Planowanie strategiczne w gminie miejskiej na

Planowanie strategiczne w gminie miejskiej na

Zeszyty naukowe nr 6
2007
Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni
Artur Hołuj
Dominika Hołuj
Planowanie strategiczne w gminie miejskiej
na przykładzie Krakowa w pierwszych latach
funkcjonowania samorządu (1990-1994)
1. Planowanie strategiczne w gminie miejskiej
Planowanie strategiczne odgrywa znaczącą rolę dla rozwoju ośrodka miejskiego, w szczególności zaś dużego miasta dziedzictwa. Pozwala ono na wieloletnie kształtowanie działań samorządu wraz z analizą ich finansowych skutków
oraz oddziaływania na inne podmioty w mieście. Stanowi ono także pewne wytyczne dla planów określonych grup interesu działających lub też planujących inwestycje w mieście z uwagi na możliwość poznania długookresowych zamierzeń
(polityki) samorządu miejskiego.
Kompleksowy system planowania obejmuje trzy rodzaje dokumentów, które dzieli się według horyzontu czasowego ich obowiązywania. Planowanie strategiczne (długookresowe) stanowią strategie rozwoju, dokumenty o największym
stopniu ogólności, ale również obejmujące swoją treścią i postanowieniami miasto jako całość, we wszystkich aspektach jego funkcjonowania. Strategia rozwoju jest gwarantem stabilności polityki lokalnych władz w długim okresie czasu,
tak potrzebnej jej aktualnym i potencjalnym partnerom gospodarczym1.
Według stopnia fundamentalności oraz doniosłości dokumentów planistycznych można wyznaczyć następującą ich hierarchię: ogólna długookresowa wizja
rozwoju (misja) – strategia rozwoju miasta; plany średniookresowe (operacyjne); plany krótkookresowe (roczne – budżety)2. W ramy planowania operacyjnego wchodzi także planowanie działań branżowych (polityki sektorowe), jako
uzupełnienie i uszczegółowienie założeń planów średniookresowych oraz strategii rozwoju miasta.
System dokumentów planowania strategicznego musi być powiązany i spójny z założeniami planowania przestrzennego, a więc z studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz planem przestrzennego zagospodarowania
województwa.
62
2. Planowanie strategiczne Gminy Miasta Krakowa
w latach 1990-1994
Kraków, podobnie jak inne duże miasta polskie, przez kilkadziesiąt lat był
pozbawiony możliwości samodzielnego kształtowania bytu gospodarczego, kulturalnego, naukowego, itd. Z uwagi na funkcje dużych miast nie tylko w gospodarce danego regionu i państwa, ale także w sferze międzynarodowej, to one
szczególnie dotkliwie odczuły to „ubezwłasnowolnienie”.
Stąd też pierwsze lata funkcjonowania samorządów przypadały na okres niełatwy, wynikły przede wszystkim z problemów braku posiadania doświadczenia
w kierowaniu skomplikowanymi organizmami miejskimi, jeszcze bardziej potęgowanych poprzez występowanie licznych problemów społeczno-gospodarczych o skali ogólnokrajowej, będących kosztem przechodzenia okresu transformacji. Był to okres konstytuowania się samych zasad odbudowy systemu samorządności, jego hierarchii, kompetencji, organizacji, źródeł finansowania, itp.
