prace i studia 55 - WGiSR

Transkrypt

PRACE I STUDIA
GEOGRAFICZNE
UNIVERSITY OF WARSAW
FACULTY OF GEOGRAPHY AND REGIONAL STUDIES
STUDIES
IN GEOGRAPHY
Volume 55
Warsaw 2014
UNIWERSYTET WARSZAWSKI
WYDZIAŁ GEOGRAFII I STUDIÓW REGIONALNYCH
PRACE I STUDIA
GEOGRAFICZNE
Tom 55
Warszawa 2014
Redaktorzy
Ewa Smolska (przewodniczący), Marcin Wojciech Solarz,
Urszula Somorowska, Michał Tomczuk (sekretarz)
Komitet redakcyjny
Sergij Bortnik (Narodowy Uniwersytet Kijowski im. T. Szewczenki),
Voicu Bodocan (Babes-Bolyai University, Rumunia), Jonas
Mažeika (Natures Research Centre, Litwa), Andrzej Lisowski
(Uniwersytet Warszawski), Jan Łoboda (Uniwersytet Wrocławski),
Andrzej Kostrzewski (Uniwersytet Adama Mickiewicza, Poznań),
Jacek Pasławski (Uniwersytet Warszawski), Andrzej Richling
(Uniwersytet Warszawski), Maria Skoczek (Uniwersytet Warszawski)
Recenzenci
Tadeusz Ciupa, Anna Gosławska-Hrychorczuk
Mirosław Mularczyk, Piotr Sulewski, Beniamin Więzik
Redakcja i korekta
Ewa Smolska, Michał Tomczuk
Redakcja naukowa
Dorota Rucińska
Redakcja techniczna
Michał Tomczuk
Korekta językowa
Joanna Papis
Skład i łamanie
Katarzyna Greń
© Copyright by Wydział Geografii i Studiów Regionalnych 2014
ISSN 0208-4589
Druk i oprawa
Zakład Graficzny Uniwersytetu Warszawskiego, zam. 1562/14
Wydanie dofinansowane przez Wojewodę Mazowieckiego
SPIS TREŚCI - CONTENTS
Martyna DANIELEWICZ
Determinanty skutecznej komunikacji kryzysowej
Determinants of effective crisis communication....................................9
Paweł DĄBROWSKI
Resortowość jako źródło zagrożeń w systemie zarządzania
kryzysowego
Department as a source of threats in the crisis management
system.............................................................................................19
Jarosław DZIAŁEK, Wojciech BIERNACKI
Wrażliwość społeczna na klęski żywiołowe – ujęcia teoretyczne
i praktyka badawcza
Social vulnerability to natural disasters - Theoretical and empirical approaches...........................................................................27
Paweł GROMEK
Aspekt społeczny analizy ryzyka ewakuacji ludności w obliczu
klęski żywiołowej w Polsce
Social aspect of risk analysis during people evacuation face-to
-face with natural disaster in Poland.................................................43
Monika KACZAŁA
Susza rolnicza – skutki dla gospodarstwa rolnego i możliwość
ich finansowania przez ubezpieczenie
Agricultural drought - its impact on farms and possibilities of
insurance-based financing................................................................55
Aneta KUŁAKOWSKA-BICZ
Zdarzenia katastroficzne i ich ubezpieczenie w Polsce w świetle
badań empirycznych
Catastrophic events and their insurance in Poland in the light
of empirical research........................................................................69
6 Spis treści
Maciej LECHOWICZ, Tomasz NOWACKI
Edukacja szkolna jako element procesu redukcji ryzyka
klęsk żywiołowych
School education as an element of natural disaster risk reduction........85
Wojciech POKOJSKI, Patryk KORZENIECKI, Michał KOWALEWSKI
Klimatyczne zagrożenia naturalne w Polsce - wybór wskaźników
Climate natural hazards in Poland - selection the indicators...............97
Mariusz PORCZEK
Meteoportale jako czynniki kształtujące świadomość społeczną na
temat zagrożeń naturalnych na przykładzie zjawisk pogodowych
The Meteoportals as a factors affecting social consciousness of
natural hazards on the example of weather phenomena......................107
Dorota RUCIŃSKA
Interdyscyplinarność i uniwersalność koncepcji redukcji ryzyka
klęsk żywiołowych
Interdisciplinarity and the versatility of the concept of disaster risk
reduction.........................................................................................119
Dorota RUCIŃSKA
Podatność społeczna na zagrożenia naturalne jako element ryzyka.
Przegląd koncepcji naukowych
Vulnerability to natural hazards as the risk element. Conceptual
review.............................................................................................133
Witold SKOMRA
Metodyka oceny ryzyka na potrzeby systemu zarządzania kryzysowego Rzeczpospolitej Polskiej
Methodology of risk assessment for Crisis Management System
in Poland...............................................................................................145
Elżbieta STRZELECKA
Budowanie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego. Świadomość
społeczna i możliwości zmian
Creating flood security. Public awareness and the potential for
change...................................................................................................151
Spis treści
7
Maria WĄSOWSKA
Percepcja ryzyka wulkanicznego na wyspach
Volcanic risk perception on the islands.................................................163
Wojciech ZAJĄC, Krzysztof GARGULA
Przeciwdziałanie klęskom żywiołowym przez administrację
publiczną na przykładzie powiatowego centrum zarządzania
kryzysowego Bytomia
Counteraction for the natural disasters using the civil service;
case study of the Bytom County Crisis Management Center..................173
Prace i Studia Geograficzne
2014, T.55 ss.9-17
Martyna Danielewicz
Uniwersytet Warszawski
Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych
e-mail: [email protected]
DETERMINANTY SKUTECZNEJ KOMUNIKACJI KRYZYSOWEJ
Determinants of effective crisis communication
Słowa kluczowe: kryzys, sytuacja kryzysowa, komunikacja kryzysowa
Key words: crisis, crisis situation, crisis communication
WSTĘP
„Znaczenie kultury kontaktów międzyludzkich dla rozwoju życia społecznego,
zapewniającego pełną możliwość funkcjonowania jednostki w społeczeństwie,
jest bardzo istotnym elementem wykorzystywanym przez środki masowego przekazu. Jest to jedna z dróg powszechnego oddziaływania.” (Kardas 1999, s. 124).
Komunikacja masowa, jak sama nazwa wskazuje, ma formę masową, przebiega
pośrednio (wymiana informacji odbywa się przy użyciu nośników informacji) oraz
jednostronnie (przekazywanie informacji następuje bez sprzężenia (Kardas 2001).
W komunikacji wykorzystuje się media techniczne, a informacja jest przekazywana rozproszonemu w przestrzeni społeczeństwu. Należy przy tym pamiętać,
że mass media to nie tylko telewizja, radio i prasa, ale także media elektroniczne,
cały rynek wydawniczy, public relations (PR), reklamy, rynek fonograficzny,
audiowizualny (Kardas 2001). Istnieje wśród badaczy tematyki przekonanie, że
prasa, telewizja, radio i media elektroniczne w istotny sposób wpływają na postrzeganie zarówno instytucji odpowiedzialnych za bezpieczeństwo, jak i na samo
postrzeganie zagrożeń tych potencjalnych i już zaistniałych (Kardas 1999).
DEFINIOWANIE KRYZYSU ORAZ SYTUACJI KRYZYSOWEJ
Współcześnie w przestrzeni publicznej słowo kryzys jest często nadużywane.
Odnosi się je głównie do zagrożeń systemów politycznych, stabilności ekonomicznej, integralności terytorialnej, niebezpieczeństw dla życia i zdrowia ludzi, mienia oraz środowiska (Nowak 2007). Kryzys definiuje się jako „sytuację będącą
10 Martyna Danielewicz
następstwem zagrożenia, prowadzącą w konsekwencji do zerwania lub znacznego
osłabienia więzów społecznych przy równoczesnym poważnym zakłóceniu funkcjonowania instytucji publicznych, jednak w takim stopniu, że użyte środki niezbędne do zapewnienia lub przywrócenia bezpieczeństwa nie uzasadniają wprowadzenia żadnego ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych w Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej” (Balcerowicz 2002, hasło: kryzys). Należy zwrócić
uwagę, że w przytoczonej definicji kryzysu występuje podkreślenie zwrotu, przełomu i jakościowej zmiany w funkcjonowaniu jakiegoś podmiotu – państwa czy
organizacji, co stanowi nieodłączną składową kryzysu. Bardzo często (szczególnie
w przekazach medialnych) kryzys jest błędnie utożsamiany z sytuacją kryzysową.
Oczywiście istnieje zależność między tymi pojęciami – trafnie opisano ją słowami: „każdy kryzys jest sytuacją kryzysową; pojęcie sytuacji kryzysowej jest nadrzędne wobec pojęcia kryzysu; kulminacyjnym elementem sytuacji kryzysowej,
jeśli nie zdoła się zaradzić jej czynnikom na etapie eskalacji, jest kryzys; sytuacja
kryzysowa rozpoczyna się z chwilą pojawienia się jej symptomów, które charakteryzują się przekroczeniem subiektywnie postrzeganego poziomu bezpieczeństwa; sytuacja kryzysowa obejmuje fazę przedkryzysową; kryzys oraz fazę
pokryzysową; niepodjęcie stosownych działań zaradczych może doprowadzić,
w zależności od charakteru sytuacji, do wojny, całkowitego upadku (likwidacji)
organizacji lub innego (gorszego lub lepszego) stanu jej funkcjonowania, także
do innej sytuacji kryzysowej; sytuacja kryzysowa, w jakiej znajduje się dany
podmiot, stwarza nie tylko zagrożenie, lecz może być również szansą jego rozwoju” (Kitler, Skrabacz 2010, s. 82). Przedstawiona zależność między pojęciami
kryzysu i sytuacji kryzysowej stanowi o istocie sytuacji kryzysowej. W. Kitler i A.
Srabacz definiują sytuacje kryzysową jako „zespół okoliczności zewnętrznych i/
lub wewnętrznych, w jakich się znajduje dany podmiot, jego część lub określona
dziedzina jego działalności, wpływających na jego funkcjonowanie w taki sposób, że zaczyna się w nim i jest kontynuowany proces zmian, w rezultacie czego
dochodzi do zachwiania się równowagi i utraty możliwości kontroli nad przebiegiem wydarzeń albo eskalacji zagrożenia jego interesów” (Kitler, Skrabacz 2010,
s. 82). Polski ustawodawca wskazuje, że sytuację kryzysową należy rozumieć
jako „stan narastającej destabilizacji, niepewności i napięcia społecznego, charakteryzujący się naruszeniem więzi społecznych, możliwością utraty kontroli nad
przebiegiem wydarzeń oraz eskalacji zagrożenia, a w tym w szczególności sytuację stwarzającą zagrożenie dla życia, zdrowia, mienia i infrastruktury krytycznej – w skali lub o takim natężeniu, które wywołują reakcje społeczne powyżej
akceptowalnego powszechnie poziomu ryzyka” (Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007
r. o zarządzaniu kryzysowym, Dz.U. z 2007 r. Nr 89, poz. 590, art. 3). Sytuacja
kryzysowa stwarza ogromne napięcie, zwiększając tym samym zainteresowanie
mass mediów (Kadragic, Czarnowski 1996), z punktu widzenia których kryzys
czy zaistnienie sytuacji kryzysowej to „wspaniała, wyjątkowa szansa na to, by
utrwalić i rozwijać własny wizerunek wśród uczestników rynku mediów” (Macierzyński 2007, s. 385).
11
PRZYGOTOWANIE SPOŁECZEŃSTWA
Dokonujące się w sposób ciągły przemiany w zglobalizowanym świecie oraz
dynamicznie rozwijające się nowe rodzaje zagrożeń wpływają na zmiany poczucia
bezpieczeństwa ludności. Biorąc pod uwagę współcześnie występujące zagrożenia
(w tym też wyzwania, które się z nimi wiążą) oraz inne uwarunkowania (społeczne,
ekonomiczne, polityczne) wyodrębnia się zasadnicze potrzeby społeczeństwa
w dziedzinie bezpieczeństwa, które ująć można w dwóch obszarach: społeczeństwo,
które funkcjonując w państwie oczekuje, że zapewnione będą jego potrzeby bytowe
oraz te dotyczące rozwoju (przy czym to właśnie państwo może być narażone na
różnego rodzaju zagrożenia, sytuacje nadzwyczajne, sytuacje kryzysowe, powodowane czynnikami politycznymi, społecznymi, jak i kulturowymi) oraz „trudy
dnia codziennego” – co należy rozumieć jako narażenie ludności na działania
sił przyrody, negatywną działalność człowieka w środowisku, czy też zgubne
skutki rozwoju cywilizacyjnego (Kitler 2006). Bezpieczeństwo jako wolność od
zagrożeń winno odnosić się zarówno do indywidualnych osób, grup społecznych
jak i do narodu oraz państwa. Bezpieczeństwo to również świadomość wolności
od zagrożeń. Tym, co łączy różne wymiary bezpieczeństwa jest jego postrzeganie
w relacji wszelkiego rodzaju niebezpieczeństw. Niebezpieczeństwa zaś „towarzyszą
stale współczesnemu człowiekowi – w mniejszym lub większym stopniu bywają
tylko uświadomione; budowanie owej świadomości jest jednym ze składników
edukacji obronnej we współczesnej demokracji” (Zalewski 2001, s. 41). „Groźba
powstania niektórych sytuacji kryzysowych (powodzie i inne klęski żywiołowe)
jest możliwa do przewidzenia. Media powinny ostrzegać o możliwości ich zajścia,
korzystając ze wszystkich dostępnych źródeł informacji (np. o sytuacji meteorologicznej, opadach, narastaniu fali powodziowej), zachowując szczególną dbałość
o ścisłość informacji i realistyczną ocenę sytuacji. Powinny one jednocześnie
informować o pracach odpowiednich służb odpowiedzialnych za walkę z klęskami
żywiołowymi i umożliwić im przekazywanie ludności zaleceń i ostrzeżeń”
(Jakubowicz 2008, s. 3). W okresie poprzedzającym oczekiwane nadejście klęski
żywiołowej, przedstawiciele środków masowego przekazu powinni nawiązać
współpracę (w tym ewentualnie utworzyć pole informacyjne, gdyby dostęp do
miejsc wydarzeń okazał się ograniczony) celem zoptymalizowania sprawnej
obsługi wydarzeń, porównywania, wymiany i wspólnej analizy uzyskanych informacji, a także koordynacji pracy reporterów. Powinni także bezwzględnie
współpracować ze służbami bezpośrednio zaangażowanymi w opanowanie
zaistniałej sytuacji zagrożenia, by przygotować właściwą obsługę wydarzeń.
Warto również podkreślić rolę edukacyjną mediów. Obok instytucji państwowych,
systemu szkolnictwa i organizacji pozarządowych środki masowego przekazu
wpływają na kształtowanie świadomości obronnej społeczeństwa oraz postaw
proobronnych. Dzięki podnoszeniu poziomu wiedzy z zakresu bezpieczeństwa,
w co angażować mogą się również publikatory, społeczeństwo będzie potrafiło
modyfikować swoje zachowania w taki sposób, aby odpowiednio reagować
w różnych sytuacjach związanych z niebezpieczeństwami również tymi, które
wymagają niekonwencjonalnego myślenia. Jest to szczególnie ważne biorąc pod
uwagę fakt, że odpowiednia reakcja obronna w sytuacji kryzysowej jest często
jedyną szansą przeżycia. Z tego też powodu istotne jest by człowiek zdobył
możliwie jak największą dostępną wiedzę i umiejętności, dzięki którym będzie
miał możliwość odpowiedniej reakcji na zaistniałe zagrożenie.
