Czym może być zrównoważony transport miejski

Dr inż. Andrzej Brzeziński
Politechnika Warszawska
Instytut Dróg i Mostów
Czym może być zrównoważony transport miejski
Wstęp
Podróżowanie wypełnia znaczną część naszego codziennego życia, zwłaszcza
w dużych miastach. Rozwój gospodarczy i wzrost zamożności społeczeństw sprzyja
zwiększaniu się mobilności użytkowników systemu transportowego. Fakt ten w połączeniu
z coraz łatwiejszym dostępem do samochodów i wydłużającymi się podróżami (w dojazdach
do pracy, w celach rekreacyjnych, itp.) wywołuje wzrost natężeń ruchu i pogłębianie się
stanów przeciążenia sieci drogowej. W efekcie rosną koszty funkcjonowania transportu,
zwiększa się zużycie energii i negatywne oddziaływania na środowisko naturalne (rosną
emisje spalin i hałasu).
W rozważaniach nad zagadnieniem, czym może być zrównoważony transport miejski
warto sobie postawić pytania: co rozumiemy przez zrównoważony transport miejski? Czy
transport miejski jest już zrównoważony? Czy daleko nam do zrównoważonego transportu
miejskiego? I czy w ogóle mamy szansę zbliżyć się do zrównoważonego transportu
w miastach?
Zrównoważony rozwój
W Europie w latach 80-tych ubiegłego wieku zrozumiano, że próby nadążania za
rosnącą mobilnością przekładającą się na podróżowanie samochodami są z góry skazane na
niepowodzenie. Przeważył pogląd, że nie powinno się dostosowywać przepustowości układu
drogowego (podaży dróg i parkingów) do rosnących potrzeb, wynikających ze
zwiększającego się ruchu samochodowego, a wręcz przeciwnie. Należy kontrolować wzrost
takiego popytu m.in. poprzez ograniczanie motoryzacji, skracanie długości podróży
i ułatwianie podróżowania inaczej niż samochodem.
W 1987 roku Światowa Komisja Środowiska i Rozwoju opublikowała raport „Nasza
Wspólna
Przyszłość”
(tzw.
raport
Brundtland).
W
raporcie
tym zdefiniowano
zrównoważony rozwój jako taki, który ma na celu zaspokojenie aspiracji rozwojowych
obecnego pokolenia, w sposób umożliwiający realizacje tych samych dążeń następnym
1
pokoleniom. Stworzyło to podstawy idei zrównoważonego rozwoju, która w kolejnych latach
zaowocowała rekomendowaniem przez instytucje międzynarodowe i rządy państw (Komisja
Europejska1, Europejska Konferencja Ministrów Transportu (ECMT) i OECD) strategii
zrównoważonego rozwoju systemu transportowego. Skutkiem miało być zapewnienie
równowagi pomiędzy celami transportowymi, gospodarczymi, społecznymi i ochroną
środowiska. Osiągnięto w tej sprawie porozumienie społeczne, ale wkrótce potem miasta
europejskie zaczęły się zmieniać. Dzisiaj trudno sobie wyobrazić rozwinięte cywilizacyjnie
miasta bez stref ograniczonego ruchu samochodowego, bez priorytetowego traktowania
transportu zbiorowego czy ruchu rowerowego.
Zrównoważony rozwój to polityczna doktryna rozwojowa, która mówi, że
zrównoważony rozwój to taki, który zapewnia równowagę pomiędzy zakładanymi celami,
takimi jak:
 cele transportowe,
 cele gospodarcze,
 cele społeczne,
 cele środowiskowe (przyszłe pokolenia),
 cele bezpieczeństwo,
 inne cele (edukacja, kultura, itd.).
Jest to doktryna alternatywna dla „pro-samochodowej”, czy „miasta bez samochodu”.
Odnosi się do równowagi pomiędzy celami, a nie środkami realizacji! Kluczowe jest
zrozumienie, że zrównoważony rozwój nie dotyczy wyłącznie transportu (miejskiego), ale
także innych sfer! I że w doktrynie zrównoważonego rozwoju żaden cel nie jest
ważniejszy od innego!
Z perspektywy transportu możliwe jest takie rozumienie zrównoważonego rozwoju,
zgodnie z którym chcemy osiągnąć sprawny system transportowy, spełniający oczekiwania
jego użytkowników i mieszkańców, ale z zachowaniem świadomości, że użytkownicy
samochodów nie stanowią większości! Co z takiego podejścia wynika? Otóż to, że:
 Zrównoważony rozwój musi oznaczać wpływanie na popyt (kontrolowanie popytu)
i na sposób jego zaspokajania (ograniczanie motoryzacji, transportochłonności,
ułatwianie podróżowania inaczej niż samochodem, itd.).