Kształtowanie się układu aktów planowania strategicznego jak i operacyjnego (średniookresowego) w Krakowie to do dnia dzisiejszego ciągły proces
odnajdywania właściwego jego modelu. Początkowo, tj. do roku 1998, Miasto
posiadało właściwie obowiązujące dokumenty tylko z zakresu planowania operacyjnego, przy czym należy dodać, że pierwsze opracowania weszły w życie dopiero w roku 1993. Wprawdzie zostały wtedy uchwalone „Kierunki polityki społeczno-gospodarczej i programu gospodarczego Miasta Krakowa”, to jednak nie
stanowiły one opracowania kompleksowego, jakiego wymaga tak duże miasto
jak Kraków. Były niejako wstępem do planowania strategicznego, choć w dzisiejszych uwarunkowaniach uznalibyśmy je jedynie za zarys planowania strategicznego, z przewagą celów i założeń planowania operacyjnego. Podobne cechy posiadały kolejne opracowania z roku 1993, dotyczące polityki zagranicznej
oraz polityki transportowej Miasta. Dokumenty te cechowała fragmentaryczność
i znaczący charakter syntetyczny. Zostały one dodatkowo wsparte w roku 1996,
a następnie 1997 i 2000 o plany społeczno-gospodarcze, plany finansowe-inwestycyjne oraz plany gospodarcze Gminy Miasta Krakowa, które w swych założeniach obejmowały pięcioletni horyzont czasowy. Wraz ze wspomnianymi
opracowaniami z roku 1993, stanowiły one bazę wyznaczającą ramy działania
samorządu miejskiego do roku 1998, a więc okresu obejmującego dwie kadencje
władz samorządowych.
Pierwsza ogólna, długookresowa wizja rozwoju Miasta powstała w roku
1999, kolejna strategia weszła w życie sześć lat później. Stanowiła ona kontynuację i rozszerzenie pierwszej, zweryfikowane i uaktualnione w związku ze zmianą uwarunkowań zewnętrznych oraz społeczno-gospodarczych realiów funkcjonowania miasta.
W historii planowania strategicznego samorządu miejskiego po roku 1989
63
można wyznaczyć kilka faz. W początkowym okresie z przyczyn naturalnych brak było dokumentów planistycznych tworzonych na szczeblu lokalnymi. Taki stan rzeczy trwał przez kilka lat. Pierwsze opracowania pojawiły się
w latach 1993-1994, i stanowiły one pierwsze uchwalone dokumenty planistyczne. Kolejnym etapem było wprowadzenie planowania pięcioletniego (kroczące plany rozwoju). Uchwalono trzy takie dokumenty (1996, 1997 oraz 2000 r.).
W roku 1999 Miasto otrzymuje pierwszą Strategię rozwoju. Częścią tego opracowania jest Średniookresowy Program Działań, przejmujący zadania planów rozwoju. Uchwalony w roku 2000 ostatni taki plan w stosunku do Średniookresowego
Programu Działań stanowi jego rozwinięcie w zakresie źródeł i struktury finansowania inwestycji miejskich. W roku 2005 wchodzi w życie kolejna Strategia
Rozwoju. Ponadto zaczynają się pojawiać szczegółowe opracowania branżowe (polityki, programy), takie jak np. Strategia Rozwoju Turystyki, Strategia
Promocji Krakowa, Program Współpracy Międzynarodowej Gminy Miejskiej
Kraków, opracowania z zakresu rewitalizacji wybranych obszarów miasta.
Do pierwszych opracowań z zakresu planowania strategicznego w Gminie
Kraków należą:
- Kierunki polityki społeczno-gospodarczej i programu gospodarczego Miasta Krakowa, uchwalone w dniu 5 listopada 1993 r. (uchwała
nr XCVI/632/93 Rady Miasta Krakowa);
- Polityka zagraniczna samorządu Miasta Krakowa, uchwalona w dniu
8 stycznia 1993 r. (uchwała nr LXX/466/93 Rady Miasta Krakowa);
- Zasady polityki transportowej dla Miasta Krakowa, uchwalone w dniu
8 stycznia 1993 r. (uchwała nr LXX/468/93 Rady Miasta Krakowa).
2.1. Kierunki polityki społeczno-gospodarczej i programu
gospodarczego Miasta Krakowa
Kierunki polityki społeczno-gospodarczej i programu gospodarczego Miasta
Krakowa zostały przyjęte, zgodnie z zapisem w uchwale nr XCVI/632/93 Rady
Miasta Krakowa3, jako wytyczne do opracowania dalszych, bardziej szczegółowych, dokumentów planistycznych z zakresu problematyki rozwoju miasta, tzw.
polityk rozwojowych oraz do przygotowywania programów gospodarczych i budżetów miasta. Kierunki... służyły więc z jednej strony jako schemat działania dla
poszczególnych opracowań merytorycznych, z drugiej zaś strony stanowiły bazę
planowania krótkookresowego (rocznego). Wprawdzie uchwała RMK nie wskazywała czasookresu obowiązywania opracowania, jednakże w swojej treści zawierały one kierunki i cele polityki społeczno-gospodarczej do roku 2000.