ZMNIEJSZANIE DEFICYTU INFORMACJI PRZEZ PODMIOTY ODPOWIEDZIALNE ZA ZAPEWNIANIE BEZPIECZEŃSTWA LUDNOŚCI PRZY
ZASTOSOWANIU PODSTAWOWYCH ZASAD W KOMUNIKACJI
KRYZYSOWEJ
Częstym zjawiskiem towarzyszącym już zaistniałym sytuacjom kryzysowym
jest deficyt informacji. W komunikacji kryzysowej pewność i kompetencja podmiotów odpowiedzialnych za ochronę ludności cywilnej przejawiają się w czterech
podstawowych formach: przygotowaniu do kryzysu, rozumianego jako element
kulminacyjny sytuacji kryzysowej, szybkiej reakcji, otwartości wobec mediów,
a także przedstawianiu sytuacji „jednym głosem” (niepodawaniu rozbieżnych informacji) (Macierzyński 2007). Komunikowanie w sytuacji kryzysowej ma trzy
podstawowe cele: doprowadzenie do jak najszybszego opanowania zagrożenia;
zminimalizowanie strat oraz umocnienie lub odzyskanie wiarygodności przez
wyżej wskazane podmioty. Skuteczna komunikacja kryzysowa powinna być
przede wszystkim zaplanowana. Współpracę z mediami można łatwo nawiązać,
co w czasie zaistnienia sytuacji kryzysowej jest dodatkowo ułatwione ze względu
na to, że dziennikarze, przyjeżdżając na miejsce zdarzenia, sami szukają kontaktu
z instytucjami odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo oraz wyspecjalizowanymi
służbami, jak też z ludnością, którą bezpośrednio, czy też pośrednio, dotknęły
skutki zaistniałej sytuacji kryzysowej. Przedstawiciele organów zaangażowanych
w opanowanie sytuacji kryzysowej powinni zawsze pamiętać o sprawdzaniu informacji, które zostały już przekazane opinii publicznej oraz przede wszystkim
o tym, by przekazywać informacje zgodne z prawdą. Komunikację, po zaistnieniu jednej z faz sytuacji kryzysowej lub kryzysu, powinni zaczynać od tzw. komunikatu wstrzymującego, który stanowi formę oświadczenia zaspokajającego
pierwsze potrzeby informacyjne dziennikarzy, jak również zapobiega rodzeniu
się różnego rodzaju plotek i spekulacji na temat zaistniałej sytuacji. W kontaktach
z mediami w czasie trwania całej sytuacji kryzysowej, a szczególnie w czasie
kryzysu, wszystko dzieje się bardzo szybko, nie ma więc czasu na umawianie
spotkań, wybieranie miejsca lub przygotowanie scenariusza rozmowy. Można
uznać, że kluczem do udanej komunikacji w czasie sytuacji kryzysowej jest
ustanowienie organizacji (rozumianej, jako określona służba podległa ministrowi
właściwemu do spraw wewnętrznych, samorząd terytorialny czy inne jednostki
zobowiązane do działań w czasie sytuacji kryzysowej) będącej jedynym wiary-
13
godnym źródłem wiadomości na temat tego, co się stało. Komunikacja w tym
celu powinna uwzględniać kilka podstawowych zasad: informacje o groźnych
sytuacjach powinny być przekazywane po raz pierwszy przez jedyne wiarygodne
źródło (nie można dopuszczać do sytuacji, że źródła ścigają się w podawaniu
niepokojących społeczeństwo faktów); dobro ludności, szczególnie terenu
objętego skutkami sytuacji kryzysowej, winno być stawiane przed względami
materialnymi; nie można podawać opinii publicznej informacji niesprawdzonych – tylko pewne; należy wyrażać się w zrozumiały, jednoznaczny, spójny oraz
logiczny i konsekwentny sposób podając informacje zarówno, jako organizacja
- mediom, jak i media – przekazując je opinii publicznej; wskazuje się, że osoba
odpowiedzialna za komunikację z mediami z ramienia organizacji (najczęściej
rzecznik prasowy danej organizacji, instytucji) powinna publikować wszelkie
dostępne informacje, jeżeli tylko nie są one objęte tajemnicą oraz ich opublikowanie nie będzie niosło za sobą negatywnych skutków dla bezpieczeństwa (ponadto
jeśli takich informacji nie można ujawnić należy wskazać przyczynę, jeżeli zaś
nie posiada się informacji w danej chwili to powinno się ustalić termin i sposób
jej przekazania w przyszłości); wszelkiego rodzaju deklaracje czy obietnice powinny być dotrzymywane, na przykład: o udzieleniu informacji w konkretnym
czasie; nigdy nie należy bagatelizować, ani minimalizować skutków kryzysu;
rzecznik prasowy nigdy nie powinien spekulować oraz stawiać hipotez, gdyż
może to wprowadzać atmosferę niejasności; przedstawiane powinny być aktualne
dane, a wszystkie pojawiające się spekulacje możliwie w jak najkrótszym czasie
wyjaśniane lub dementowane; organizacja nie powinna faworyzować żadnego
z mediów – przedstawiane informacje podstawowe i końcowe powinny być dla
nich dostępne w tym samym czasie; zarówno rzecznicy prasowi, jaki i media
powinny (na ile to możliwe) zachowywać dystans wobec zaistniałych wydarzeń,
ukazując je w perspektywie rychłego zakończenia kryzysu, co przede wszystkim
jest ważne z punktu widzenia opinii publicznej – zachowany dystans stwarza
poczucie wśród społeczeństwa, że sytuacja jest kontrolowana; w komunikacji
podczas kryzysu należy pamiętać o tym, aby nie ujawniać danych ofiar kryzysu,
dopóki nie dowiedzą się o tym ich rodziny, a także nie przekazywać informacji
mogących naruszyć życie prywatne osób, których kryzys dotknął bezpośrednio
lub pośrednio (Szymańska 2004).
Nie ma sposobu na to, by ograniczyć zainteresowanie kryzysem ze strony opinii
publicznej. „Większość sytuacji kryzysowych powstaje nagle, bez uprzedzenia.
W takich sytuacjach służebna rola mediów na rzecz realizacji prawa społeczeństwa
do rzetelnej informacji ujawnia się ze szczególną siłą. Powinna ona mieć priorytet nad wszelkimi innymi względami. Wymaga to od dziennikarzy zdolności
szybkiej reakcji, a jednocześnie zdolności do powstrzymania się od pośpiesznego
formułowania ocen, dopóki nie zostaną ujawnione wszystkie fakty i nie staną się
jasne działania wszystkich stron zaangażowanych w kryzys i jego rozwiązywanie”
(Jakubowicz 2008, s.1). W sytuacji kryzysowej dominują zarzuty, drażliwe pytania, na które przedstawiciel public relations powinien umieć odpowiedzieć.
Sposób zachowania takiej osoby mocno wpływa na odbiór informacji, która jest
przekazywana. Podstawowym błędem, jaki mogą popełnić przedstawiciele organizacji to unikanie odpowiedzi – tzw. bez komentarza. Presja wywoływana przez
otoczenie oraz dociekliwość dziennikarzy powodują również błędy w zachowaniu rzeczników prasowych, do których najczęściej należą: niezdecydowanie lub
też cynizm, opryskliwość, napastliwość, udzielanie wymijających odpowiedzi,
arogancja, a niekiedy nadmierne samooskarżanie się (Wójcik 2001). Mówiąc
o błędach, trzeba zwrócić uwagę nie tylko na bezpośrednie skutki nieprofesjonalnego kontaktu z mediami, lecz także na daleko idące skutki dla wizerunku
instytucji związanych z daną sytuacją kryzysową. Pośrednio, od tego jak będą
wyglądały kontakty ze środkami masowego przekazu w czasie sytuacji kryzysowej zależy to, w jaki sposób będzie się kształtowała dalsza współpraca instytucji z mediami. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę na trzy zbiory zasad,
które należy stosować komunikując się z dziennikarzami (Macierzyński 2007).
Jednym z nich jest wcześniej już wymieniony katalog zasad komunikacji, które
stanowią punkt wyjścia skutecznej komunikacji kryzysowej.
WSKAZANIA ORGANIZACYJNO-TECHNICZNE KOMUNIKACJI
KRYZYSOWEJ ORAZ MEDIA TRAINING
Drugi zbiór zasad można określić, jako wskazania operacyjne bądź też organizacyjno-techniczne. Należą do nich: formalne określenie osoby odpowiedzialnej
za komunikację z otoczeniem (najczęściej jest to rzecznik prasowy);
wydanie oświadczenia dotyczącego szczegółów sytuacji kryzysowej (chodzi
o wspomniany już komunikat wstrzymujący – bolding statement); stworzenie lub
aktywowanie sztabu antykryzysowego; zorganizowanie kryzysowego biura prasowego, w możliwie jak najkrótszym czasie od zaistnienia sytuacji kryzysowej;
przeprowadzenie szybkiego szkolenia dla osób kontaktujących się z mediami;
zwrócenie się o informacje do władz lub służb publicznych; jeżeli sytuacja
tego wymaga to zadeklarowanie stworzenia funduszu pomocy ofiarom kryzysu;
codzienne organizowanie konferencji prasowych, których celem będzie regularne
informowanie opinii publicznej o przebiegu sytuacji; systematyczne przekazywanie nowych informacji społeczeństwu; badanie opinii publicznej (głównie
przeprowadzanie wywiadów); monitorowanie informacji zamieszczanych
w Internecie (Szymańska 2004).
W trzecim zbiorze zasad znajdują się te, które przypominają o podstawowych
umiejętnościach, na które wskazuje tzw. media training (Leszczykiewicz
2004). Dotyczą one kontroli własnego zachowania w bezpośrednim kontakcie
z dziennikarzami. Osoby odpowiedzialne z ramienia instytucji lub organizacji
biorąc udział w rozmowie z przedstawicielami mediów powinny przede wszystkim
ograniczać okresy milczenia i błądzenia wzrokiem lub nerwowego rozglądania
się na boki (Macierzyński 2007). Wskazuje się, że ograniczy to postrzeganie
15
osoby udzielającej informacji mediom, jako mało wiarygodnej, nieprzygotowanej
lub próbującej coś ukryć. Czasem zdarza się tak, że dziennikarz zadaje kilka pytań
równocześnie. W tym wypadku należy zacząć swoją wypowiedź od pytania, na
które jest się w stanie odpowiedzieć najlepiej, najbardziej wyczerpująco. Opanowany i spokojny człowiek wzbudza zaufanie, a tym samym informacje przekazywane przez niego są wiarygodne. Osoba przypadkowo rozmawiająca z przedstawicielem mediów nie powinna przekazywać natychmiastowych oświadczeń,
angażować się nadmiernie w rozmowę. Ponadto powinna spisać nazwę gazety lub
programu oraz nazwisko, stanowisko, numer telefonu dziennikarza. Taka osoba
jest także zobowiązana do powiadomienia osoby odpowiedzialnej w zespole
zarządzania podczas sytuacji kryzysowej za kontakty z mediami o zaistniałej,
niezaplanowanej rozmowie z przedstawicielem mediów (Macierzyński 2007).
W sytuacji kryzysowej niektóre narzędzia public relations stają się mało –
inne bardziej – skuteczne. Podczas planowania komunikacji kryzysowej należy
je dobierać pod kątem maksymalizacji efektów. W licznych opracowaniach
uszeregowuje się różne formy komunikowania pod względem ich efektywności.
Za najbardziej efektywne uważa się (w kolejności): rozmowę twarzą w twarz,
spotkanie, dyskusję w małej grupie, przemowę do większej grupy, rozmowę
telefoniczną, ręcznie pisaną notatkę, notatkę pisaną na maszynie, drukowany list,
broszurę wysłaną pocztą, artykuł w prasie specjalistycznej, wiadomość w gazecie,
reklamę w mediach masowych, plakaty, tablice ogłoszeniowe – outdoors (GobanKlas 1997). Dobierając odpowiednie sposoby dotarcia do odbiorcy z informacją,
należy wziąć pod uwagę specyfikę docelowej grupy osób, do której skierowana
jest informacja oraz dostosować jej formę i treść do fazy sytuacji kryzysowej.
Nie da się zbudować uniwersalnego „modelu” komunikowania w sytuacjach
kryzysowych, jednak osoby przekazujące społeczeństwu ważne informacje,
ze względu na bezpieczeństwo i poczucie bezpieczeństwa, powinny pamiętać
o wskazanych zasadach.
PODSUMOWANIE
Współcześnie, w planach reagowania kryzysowego gmin lub miast uwzględnia
się często kwestie komunikowania z mediami w czasie sytuacji kryzysowej.
Media poprzez przekazywanie informacji opinii publicznej wpływają pośrednio
na rozwój sytuacji kryzysowej. Przekazując informacje o rozwoju zaistniałego
niebezpieczeństwa środki masowego przekazu spełniają bardzo ważną rolę w procesie komunikacji z instytucjami i służbami odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo
z ludnością. Za szczególną rolę mediów, obok wspomnianego już udziału
w kształtowaniu świadomości obronnej społeczeństwa, można uznać branie przez
nie udziału w minimalizowaniu skutków sytuacji kryzysowych, co jest realizowane na przykład poprzez informowanie o dalszych potencjalnych zagrożeniach,
czy też organizowanie akcji pomocy dla ofiar zaistniałego zagrożenia.
Literatura
Balcerowicz B., 2002, Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego,
Akademia Obrony Narodowej, Warszawa.
Goban-Klas T., 1997, Public relations, czyli promocja reputacji. Pojęcia, definicje,
uwarunkowania, Wydawnictwo Business Press, Warszawa.
Jakubowicz K., 2008, Dziennikarz w sytuacji kryzysowej, <http://www.tvp.pl/o-tvp/
komisja-etyki/opracowania/dziennikarz-w-sytuacji-kryzysowej/69985>, dostęp:
28.06.2013 r.
Kadragic A., Czarnowski P., 1996, Public relations-praktyka działania, Wydawnictwo
Business Press, Warszawa.
Kardas J. S., 1999, Edukacja obronna w Polsce. Zarys historii, stan obecny i perspektywy rozwoju, Ministerstwo Obrony Narodowej. Wydział Społeczno-Wychowawczy,
Warszawa.
Kardas J. S., 2001, Media w edukacji obronnej, [w:] J. Kunikowski (red.), Przygotowanie
obronne społeczeństwa, „Bellona”, Warszawa, 195-210.
Kitler W., 2006, Istota bezpieczeństwa narodowego, [w:] Wiśniewski B., Fehler W.
(red.), Edukacja obronna społeczeństwa. Materiały z III Konferencji Naukowej
zorganizowanej przez Niepaństwową Wyższą Szkołę Pedagogiczna 11 października
2006 r. we współpracy z Towarzystwem Wiedzy Obronnej oraz Stowarzyszeniem
„Ruch Wspólnot Obronnych”, Wydawnictwo Niepaństwowej Wyższej Szkoły
Pedagogicznej, Białystok, 15-24.