 Nie należy dostosowywać przepustowości systemu drogowego (podaży dróg
i parkingów) do zapotrzebowania ze strony zmotoryzowanych.
1
Zalecenia dotyczące kierunków polityki transportowej w miastach sformułowano, m.in., w Białej Księdze
„Wspólna polityka transportowa do roku 2010 – czas na decyzje” (2001)
2
A zatem podaż może służyć ograniczaniu popytu, a popyt nie powinien wymuszać
podaży.
Znakiem
rozpoznawczym
doktryny zrównoważonego
rozwoju jest
kontekst
ekonomiczno-finansowy. Przy podejmowaniu działań korzyści ekonomiczne muszą
przeważać koszty (rachunek ekonomiczny) oraz decyzjom musi towarzyszyć świadomość, że
nigdy nie będzie się mieć do dyspozycji nieograniczonych środków, przeznaczanych na cele
transportowe. Niezbędne jest zatem zaspokajanie podstawowych potrzeb ze świadomością
ograniczonych
możliwości.
Powyższe
określa
podstawowy
problemem
związany
z wdrażaniem zrównoważonego rozwoju, tj. powszechny brak zrozumienia tej idei, którego
od lat nie potrafimy przezwyciężyć!
W krótkim czasie idee te dotarły także do Polski. W 1993 r. w Krakowie, w 1995 r.
w Warszawie, a później w niektórych innych miastach radni zdecydowali się na uchwalenie
polityk transportowych opartych na zrównoważonym rozwoju. W tamtych latach był to
dowód nowoczesności i odwagi w myśleniu o transporcie miejskim, pomimo niepewności
związanych z dopiero transformującą się gospodarką i przy gwałtownie rozwijającej się
motoryzacji, sztucznie tłumionej przez wiele powojennych lat.
POLITYKA TRANSPORTOWA
DLA MIASTA STOŁECZNEGO WARSZAWY
BIURO ZARZADU MIASTA STOŁECZNEGO WARSZAWY
00-251 Warszawa, ul. Miodowa 6/8
Tel. 263517, fax. 6352925
Warszawa, 27 listopada 1995
Polityka transportowa m.st. Warszawy
Strategia
transportowa
zrównoważonego
z 1995 r.
rozwoju – Uchwała Rady Miasta Stołecznego
Warszawy nr LVIII/1749/2009 z 9 lipca 2009 r.
Od tamtego czasu minęło już ponad 15 lat. Wdrażanie strategii zrównoważonego
rozwoju stało się warunkiem ubiegania się o dofinansowanie projektów transportowych ze
środków Unii Europejskiej. Problem zatłoczenia ruchem (kongestii) w miastach został
poważnie potraktowany w Zielonej Księdze UE (Green Paper on Urban Mobility). Wskazała
3
ona na konieczność podejmowania działań, które uczynią miasta przejezdnymi dla
samochodów i dobrze obsługiwanymi przez transport publiczny. Miasta będą wtedy
przyjazne dla środowiska naturalnego i środowiska człowieka, nowoczesne i bezpieczne.
Czy rozwój jest naprawdę zrównoważony?
Po wielu już latach doświadczeń rodzi się jednak wiele wątpliwości dotyczących
rzeczywistego wprowadzania w życie strategii zrównoważonego rozwoju i metod, które są
stosowane do osiągnięcia celu, szeroko rozumianego jako usprawnienie systemu
transportowego przy ograniczeniu szkodliwego wpływu na środowisko naturalne i warunki
życia. Obserwacja sytuacji w miastach i podejmowanych działań pozwala postawić tezę, że
główny wysiłek skupia się na zadaniach i projektach inwestycyjnych dotyczących układu
drogowego i transportu zbiorowego. Natomiast w zbyt małym stopniu stosowane są środki
innego rodzaju, czyli takie, które wpływają na mobilność, ograniczają motoryzację
i przeciwdziałają jej negatywnym skutkom.