We wstępie do Kierunków... określono założenia ogólne realizacji postulatów zawartych w dokumencie. Na liście tej znalazły się zarówno ogólne wytyczne dotyczące zasad kształtowania i działania struktur samorządowych, ale
64
również elementy, które są szczególnie istotne dla rozwoju funkcji metropolitalnych miasta. Cele te można podzielić na dwie grupy. Pierwsza określa zasady
działania, oparte (zgodnie z treścią punktów 8 i 9 Założeń ogólnych) na: gospodarności w uzyskiwaniu i wykorzystywaniu środków budżetowych oraz wprowadza postulat konieczności uwzględnienia w procesie wdrażania zasad gospodarki rynkowej kryteriów etyczno-moralnych. Druga grupa wskazuje na podmioty,
z którym samorząd powinien podjąć współpracę w celu osiągnięcia założonych
celów rozwojowych. Należą do nich: administracja państwowa, społeczność lokalna (w ramach tzw. partycypacji społecznej), współpraca z gminami sąsiednimi, z innymi miastami w wymiarze krajowymi i zagranicznym.
Na tak określonych założeniach został oparty podstawowy cel strategiczny,
który z uwagi na fakt, iż przedmiotowy dokument był w ówczesnym okresie jedynym opracowaniem strategicznym samorządu Miasta Krakowa, pełnił niejako
funkcję misji rozwojowej miasta. Podstawowy cel strategiczny został sformułowany następująco:
„Poprawa jakości i poziomu życia mieszkańców oraz przywrócenie
Krakowowi jego rangi jako liczącego się w skali światowej ośrodka kultury, sztuki i nauki a także nowocześnie pojętego centrum turystyki i życia gospodarczego”.
Z punktu widzenia niniejszego opracowania szczególnie istotna jest druga
część powyższego sformułowania, bowiem akcentuje ona potrzebę zwrócenia
uwagi na funkcje zewnętrzne, wypełniane przez miasta metropolitalne w układach ponadregionalnych.
Założenia celu strategicznego zostały uściślone w wytycznych czterech celów szczegółowych. Wśród przedmiotowych celów znalazł się postulat unowocześnienia i zintegrowania głównych funkcji miasta (cel szczegółowy nr 2),
w którym zaakcentowano konieczność wzmocnienia funkcji metropolitalnych
Krakowa. Zakres planowanych działań samorządu miasta w zakresie wspomagania rozwoju tychże funkcji ujęto w tabeli nr 1.
Tabela nr 1 -
Kierunki rozwoju funkcji metropolitalnych miasta według założeń dokumentu pn.
Kierunki polityki społeczno-gospodarczej i programu gospodarczego Miasta Krakowa
z dnia 5 listopada 1993 r.