Kitler W., Skrabacz A., 2010, Bezpieczeństwo ludności cywilnej. Pojęcie, organizacja
i zadania w czasie pokoju, kryzysu i wojny, Wydawnictwo Towarzystwo Wiedzy
Obronnej, Warszawa.
Leszczykiewicz T., 2004, Kampania komunikacyjna organizacji w sytuacji kryzysu
medialnego, [w:] Tworzydło D., Soliński T. (red.), Public relations – wyzwania
współczesności, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania, Rzeszów,
35-45.
Macierzyński W., 2007, Rola mediów w komunikacji kryzysowej, [w:] Jabłonowski M.,
Smolak L., Zarządzanie kryzysowe w Polsce, Akademia Humanistyczna im. Aleksandra Gieysztora, Pułtusk, 383-400.
Nowak E., 2007, Zarządzanie kryzysowe w sytuacjach zagrożeń niemilitarnych, Akademia
Obrony Narodowej, Warszawa.
Szymańska A., 2004, Efektywna komunikacja w zarządzaniu kryzysami i problemami,
[w:] Tworzydło D., Soliński T. (red.), Public relations – wyzwania współczesności,
Wydawnictwo Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania, Rzeszów, 127-142.
Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, Dz.U. z 2007 r. Nr 89, poz.
590.
Wójcik K., 2001, Public relations od A do Z, tom 2, Analiza sytuacji wyjściowej, planowanie działalności, Agencja Wydawnicza Placet, Warszawa.
Zalewski S., 2001, Polityka bezpieczeństwa państwa a edukacja obronna, Ministerstwo
Obrony Narodowej. Departament Społeczno-Wychowawczy, Warszawa.
17
SUMMARY
We live in a society continually affected by natural and unexpected disasters,
emergencies or other unusual events that may cause unfavourable consequences
for the public. Nowadays, the mass media play an increasingly important role in
building a sense of security for the population. The article presents some factors
which influence effectiveness of crisis communication.
We often think of a crisis as a sudden and unexpected accident. It might be
natural disasters, cataclysms or other dangerous events. The article also describes
the concept of a crisis and the concept of a crisis situation with a focus on the
relationships between both of them. An important crisis which affects communication success will depend largely on the preparation of the public what to do
in case of unexpected situations, such as natural disasters. In the article are listed
and described three main rules of an effective crisis co-mmunication: the basic
principles of crisis communication, organizational and technical rules of a crisis
and a media training - the basic skills related to control behaviour in direct contact
with the media.
The general role of media is the dissemination of information. This process is
vital because it helps people, especially in a crisis situation, to find reliable and
current information on the Internet, TV, radio and newspapers about what happened, what is going on and what they should do. The role of the mass media in
a crisis situation may depend on nature of the crisis and the media’s perspective of
the same event, which may be coloured by various factors, including its own interests and concerns, its policy and philosophy, and also the internal and external
restrictions upon it.
2014, T.55 ss.19-26
Paweł Dąbrowski
Akademia Obrony Narodowej
RESORTOWOŚĆ JAKO ŹRÓDŁO ZAGROŻEŃ W SYSTEMIE
ZARZĄDZANIA KRYZYSOWEGO
Department as a source of threats in the crisis management system
Słowa kluczowe: zarządzanie kryzysowe, klęska żywiołowa, resorty rządowe,
komptencje, dysfunkcja
Key words: crisis management, natural disaster, government departments, competence,
dysfunction
WSTĘP
W dyskusjach pomiędzy praktykami z szeroko rozumianej dziedziny bezpieczeństwa, oprócz typowych problemów, jak wieloletnie zaniedbania oraz słabość
finansów państwa przekładająca się na skuteczność działań w sytuacjach kryzysowych, dotyczących zarówno poszczególnych osób jak i zdarzeń o charakterze
masowym, stosunkowo często podnosi się kwestie związane z brakiem współpracy
i koordynacji postępowania poszczególnych służb, organów administracji publicznej lub jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego. Problem ten
implikuje nie tylko spadek skuteczności i wydłużenie czasu działań z zakresu
reagowania kryzysowego, lecz również objawia się nieefektywnymi zabiegami
w innych fazach cyklu zarządzania kryzysowego: planowaniu, przygotowaniu
i odbudowie. Reperkusje tego stanu rzeczy odczuwalne są przy klęsce żywiołowej,
która w dotkliwy sposób odsłania brak odpowiednich narzędzi ze strony państwa
zarówno w sferze zapobiegania im, jak i ograniczania ich następstw. Wydaje się
zatem, że znaczącym, aczkolwiek nie do końca zdefiniowanym źródłem zagrożeń
dla efektywności polskiego systemu zarządzania kryzysowego jest zjawisko
określane mianem resortowości. Istotnym dla usprawnienia działań systemu
wydaje się zatem podjęcie próby zdefiniowania tego zjawiska oraz jego skutków
w działaniach organów państwa.
20 Paweł Dąbrowski
POJĘCIE RESORTOWOŚCI
Wśród licznych dysfunkcji polskiego systemu prawno–ustrojowego jedną
z częściej wymienianych jest resortowość, używana zamiennie z pojęciem
branżowości. Pojęcie resortowości, samo w sobie, nie ma konotacji negatywnych, wywodzi się bowiem z XVII–wiecznej Francji i wykształconych za
panowania królów Ludwika XIII i Ludwika XIV zasad organizacji i podziału
zadań w administracji rządowej. Zgodnie z tymi założeniami zadania należące
do administracji państwowej podzielono pomiędzy niezależne od siebie struktury
organizacyjne zwane resortami (później ministerstwami). Początkowo na czele
resortów stały organy kolegialne, z czasem zarządzanie resortami stało się
jednoosobowe. Przyjęty we Francji podział szybko rozprzestrzenił się na inne
kraje europejskie, m.in. Prusy, Austrię, Belgię, Holandię, Rosję i Polskę (Izdebski
2001). W mocno zmodyfikowanej w stosunku do pierwowzoru formie, model ten
jest obecny we wszystkich rozwiniętych krajach.
Zatem w podstawowym rozumieniu, resortowość oznacza podział zadań publicznych pomiędzy niezależnymi od siebie resortami (ministerstwa). W naukach
prawnych definicja ta jest bardziej rozbudowana. Za resortowość przyjmuje
się bowiem wyodrębnione organizacyjnie części administracji państwowej,
zajmujące się wydzielonymi i powiązanymi ze sobą kompleksami spraw, którymi
kieruje minister bądź inny organ naczelny. Potocznie rozumiane pojęcie resortu,
jako synonimu ministerstwa nie należy jednakże traktować ściśle. Pojęcie resortu
nie oznacza bowiem jedynie organu wykonawczego ministra, lecz również jednostki mu podporządkowane (służby, inspekcje, agencje itp.). Tym samym, za
resortowość należy raczej uważać określony zakres zadań i powiązane z nimi
instytucje, hierarchicznie podporządkowane odpowiedzialnemu za nie ministrowi
(Wierzbowski 2001).
POJĘCIE TZW. ZŁEJ RESORTOWOŚCI
Resortowość sama w sobie nie jest zjawiskiem negatywnym, w naukach
prawno – administracyjnych umiejscawia się ją jako jedną z zasad prawidłowego
funkcjonowania administracji rządowej. Tym niemniej, należy zwrócić uwagę
na negatywne aspekty tego zjawiska. Są nimi między innymi: brak koordynacji prowadzonych działań, spory kompetencyjne, dublowanie kompetencji
organów państwowych, nadmierne zawiłości w strukturze organizacyjnej
państwa wreszcie przerost i spadek wydajności biurokracji. Problemy te są typowe dla każdego kraju z rozwiniętym aparatem państwowym, a ich stopień
występowania wydaje się zwiększać wraz z ze wzrostem stopnia skomplikowania
problemów, z którymi państwo, jako instytucja, musi się mierzyć. Zjawisko to
można określić mianem złej resortowości, rozumianej jako nieskoordynowane,
niespójne i niestandaryzowane działania poszczególnych działów administracji
Resortowość jako źródło zagrożeń w systemie zarządzania...
21
państwowej realizowane przez poszczególne ministerstwa i urzędy państwowe.
Prowadzą one do nieracjonalnego wykorzystania posiadanych sił i środków na
realizację wyznaczonych zadań, co w efekcie prowadzi do niegospodarności
i często nieprawidłowego wykonania tychże zadań. Innym negatywnym aspektem
resortowości jest, wskazywany przez badaczy, przerost struktur organizacyjnych
administracji państwowej, prowadzący do znaczącego wzrostu nieefektywności
ich działania (Knosala 2010).
Problem złej resortowości w literaturze przedmiotu pojawia się stosunkowo
rzadko. Zjawisko to opisano już w kategoriach braku jednolitości, współpracy
i koordynacji różnych działań organów i instytucji państwowych (Staśkiewicz
2008). Dlatego też, na potrzeby niniejszego opracowania, autor przyjął następującą
klasyfikację resortowości:
-- resortowość klasyczna – obejmująca prowadzenie polityki zgodnie
z zakresem zadań i kompetencji w obrębie poszczególnych działów
administracji rządowej (ministerstw);
-- resortowość instytucjonalna – przejawiająca się w realizowaniu zadań
wyłącznie z zakresu kompetencji przez organy i instytucje administracji
rządowej od szczebla centralnego do lokalnego, np. Policja, Straż Pożarna,
Straż Graniczna, Wojsko Polskie, różnego rodzaju inspekcje, urzędy
i instytucje o zhierarchizowanej strukturze;
-- resortowość regionalna – objawiająca się realizowaniem (lub nie) zadań
z zakresu administracji wojewódzkiej, zarówno rządowej jak i samorządowej
połączone ze sporami kompetencyjnymi pomiędzy organami wojewody
a samorządu lokalnego;
-- resortowość wewnętrzna – przejawiająca się w realizacji wyłącznie ściśle
przydzielonych zadań w ramach danej komórki organizacyjnej danego
organu lub instytucji.
Według W. Staśkiewicza (2008) ogólnie rozumiana resortowość może
przejawiać się zarówno w braku koordynacji polityki pomiędzy poszczególnymi
ministerstwami danego rządu, w tworzeniu niespójnych i wzajemnie się
wykluczających norm prawnych, jak również w sporach kompetencyjnych
pomiędzy poszczególnymi wydziałami urzędu gminy. Ponadto, poza kwestiami
natury prawno–organizacyjnej pojawia się również problem finansowania zadań
wykonywanych przez różne instytucje (Bober i in. 2013).
ZŁA RESORTOWOŚĆ W KONTEKŚCIE ZARZĄDZANIA KRYZYSOWEGO
Przedstawione powyżej problemy przenoszą się również na system zarządzania
kryzysowego. Biorąc pod uwagę obecną strukturę administracyjną państwa,
w Polsce istnieje z tym poważny problem, widoczny przy zdarzeniach w większej
skali. Katastrofalne powodzie z roku 1997 oraz 2001 ujawniły braki prawno–
proceduralne w polskim systemie zarządzania kryzysowego. Wprowadzone
w późniejszych latach zmiany prawne, m.in. ustawa o stanach nadzwyczajnych
lub ustawa o zarządzaniu kryzysowym, w pewnym sensie porządkują kwestie
działania struktur państwowych w sytuacji wystąpienia stanów nadzwyczajnych
lecz nie rozwiązały one problemu.
Uchwalona w 2007 roku ustawa o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. 2007, Nr
89, poz. 590) narzuca wprawdzie na poszczególne organy administracji rządowej
i samorządowej obowiązek sporządzenia odpowiednich planów i procedur,
lecz w praktyce, organy te mają niewielkie możliwości rzeczywistego ich
zrealizowania. Przyczyn takiego stanu rzeczy można doszukiwać się zarówno
w słabości finansowej organów administracji oraz przeznaczonych do reagowania
na sytuacje kryzysowe odpowiednich służb, inspekcji i straży, jak i w kwestiach
proceduralnych, które na poziomie administracji opracowywane są w sposób ogólnikowy. Należy dodać, że poszczególne służby tworzą osobne procedury i plany
dostosowane do swojej specyfiki, lecz w żaden sposób, bądź w nieznacznym
stopniu, uwzględniające współpracę z innymi służbami lub organami administracji.
Na mocy ustawy, tworzone są centra zarządzania kryzysowego na szczeblu
wojewódzkim, których zadania określa powyższa ustawa. Należą do nich:
-- pełnienie całodobowego dyżuru,
-- współdziałanie z innymi centrami zarządzania kryzysowego,
-- nadzór nad systemem wykrywania i alarmowania oraz wczesnego ostrzegania
ludności,
-- współpraca z innymi podmiotami odpowiedzialnymi za ochronę środowiska,
-- współdziałanie z podmiotami prowadzącymi akcje ratownicze,
poszukiwawcze i humanitarne,
-- dokumentowanie działań podejmowanych przez centrum,
-- realizacja zadań stałego dyżuru na potrzeby podwyższania gotowości
obronnej państwa.
Wartym podkreślenia jest, że na mocy niniejszej ustawy, organami
właściwymi do zarządzania kryzysowego na poszczególnych szczeblach
administracji są:
-- Rada Ministrów (w szczególnych wypadkach minister spraw wewnętrznych) –
na szczeblu centralnym,
-- wojewoda – na szczeblu wojewódzkim,
-- starosta – na szczeblu powiatowym,
-- wójt (burmistrz, prezydent miasta) – na szczeblu gminy.
Zadania tych organów na mocy powyższej ustawy są w większości zbieżne
i sprowadzają się do: monitorowania potencjalnych zagrożeń, tworzenia planów
reagowania kryzysowego na poszczególnych szczeblach, gromadzenia i analizowania zebranych materiałów, zapobiegania aktom terroru, realizacji opracowanych
przedsięwzięć planistycznych itp. Problem mogący zaistnieć przy realizacji tych zadań
sprowadza się właśnie do kwestii źle pojętej resortowości. Teoretycznie, zgodnie
z opracowanymi siatkami bezpieczeństwa (które na mocy ustawy stanowią obligatoryjny
załącznik do każdego planu reagowania kryzysowego) przy konkretnych typach
23
zdarzeń określona jest służba wiodąca, która przejmuje główny ciężar działań
oraz służby (podmioty) współdziałające. Koordynatorem działań zależnie od skali
zdarzenia jest odpowiednio wójt, starosta, wojewoda, Rada Mi-nistrów. Problemem jednak jest to, że organy te, nie mają praktycznej możliwości wpływu na
działania poszczególnych służb. I tak, w przypadku pożaru, zależnie od jego skali np. starosta ma prawo zażądać od Komendanta Powiatowego PSP usunięcia
tego zagrożenia, lecz na tym jego faktyczne możliwości się kończą. Analogiczna
sytuacja ma miejsce w przypadku Policji i innych działających na terenie powiatu służb lub inspekcji. Wynika to ze specyfiki działań poszczególnych służb
oraz posiadanych przez nie informacji niejawnych. Faktem jest, że starosta,
nie mając faktycznej możliwości wpływu na prowadzone działania, nie może
ich efektywnie koordynować (Szydłowski 2007). Podobieństwa dostrzega się
w kwestii współpracy poszczególnych służb, które są regulowane na podstawie
porozumień zawieranych między poszczególnymi komendantami, lecz zasady te
wypracowują między sobą na poziomie lokalnym bądź regionalnym (np. Policja
ze Strażą Pożarną). Problem może się pojawić, kiedy na terenie np. powiatu poszczególni komendanci powiatowi, wójtowie lub staro-stowie nie będą mieli,
z jedynie sobie znanych przyczyn, ochoty do współpracy (Wilczyński 2011)1.