Warto wrócić do źródeł tworzenia polityki transportowej zrównoważonego rozwoju
i przypomnieć, że kanonem zrównoważonego rozwoju miały być nie przedsięwzięcia
inwestycyjne, lecz przede wszystkim:
lepsze wykorzystanie istniejących zasobów – zarządzanie systemem, kontrolowanie
dostępu do wybranych obszarów miasta, sterowanie dopływami ruchu, informowanie
o ruchu, szybkie reagowanie na stany awaryjne, uprzywilejowanie transportu
zbiorowego (TZ);
alternatywna oferta odbywania podróży – zwiększanie atrakcyjności TZ, polityka
rowerowa, polityka piesza, nowa rola samochodu;
polityka przestrzenna – dogęszczanie zagospodarowania w korytarzach dobrze
obsługiwanych przez TZ, zwiększanie atrakcyjności funkcjonalnej obszarów
śródmiejskich, mieszanie funkcji, przeciwdziałanie eksplozji miast;
polityka fiskalna – opłaty za: parkowanie, opłaty za wjazd do obszaru, opłaty za
korzystanie
z
wybranych
elementów
infrastruktury,
podatki
od
pojazdów,
kształtowanie cen biletów w TZ, itp.
Dopiero w dalszej kolejności powinny być podejmowane działania inwestycyjne, czyli
rozwój infrastruktury z zastrzeżeniem, że zrównoważony rozwój nie oznacza braku
inwestowania w infrastrukturę transportową!
A zatem w kontekście kanonu postawmy sobie pytania:
4
 Czy podejmując decyzje badamy najlepsze opcje i w pełni identyfikujemy wszystkie
koszty i korzyści społeczne?
 Czy korzyści, które wynikają z naszych działań są adekwatne do ponoszonych
kosztów? Czy długo trwające i kosztowne przedsięwzięcia (budowa i eksploatacja)
przyniosą oczekiwane korzyści?
 Czy można postawić na rozwiązania tańsze, ale skierowane do większości
użytkowników systemu transportowego?
 Czy starając się sprostać oczekiwaniom dzisiejszych użytkowników, właściwie dbamy
o przyszłość następnych pokoleń, także z punktu widzenia przyszłych kosztów
eksploatacji, a być może i rewitalizacji?
 Czy potrzebna jest redefinicja priorytetów w odejmowanych działaniach dotyczących
systemu transportowego?
Tymczasem podejmowanie działań innych niż inwestycyjne odbywa się bardzo
niechętnie, a jeśli już to w sposób mało konsekwentny. Przykłady można mnożyć. Płatne
parkowanie tam gdzie obowiązuje, jest wykorzystywane bardziej jako źródło dochodu
samorządów niż mechanizm ograniczania natężenia ruchu i zniechęcania do długotrwałego
postoju pojazdów. Systemy zarządzania ruchem, poza nielicznymi wyjątkami, praktycznie nie
funkcjonują. Stosowane priorytetów dla naziemnych środków transportu zbiorowego z obawy
przed ograniczaniem przepustowości dróg i skrzyżowań często pozostają wyłącznie w sferze
deklaracji. Ograniczanie dostępu do wybranego obszaru, czy pojedynczej ulicy jest odbierane
jako zamach na interesy zmotoryzowanych, a przekształcanie przestrzeni ulicy połączone
z redukowaniem miejsc do parkowania jako zamach na interesy okolicznych mieszkańców.
Jak widać stosowanie kanonu wymaga odwagi. Decyzje o wyborze niepopularnych
opcji, wpływanie na mobilność, czy ograniczanie ruchu samochodowego to problemy trudne,
często kontrowersyjne, także z uwagi na opinie użytkowników systemu transportowego.
W istocie rzeczy kluczem jest edukacja transportowa. Od niej zależy, z kim będziemy się
spierać o przyszłość miasta i systemu transportowego, czy zdenerwowanym, pełnym
roszczeń, krzywdzonym przez odbieranie praw jazdy kierowcom, czy też świadomym
zagrożeń, rozumiejącym powody działania i domagającym się zmian użytkownikiem systemu
transportowego.
Obiektywnie należy stwierdzić, że widać zmiany na lepsze. Do części z nich już się
przyzwyczailiśmy i po prostu są dla nas oczywiste! Należą do nich:
 wysoki udział transportu zbiorowego w podróżach,
 rozdzielenie funkcji zarządzającego transportem zbiorowym i przewoźników.
5
 integracja taryfowa (przykład wspólnego bilet u w Warszawie i gminach sąsiednich),
 modernizowanie infrastruktury (np. tras tramwajowych),
 wyraźny postęp w jakości taboru,
 rozwój uprzywilejowania naziemnego transportu zbiorowego,
 rozwój sieci dróg i parkingów rowerowych,
 tworzenie systemów: P+R (Park&Ride – parkuj i jedź, czyli podróż z przesiadką
z samochodu na transport zbiorowy) oraz B+R (Bike &Ride – podróż z przesiadką
z roweru na transport zbiorowy),
 pierwsze przykłady zarządzania ruchem.