Funkcja
ośrodka
nauki
i sztuki
− organizacja kongresów, festiwali, sympozjów naukowych,
− rezerwacja terenów dla rozwoju nauki w planie przestrzennym,
− włączenie środowiska naukowego do rozwiązywania problemów miasta,
− tworzenie klimatu inspirującego działalność twórczą,
− zapewnienie bazy materialnej, eksponowanie dzieł sztuki, rozpowszechnianie
osiągnięć kultury w skali regionalnej, krajowej i międzynarodowej (imprezy
artystyczne),
− budowa Centrum Kongresowo-Biznesowego,
− tworzenie zwartego systemu kształcenia w pełnym cyklu rozwojowym
65
Funkcja
związania
z obrotem
pieniężnym i towarowym
- zachęty dla rozwoju funkcji bankowo-finansowej,
- tworzenie centrów przedsiębiorczości,
- organizacja międzygminnego targowiska hurtowego,
- dążenie do utrzymania mocnego banku (wskazanie na Bank
Przemysłowo-Handlowy, Bank Współpracy Regionalnej)
Funkcja
turystyczna
- wspomaganie rozwoju bazy obsługowej (informacyjnej,
transportowej, hotelowej, gastronomicznej, itp.) – tworzenie
oferty dla inwestycji,
- promocja miasta,
- rozbudowa międzynarodowego Portu Lotniczego w Balicach,
zapewnienie odpowiednich połączeń,
- ukończenie budowy Centrum Komunikacyjnego,
- poprawa dostępności miasta w komunikacji drogowej
Źródło: Opracowanie własne na podstawie załącznika do uchwały nr XCVI/632/93 Rady Miasta Krakowa
z dnia 5 listopada 1993 r. w sprawie kierunków polityki społeczno-gospodarczej i programu gospodarczego
Miasta Krakowa.
Ponieważ omawiane opracowanie należało do pierwszych dokumentów planistycznych uchwalonych przez samorząd miejski, podejmowało ono problemy,
które powstały w wyniku decyzji podejmowanych w okresie po II wojnie światowej do roku 1989. Należały do nich zarówno ogólne problemy okresu transformacji, jak i specyficzne dla Miasta Krakowa dylematy. W zakresie celu szczegółowego nr 2 – „Unowocześnienie i zintegrowanie głównych funkcji miasta”
w punkcie 2.1. zaakcentowano konieczność takiego przeorganizowania struktury
gospodarczej miasta, które pozwoli mu na przywrócenie roli ośrodka pełniącego
zróżnicowane funkcje metropolitalne na wysokim poziomie, w przeciwieństwie
do forsowanego w ostatnich dziesięcioleciach intensywnego industrializowania
miasta. Wskazano na konieczność odpowiedzi na pytanie o przyszłość zakładów
przemysłowym zlokalizowanych na terenie Miasta, w tym w szczególności o dalsze funkcjonowanie ówczesnej Huty im. T. Sendzimira. Jako jedną z dróg powrotu do „naturalnych” funkcji miejskich Krakowa, oprócz konieczności wspomagania restrukturyzacji kombinatu, wskazano na potrzebę tworzenia stref aktywizacji ekonomicznej (np. parków technologicznych, kolonii przemysłowych).
Cele szczegółowe nr 1, 3 i 4 również w znakomitej większości postulatów
podejmują problemy, które narosły w wyniku wieloletnich zaniedbań i grabieżczej gospodarki socjalistycznej. Ponadto wysunięte zostało szereg pomysłów dotyczących samej organizacji i funkcjonowania odrodzonego samorządu dużego
miasta, pozyskiwania i wykorzystania jego majątku, poszukiwania źródeł finansowania wydatków (polityka kształtowania dochodów, nowe drogi uzyskiwania
środków o charakterze przychodowym, itd.), zasad i standardów funkcjonowania
jednostek organizacyjnych samorządu Miasta Krakowa. Pomiędzy tymi zagadnieniami, obejmującymi szerokie spektrum problemów, znalazły się także takie,
66
których zinwentaryzowanie i próba szukania ich rozwiązań stanowiła istotny element kształtowania polityki rozwoju miasta metropolitalnego.
W celu nr 3 – „Ochrona unikalnych wartości przyrodniczych i kulturowych, stanowiących podstawowy kapitał miasta Krakowa” dotknięto zagadnień szczególnie w dotkliwych dla miasta dziedzictwa. Miasto Kraków u progu lat dziewięćdziesiątych znajdowało się w bardzo złej sytuacji ekologicznej.
