapewnienia dla tworzonych działek budowlanych właściwej sieci dróg. Chodzi tu także o zapewnienie – często wbrew uwarunkowaniom wynikającym z ekonomicznej kalkulacji – istnienia takich obiektów, bez których życie w miastach byłoby uciążliwe lub wręcz niemożliwe. W związku z tym reglamentacja powinna dotyczyć określania takich przesłanek zarządu mieniem należącym do publicznych osób prawnych, w tym przede wszystkim do jednostek samorządu terytorialnego oraz do Skarbu Państwa, aby składniki tego majątku były przeznaczane zarówno na cele użyteczności publicznej, ale także aby korzystające z tego mienia w sposób komercyjny (np. w drodze umowy najmu lub dzierżawy) podmioty prywatne, podejmujące w takich obiektach działalność gospodarczą, wykorzystywały je w sposób zapewniający mieszkańcom możliwość korzystania z określonych usług lub danego profilu działalności handlowej. Chodzi tu zatem m.in. 20 BOC.indb 749 IV SA 1951/98. 2009-09-11 11:54:56 750 MAGDALENA TABERNACKA o to, by mieszkańcy centrów miast nie żyli jedynie w otoczeniu banków zlokalizowanych w pobliżu ich miejsca zamieszkania, ale by były tam także sklepy spożywcze, przedszkola, szkoły czy miejsca rekreacji. Ochrona ładu przestrzennego Kanony estetyczne są zmienne, niemniej rozumienie ładu przestrzennego, aktualne w danym miejscu i czasie, jest zarówno wynikiem pewnego dziedzictwa kulturowego, jak i wypadkową dążeń, ambicji i preferencji członków danej społeczności. Ład przestrzenny jest wartością, która w obszarach zurbanizowanych chroniona jest głównie poprzez działania o charakterze reglamentacyjnym. Jest to pojęcie prawne, wprowadzone do porządku prawnego przepisem art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że ilekroć w tej ustawie jest mowa o ładzie przestrzennym, należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Niemniej pojęcie to w dalszym ciągu należy uznać za tzw. pojęcie niedookreślone, gdyż elementy jego definicji pozwalają na znaczną dowolność w interpretacji konkretnych przypadków. Ponieważ pojęcie ładu przestrzennego należy do kategorii pojęć nieostrych, w praktyce występuje tu znaczny zakres swobody działania organów administracji. Teoria i praktyka stosowania prawa wykształciły szereg zasad interpretacyjnych będących wskazówką przy podejmowaniu czynności stosowania prawa przez organy administracji w sytuacjach, gdy należy posłużyć się przesłanką ładu przestrzennego. Do zasad takich należy m.in. zasada dobrego sąsiedztwa, będąca zresztą także przesłanką ustawową, którą ustawodawca przewidział w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Słusznie zauważono w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r.21, że zasada ta statuuje obowiązek dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych – przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowy zabudowy – cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Sąd dodatkowo stwierdził, że pojęcie sąsiedztwa jest pojęciem, które należy rozumieć szeroko, ponieważ celem tej zasady jest ochrona ładu urbanistycznego w sytuacji braku planu zagospodarowania 21 II SA/Ol 537/08, publikacja: LEX nr 451625. W cytowanym orzeczeniu sąd powołał się na następujące tezy z literatury orzecznictwa: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, s. 495 oraz wyrok NSA z 28.08.2008 r., II OSK 1533/07 (niepubl.), wyrok WSA w Poznaniu z 4.12.2007 r., II SA/Po 437/07 (niepubl.). BOC.indb 750 2009-09-11 11:54:57 Urbanizacja a obszar działań administracji publicznej 751 przestrzennego. Zdaniem sądu, podzielić należy też pogląd, prezentowany w doktrynie i orzecznictwie sądowym, że użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pojęcie „działki sąsiedniej” należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Ochrona dziedzictwa kulturowego Reglamentacja podejmowana w związku z urbanizacją dotyczy także ochrony dziedzictwa kulturowego, rozumianego jako ochrona obiektów będących świadectwem działalności kulturowej człowieka zarówno w przeszłości, jak również współczesnej działalności o tym charakterze. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami22 ochronie podlegają historyczne układy urbanistyczne lub ruralistyczne, które to pojęcia, według art. 3 pkt 12 powołanej ustawy, oznaczają przestrzenne założenia miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa z kolei zakres pojęciowy tzw. dobra kultury współczesnej, który – według definicji legalnej wprowadzonej tą ustawą – stanowią niebędące zabytkami dobra kultury, takie jak pomniki, miejsca pamięci, budynki, ich wnętrza i detale, zespoły budynków, założenia urbanistyczne i krajobrazowe, będące uznanym dorobkiem współcześnie żyjących pokoleń, jeżeli cechuje je wysoka wartość artystyczna i historyczna. Konieczność podejmowania działań mających na