W takiej sytuacji, gdy dojdzie do zdarzenia o większej skali, współpraca tych
służb przyjmie charakter improwizacji, co z pewnością odbije się na skuteczności
prowadzonych działań.
Problem resortowości instytucjonalnej ma również inny charakter. Za przykład
mogą posłużyć np. działania podjęte na miejscu katastrofy kolejowej w Szczekocinach w marcu 2012 r. Na miejscu działały odpowiednie służby, Straż Pożarna
(która w tego typu sytuacjach jest służbą wiodącą i na niej spoczywa główny ciężar
prowadzenia działań ratowniczych), Policja, Straż Ochrony Kolei, instytucje
kolejowe itp. wykonując zadania adekwatne do swojej specyfiki. Z teoretycznego
punktu widzenia ich poczynania koordynował starosta wraz z zespołem zarządzania
kryzysowego. Decyzje tego zespołu nie były przekazywane równocześnie do
wszystkich jednostek obecnych na miejscu zdarzenia lecz poprzez poszczególnych
członków zespołu do podległych im jednostek, co zdecydowanie wydłużało czas od
podjęcia decyzji do ich realizacji. Następnym problemem jest niekompatybilność
systemów teleinformatycznych poszczególnych służb. Każda z nich posiada bowiem systemy dostosowane do swoich wymagań i specyfiki działań, zarazem
niedostosowane do prowadzenia wymiany informacji z innymi służbami. Prowadzi
to do znacznego wydłużenia czasu reakcji oraz licznych problemów z wypracowaniem
jednolitego postępowania wszystkich służb działających jednocześnie na miejscu
zdarzenia. Pożądane i postulowane przez badaczy zintegrowanie tych system1
Wart wspomnienia w takim przypadku jest czynnik czysto ludzki. Nierzadko zdarzają się osobiste
konflikty lub nieporozumienia pomiędzy osobami sprawującymi funkcje kierownicze w szeroko rozumianych organach administracji państwowej, przekładające się na wolę i skuteczność współpracy
pomiędzy poszczególnymi instytucjami. Problemy te bywają opisywane przez media, wymagają
jednak dokładniejszego zbadania.
ów, ciągle nie wyszło poza fazę planowania (Grosset 2012). Analogicznie dotyczy to kwestii synergiczności i logistyki dla prowadzonych działań. Każda
służba, działa bowiem według swoich procedur (co jest ogólnie przyjęte) lecz
jednocześnie wprowadza do działań swoje systemy dowodzenia i logistyki.
W rezultacie, poszczególne służby i instytucje współdziałają ze sobą lecz
dowodzone i zaopatrywane są oddzielnie. Może to doprowadzić do sytuacji,
w których np. strażacy będą na miejscu zaopatrzeni w paliwo, oświetlenie,
żywność itp., a policjanci zabezpieczający to miejsce lub wspierający
działania strażaków nie będą mieli na miejscu odpowiedniego zaopatrzenia. Może również wystąpić (i wystąpiło podczas zamieszek z okazji Święta
Niepodległości) narażenie funkcjonariuszy służby na niebezpieczeństwo
związane z brakiem zabezpieczenia ich działań przez inne służby. Taka sytuacja miała miejsce podczas wspomnianego Święta Niepodległości w Warszawie
w 2013 r., kiedy strażacy usiłujący ugasić podpaloną przez chuliganów „tęczę”
zostali przez nich zaatakowani. Policja, najwyraźniej nie mająca świadomości
o prowadzonej przez strażaków akcji, nie zapewniła im osłony przed atakiem
chuliganów2. Tym samym wspomniany obiekt spłonął. Powyższe zdarzenie
zakończyło się relatywnie niskimi stratami materialnymi (kilkadziesiąt tysięcy
złotych), bez osób poszkodowanych. Tym niemniej, podobny wypadek na terenie
zurbanizowanym, może doprowadzić do dużo większego zagrożenia w przypadku rozprzestrzenienia się ognia, co już stanowi poważne zagrożenie dla życia
i zdrowia ludzi.
Kolejnym negatywnym aspektem związanym ze zjawiskiem resortowości
regionalnej jest dublowanie kompetencji w różnych zakresach działań.
Prowadzi to do sporów kompetencyjnych i rozmycia odpowiedzialności za
określoną sferę działania, co jest wyjątkowo niewłaściwą sytuacją w przypadku
bezpieczeństwa i redukcji ryzyka (Wilczyński 2011). Przykładem jest kwestia
utrzymania należytego stanu technicznego, modernizacji i rozbudowy wałów
przeciwpowodziowych. Według obecnego stanu prawnego, za powyższe kwestie
odpowiedzialni są:
-- Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej wraz z podległymi zarządami
regionalnymi,
-- Ministerstwo Infrastruktury,
-- Ministerstwo Środowiska,
-- Ministerstwo Rolnictwa wraz z podległymi wojewódzkimi zarządami
melioracji i urządzeń wodnych,
-- wojewodowie,
-- marszałkowie województw,
-- starostowie,
2
Autor niniejszego artykułu odwołuje się do prowadzonej osobiście obserwacji powyższego zdarzenia. Brak odpowiedniej reakcji Policji może mieć także inne przyczyny, jak np. zaangażowanie
dostępnych sił w innym miejscu. W chwili powstawania niniejszego opracowania, pełna przyczyna
takiego przebiegu wydarzeń nie była jeszcze autorowi w pełni znana.
25
--wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast (Bernaciak 2014).
Pomiędzy wymienionymi wyżej organami wciąż trwają na różnych poziomach spory o to, który z nich na danym obszarze ma dbać o należyty stan wałów
przeciwpowodziowych, czego efektem jest wciąż niezadowalający ich stan
techniczny, a co za tym idzie, zwiększone zagrożenie skutkami powodzi, czego
doświadczamy co kilka lat. Wartym podkreślenia jest, że takie rozwiązanie krytykowane jest nieomal przy każdej większej powodzi, lecz póki co, zmian tego
stanu rzeczy nadal nie ma.
Ostatnim negatywnym przykładem zjawiska klasycznej resortowości są
wdrażane w ostatnich latach przez kolejne rządy, kolejne programy poprawy
bezpieczeństwa. W latach 2007–2013 wdrożono w sumie 21 programów
naprawczych w rozmaitych sferach dotyczących bezpieczeństwa, lecz ich
efektywność poddawana jest nadal ostrej krytyce. Podstawowym zarzutem
jest ich cząstkowość, co sprawia, że działanie tych programów ogranicza się
niejednokrotnie do bardzo wąskiej dziedziny bezpieczeństwa. Wśród innych
zarzutów wymienia się również: brak jednolitych procedur postępowania,
niewystarczające rozgraniczenie kompetencji, nieracjonalne gospodarowanie
kadrami administracji publicznej, brak szerszej perspektywy współpracy
pomiędzy poszczególnymi organami i instytucjami publicznymi (Fehler 2012).
W rezultacie, cele postawione przed tymi programami albo nie zostały osiągnięte,
albo ich efekt był słabo dostrzegalny.
WNIOSKI
Przedstawione powyżej aspekty źle rozumianej resortowości nie wyczerpują
pełni tego zjawiska. Szersze jego zbadanie i wypracowanie sposobów jego
eliminacji stwarzałoby szansę na znaczące poprawienie skuteczności działań organów i instytucji państwowych w sytuacjach kryzysowych oraz ograniczenia
ich skali i skutków dla społeczeństwa. Wydaje się, że najprostszym sposobem
na poprawę obecnej sytuacji może być jasne i jednoznaczne zdefiniowanie
podmiotów odpowiedzialnych za daną sferę bezpieczeństwa oraz ich zakresu
odpowiedzialności, a także sposobów współpracy z innymi instytucjami już na etapie prac legislacyjnych, na szczeblu rządowym oraz przekazanie wypracowanego
wzorca na niższe szczeble szeroko rozumianej administracji państwowej, do
szczebla lokalnego włącznie. Pozwoliłoby to na zakończenie sporów kompetencyjnych pomiędzy poszczególnymi organami państwowymi, a przede wszystkim
usprawnienie ich współpracy oraz, co wydaje się najistotniejsze, efektywnego
finansowania działań tych organów. Podkreślić jednak należy, że w pracach tych
należałoby zwrócić szczególną uwagę na opinie praktyków sfery bezpieczeństwa
pracujących w terenie, którzy w swych codziennych działaniach najdotkliwiej
odczuwają skutki źle pojmowanej resortowości we wszystkich jej aspektach.
Literatura
Bernaciak A., Spychała M., Struktura organizacyjna systemu gospodarki wodnej w Polsce,
www.e-czytelnia.abrys.pl (dostęp z dn. 28.02.2014).
Bober J., Hausner J. i in., 2013, Narastające dysfunkcje, zasadnicze dylematy, konieczne
działania. Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce, Małopolska Wyższa
Szkoła Administracji Publicznej, Kraków.
Fehler W., 2012, Bezpieczeństwo wewnętrzne współczesnej Polski – aspekty teoretyczne
i praktyczne, Wyd. Arte, Biała Podlaska.
Grosset R., 2012, Procedury obsługi zdarzeń wynikające z pragmatyki zawodowej oraz
przepisów wewnętrznych obowiązujących poszczególne służby, inspekcje i straże,
[w:] J. Wołejszo (red.), Instytucjonalizacji i optymalizacja hierarchicznego modelu
matryc bezpieczeństwa publicznego oraz systemu zarządzania zasobami i działaniami
ratowniczymi, Wyd. Wyższej Szkoły Zarządzania i Prawa im. Heleny Chodkowskiej.
Izdebski H., 2001, Historia Administracji, Wyd. Liber, Warszawa.
Knosala E., 2010, Zarys nauki administracji, Wolters Kluwer, Zakamycze.
Staśkiewicz W., 2008, Stanowienie prawa, model legislacji do wymiany, Decydent &
Decision Maker, nr 78.
Szydłowski B., 2007, Formalno–prawne podstawy organizacji współdziałania
administracji publicznej w województwie w sytuacjach kryzysowych, [w:] Z. Piątek,
B. Wiśniewski, A. Osierda (red.), Administracja publiczna a bezpieczeństwo państwa,
Wyd. Wyższa Szkoła Administracji w Bielsku – Białej, Bielsko – Biała.
Ustawa o zarządzaniu kryzysowym, Dz. U. 2007, Nr 89, poz. 590.
Wierzbowski M. (red.), 2001, Prawo administracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa.
Wilczyński P., 2011, Polska od „morza” do „morza”, Tygodnik Powszechny, nr 16.
SUMMARY
Many commentators had undertook topic of poorly understood state department
as a source of problems in creation of the Polish legal system. Unfortunately the
same can be expressed in relation to crisis management system. This applies not
only to questions of law-making as such, but also the functioning of various safeoriented departments. Each service develop individual procedures, expanding
infrastructure, communication systems etc. only in relation to their own needs.
These activities, however, are not coordinated in a uniform manner, resulting in
incompatibility of these systems and as a result can lead to serious difficulties in
preparing and conducting rescue operations possible on a larger scale. The author
of this article attempts to analyze this phenomenon, assess the possible risks and
the potential implications of the status quo.
2014, T.55 ss.25-39
Jarosław Działek1, Wojciech Biernacki2
1
Uniwersytet Jagielloński
Instytut Geografii i Gospodarki Przestrzennej
2
Akademia Wychowania Fizycznego w Krakowie
Wydział Turystyki i Rekreacji
WRAŻLIWOŚĆ SPOŁECZNA NA KLĘSKI ŻYWIOŁOWE – UJĘCIA
TEORETYCZNE I PRAKTYKA BADAWCZA
Social vulnerability to natural disasters - Theoretical and empirical
approaches
Słowa kluczowe: wrażliwość społeczna, pomiar wrażliwości społecznej, zagrożenia
naturalne, klęski żywiołowe
Key words: social vulnerability, social vulnerability assessment, natural hazards,
disasters
WSTĘP
Koncepcje wrażliwości społecznej (social vulnerability1), odporności społecznej
(social resilience) oraz zasobów społecznych (social capacities) stanowią grupę
pojęć o istotnym znaczeniu w teorii i praktyce zarządzania ryzykiem w kontekście
zagrożeń naturalnych. Wiąże się to z przejściem od podejścia skoncentrowanego
na fizycznym przebiegu zjawisk katastrofalnych, którego głównym celem było
ujarzmienie sił natury, odgrodzenie człowieka i jego działalności od naturalnej
zmienności środowiska, przy zastosowaniu rozwiązań technologicznych i infrastrukturalnych. To tradycyjne podejście jest ściśle powiązane z filozofią scentralizowanego zarządzania, z silnie zaznaczoną rolą władz i służb kryzysowych.
Niejako w opozycji, w oparciu o idee większej partycypacji i odpowiedzialności
społecznej za zarządzanie lokalnym środowiskiem funkcjonuje podejście skoncentrowane na uwarunkowaniach społeczno-ekonomicznych i politycznych.
W ramach tego ujęcia podkreślana jest potrzeba rozwiązywania problemów przy
1
W polskiej literaturze brak jest jeszcze konsensusu, co do polskich odpowiedników angielskich terminów. W niniejszym artykule proponujemy użycie określeń wrażliwość (vulnerability) i odporność
(resilience).
28 Jarosław Działek, Wojciech Biernacki
zaangażowaniu lokalnych społeczności. Wydaje się, że taka orientacja myślenia
i postępowania może doprowadzić do osiągnięcia najważniejszego celu, czyli
zmniejszenia ludzkiej wrażliwości wobec sił natury, których potęgę należy
zrozumieć i zaakceptować (Fordham i in. 2013). Taki właśnie sposób myślenia,
w coraz większym stopniu uwzględniający społeczne aspekty zagrożeń naturalnych i klęsk żywiołowych, staje się również w Polsce przedmiotem zainteresowania naukowców i praktyków (Barszczyńska i in. 2005, Biernacki i in. 2009,
Adamowski, Kapuścik 2010, Żelaziński 2011, Rucińska 2012, Działek i in.
2013a, 2013b).
Podobnie jak wiele pojęć w naukach społecznych, również i te stanowią
przedmiot ożywionej debaty, co do ich konceptualizacji i operacjonalizacji,
a także ich wzajemnych powiązań (Tapsell i in. 2010, Fordham i in. 2013).
Doczekały się już wielu opracowań przeglądowych dotyczących definicji (m.in.
Thywissen 2006, Gall 2007, Cutter i in. 2009, Tapsell i in. 2010, Zhou i in. 2010),
zawierających kilkanaście lub kilkadziesiąt propozycji ich zdefiniowania, oraz
prac przedstawiających metody ich pomiaru i analiz (m.in. Birkmann 2006,
Fekete 2012, Tate 2012, Yoon 2012).