Przywrócenie równowagi ekologicznej stało się koniecznością z jednej strony
z uwagi na mieszkańców miasta (również potencjalnych mieszkańców i inwestorów), ale także ze względu na fatalny stan obiektów zabytkowych na jego terenie. Jako priorytety w zakresie wydobywania miasta ze stanu klęski ekologicznej
wskazano przede wszystkim: konieczność sukcesywnego likwidowania tzw. niskiej emisji, przeorganizowanie tranzytowego ruchu drogowego (w tym: budowa
obwodnic, parkingów strategicznych, ścieżek rowerowych), bezwzględne stosowanie norm i zaleceń z zakresu ochrony środowiska. W celu osiągnięcia lepszego standardu życia w mieście w dokumencie wymieniono również konieczność
budowy oczyszczalni ścieków Kujawy oraz Płaszów, stworzenie programu rekultywacji terenów poprzemysłowych (w tym w szczególności terenów zakładów Solvay oraz strefy ochronnej HTS), uporządkowanie gospodarki odpadami.
Choć oddziaływanie tychże inwestycji nie miało bezpośredniego przełożenia na
rozwój egzogenicznych funkcji miasta, to jednak rozwiązanie problemów związanych z funkcjonowaniem miasta jako miejsca życia człowieka jest istotne jeżeli polityka rozwoju metropolitalnego charakteru ośrodka ma się odbywać poprzez chęć przyciągnięcia do niego wyspecjalizowanego kapitału ludzkiego.
Do bardzo złego stanu tkanki urbanistycznej miasta przyczyniło się powstałe
jako skutek II wojny światowej, przeorganizowanie struktury społecznej Miasta
(eksterminacja ludności żydowskiej) oraz dodatkowo po wojnie - upaństwowienie majątku prywatnego. Zasób materialny Krakowa po kilkudziesięciu latach
gospodarki centralnie planowanej wymagał radykalnych działań nie tylko w skali poszczególnych obiektów, ale również całych dzielnic (np. Kazimierz), jak
i założeń urbanistycznych. Możliwości finansowych i organizacyjnych realizacji tych założeń upatrywano w montażu finansowym oraz współpracy organizacyjnej z podmiotami, które posiadają doświadczenie w przeprowadzaniu takich
działań. Na liście konkretnych obszarów działań umieszczono m.in. następujące:
dokończenie rewaloryzacji Plant, Willi Decjusza, rewitalizację Kazimierza (przy
współpracy w ramach ECOS), remonty i modernizacje starej substancji mieszkaniowej (w systemie wzorowanym na PACT-ARIM – obszar pilotowy – Jurydyka
Lubicz), przygotowanie do zagospodarowania obiektów fortów.
W celu szczegółowym nr 1 wskazano na szereg obszarów problemowych,
głównie z zakresu funkcjonowania miasta w ramach jego endogenicznych funkcji, jednakże kilka z nich zasługuje na omówienie również w opracowaniu traktującym o funkcjach metropolitalnych. Należy do nich chociażby postulat
67
konieczności posiadania przez miasto warunków do trwałego kształtowania krajobrazu miejskiego i ładu przestrzennego. Jako narzędzie realizacji tego celu
wskazano m.in. potrzebę uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania
przestrzennego. Znaczenie tego fundamentalnego dokumentu z punktu widzenia
rozwoju miasta przytoczono również w celu szczegółowym nr 4 – „Zwiększenie
samodzielności gospodarczej samorządu miasta Krakowa i podniesienie poziomu życia jego mieszkańców”, gdzie w punkcie 4.2. uzależniono możliwość prowadzenia aktywnej polityki przestrzennej od posiadania przez miasto takiego
opracowania. Plan zagospodarowania przestrzennego pozwoliłby na zorganizowanie stref aktywności gospodarczej (ułatwiających podejmowanie przedsięwzięć gospodarczych) i przygotowanie katalogu ofert lokalizacyjnych dla inwestorów zewnętrznych. Obok konieczności ukształtowania polityki przestrzennej,
wskazano również na potrzebę wyznaczenia celów polityki gospodarczej, informacyjnej i polityki współpracy.