celu ochronę wymienionych wyżej obiektów jest oczywista. To one są jednym z elementów kultury budującej tożsamość miast i zamieszkujących je społeczności. Wszelka działalność o charakterze reglamentacyjnym polega na podejmowaniu działań, które ze swej istoty są ingerencją w sferę praw i wolności obywatela. Podobne działania, podejmowane w związku z koniecznością lub potrzebą wpływania na procesy urbanizacyjne, ingerowały będą w takie prawa i wolności. W związku z istnieniem w polskim porządku prawnym, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasady proporcjonalności, działania polegające na ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności podejmowane mogą być wyłącznie na podstawie ustaw, a regulacja ustawowa w tym zakresie możliwa jest jedynie, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie prawnym dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. W przypadku regla22 BOC.indb 751 Dz.U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 z późn. zm. 2009-09-11 11:54:57 752 MAGDALENA TABERNACKA mentowania działalności mającej związek z urbanizacją, problem ten szczególnie uwidacznia się w zakresie prawa własności. Reglamentacja dotyczyć będzie tu zarówno sposobu, jak i zakresu wykorzystania przestrzeni, a ta w warunkach gęstej zabudowy miejskiej jest dobrem deficytowym. Organy administracji w zakresie podejmowanych przez siebie działań reglamentacyjnych decydują więc o sposobie wykorzystania i korzystania z nieruchomości, oczywiście w granicach prawa. Analiza orzecznictwa sądów sprawowanego w tym przedmiocie skłania do wniosku, że stopień zurbanizowania terenu jest czynnikiem nasilającym konieczność podejmowania działań reglamentacyjnych, jak również, że prawa i wolności posiadacza nieruchomości podlegają dotkliwszym ograniczeniom na obszarach silniej zurbanizowanych niż na terenach o mniejszym stopniu urbanizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 marca 2005 r.23 stwierdził, że pozwolenie budowlane w wielu przypadkach, zwłaszcza przy intensywnej urbanizacji, musi uwzględniać sprzeczne interesy zarówno inwestora, jak i właścicieli działek sąsiednich. Granice praw i obowiązków wszystkich stron w postępowaniu administracyjnym, mającym na celu wydanie pozwolenia na budowę, określają przepisy Prawa budowlanego oraz aktów wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy. Poza ochroną prawną, wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają osobiste poglądy, życzenia i oczekiwania stron co do warunków ich egzystencji w relacji z planowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może być podstawą kwestionowania legalności, to jest zgodności z prawem wydanego pozwolenia na budowę. Podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2002 r.24, gdzie przyjęto stanowisko, że zawarta w art. 140 k.c. definicja własności pozwala właścicielowi „czynić użytek ze swego prawa” w granicach określonych przez ustawy. Sąd stwierdził, że w każdym wykładzie prawa rzeczowego jako pierwszy przykład ustaw wyznaczających granice prawa własności wskazuje się przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego i prawa budowlanego. We współczesnym świecie, na obecnym poziomie zagęszczenia ludności i urbanizacji, jest rzeczą zupełnie naturalną, wręcz konieczną, ścisła reglamentacja procesów inwestycyjnych, w tym budownictwa. W systemie prawa polskiego stosowne przepisy zawarte są w wielu aktach prawnych. Najważniejsze ustawy to niewątpliwie Prawo budowlane i ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ale także ustawa o gospodarce nieruchomościami, prawo ochrony środowiska itd. Trybunał Konstytucyjny uważa za oczywistą konieczność zróżnicowania warunków, którym powinny odpowiadać obiekty budowlane w zależności od ich charakteru i przeznaczenia. Nie ulega wątpliwości, że wymagania techniczne stawiane domom jednorodzinnym (czy zabudowie jednorodzinnej) muszą różnić się od wymogów do23 24 BOC.indb 752 VII SA/Wa 176/04, publikacja: LEX nr 189160. P 11/01, OTK-A 2002/4/47. 2009-09-11 11:54:57 Urbanizacja a obszar działań administracji publicznej 753 tyczących domów wielorodzinnych, szkół, fabryk, teatrów itd. Chodzi zarówno o samą konstrukcję budowli, jak i jej usytuowanie, otoczenie, dostęp itp. Oczywiste jest też, że określenie wymagań stawianych poszczególnym rodzajom budowli powinno być poprzedzone określeniem tych rodzajów, aby było wiadomo, jakim warunkom musi sprostać inwestor, by jego projekt został zatwierdzony i by uzyskać pozwolenie na budowę. Urbanizacja a działalność społeczno-organizatorska Działania faktyczne podejmowane przez organy administracji w związku z urbanizacją mogą przybierać formę działalności społeczno-organizatorskiej, w ramach której realizowane będą założenia oraz wytyczne przyjętej polityki