Ale są też sygnały niepokojące. Obserwowany jest wzrost:
 motoryzacji (dostępność),
 ruchliwości (liczba podróży),
 długości podróży (koszty, emisje),
 czasu podróży (koszty).
Rośnie
tym
samym
zagrożenie
wzrostem
transportochłonności
systemu
transportowego. Większy dostęp do samochodu w powiązaniu ze wzrostem ruchliwości może
oznaczać ryzyko zwiększenia natężeń ruchu na sieci drogowej! Rozwój układu drogowego,
nawet przy utrzymaniu konkurencyjności transportu zbiorowego może oznaczać wzrost ruchu
samochodowego, chyba że będziemy zmieniać zachowania komunikacyjne użytkowników.
Czy jesteśmy przygotowani na przełożenie ewentualnego wzrostu ruchu na środki transportu
inne niż samochód? Czy chcemy i czy umiemy to zrobić? Czy zatem jesteśmy przygotowani
na poważniejsze potraktowanie zarządzania mobilnością, czyli na spojrzenie na system
transportowy przez pryzmat pojedynczego użytkownika, ewentualnie grup użytkowników?
Częstym błędem jest, że na system transportowy patrzymy głównie z perspektywy
natężeń ruchu i przepustowości. Interesuje nas ruch (masy pojazdów/ludzi). Na ulicach
liczymy pojazdy, a kierowcy są dla nas anonimowi. Tymczasem sieć transportową wypełniają
podróże osób, które mają określony początek (źródło) i koniec (cel), a także konkretny powód
(motywację). Każdy użytkownik oznacza indywidualne zachowania, a każdej podróży można
przypisać:
 miejsce początku i końca podróży,
 czas podróży,
 kierunek podróży (usytuowanie źródła i celu podróży),
 długość podróży (odległość pomiędzy źródłem i celem),
6
 motywację (powód) odbywania podróży,
 środek transportu (samochód, rower, transport zbiorowy, itp.),
 charakterystykę osoby podróżującej.
Dzięki temu możemy mieć wpływ na użytkowników i zarządzać ich podróżami.
Jakie powinny być priorytety?
Wdrażanie strategii transportowej głównie poprzez rozwój infrastruktury, ze względu
na skalę planowanych i ciągle jeszcze niezrealizowanych zadań, będzie pociągać za sobą
wydatkowanie środków finansowych znacznie większych niż te, które były przeznaczane na
ten cel w ostatnich latach. Należy liczyć się z tym, że będzie to wysiłek ogromny nawet
biorąc pod uwagę uzyskiwane dofinansowanie ze środków UE, lub możliwości tkwiące
w innych mechanizmach, np. takich jak partnerstwo publiczno-prywatne. Skutków i efektów
realizacji wielkich inwestycji infrastrukturalnych można oczekiwać dopiero po latach budowy
i wielu latach eksploatacji. To oznacza, że oprócz prowadzenia działań, których realizacja
będzie przynosiła efekty długofalowe, powinniśmy wykorzystywać wszelkie inne
dostępne środki, których zastosowanie będzie tańsze i będzie przynosić korzyści
w krótszym czasie, dając nadzieję na szybsze i skuteczniejsze zmiany w sposobie
funkcjonowania systemu transportowego i poprawę jakości przestrzeni publicznych,
zwłaszcza w obszarach śródmiejskich. Do najważniejszych z nich należy zaliczyć:
zarządzanie systemem na poziomie obszaru metropolitalnego,
przeciwdziałanie dezintegracji przestrzennej (rozlewaniu się miasta),
stymulowanie/kontrolowanie zabudowy w korytarzach obsługiwanych transportem
zbiorowym,
przeciwdziałanie rosnącej motoryzacji,
stabilność planów rozwojowych (wola polityczna/finansowanie),
planowanie wydatków w (ograniczony budżet/ z wykorzystaniem rachunku kosztów i
korzyści społecznych (CBA),
wpływanie na zachowania zamiast koncentrowania się na inwestycjach,
zmiana roli samochodu (zwłaszcza w centrum miasta),
rozwój ruchu rowerowego,
zwiększanie konkurencyjności transportu zbiorowego,
poprawa bezpieczeństwa ruchu,
zarządzanie transportem ładunków i usług komunalnych,
7
zmiany przepisów prawa (stawki opłat/przepisy organizacji ruchu itp.),
jakość komunikacji ze społeczeństwem – konsultowanie projektów – pozyskanie
opinii publicznej,
godzenie sprzecznych interesów różnych grup społecznych.