Omawiany dokument planistyczny powstał w warunkach szczególnych. Był
pierwszym opracowaniem odrodzonego samorządu miejskiego, określającym
ogólny zarys problemów, z którymi boryka się miasto i sama Gmina, wskazywał
pierwsze wytyczne dotyczące podejmowanych działań. Jest on ucieleśnieniem
etapu „uczenia się” samorządności, z wykorzystaniem przysługujących jej praw,
obowiązków i odpowiedzialności. W Kierunkach… odnajdujemy diagnozę stanu
miasta na początku lat 90., wraz z pierwszymi próbami wskazania miejsca samorządu w procesie rozwoju ośrodka miejskiego. W dokumencie znajdujemy deklarację chęci współpracy samorządu z podmiotami prywatnymi, inwestorami, instytucjami zarówno w skali regionalnej, krajowej jak i międzynarodowej. Należy
również zwrócić uwagę na okoliczności jego powstania. Dokument ten był tworzony w okresie znacznej zmienności i niepewności działania samorządów (np.
w czasie wprowadzania tzw. Programu pilotażowego), w ciężkich warunkach finansowych (znaczne uzależnienie od centralnych strumieni finansowania, mała
wiedza w zakresie pozyskiwania środków zewnętrznych)
2.2. Polityka zagraniczna samorządu Miasta Krakowa
Jak wspomniano we wstępie do referatu obok Kierunków... w roku 1993
uchwalone zostały dalsze dwa dokumenty, tj. Polityka zagraniczna samorządu
Miasta Krakowa oraz Zasady polityki transportowej dla Krakowa. Ten pierwszy
jest niewątpliwie bezpośrednio związany z realizacją wizji rozwojowej funkcji
metropolitalnych w mieście dziedzictwa, drugi, w sposób pośredni, bowiem stan
infrastruktury miejskiej, dostępność miasta są istotnymi czynnikami kształtującymi jakość życia i funkcjonowania w dużym ośrodku.
Lektura Polityki zagranicznej samorządu Miasta Krakowa daje odpowiedź
nie tylko na pytanie o postulowany kształt stosunków pomiędzy samorządem
68
dużego miasta a podmiotami zagranicznymi. Przede wszystkim wskazuje ona na
rolę, jaką samorząd ten winien w tych stosunkach pełnić, choć nie zawsze obowiązek ten wynika z unormowań ustawowych wyznaczających zadania samorządu gminnego. To miejsce samorządu w kształtowaniu stosunków międzynarodowych odnajdujemy w części Polityki... opisującej zasady jej prowadzenia.
Określenie funkcji pełnionych przez samorząd w ramach wypełniania poszczególnych zasad Polityki zagranicznej...4 wymieniono w tabeli nr 2.
W celu prowadzenia określonej polityki zagranicznej samorząd miejski
Krakowa musiał, zgodnie z postulatami wskazanymi w części 3. Polityki... nadać
jej określone ramy instytucjonalne, organizacyjne i finansowe. Dostrzeżono konieczność współdziałania w tejże współpracy z władzami wojewódzkimi, przedstawicielstwami władzy centralnej, ponadgminnymi organizacjami samorządów lokalnych, które reprezentują te same cechy co samorząd Miasta Krakowa.
Ponadto na liście podmiotów współtworzących powiązania międzynarodowe
Miasta umieszczono również przedstawicieli kół gospodarczych, reprezentantów
instytucji życia naukowego i kulturalnego, władze kościelne, itd. Kolejny raz powrócił więc postulat współdziałania samorządu z podmiotami, które funkcjonują na jego terenie, lub też są lokalnymi reprezentantami podmiotów mogących
dodatkowo przysłużyć się kompetencjami, możliwościami finansowymi czy
też doświadczeniem i kontaktami w rozwijaniu powiązań międzynarodowych.
Zagadnienia, wokół których winna koncentrować się ta współpraca, podzielono na trzy grupy, tj.: 1 – gromadzenie informacji, tworzenie opracowań, ekspertyz; prowadzenie działań promocyjnych; 2 – przeprowadzanie szkoleń (w tym
w szczególności w zakresie sposobu nawiązywania kontaktów, sztuki promocji, znajomości prawa krajowego i międzynarodowego, zasad dyplomacji, itd.);
3 – świadczenie usług doradczych, pomoc w negocjacjach.