Celem niniejszego artykułu jest przegląd koncepcji wrażliwości społecznej oraz
związanych z nią pojęć, które są wciąż niedostatecznie reprezentowane w polskiej
literaturze z zakresu klęsk żywiołowych. W opracowaniu przedstawiono również
kwestie związane z pomiarem wrażliwości społecznej.
WRAŻLIWOŚĆ I ODPORNOŚĆ – UJĘCIA TEORETYCZNE
Koncepcja wrażliwości wyłoniła się z nurtów badawczych nad zagrożeniami
naturalnymi, w których zwrócono uwagę na cechy ludzi, którzy mogą ucierpieć
wskutek wystąpienia klęski żywiołowej (Janssen i in. 2006). Najogólniej można
ją określić jako podatność (susceptibility) systemu na zmiany wywołane przez
negatywne bodźce zewnętrzne. Wrażliwość w kontekście zagrożeń naturalnych
definiowana jest zwykle jako zdolność systemu do przewidywania, radzenia sobie,
stawiania oporu oraz odbudowy w obszarach zagrożonych klęskami żywiołowymi
(Dwyer i in. 2004, Wisner i in. 2004). Koncepcja ta w swej istocie odnosi się jednak do braków w zdolnościach do reagowania na negatywne zdarzenia. Pojęcie
to ma walor predykcyjny – określenie wrażliwości (braków, niedoborów, słabości
systemu) powinno, w teorii, pozwolić ocenić, co może zdarzyć się w danej populacji w przypadku wystąpienia konkretnej klęski (Tapsell i in. 2010).
Wrażliwość może być analizowana w wielu różnych wymiarach (Tapsell i in.
2010, Birkmann i in. 2013), np. fizycznym, ekologicznym, społecznym, ekonomicznym, kulturowym bądź instytucjonalnym. W swojej definicji wrażliwości
UN International Strategy for Disaster Reduction (UN/ISDR 2004) odnosi się
do czterech rodzajów uwarunkowań słabości ludzi, ich wytworów i otoczenia
na klęski żywiołowe, a mianowicie fizycznych, społecznych, ekonomicznych
Wrażliwość społeczna na klęski żywiołowe...
29
i środowiskowych. Wśród nich szczególne miejsce w literaturze znajdują uwarunkowania o charakterze społecznym, które określane są mianem wrażliwości
społecznej, która to jest przedmiotem rozważań w niniejszym artykule. Pojęcie
to odnosi się do funkcjonowania systemu społecznego – poszczególnych jednostek, grup społecznych i całych społeczności – w sytuacji wystąpienia klęski
żywiołowej (Tapsell i in. 2010). Wrażliwość społeczna definiowana jest jako
rodzaj wrażliwości „wynikający ze zróżnicowanych relacji społecznych pomiędzy
grupami w danym społeczeństwie” (Fordham i in. 2013, s. 4). Odnosi się zatem
do szeregu cech społecznych, kulturowych i ekonomicznych, które są podstawą
nierówności społecznych, które to przekładają się na to, jak poszczególne
społeczności i grupy społeczne reagują na klęski żywiołowe.
Z pojęciem wrażliwości związana jest koncepcja odporności, która wywodzi
się z nauk o środowisku (Janssen 2006, Fordham i in. 2010), gdzie odnosiła się
ona do reakcji ekosystemu na zaburzenia oraz do jego zdolności do samoorganizacji i adaptacji (Folke 2006). Pojęcie to zostało później wprowadzone do nauki
w badaniach nad zmianami klimatu, a później w kontekście klęsk żywiołowych,
w tym także do opisu społecznych aspektów ich występowania. D. Mileti (1999,
s. 33) zdefiniował odporność społeczną jako zdolność społeczności do „stawienia
oporu ekstremalnemu zjawisku przyrodniczemu bez poniesienia katastrofalnych
strat, zmniejszenia produktywności czy jakości życia oraz bez potrzeby otrzymania znaczącej pomocy spoza społeczności”. Pojęcie odporności społecznej
uznawane jest za tożsame lub silnie powiązane znaczeniowo z takimi pojęciami
jak zasoby społeczne czy zdolność radzenia sobie (coping capacity) (Thywissen
2006).
Współcześnie toczy się dyskusja nad związkami pomiędzy pojęciami wrażliwości i odporności społecznej, w ramach której można wyróżnić trzy szkoły
(Fordham i in. 2013, por. Cutter i in. 2008): pierwsza uznaje obydwie koncepcje za dwie odrębne szkoły myślenia – wrażliwość związaną bardziej z naukami
społecznymi, a odporność – z naukami przyrodniczymi; druga traktująca odporność
za komponent wrażliwości, oraz trzecia uznająca odporność i wrażliwość za
równoprawne. Niektórzy ze względów praktycznych za bardziej wartościowe
uznają pojęcie odporności, które w zarządzaniu ryzykiem może mieć charakter
bardziej mobilizacyjny niż wrażliwość, która może prowadzić do wtórnej stygmatyzacji grup wskazywanych jako wrażliwe (Tapsell i in. 2010, Fekete 2012).
W tym artykule, który koncentruje się na pojęciu wrażliwości społecznej, stoimy na stanowisku, że dwa wymienione wyżej pojęcia są ze sobą silne związane,
choć nie są tożsame. Wrażliwość społeczna zwraca uwagę na słabości i braki,
a odporność społeczna – na silne strony i potencjały. Brak wrażliwości nie oznacza automatycznie odporności na klęskę żywiołową (Manyena 2006, Fordham
i in. 2013). Nie można stosować uproszczenia, że bardziej wrażliwe społeczności
są mniej odporne, a te mniej wrażliwe – bardziej odporne.
GRUPY SPOŁECZNE WRAŻLIWE NA KLĘSKI ŻYWIOŁOWE
Ocena wrażliwości społecznej jest uznawana, zgodnie z Deklaracją z Hyogo,
za niezbędny element w zarządzaniu ryzykiem (UN/ISDR 2004), który pozwala
zrozumieć, jak różni ludzie zachowują się w obliczu zagrożeń naturalnych oraz
jakie są ich ograniczenia, dzięki czemu możliwe jest opracowanie skutecznych
mechanizmów zarządzania ryzykiem. Analiza wrażliwości społecznej, rozumianej jako słabości i niedobory w radzeniu sobie z różnymi etapami klęski
żywiołowej, koncentruje się na wskazaniu grup wrażliwych, które z dużym
prawdopodobieństwem mogą w nieproporcjonalny sposób odczuć negatywne
skutki zjawiska (Yoon 2012). Grupy te mogą ponieść większe straty i trudniej
będzie im powrócić do sytuacji sprzed wystąpienia klęski, gdyż mają one mniejszy dostęp do zasobów informacji, motywacji, finansowych, sieci społecznych,
organizacyjnych (Kuhlicke i in. 2011).
Ocena wrażliwości społecznej ujmuje zatem te cechy populacji
i zamieszkiwanych przez nie obszarów, które uznać można za czynniki zwiększające poziom wrażliwości na klęskę żywiołową. W wymiarze przestrzennym analiza ta obejmuje zróżnicowanie geograficzne tych cech, w szczególności poprzez
wskazanie obszarów, gdzie czynniki opisujące różne wymiary wrażliwości
społecznej nakładają się na siebie i kumulują się. Badania te podejmują kwestie
ogólnej wrażliwości społecznej na różnego rodzaju klęski (np. Cutter i in. 2003)
lub odnoszą się do konkretnych zagrożeń: powodzi, huraganów, trzęsień ziemi,
itp. (np. Fekete 2010 – wrażliwość społeczna na powódź, Yoon 2012 - wrażliwość
społeczna na zagrożenie huraganami).
Wskaźniki wykorzystywane w analizach wrażliwości społecznej stanowią
podobny zbiór zmiennych do tych stosowanych również w innych badaniach,
np. analiz zróżnicowania społeczno-ekonomicznego, jakości życia, wykluczenia społecznego czy deprywacji ekonomicznej. Badanie wrażliwości społecznej
na zagrożenia naturalne, dla opisania jej specyfiki, powinno uwzględniać tylko
te cechy, które w znaczącym stopniu uznane zostaną przez badaczy za istotne w sytuacji wystąpienia klęski żywiołowej; porównaj analizy wrażliwości
społecznej na zagrożenia sztormowe (Clark i in. 1998) lub wrażliwości społecznej
w trakcie ewakuacji (Chakraborty i in. 2005).
Na wrażliwość społeczną największy wpływ mają takie cechy jak poziom
zamożności (ubóstwa), płeć, wiek oraz przynależność do mniejszości rasowych i etnicznych (Yoon 2012). Dodatkowo uwzględnia się w badaniach szereg innych charakterystyk (por. Cutter i in. 2003, Gall 2007, Tapsell i in. 2010)
z nimi powiązanych, które na siebie wzajemnie oddziałują. Przykładowo,
uwzględniając wpływ struktury rodziny (np. obecność rodzin wielodzietnych)
na poziom wrażliwości społecznej, trzeba pamiętać, że dany typ rodziny może
częściej występować wśród niektórych grup etnicznych, a także być skorelowany z poziomem zamożności. Prowadzone analizy powinny zatem uwzględniać
fakt powiązań pomiędzy poszczególnymi kategoriami społecznymi oraz korelację
31
pomiędzy analizowanymi wskaźnikami. Poniżej przedstawiono rozważania teoretyczne nad różnymi czynnikami społeczno-ekonomicznymi, które mają istotny
wpływ na kształtowanie się wrażliwości społecznej na klęski żywiołowe.
Zasoby finansowe, a szerzej status społeczno-ekonomiczny, który oprócz poziomu zamożności, uwzględnia także relacje władzy i poziom prestiżu, uznawane
są za cechy w bardzo dużym stopniu wpływające na możliwość przygotowania
się, odpowiedniego zareagowania na klęskę oraz powrotu do normalnego życia
po jej wystąpieniu. Badania wskazują, że straty osób uboższych, choć w liczbach
bezwzględnych są mniejsze niż osób z większymi dochodami, to relatywnie w stosunku do posiadanego majątku są one dużo większe, a odbudowa po klęsce jest dla
nich trudniejsza. Wynika to z tego, że ich dochody nie pozwalają im z reguły na
wykupienie ubezpieczenia lub odłożenie oszczędności, które mogliby wykorzystać
na odbudowę. Do tego osoby o wyższym statusie społeczno-ekonomicznym mają
większe zabezpieczenie w sieciach społecznych (Cutter i in. 2003). Bywa również
i tak, że domy osób o niższych dochodach mogą być w gorszym stanie technicznym lub częściej są one położone na terenach zagrożonych (np. ze względu na ich
dostępność cenową czy brak zainteresowania ze strony grup lepiej sytuowanych),
stąd też są one w większym stopniu narażone na uderzenie żywiołu (Colten 2006,
Dash 2013). Klęska żywiołowa często zatem pogłębia nierówności społeczne,
które istniały przed jej wystąpieniem (Thywissen 2006, McCoy, Dash 2013).
Badania prowadzone w Polsce w ramach Diagnozy Społecznej wskazywały,
że w 2013 roku blisko 40% gospodarstw miało na tyle niskie dochody, że
musiały bardzo oszczędnie nimi gospodarować; jedynie co czwarte gospodarstwo domowe dysponowało dochodami, które wystarczały na codzienne wydatki
oraz pozwalały odłożyć część środków na przyszłość (Panek, Czapiński 2013).
Te wartości zmuszają do przemyślenia nawet najprostszych porad kierowanych
do osób na terenach zagrożonych, np. przygotowania zestawu przetrwania na
kilka dni zawierającego zapas wody, żywności, radio na baterie, latarkę, itp.
Wskazówki te nie uwzględniają faktu, że znacząca część społeczeństwa nie ma
wystarczających środków na to, by wydać je na taki, zbyteczny z ich punktu
widzenia, zakup (McCoy, Dash 2013).
Badania wskazują również, że status społeczno-ekonomiczny może mieć
wpływ na przebieg ewakuacji (Dash 2013). Osoby o wyższym statusie częściej
podejmują ewakuację – mają bowiem więcej możliwości: posiadają własny
środek transportu, mają szersze sieci społeczne, również poza miejscowością
zamieszkania, więc mają u kogo się zatrzymać, zazwyczaj mają też środki na
opłacenie hotelu.
Poziom zamożności jako czynnik wrażliwości społecznej na klęski żywiołowe
może być również analizowany na poziomie całych społeczności lokalnych: bogatsze miejscowości bądź gminy mają lepiej przygotowaną infrastrukturę, sieci
komunikacji, służby kryzysowe, ochronę zdrowia (McCoy, Dash 2013).
Status społeczno-ekonomiczny powiązany jest z innymi cechami społecznymi,
takimi jak: poziom wykształcenia, przynależność rasowa i etniczna, struktura
gospodarstw domowych, struktura rodzinna, wiek, stan zdrowia, zasoby kapitału
społecznego, posiadanie samochodu, własność domu. Pomimo znaczenia
tego czynnika, osoby odpowiedzialne za zarządzaniem ryzykiem często nie
uwzględniają osób o niższym statusie społeczno-ekonomicznym w planach
zarządzania kryzysowego (McCoy, Dash 2013). Szczególnym przypadkiem
grupy o niskich zasobach ekonomicznych są bezdomni, którzy ze względu na
ich marginalizację społeczną, są zwykle niezauważani jako grupa, której istnienie
należałoby również ująć w działaniach służb (Wisner 1998).
Istotnym czynnikiem w społeczeństwach zachodnich, uwzględnianym jako
determinanta wrażliwości społecznej jest kwestia przynależności rasowej i etnicznej (Dash 2013). Większa wrażliwość członków tych grup związana jest nie
tylko z ich ograniczonymi zasobami finansowymi, wynikającymi często z faktu
wykonywania przez imigrantów gorzej płatnych zawodów, ale również z relacjami władzy oraz uwarunkowaniami kulturowymi i barierami językowymi
(Cutter i in. 2003). Mniejszości językowe mogą mieć kłopot ze zrozumieniem
informacji o zagrożeniach podawanych w języku grupy dominującej. Mogą być
one z jednej strony ofiarami marginalizacji i stereotypów na różnych etapach
zarządzania ryzykiem, np. przy rozdzielaniu pomocy; z drugiej strony mogą mieć
mniejsze zaufanie do władz, a przez to nie reagować na oficjalne ostrzeżenia,
poprzestając na przekazie informacji w grupach rodzinnych i sąsiedzkich. Na
ich zachowanie może wpływać nielegalność ich pobytu, z czym wiąże się lęk
przed poszukiwaniem informacji w urzędach czy staraniem się o wsparcie po
wystąpieniu groźnego zjawiska. Uwarunkowania kulturowe i religijne mogą
oddziaływać na postrzeganie ryzyka, interpretowanie ostrzeżeń oraz zachowanie
przedstawicieli grup mniejszościowych (Dash 2013).