Podsumowanie
Można zaryzykować stwierdzenie, że powodzenie realizacji strategii zrównoważonego
rozwoju w większym stopniu zależy od umiejętnego wpływania na decyzje użytkowników
podejmowane przed rozpoczęciem podróży niż od rozwoju infrastruktury!
Już obecnie wpływamy na decyzje użytkowników korzystających z systemu
transportowego. Czynimy to np. poprzez poprawianie oferty transportu zbiorowego czy
opłaty za parkowanie. Są to jednak działania dość pasywne, skierowane do dużych
i anonimowych grup osób, bez szczegółowego rozpoznania indywidualnych potrzeb
i oczekiwań. Tymczasem kluczowe wydaje się dotarcie do świadomości każdego
pojedynczego użytkownika systemu transportowego i przekonanie go do porzucenia
dotychczasowych przyzwyczajeń związanych z korzystaniem z samochodu. Oczekiwana
zmiana decyzji może dotyczyć:
rezygnacji z odbywania podróży,
zmiany okresu, w którym będzie wykonywana podróż (poza szczytem),
zmiany trasy przejazdu,
zmiany środka transportu.
Z punktu widzenia zrównoważonego rozwoju doprowadzenie do zmiany zachowania
komunikacyjnego powinno oznaczać przekonanie użytkowników, że jest możliwe odbywanie
podróży pieszo, rowerem, transportem zbiorowym, a nie samochodem i że będzie to podróż
równie (a może nawet bardziej) komfortowa, bezpieczna, szybka, niezawodna i ekonomiczna.
Należy się spodziewać, że coraz większego znaczenia będą nabierać także argumenty
związane z podejmowaniem zachowań prospołecznych i proekologicznych.
Doświadczenia ostatnich kilku lat pokazują, że pomimo dostępu do środków Unii
Europejskiej są niewielkie szanse na szybki rozwój infrastruktury drogowej i transportu
zbiorowego. Tymczasem skala potrzeb użytkowników systemu transportowego jest tak duża,
że oczekiwanie na rozwiązanie problemów komunikacyjnych do czasu zakończenia programu
inwestycyjnego byłoby błędem. Szczególnie zagrożone są obszary śródmiejskie, gdzie
nasilają się problemy związane z pogarszaniem się jakości życia. Nie ma też pewności, czy
8
realizowane inwestycje (np. budowa tras obwodowych) przyniosą oczekiwane rezultaty
i ograniczą presję ze strony zmotoryzowanych.
Zrównoważony transport miejski jest WYZWANIEM dla polityków, mieszkańców,
projektantów. Jest także SZANSĄ miast i ich mieszkańców na:
 nowoczesny rozwój miasta,
 integrację społeczeństwa i budowanie jego tożsamości,
 oszczędne gospodarowanie środkami publicznymi,
 ochronę środowisko miejskie dla przyszłych pokoleń,
 ochronę zdrowia.
Może także być NIESPEŁNIONĄ NADZIEJĄ miast i ich mieszkańców. Wszystko
(prawie) zależy bowiem od nas! Uchwalenie polityki transportowej to krok podstawowy, ale
dopiero pierwszy na drodze tworzenia zrównoważonego systemu transportowego. Później
konieczna jest:
selekcja działań inwestycyjnych (wybór priorytetów inwestycyjnych najskuteczniej
wpływających na poprawę systemu transportowego uzasadnionych w wyniku
przeprowadzonej analizy wielokryterialnej z uwzględnieniem rachunku kosztów
i korzyści ekonomicznych),
konsekwentne podejmowanie innych działań z zagwarantowaniem
środków
finansowych na ich realizację (także zapewnienia obsady kadrowej), wsparte odwagą
władz samorządowych przy podejmowaniu niekiedy niepopularnych, lecz kluczowych
decyzji
dla
funkcjonowania
miasta,
głównie
dotyczących
wprowadzania
i finansowania mechanizmów zachęcających do innych form podróżowania niż
samochodem.
Tekst wykładu, wygłoszonego w UCBS dnia 29 maja 2014 r.
Niniejszy materiał został opublikowany dzięki dofinansowaniu Narodowego Funduszu
Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Za jego treść odpowiada wyłącznie Uniwersytet
Warszawski.
9