W dokumencie postulowano utrzymanie dotychczasowych form współpracy Miasta Krakowa z innymi miastami. Do form tych zaliczono: współpracę na
zasadzie miast bliźniaczych, partnerstwo między miastami, współpraca między
miastami oraz nadawania tytułu Honorowego Miasta Bliźniaczego Krakowa
(przykładowo dla miast związanych z Krakowem poprzez silne środowisko polonijne). Wypełnianie postanowień tychże umów powinno być opierane na programach uchwalanych w systemie rocznym lub dwuletnim.
2.3. Zarys polityki transportowej dla Krakowa
Kolejne opracowanie, Zarys polityki transportowej dla Krakowa, przyjęte
uchwałą nr LXX/486/93 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 stycznia 1993 r.5, zawiera syntetyczny opis stanu systemu transportowego w mieście, jego przyczyn, jak
i wyznacza, krótko-, średnio- i długookresowe jej cele. Ponadto wskazane zostały związki pomiędzy polityką przestrzenną miasta a rozwojem transportu oraz
69
ekonomiczno-finansowe uwarunkowania wdrażania polityki. Polityka... powstawała w sytuacji występowania w mieście wieloletnich zapóźnień inwestycyjnych
w dziedzinie transportu oraz w warunkach niepewnych pod względem finansowania inwestycji.
Rozwój systemu transportu stanowi proces istotny z punktu widzenia metropolii, bowiem tak duży i skomplikowany organizm miejski wymusza funkcjonowanie sprawnych sieci przemieszczania się, zarówno wewnątrz miasta, jak
i skomunikowania miasta z otoczeniem (w tym ze znajdującym się poza jego administracyjnymi granicami – portem lotniczym).
W ogólnym zarysie celów polityki transportowej podzielono je na dwa elementy: rozbudowa sieci drogowo-ulicznej oraz rozwój miejskiego transportu
zbiorowego. W zakresie rozwoju sieci zwrócono m.in. uwagę na konieczność
uwolnienia miasta od intensywnego ruchu tranzytowego, zapewnienie dostępności terenów rozwojowych, dworców kolejowych i autobusowych oraz parkingów
w systemie Park and Ride.
Cele rozwojowe zostały również podzielone z uwagi na możliwości ich realizacji pod względem czasowym. W zakresie celów krótkoterminowych wskazano potrzebę zmian w transporcie zbiorowym, polegających na włączeniu
w obsługę tego transportu podmiotów prywatnych oraz kolei. Taka reorganizacja systemu miałaby w krótkim czasie spowodować większą efektywność przemieszczania się na terenie miasta bez ponoszenia przez Miasto Kraków znacznych kosztów finansowych. Jako priorytet krótkookresowy uznano również
dokończenie południowego obejścia autostradowego oraz zapoczątkowanie tworzenia systemów Park and Ride z wykorzystaniem potencjału kapitału prywatnego zainteresowanego budową na terenie miasta centrów handlowych. Część
z inwestycji uznanych za szczególnie istotne z punktu widzenia rozwoju Miasta
znajdowało się poza możliwościami wpływu samorządu miejskiego. Stan ten
utrzymuje się do dnia dzisiejszego.