Czynniki kulturowe mają w szczególności znaczenie w kształtowaniu się relacji
pomiędzy płciami oraz przypisywanymi im cechami osobowości, zachowaniom,
stereotypom i rolami płciowymi, określanymi mianem płci społeczno-kulturowej
(gender). Rozważania teoretyczne i empiryczne nie dają jednak jednoznacznych
odpowiedzi, co do wpływu płci na poziom wrażliwości społecznej (TobinGurley, Enarson 2013). Nierówności pomiędzy płciami mają różny wymiar –
ujawniają się zwykle w wysokości zarobków, w dostępie do edukacji, poziomie
bezpieczeństwa, ich udziału w życiu społecznym. Ze względu na niższe zarobki
oraz większą odpowiedzialność spoczywającą na kobietach w zakresie opieki nad
rodziną, mogą gorzej radzić sobie w trudnej sytuacji (Cutter i in. 2003). Dodatkowo wskazuje się, że kobiety mogą być ofiarami przemocy w sytuacji anomii
społecznej po katastrofie. Ważny jest również fakt, że kobiety mają mały udział
w planowaniu zarządzania kryzysowego w zmaskulinizowanych strukturach
władzy i służb kryzysowych (Tobin-Gurley, Enarson 2013).
Można również wskazać przykłady większej wrażliwości mężczyzn na klęski
żywiołowe, wynikające z przyjętych norm i stereotypów męskości. Kobiety zdają
się częściej reagować na klęskę zgodnie z zaleceniami służb, częściej biorą pod
uwagę ostrzeżenia i ewakuują się, by chronić rodzinę. Natomiast mężczyźni
33
w większym stopniu tolerują ryzyko oraz uznawani są za odpowiedzialnych za
dobytek rodziny, co sprawia, że częściej pozostają w domach pomimo zaleceń
ewakuacji. Mężczyźni przez to mogą być częściej ofiarami traumy, gdyż ich
przeżycia są ignorowane, muszą sobie radzić sami, gdyż czują, że poszukiwanie
wsparcia byłoby uznane za niemęskie (Tobin-Gurley, Enarson 2013).
Ostatnim ważnym czynnikiem wpływającym na poziom wrażliwości
społecznej na klęski żywiołowe jest wiek (Peek 2013). Z reguły wraz z wiekiem
zwiększają się zasoby społeczne jednostki, które pozwalają jej stawić czoło
klęskom żywiołowym – zwiększają się bowiem z reguły wiedza i doświadczenie
oraz status społeczno-ekonomiczny i związane z nim zasoby finansowe i zasięg
sieci społecznych. Wyższa wrażliwość społeczna charakteryzuje jedynie dwie
grupy wiekowe: osoby bardzo młode i osoby starsze (Cutter i in. 2003). Analizy
wskazują, że dzieci i osoby starsze są częściej ofiarami śmiertelnymi katastrof
naturalnych, zwłaszcza tych o nagłym przebiegu, np. trzęsień ziemi, tsunami.
W przypadku klęsk o mniej gwałtownym przebiegu dzieci są mniej narażone,
gdyż to z reguły dorośli posiadający dzieci częściej decydują się na ewakuację
niż bezdzietni. Jedynie osoby starsze są nieproporcjonalnie częściej ofiarami tych
zjawisk, które można przewidzieć z pewnym wyprzedzeniem, np. huraganów,
fali upałów. W ich przypadku problemy wieku starczego: zmiany w postrzeganiu
otoczenia, zaburzenia uwagi, pamięci, rozumienia tekstu, podejmowania decyzji,
mogą być kluczowe na etapie informowania i ostrzegania. Seniorzy mogą być
również ofiarami wykluczenia cyfrowego w sytuacji rosnącego znaczenia
komunikacji internatowej. Społeczne wyizolowanie zmniejsza ich więzi i wsparcie
społeczne, rzadziej też poszukują oni informacji na zewnątrz. Mogą również nie
przyjmować bezpośrednich ostrzeżeń, gdyż boją się otwierać drzwi nieznajomym.
Z powodu ograniczeń finansowych i mobilności osoby starsze uzależnione od
aparatury medycznej lub niepełnosprawności mogą nie podejmować działań
zabezpieczających. Mogą też być mniej chętni, by opuścić zagrożony teren ze
względu na silne przywiązanie do miejsca zamieszkania lub z obawy, czy ktoś
będzie w stanie się nimi zaopiekować, czy będą dostępne ich leki, itp.. Starsze
osoby rzadziej niż młodsze otrzymują pomoc po wystąpieniu klęski – wyjaśnień
jest wiele: albo nie mają informacji, gdzie ją otrzymać, albo uznają, że im się ona
nie należy, albo są dyskryminowani na rzecz osób młodszych (Peek 2013).
W przypadku dzieci kwestią problematyczną może być to, że często nie są one
traktowane jako odbiorcy komunikatów na temat zagrożeń, gdyż przyjmuje się,
że odpowiedzialność za nich ponoszą rodzice. Jednak wiele dzieci przez znaczną
część tygodnia jest oddzielonych od swoich rodziców, np. w szkole, same w domu,
bawiąc się na ulicy lub, w skrajnych przypadkach są bezdomne (Peek 2013). Stąd
też istotne są działania edukacyjne na temat lokalnych zagrożeń skierowanych
do tej grupy (Biernacki i in. 2009). Dodatkowo wskazuje się, że dzieci mogą
być w większym stopniu ofiarami problemów emocjonalnych i zdrowotnych
związanych np. z pogorszeniem się dostępu do opieki medycznej po wystąpieniu
klęski żywiołowej. W skrajnych sytuacjach dzieci, często sieroty po katastrofie
mogą paść ofiarą przemocy, w tym seksualnej lub handlu ludźmi.
Oprócz tych głównych wymiarów, wskazywane są również inne, powiązane
z nimi cechy społeczne, które mają wpływ na wrażliwość społeczną. Wymienia się np. poziom wykształcenia, który związany jest ze statusem społecznoekonomicznym, a który może się przekładać na dostęp do informacji oraz
umiejętności jej zrozumienia (Cutter i in. 2003, Santos-Hernandez, Morrow 2013).
Zwraca się uwagę na wrażliwość różnych rodzajów gospodarstw domowych, np.
rodzin wielodzietnych, samotnych rodziców, gospodarstw jednoosobowych, gospodarstw z osobami starszymi (Cutter i in. 2003, Tapsell i in. 2010, Wachtendorf
i in. 2013). Wyróżnikiem gospodarstw bardziej wrażliwych jest również fakt
wynajmowania mieszkania lub domu – związane to jest z ich dochodami, ale
również z innymi czynnikami, np. z faktem, że za zabezpieczenie mieszkania
przed klęską żywiołową odpowiedzialny jest właściciel (Cutter i in. 2003, Tapsell
i in. 2010, Wachtendorf i in. 2013). Powiązane to jest również z tymczasowością
ich zamieszkania, niższym stopniem zasiedziałości, a to związane jest z mniejszą
wiedzą o lokalnych zagrożeniach (Clark i in. 1998, Działek i in. 2013a).
Ostatnią grupą czynników, na którą warto zwrócić uwagę jest kwestia poziomu
zdrowia (zwłaszcza choroby przewlekłe) oraz niepełnosprawności, nie tylko tej
ograniczającej możliwości poruszania się, ale również osób z upośledzeniem
wzroku i słuchu, do których mogą nie docierać informacje o zagrożeniach
i ostrzeżenia (Davis i in. 2013).
Uznanie wagi wymienionych czynników i ich rozpoznanie przez służby
odpowiedzialne za zarządzanie kryzysowe może mieć wpływ na zmniejszenie
strat wywołanych klęskami żywiołowymi. Takie ujęcie jest jednak również
przedmiotem krytyki jako stanowiące nadmierne uproszczenie, pogłębiające
stygmatyzację grup, które często zmagają się z wykluczeniem społecznym. Ujęcie
grupowe ignoruje ich zróżnicowanie wewnętrzne, w sytuacji, gdy duża część osób
o tych cechach nie musi być wcale szczególnie wrażliwa na klęski żywiołowe
(nie wszystkie kobiety muszą być wrażliwe, nie wszystkie osoby starsze muszą
być wrażliwe, nie wszyscy przedstawiciele mniejszości etnicznych muszą być
wrażliwi, itd.). Postulowane jest raczej poszukiwanie osób lub gospodarstw
domowych w sytuacjach wrażliwych, np. izolacji społecznej, niezrozumienia
ostrzeżeń, niechęci do ewakuacji, które mogą być związane z różnymi
czynnikami: wiekiem, niepełnosprawnością, pochodzeniem etnicznym, płcią, itp.
(Tapsell i in. 2010). Takie ujęcie jest jednak o wiele trudniejsze do zoperacjonalizowania, zwłaszcza w rozpowszechnionych obecnie przestrzennych analizach
ilościowych. Bardziej pogłębione ujęcie wrażliwości społecznej możliwe byłoby
przy zastosowaniu metod jakościowych, co osiągalne jest jedynie w przypadku
opisu i analizy rzeczywistości za pomocą analiz przypadków.
35
POMIAR WRAŻLIWOŚCI SPOŁECZNEJ
Pomiar wrażliwości społecznej ze względu na swój nieobserwowalny
bezpośrednio charakter z trudem poddaje się rygorom kwantyfikacji (Cutter i in.
2003, Tate 2012). Niemniej jednak podejmowane są różne próby uchwycenia
tego zjawiska metodami ilościowymi, w których wykorzystywane są wskaźniki
odnoszące się do cech jednostek, gospodarstw domowych oraz całych społeczności,
które uznawane są za czynniki zwiększające lub zmniejszające poziom wrażliwości
na klęski żywiołowe. Wrażliwość społeczna jest konceptem wieloaspektowym,
stąd też jej pomiar musi uwzględniać tę wielowymiarowość. Analizy ilościowe
ujmują zwykle różne aspekty tego zjawiska za pomocą wskaźników syntetycznych
– stosując je nie należy zapominać o licznych powiązaniach pomiędzy tymi
czynnikami (Yoon 2012). Naukowcy stoją tym samym przed szeregiem wyzwań
związanych ze wszystkimi etapami badawczymi: począwszy od wyboru koncepcji
wrażliwości społecznej, przez dobór wskaźników, ich przetworzenie aż do
uzyskania końcowego wskaźnika syntetycznego (Gall 2007, Tate 2012). Istotnym
wyzwaniem jest również odbiór wyników tych analiz, w szczególności stopień
ich zrozumienia poza wąskim gronem naukowców (Fekete 2012).
Wyróżnić można dwie podstawowe grupy stosowanych wskaźników
wrażliwości społecznej: pierwsze odnoszące się do wrażliwości ludzi
(people’s vulnerability), drugie odnoszące się do wrażliwości miejsca (place’s
vulnerability) (Cutter i in. 2000, Holand i in. 2011, Yoon 2012). Wrażliwość
ludzi jest w dużej mierze wynikiem nierówności społecznych (Cutter i in. 2003)
związanych ze statusem społecznym jednostek, zarówno tym przypisanym,
jak i osiągniętym (Yoon 2012). Ten pierwszy odnosi się do immanentnych
cech przypisanych z urodzenia, co do których nie ma wyboru, takich jak płeć,
wiek, rasa, pochodzenie etniczne. Natomiast ten drugi odnosi się do cech, które
osoba posiada dzięki swojemu działaniu lub na skutek braku działań (m.in.
wykształcenie, zatrudnienie, zawód, dochód, ubóstwo, itp.). Wrażliwość miejsca
opisuje cechy obszaru zamieszkania analizowanych społeczności, np. poziom
urbanizacji, strukturę gospodarczą, poziom rozwoju społeczno-gospodarczego,
charakter zabudowy, itp. (Cutter i in. 2003, Yoon 2012).
D.K. Yoon (2012 za Tate 2012) wyróżnił dwa podejścia w pomiarze wrażliwości
społecznej: dedukcyjne i indukcyjne, które różnią się sposobem doboru zmiennych oraz sposobem ich przetworzenia na wskaźniki syntetyczne. Pierwsze
z nich oparte jest wyłącznie na wynikach rozważań teoretycznych – do opisania
wrażliwości społecznej wybranych zostaje kilka cech, które opisują różne jej wymiary zgodnie z przyjętą koncepcją. W drugim przypadku teoretyczne rozważania
co do natury wrażliwości społecznej uzupełniane są statystycznymi analizami
powiązań pomiędzy dużą liczbą zmiennych.
Podejścia te różnią się w konsekwencji przyjętymi metodami przekształceń zebranych wskaźników (Yoon 2012). W podejściu dedukcyjnym stosowane są różne
procedury normowania cech: standaryzacja, normalizacja z użyciem wartości
maksymalnej oraz unitaryzacja z użyciem wartości minimalnych i maksymalnych
dla każdej z cech, które umożliwiają stworzenie syntetycznego wskaźnika
wrażliwości społecznej. Możliwe jest również utworzenie indeksów cząstkowych
opisujących różne wymiary wrażliwości społecznej, zgodnie z przyjętym przez
badacza ujęciem teoretycznym. Takie podejście stosowali m.in. S.L. Cutter i in.
(2000) dla zagrożeń naturalnych w jednym z hrabstw Karoliny Południowej,
S.M. Tapsell i in. (2002) dla zagrożeń powodziowych w Wielkiej Brytanii, S.Y.
Wu i in. (2002) dla zagrożeń sztormowych na wschodnim wybrzeżu Stanów
Zjednoczonych, J. Chakraborty i in. (2005) do opracowania wskaźnika wrażliwości
społecznej w trakcie ewakuacji, T.W. Collins i in. (2009) dla zagrożeń naturalnych
w metropolii Ciudad Juárez-El Paso na pograniczu meksykańsko-amerykańskim,
B.E. Flanagan i in. (2011) dla obszarów, które ucierpiały na skutek uderzenia
huraganu Katrina, D.K. Yoon (2012) dla zagrożeń naturalnych na wybrzeżu
atlantyckim i Zatoki Meksykańskiej w Stanach Zjednoczonych, Y. Ge i in. (2013)
dla zagrożeń naturalnych w delcie rzeki Jangcy w Chinach oraz E.-A. Popovici
i in. (2013) dla wrażliwości na powódź w wiejskich obszarach Rumunii.
W podejściu indukcyjnym najczęściej stosowana jest analiza głównych
składowych, która jest jedną ze statystycznych metod wielowymiarowej analizy
danych. Matematyczna transformacja dużej liczby rzeczywistych danych
pozwala sprowadzić je do mniejszego zbioru składowych przy jak najmniejszej
utracie informacji. Nowe zmienne opisują pewną ukrytą strukturę badanego
zjawiska, którą oryginalne wskaźniki przybliżały jedynie w niedoskonały
sposób, a którą można wywnioskować ze związków pomiędzy pierwotnymi
danymi. Podejście indukcyjne stosowali m.in. G. Clark i in. (1998) dla
zagrożeń sztormowych na wschodnim wybrzeżu Stanów Zjednoczonych, S.L.
Cutter i in. (2003) dla opracowania indeksu wrażliwości społecznej (Social
Vulnerability Index, SoVI) na zagrożenia naturalne dla wszystkich hrabstw
Stanów Zjednoczonych, L. Rygel i in. (2006) dla zagrożeń sztormowych
w czasie występowania huraganów w Stanach Zjednoczonych; D. Azar i D.
Rain (2007) dla zagrożeń powodziowych na Portoryko, S. Baum i in. (2008)
dla zagrożeń powodziowych na wschodnim wybrzeżu Australii, C. Burton
i S.L. Cutter (2008) dla zagrożenia powodziowego w Kalifornii, A. Fekete
(2009, 2010) dla zagrożeń powodziowych w Niemczech, J.M. Oliveira Mendes
(2009) dla zagrożeń naturalnych w środkowej Portugalii, N.J. Wood i in. (2010)
dla zagrożenia tsunami na zachodnim wybrzeżu Stanów Zjednoczonych, M.C.