przestrzennej i społecznej. Mogą to być także działania podejmowane po to, by rozwiązywać określone problemy występujące na konkretnych zurbanizowanych obszarach lub też działania mające u podstaw istotne cele społeczne, takie jak np. oddziaływanie na powstawanie i utrwalanie się w kontekście zależności związanych z urbanizacją pożądanych postaw społecznych. Zgodnie z utrwalonymi poglądami przyjętymi w nauce prawa25 oraz uregulowaniami prawnymi, działalność taka może być podejmowana na podstawie prawa, a w ramach tych działań nie można stosować środków przymusu państwowego. B. Jaworska-Dębska zwraca jednak uwagę, że działania społeczno-organizatorskie podejmowane są jako forma samodzielna, gdy przepisy nakładają na administrację zadania lub cele, nie wskazując jednocześnie środków służących ich realizacji26. Zakres rzeczowy możliwych działań faktycznych o charakterze społeczno-organizatorskim związanych ze zjawiskiem urbanizacji wydaje się niemożliwy do szczegółowego określenia. Można jedynie spróbować dokonać próby ich klasyfikacji, przy założeniu jednak, że nie poruszy się wszystkich możliwych kwestii. Do dających się wyróżnić kategorii takich działań mogą należeć wszelkie sposoby klasyfikacji rozwiązywania problemów, które nękają daną społeczność zamieszkującą tereny zurbanizowane. Oczywiście część z nich jest typowa dla podobnych społeczności na całym świecie, np. zbyt duże natężenie ruchu samochodowego, problem złej jakości wody pitnej, lecz niektóre są charakterystyczne tylko dla określonych aglomeracji, ze względu na specyficzne uwarunkowania społeczne, geograficzne, polityczne, ekonomiczne lub inne. Mogą to być też działania prowadzące do stworzenia określonej koncepcji ładu przestrzennego miasta, wypro25 B. Jaworska-Dębska, Działalność społeczno-organizatorska, [w:] Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne – pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 366 i cytowani tam autorzy. 26 Ibidem, s. 367. BOC.indb 753 2009-09-11 11:54:57 754 MAGDALENA TABERNACKA mowania określonego stylu życia jego mieszkańców czy zapewnienia mu określonych funkcji lub rangi27. Jako konkretne przykłady działalności społeczno-organizatorskiej mogą posłużyć wprowadzone w niedawnym czasie we Francji zintegrowane systemy korzystania z rowerów miejskich: Velov28 w Lyonie wprowadzony w 2005 roku i Velib29 w Paryżu zorganizowany w 2007 roku. Przedsięwzięcia te mają przyczynić się zarówno do zmniejszenia natężenia ruchu samochodowego w tych miastach, jak też – w dalszej konsekwencji – do takich społecznie pożądanych skutków, jak podejmowanie większej aktywności fizycznej przez mieszkańców, co powinno pozytywnie oddziaływać na ich zdrowie, czy też redukcja emisji do atmosfery gazów cieplarnianych. Organizowanie takich przedsięwzięć, połączone z akcją promującą korzystanie z tego rodzaju formy transportu, ma już pewną tradycję w Europie, jednak wydaje się, że skala francuskich przedsięwzięć pozwoli na ich rzeczywisty wpływ na jakość życia w Lyonie i Paryżu, gdyż oba systemy są tak zaprojektowane, by sieć wypożyczalni rowerów była na tyle gęsta, aby ich użytkownik nie miał problemu z wykorzystaniem tego środka transportu, jako alternatywy dla samochodu i komunikacji miejskiej. Prognozy Urbanizacja jest stałym elementem, który organy władzy publicznej muszą brać pod uwagę w swoich działaniach w skali lokalnej, regionalnej, państwowej i ponadpaństwowej. Aktywność ludzka od dawna koncentrowała się w miastach, co powodowało rozwój ośrodków miejskich, jako siedlisk ludzkich i miejsc produkcji, handlu czy edukacji. Nic nie wskazuje na odwrócenie tej tendencji, choć przemiany społeczne prowadzą do konieczności sprostania nowym wyzwaniom, jakie przed administracją i pozostałymi władzami publicznymi stawia to zjawisko. Wobec rozwoju instytucji społeczeństwa obywatelskiego oraz zjawiska prywatyzacji zadań publicznych można spróbować postawić tezę, że obszar działań publicznych warunkowanych procesami urbanizacji będzie, tak jak zauważa J. Boć przy analizie zjawiska urbanizmu, dotyczył w przyszłości nie tylko reglamentacji, ale także działań inicjujących i organizujących. Można prognozować zatem wzrost roli działań o charakterze niewładczym, takich jak działalność społeczno-organizatorska, jak również czynności cywilnoprawnych zwieranych przez administrację. 27 Prowadzone przeze mnie badania strategii promocyjnych stosowanych przez władze Wrocławia wykazały, że rzeczywiście daje się zauważyć konsekwentną politykę władz, prowadzącą do ukształtowania wizerunku miasta odpowiadającego reklamowemu hasłu: „Wrocław miastem spotkań” (publikacja badań w opracowaniu). 28 Informacje źródłowe: www.velov.grandlyon.com 29 Informacje źródłowe: www.velib.paris.fr BOC.indb 754 2009-09-11 11:54:57