W perspektywie dalszej (nawet kilkudziesięcioletniej) realizacja postulatów
polityki transportowej wymagałaby już znacznego zaangażowania środków finansowych (według szacunków na czas powstania polityki – około 15 bilionów
złotych). W ramach niezbędnych inwestycji należałoby wybudować: ok. 200 km
ścieżek rowerowych, ok. 70 km tras komunikacji zbiorowej, 38 km ulic oraz
46 km autostrad i dróg ekspresowych. Ponadto należało rozważyć wybór nowego, alternatywnego środka transportu zbiorowego (szybki – bezkolizyjny tramwaj, trolejbus, premetro, metro) lub też usprawnienie już istniejących, np. poprzez tworzenie odrębnych pasów ruchu dla autobusów. W ramach planowania
realizacji inwestycji podkreślono konieczność dostosowania polityki transportowej do założeń polityki przestrzennej. Bardzo długi horyzont czasowy realizacji powyższych postulatów wynika ze słabej i niestabilnej kondycji finansowej samorządów. W części Polityki... dotyczącej uwarunkowań ekonomiczno-fi-
70
nansowych wskazano na potencjalne źródła ich finansowania. Obok finansowania inwestycji kapitałem obcym (np. kredyty w międzynarodowych instytucjach
finansowych takich jak Bank Światowy), planowano poszukiwanie możliwości
stworzenia montażu finansowego. Postulowano również konieczność stworzenia
lobby samorządowego, optującego za poszerzeniem katalogu dochodów gminy,
z których można byłoby zbudować fundusz na prowadzenie działań prorozwojowych.
Zarys polityki transportowej był tworzony w warunkach niestabilności
kompetencji i finansowych możliwości inwestowania przez samorządy. Ponadto
ich działania obarczone były licznymi problemami „odziedziczonymi” po poprzednim systemie społeczno-gospodarczym. Ponadto została podkreślona rola
istnienia opracowań z zakresu planowania przestrzennego i konieczności zsynchronizowania dokumentów takich jak plan miejscowy i studium uwarunkowań
z dokumentami wyznaczającymi priorytety rozwojowe w dziedzinie transportu i komunikacji. Zarys… jest również kolejnym dokumentem, w którym powraca wątek konieczności dokonania zmian w zakresie zagadnień na które samorząd
nie ma faktycznego wpływu, a dotyczących zasad gospodarki finansowej gmin
(zwiększenia katalogu dochodów własnych, uniezależnienie budżetu od finansów centralnych – dotacje, subwencje).
3. Podsumowanie
Przedstawione powyżej dokumenty planistyczne samorządu miejskiego na
przykładzie Miasta Krakowa stanowią obraz początku okresu transformacji systemowej w Polsce po roku 1990. Są one odzwierciedleniem problemów o różnym charakterze, z którymi reaktywowany samorząd lokalny musiał się mierzyć. Zaliczyć do nich należy przede wszystkich kwestie związane z wieloletnim
kształtowaniem się systemu legislacyjnego, na którym samorząd winien opierać swoje działania, z kształtem już istniejących unormowań prawnych (np. ustawy kompetencyjnej z 1990 r.), z brakiem doświadczeń w zarządzaniu samorządną gminą, itd.
Niewątpliwie omawiane dokumenty w dniu dzisiejszym posiadają w znaczącej mierze aspekt historyczny, jednakże stanowiły one podwaliny współcześnie
obowiązującego systemu planowania strategicznego Gminy Miasta Krakowa.
Pomimo syntetyczności i fragmentaryczności stosowanych rozwiązań były one
podstawą funkcjonowania samorządu miejskiego przez wiele lat.
71
Przypisy
1
2
3
4
5
Kauf S., Strategia marketingowa a możliwości wzrostu regionów miejskich, za:
Orębalski M. (red.), Marketingowa strategia rozwoju przestrzeni, Wrocław 1998;
[w:] Słodczyk J. (red.), Rozwój miast i zarządzanie gospodarką miejską, Uniwersytet
Opolski, Opole 2004, s. 486
Pęski W., Zarządzanie zrównoważonym rozwojem miast, Wydawnictwo Arkady,
Warszawa 1999, s. 20
Uchwała Rady Miasta Krakowa nr XCVI/632/93 z dnia w sprawie przyjęcia kierunków
polityki społeczno-gospodarczej i programu gospodarczego Miasta Krakowa
Uchwała nr LXX/466/03 z dnia 8 stycznia 1993 r. w sprawie polityki zagranicznej
samorządu Miasta Krakowa
Uchwała nr LXX/468/93 z dnia 8 stycznia 1993 r. w sprawie zasad polityki
transportowej dla Miasta Krakowa