Schmidtlein i in. (2010) dla zagrożeń sejsmicznych w Karolinie Południowej, I.S.
Holand i in. (2011) dla zagrożeń naturalnych w Norwegii z wydzieleniem dwóch
wskaźników odnoszących się do wrażliwości ludzi i miejsc, S. Khan (2012) dla
zagrożeń naturalnych na Nowej Zelandii, E. Tate (2012) i D.K. Yoon (2012) do
porównania wyników otrzymanych metodami dedukcyjnymi oraz I. Armas i A.
Gavris (2013) dla zagrożeń sejsmicznych w Bukareszcie. Zaletą tego podejścia
jest to, że, w przeciwieństwie do metod dedukcyjnych, analiza głównych
składowych w swoich matematycznych założeniach radzi sobie z korelacją
37
poszczególnych wskaźników cząstkowych, które niosą często podobny zakres
informacji. Rezultatem tej analizy są bowiem nieskorelowane ze sobą składowe
główne. Problemem może być jedynie interpretacja otrzymanych w toku analizy
składowych. Trudność może sprawiać również porównywanie wyników różnych
badań – zastosowanie nawet tego samego zestawu zmiennych początkowych dla
różnych zbiorów jednostek przestrzennych dawać będzie inne wyniki, które będą
odzwierciedlać odmienne powiązania pomiędzy wskaźnikami charakterystyczne
dla danego lokalnego kontekstu.
PODSUMOWANIE
Wielowymiarowość koncepcji wrażliwości społecznej oraz tradycje badawcze
różnych dyscyplin prowadzą autorów do tworzenia rozbudowanych modeli teoretycznych, które niekiedy z trudnością przekładają się na możliwość pomiaru
tego zjawiska. Badacze stają z jednej strony przed prozaicznymi problemami
dostępności czy aktualności danych, z drugiej strony przed kwestiami fundamentalnymi – na ile zasadne jest tworzenie syntetycznych wskaźników poprzez sumowanie lub transformację statystyczną wskaźników opisujących często bardzo
odmienne cechy. Równie istotnym zagadnieniem jest to, w jaki sposób wyniki
prowadzonych rozważań teoretycznych i badań empirycznych trafiają do zainteresowanych stron: władz różnego szczebla, odpowiednich służb, organizacji
społecznych i społeczności zagrożonych klęskami – jak są one rozumiane, jakie
przynoszą skutki, czy rzeczywiście zwracają uwagę na kwestie grup wrażliwych
na klęski żywiołowe czy raczej powodują wtórną stygmatyzację.
Przy praktycznym wykorzystaniu wyników badań naukowych, zarządzający
ryzykiem muszą otrzymać wskazówki, jakie narzędzia powinni zastosować,
by zmniejszać wrażliwość społeczną – nie są oni bowiem odpowiedzialni za
przeciwdziałanie nierównościom społecznym i wykluczeniu społecznemu, ale
mogą podejmować szereg działań, które uwzględniać będą potrzeby jednostek
i grup społecznych wrażliwych.
W Polsce niezbędny jest rozwój zarówno prac badawczych, które dałyby
odpowiedź, jakie czynniki są istotnymi wyznacznikami wrażliwości społecznej,
jak i pogłębienie współpracy z praktykami, którzy powinni uwzględniać te kwestie
w swoich działaniach zmierzających do zmniejszenia ryzyka strat w wyniku klęsk
żywiołowych. Jednocześnie uczestnicy procesu zarządzania są bardzo ważnymi
źródłami informacji, pozwalających określić przebieg i poziom odziaływania
zjawisk ekstremalnych na lokalną społeczność. Dlatego współpraca pomiędzy
naukowcami i praktykami jest warunkiem skutecznej zmiany wspomnianego
we wstępie podejścia mechanistycznego względem obszarów zagrożonych, na
poszukiwanie równowagi pomiędzy postrzeganiem, rozumieniem środowiska
i potrzebami społecznymi ludzi mogącymi doświadczyć nieprzewidywalnych
zjawisk przyrodniczych.
Niniejszy artykuł powstał w ramach projektu finansowanego ze środków
Narodowego Centrum Nauki przyznanych na podstawie decyzji numer
DEC-2012/05/D/HS4/01328.
Literatura
Adamowski J. Kapuścik W., 2010, Rola i zadania organizacji pozarządowych
w sytuacjach kryzysowych, Zeszyty Naukowe – Wyższa Szkoła Oficerska Wojsk
Lądowych im. gen. T. Kościuszki, 3, 109-117.
Armas I., Gavris A., 2013, Social vulnerability assessment using spatial multi-criteria
analysis (SEVI model) and the Social Vulnerability Index (SoVI model) – a case
study for Bucharest, Romania, Natural Hazards Earth System Science 13, 1481-1499.
Azar D., Rain D., 2007, Identifying population vulnerability to hydrological hazards in
San Juan, Puerto Rico, GeoJournal 69(1), 23-43.
Barszczyńska M., Bogdańska-Warmuz R., Konieczny R., Madej P., Siudak M., 2005,
Zdążyć przed powodzią. Przewodnik metodyczny na temat lokalnych systemów
monitoringu i ostrzeżeń powodziowych, Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej,
Kraków.
Baum S., Horton S., Choy D.L., 2008, Local urban communities and extreme weather events: mapping social vulnerability to flood, Australasian Journal of Regional
Studies, 14(3), 251-273.
Biernacki W., Bokwa A., Działek J., Padło R., 2009, Społeczności lokalne wobec zagrożeń
przyrodniczych i klęsk żywiołowych, Instytut Geografii i Gospodarki Przestrzennej
UJ, Kraków.
Birkmann J. (red.), 2006, Measuring Vulnerability to Natural Hazards. Towards Disaster
Resilient Societies, United Nations University Press, Tokyo, New York, Paris.
Birkmann J., Cardona O.D., Carreño M.L., Barbat A.H., Pelling M., Schneiderbauer S.,
Kienberger S., Keiler M., Alexander D., Zeil P., Welle T., 2013, Framing vulnerability,
risk and societal responses: the MOVE framework, Natural Hazards, 67, 193-211.
Burton C., Cutter S.L., 2008, Levee failures and social vulnerability in the SacramentoSan Joaquin Delta area, California, Natural Hazards Review, 9(3), 136-149.
Chakraborty J., Montz B.E., Tobin G.A., 2005, Population evacuation: Assessing spatial
variability in geophysical risk and social vulnerability to natural hazards, Natural
Hazards Review, 6(1), 23-33.
Clark G., Moser S., Ratick S., Dow K., Meyer W., Emani S., Jin W., Kasperson J.,
Kasperson R., Schwartz H., 1998, Assessing the vulnerability of coastal communities to extreme storms: the case of Revere, MA, USA, Mitigation and Adaptation
Strategies for Global Change, 3(1), 59-82.
Collins T.W., Grineski S.E., Aguilar M., 2009, Vulnerability to environmental hazards
in the Ciudad Juárez (Mexico)-El Paso (USA) metropolis: A model for spatial risk
assessment in transnational context, Applied Geography, 29(3), 448-461.
Colten C.E., 2006, Vulnerability and Place: Flat Land and Uneven Risk in New Orleans,
American Anthropologist, 108(4), 731-734.
Cutter S.L., Barnes L., Berry M., Burton C., Evans E., Tate E., Webb J., 2008,
A place-based model for understanding community resilience to natural disasters,
Global Environmental Change, 18, 598-606.
39
Cutter S.L., Boruff B.J., Shirley W.L., 2003, Social vulnerability to environmental hazards,
Social Science Quarterly, 84(1), 242-261.
Cutter S.L., Emrich C.T., Webb J.J., Morath D., 2009, Social Vulnerability to Climate
Variability Hazards: A Review of the Literature, Hazards and Vulnerability Research
Institute, University of South Carolina, Columbia.
Cutter S.L., Mitchell J.T., Scott M.S., 2000, Revealing the vulnerability of people and
places: a case study of Georgetown County, South Carolina, Annals of the Association
of American Geographers, 90(4), 713-737.
Dash N., 2013, Race and Ethnicity, [w:] D.S.K. Thomas, B.D. Phillips, W.E.Lovekamp, A.
Fothergill (red.), Social Vulnerability to Disasters, CRC Press, Boca Raton, London,
New York, 113-139.
Davis E.A., Hansen R., Kett M., Mincin J., Twigg J., 2013, [w:] D.S.K. Thomas, B.D.
Phillips, W.E.Lovekamp, A. Fothergill (red.), Social Vulnerability to Disasters, CRC
Press, Boca Raton, London, New York, 199-234.
Dwyer A., Zoppou C., Nielsen O., Day S., Roberts S., 2004, Quantifying social vulnerability: A methodology for identifying those at risk to natural hazards, Australian
Government, Geoscience Australia, Canberra.
Działek J., Biernacki W., Bokwa A., 2013a, Challenges to social capacity building in
flood-affected areas of southern Poland, Natural Hazards Earth System Science 13,
2555-2566.
Działek J., Biernacki W., Bokwa A., 2013b, Impact of Social Capital on Local Communities’ Response to Floods in Southern Poland, [w:] A. Neef, R. Shaw (red.), Risks
and Conflicts: Local Responses to Natural Disasters. Community, Environment and
Disaster Risk Management, vol. 14, Emerald, 185-205.
Fekete A., 2009, Validation of a social vulnerability index in context to river-floods in
Germany, Natural Hazards Earth System Science, 9(2), 393-403.
Fekete A., 2010, Assessment of Social Vulnerability to River Floods in Germany, Graduate Research Series, PhD Dissertations, vol. 4, UNU-EHS, Bonn.
Fekete A., 2012, Spatial disaster vulnerability and risk assessments: challenges in their
quality and acceptance, Natural Hazards 61, 1161-1178.
Flanagan B.E., Gregory E.W., Hallisey E.J., Heitgerd J.L., Lewis B., 2011, A social vulnerability index for disaster management, Journal of Homeland Security and Emergency Management 8(1), 1-22.
Folke C., 2006, Resilience: The emergence of a perspective for social-ecological systems
analyses, Global Environmental Change 16(3), 253-267.
Fordham M., Lovekamp W.E., Thomas D.S.K., Phillips B.D., 2013, Understanding social
vulnerability, [w:] D.S.K. Thomas, B.D. Phillips, W.E.Lovekamp, A. Fothergill (red.),
Social Vulnerability to Disasters, CRC Press, Boca Raton, London, New York, 1-29.
Gall M., 2007, Indices of social vulnerability to natural hazards: a comparative evaluation,
praca doktorska, University of South Carolina.
Ge Y, Dou W., Gu Z., Qian X., Wang J., Xu W., Shi P., Ming X., Zhou X., Chen Y., 2013,
Assessment of social vulnerability to natural hazards in the Yangtze River Delta,
China, Stochastic Environmental Research and Risk Assessment 27, 1899-1908.
Holand I.S., Lujala P., Rød J.K., 2011, Social vulnerability assessment for Norway: a quantitative approach, Norsk Geografisk Tidsskrift - Norwegian Journal of Geography
65(1), 1-17.
Janssen M.A., Schoon M.L., Ke W., Börner K., 2006, Scholarly networks on resilience,
vulnerability and adaptation within the human dimensions of global environmental
change, Global Environmental Change 16(3), 240-252.
Khan S., 2012, Vulnerability assessments and their planning implications: a case study of
the Hutt Valley, New Zealand, Natural Hazards 64, 1587-1607.
Kuhlicke C., Steinführer A., Begg C., Bianchizza C., Bründl M., Buchecker M., De Marchi
B., Di Masso Tarditti M., Hoppner C., Komac B., Lemkowe L., Luther J., McCarthy
S., Pellizzoni L., Renn O., Scolobig A., Supramaniam M., Tapsell S., Wachinger G.,
Walker G., Whittle R., Zorn M., Faulkner H, 2011, Perspectives on social capacity
building for natural hazards: outlining an emerging field of research and practice in
Europe, Environmental Science & Policy 14, 804-814.
Manyena S.B., 2006, The concept of resilience revisited, Disasters, 30(4), 433-450.
McCoy B., Dash N., 2013, Class, [w:] D.S.K. Thomas, B.D. Phillips, W.E.Lovekamp, A.
Fothergill (red.), Social Vulnerability to Disasters, CRC Press, Boca Raton, London,
New York, 83-112.
Mileti D., 1999, Disasters by design: A reassessment of natural hazards in the United
States, Joseph Henry Press, Washington.
Oliveira Mendes J.M. de, 2009, Social vulnerability indexes as planning tools: beyond the
preparedness paradigm, Journal of Risk Research 12(1), 43-58.
Panek T., Czapiński J., 2013, Warunki życia gospodarstw domowych. Dochody i sposób
gospodarowania dochodami, [w:] Diagnoza Społeczna 2013. Warunki i jakość życia
Polaków, Contemporary Economics 7, 40-53.
Peek L., 2013, Age, [w:] D.S.K. Thomas, B.D. Phillips, W.E.Lovekamp, A. Fothergill
(red.), Social Vulnerability to Disasters, CRC Press, Boca Raton, London, New York,
167-198.
Popovici E.-A., Costache A., Bălteanu D., Dogaru D., Sima M., 2013, Vulnerability
assessment of rural communities to floods in the western part of Romania (Banat
Plain), materiały konferencyjne 13th International Multidisciplinary Scientific GeoConference SGEM 2013.
Rucińska D., 2012, Ekstremalne zjawiska przyrodnicze a świadomość społeczna, Wydział
Geografii i Studiów Regionalnych UW, Warszawa.
Rygel L., O’Sullivan D., Yarnal B., 2006, A method for constructing a social vulnerability
index: an application to hurricane storm surges in a developed country, Mitigation and
Adaptation Strategies for Global Change 11(3), 741-764.
Santos-Hernandez J.M., Morrow B.H., 2013, Language and Literacy, [w:] D.S.K. Thomas,
B.D. Phillips, W.E.Lovekamp, A. Fothergill (red.), Social Vulnerability to Disasters,
CRC Press, Boca Raton, London, New York, 265-280.
Schmidtlein M.C., Shafer J.M., Berry M., Cutter S.L., 2010, Modeled earthquake losses
and social vulnerability in Charleston, South Carolina, Applied Geography 31(1),
269-281.
Sowiński M., 2008, Szkody powodziowe jako element wyznaczania ryzyka, Infrastruktura
i Ekologia Terenów Wiejskich 7, 121–130.
Tapsell S., McCarthy S., Faulkner H., Alexander M., 2010, Social Vulnerability and Natural Hazards. CapHaz-Net WP4 Report, London, Flood Hazard Research Centre –
FHRC, Middlesex University.
Tapsell S.M., Penning-Rowsell E.C., Tunstall S.M., Wilson T.L., 2002, Vulnerability to
flooding: health and social dimensions, Philosophical Transactions of the Royal Society London A, 360, 1511-1525.
41
Tate E., 2012, Social vulnerability indices: a comparative assessment using uncertainty
and sensitivity analysis, Natural Hazards, 63, 325–347.
Thywissen K., 2006, Core terminology of disaster reduction: A comparative glossary, [w:]
J. Birkmann (red.), 2006, Measuring Vulnerability to Natural Hazards. Towards Disaster Resilient Societies, United Nations University Press, Tokyo, New York, Paris,
448-496.
Tobin-Gurley J., Enarson E., 2013, Gender, [w:] D.S.K. Thomas, B.D. Phillips,
W.E.Lovekamp, A. Fothergill (red.), Social Vulnerability to Disasters, CRC Press,
Boca Raton, London, New York, 139-166.
UN/ISDR, 2004, Living with Risk. A global review of disaster reduction initiatives, vol.
1, United Nations, New York, Geneva.
Wachtendorf T., Nelan M.M., Blinn-Pike L., 2013, Households and Families, [w:] D.S.K.
Thomas, B.D. Phillips, W.E.Lovekamp, A. Fothergill (red.), Social Vulnerability to
Disasters, CRC Press, Boca Raton, London, New York, 281-310.
Wisner B., 1998, Marginality and vulnerability: Why the homeless of Tokyo don’t ‘count’
in disaster preparations, Applied Geography 18(1), 25-33.
Wisner B., Blaikie P., Cannon T., Davis I., 2004, At risk: natural hazards. People’s
Vulnerability and Disasters, Routledge, New York.
Wood N.J., Burton C.G., Cutter S.L., 2010, Community variations in social vulnerability
to Cascadia-related tsunamis in the US Pacific Northwest, Natural Hazards, 52, 369389.
Wu S.Y., Yarnal B., Fisher A., 2002, Vulnerability of coastal communities to sea-level rise:
a case study of Cape May County, New Jersey, USA, Climate Research 22, 255-270.
Yoon D.K., 2012, Assessment of social vulnerability to natural disasters: a comparative
study, Natural Hazards 63, 823-843.
Zhou H., Wang J., Wan J., Jia H., 2010, Resilience to natural hazards: a geographic perspective, Natural Hazards 53, 21-41.
Żelaziński J., 2011, Nauczmy się żyć z powodziami. Let’s learn to live with flooding,
Infos. Biuro Analiz Sejmowych 2, 1-4.
SUMMARY
The paper reviews various concepts of social vulnerability and related concepts
linked with social capacities and weaknesses of communities vulnerable to natural disasters. A number of societal, cultural and economic features are examined,
which are found in vulnerability assessments and which have an impact on the capacity of the inhabitants of risk areas to predict, manage and resist natural disasters
and recover from them. A detailed analysis is provided of these human characteristics that play the greatest role in shaping social vulnerability, including wealth/
poverty, gender, age and the racial/ethnic status. These theoretical considerations
are accompanied by a review of various approaches to measuring social vulnerability and its multiple facets. Two main research approaches based on the literature review were identified, i.e. deductive and inductive, as well as two main
groups of social vulnerability indicators: people’s vulnerability and place’s vulnerability.
2014, T.55 ss.43-53
Paweł Gromek
Szkoła Główna Służby Pożarniczej w Warszawie
Wydział Inżynierii Bezpieczeństwa Cywilnego
ASPEKT SPOŁECZNY ANALIZY RYZYKA EWAKUACJI LUDNOŚCI
W OBLICZU KLĘSKI ŻYWIOŁOWEJ W POLSCE
Social aspect of risk analysis during people evacuation face-to-face with
natural disaster in Poland
Słowa kluczowe: ewakuacja, ewakuacja ludności, ryzyko ewakuacji, klęska żywiołowa
Key words: evacuation, evacuation of people, evacuation risk, natural disaster
WPROWADZENIE
Wiek XXI charakteryzuje się dynamicznym rozwojem technicznym i technologicznym,
postępującą globalizacją, przemianami społecznymi dotykającymi zarówno biednych i bogatych, a także zwiększaniem się obszarów niepewności w życiu codziennym. Ciągłe
dążenie do poprawy bytu człowieka napędza jego apetyt na podporządkowywanie sobie Ziemi, a nawet praw nią rządzących. Nie można jednak zapominać, że człowiek
jest jedynie elementem otaczającej rzeczywistości, w tym elementem światowego
systemu bezpieczeństwa. Oddziałując na pozostałe elementy, nie uwalnia się spod ich
wpływu – wpływu nierzadko negatywnego, wręcz destrukcyjnego.
Egzemplifikacją owego wpływu, w stosunku do którego ludzie zdają się
być w znacznej mierze bezsilni, są klęski żywiołowe. Przybierają one różne
formy. Krajowy Plan Zarządzania Kryzysowego wymienia zagrożenia, które
mogą przeistoczyć się w klęskę żywiołową. Są wśród nich powodzie, silne
mrozy, intensywne opady śniegu, huragany, pożary lasów i susze (Krajowy Plan
Zarządzania Kryzysowego, 2012). Ryzyko ich wystąpienia na terenie Polski to
jak najbardziej aktualny temat rozważań prowadzonych w gronach przedstawicieli podmiotów zarządzania kryzysowego, podmiotów ochrony ludności
i naukowców. Za zasadnością jego poruszania przemawiają chociażby pamiętne
powodzie z lat 1997, 2001 i 2010, coraz częściej występujące trąby powietrzne
I stopnia, przykładowo po 2005 roku: 1-2 listopada 2006 r. cyklon BRITTA, 1719 stycznia 2007 r. cyklon CYRYL, 1-2 marca 2008 r. cyklon EMMA, 9-10 marca
44 Paweł Gromek
2009 r., 22-23 marca 2009 r., 14-16 października 2009 r. i 10-12 listopada 2010
r. cyklon CARMEN (Lorenc 2012), a także liczne doniesienia medialne z krajów
europejskich, dotykanych negatywnymi skutkami powodzi, pożarów lasów, trąb
powietrznych, itp.
W obliczu klęsk żywiołowych instytucje bezpieczeństwa (instytucje administracji publicznej, służby, inspekcje, straże, itp.) stają przed wyzwaniem podjęcia
działań ukierunkowanych na ochronę ludności przed ich negatywnymi skutkami.
Dwie podstawowe formy ochrony ludności to ewakuacja lub schronienie. Obie
bazują na psychologicznych uwarunkowaniach odpowiedzi człowieka na sytuację
zagrożenia (Kępka, Jaskółowski 2011).
Treść raportu Najwyższej Izby Kontroli z 2011 roku wskazuje na dominującą
formę ochrony ludności w Polsce. Z uwagi na fakt, iż pojemność budowli ochronnych (schronów i ukryć) zapewnia współcześnie potrzeby ochronne jedynie
4,37% ludności w skali kraju, będzie to ewakuacja (NIK 2012).
Niniejszy artykuł skupia się na wysublimowanym elemencie
problematyki ewakuacji ludności – aspekcie społecznego uchwycenia ryzyka
w obliczu klęski żywiołowej. Celem niniejszej pracy było uzyskanie odpowiedzi
na następujące pytania:
1. Na czym polega społeczna istota problematyki ryzyka klęski żywiołowej?
2. W jaki sposób zrelatywizowane są ryzyko klęski żywiołowej i ewakuacja
ludności na płaszczyźnie społecznego determinowania (z uwzględnieniem
doświadczeń i zachowań społeczności lokalnych w obliczu zagrożenia)?
3. W jakim stopniu założenia koncepcyjne organizacji ewakuacji ludności
w Polsce korespondują z jej realnymi uwarunkowaniami społecznymi
(doświadczeniami i deklaratywnymi wzorcami zachowań ludzi w stanie
zagrożenia)?
4. W jaki sposób można redukować tak zidentyfikowane ryzyka?
Osiągnięcie wspomnianego celu zostało dokonane dzięki nawiązaniu do
wyników badań empirycznych, przeprowadzonych w 2013 r., na potrzeby
statutowej pracy naukowo – badawczej pt. „Badanie przestrzeni publicznej – skala
i wpływ samoewakuacji ludności na ewakuację masową” (Szkoła Główna Służby
Pożarniczej w Warszawie, temat badawczy nr S/E-422/5/13). Celem badań empirycznych było określenie skali i uwarunkowań decyzyjnych samoewakuacji ludności.
Zostały one przeprowadzone przy wykorzystaniu metody badawczej – sondażu
diagnostycznego, techniki badawczej – CAWI i narzędzia badawczego – kwestionariusza ankiety pocztowej. Objęły 1034 osoby dobrane w sposób warstwowo
losowy na terytorium całego kraju. Grupa respondentów charakteryzowała się
przedziałem wiekowym 13 – 79 lat, przy średniej wieku równej 38,32 i odchyleniu
standardowym o wartości 14,495. Kobiety stanowiły 52,5% populacji badanych,
mężczyźni 47,5%. Nadmienia się, że zastosowana metoda badań empirycznych
i wspomniana struktura respondentów umożliwiły osiągnięcie reprezentatywności
statystycznej w stosunku do populacji całego kraju.
Aspekt społeczny analizy ryzyka ewakuacji ludności...
45
RYZYKO KLĘSKI ŻYWIOŁOWEJ – SPOŁECZNA ISTOTA PROBLEMU
Klęska żywiołowa definiowana jest prawnie przez pryzmat katastrofy naturalnej bądź awarii technicznej. W obu przypadkach istotne są jej skutki – zagrażające
życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku
na znacznych obszarach, a także fakt, iż pomoc i ochrona mogą zostać skutecznie
podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu
różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających
pod jednolitym kierownictwem. Spełnienie powyższych wymagań konstytuuje
przesłanki za wprowadzaniem jednego ze stanów nadzwyczajnych funkcjonowania państwa – stanu klęski żywiołowej.
Klęska żywiołowa związana jest bezsprzecznie z zagrożeniami – charakterystycznymi dla katastrof naturalnych (m. in. silnymi wiatrami, występowaniem
ekstremalnych temperatur, pożarami, suszami, powodziami), właściwymi dla
awarii technicznych (gwałtownym, nieprzewidzianym uszkodzeniem lub zniszczeniem obiektu budowlanego, urządzenia technicznego lub systemu takich
urządzeń, co powoduje w konsekwencji przerwę w ich używaniu bądź utratę ich
właściwości), a także z ich odpowiednikami związanymi z działalnością o charakterze terrorystycznym. We wszystkich przypadkach zasadnym jest więc wprowadzenie pojęcia ryzyko – abstrakcyjnego bytu związanego z obecnością zagrożeń.
Ryzyko w ujęciu społecznym to „współzależność zagrożeń i ekspozycji
społeczności na te zagrożenia oraz gotowości cywilnej tej społeczności” (Wolanin
2005, s. 31). Wyjaśnienia wymaga pojęcie gotowości cywilnej. Rozumiana jest
ona jako stan charakteryzujący ”(…) zdolność sektora cywilnego do podjęcia
planowanego i zorganizowanego działania w określonym czasie w celu
zapewnienia bezpieczeństwa ludziom, ich mieniu, i środowisku w sytuacjach
nadzwyczajnych” (Wolanin 2005, s. 30). Klęska żywiołowa, z umocowania ustawowego, właśnie do takiej sytuacji się zalicza.
W konsekwencji, ryzyko klęski żywiołowej rozpatrywane społecznie będzie
wiązało się z relacją współzależności zagrożeń płynących ze środowiska naturalnego lub awarii technicznej, ekspozycji społeczności na te zagrożenia i gotowości
cywilnej przedstawicieli doświadczanej społeczności.
Szczególną uwagę zwraca się na znaczenie sektora cywilnego. Wyniki analizy intuicyjnej sugerują, by konstytuowały go wszystkie podmioty niemilitarne
bezpieczeństwa narodowego. W obliczu klęski żywiołowej, poza podmiotami
zarządzania kryzysowego (decydentami, ich organami sztabowymi i doradczymi)
należy tu wymienić także właściwe rządowe podmioty wykonawcze (służby, inspekcje, straże, itp.), instytucje pozarządowe, organizacje sektora prywatnego,
a nawet samych przedstawicieli społeczności lokalnych. Jest to bardzo
istotne z punktu widzenia ryzyka i jego determinantów (wszelkich czynników
wpływających na prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzeń uznawanych
powszechnie za niepożądane z jakiegoś względu, a także na ich skutki). Wpływ na
ryzyko będą bowiem miały nie tyle istniejące dokumenty normatywne w dziedzinie
46 Paweł Gromek
bezpieczeństwa, co stopień ich wdrożenia w życie, a ten zależy w głównej mierze
od osób faktycznie realizujących normatywne treści (organów administracji publicznej, służb, inspekcji, straży, przedsiębiorców, itp.).
Rozwijając powyższą konstatację, niemilitarne podmioty bezpieczeństwa
narodowego można podzielić na dwie podstawowe grupy: 1) podmioty kierujące
bezpieczeństwem narodowym w obliczu klęski żywiołowej i 2) podmioty
względem nich wykonawcze. Podmioty kierujące bezpieczeństwem narodowym
w obliczu klęski żywiołowej to, na poziomie centralnym: Rada Ministrów,
Rządowy Zespół Zarządzania Kryzysowego i Rządowe Centrum Bezpieczeństwa;
na poziomie wojewódzkim: wojewoda, wojewódzki zespół zarządzania kryzysowego i wojewódzkie centrum zarządzania kryzysowego; na poziomie
powiatowym: starosta/prezydent miasta na prawach powiatu, powiatowy zespół
zarządzania kryzysowego i powiatowe centrum zarządzania kryzysowego; na
poziomie gminnym: wójt/burmistrz, gminny zespół zarządzania kryzysowego, gminne centrum zarządzania kryzysowego (w przypadku utworzenia).
Na poszczególnych poziomach podmiotom tym podlegają właściwe zasoby
podmiotów wykonawczych. Zalicza się do nich przede wszystkim publiczne
służby, inspekcje i straże: m. in. Państwową Straż Pożarną, Policję, zespoły ratownictwa medycznego, Państwową Inspekcję Sanitarną, straże miejskie/gminne.
Grupę tę mogą współtworzyć również organizacje pozarządowe, m. in. ochotnicze
straże pożarne, organizacje paramilitarne (np. Strzelec), organizacje medialne (np.
lokalne i/lub komercyjne rozgłośnie radiowe, wydawnictwa prasy drukowanej,
media społecznościowe), fundacje i związki wyznaniowe. Nie sposób pominąć
tu przedsiębiorców, których zakres działalności może stanowić istotne wsparcie działań związanych z redukcją ryzyka klęski żywiołowej (np. właściciele
przedsiębiorstw transportu zbiorowego, agencji ochrony osób i mienia, producenci żywności, ubrań i artykułów codziennego użytku, zarządcy nieruchomości
przeznaczonych na potrzeby przyjęcia osób ewakuowanych).
Ratownicze doświadczenia własne autora niniejszej pracy nabyte podczas powodzi, która miała miejsce w 2010 r. w Polsce, wspierane przez wyniki badań empirycznych przeprowadzonych z polecenia pracowników Szkoły Głównej Służby
Pożarniczej w Warszawie w 2013 r., poddają w wątpliwość stopień odwzorowania
wymagań związanych z organizacją działań ratowniczych a rzeczywistym ich
przebiegiem. Za przykład posłużyło przedsięwzięcie ewakuacji ludności, jako
sposobu jej ochrony przed zagrożeniami.
RYZYKO KLĘSKI ŻYWIOŁOWEJ A EWAKUACJA LUDNOŚCI
Ewakuacja ludności, zgodnie z przyjętą definicją, to przemieszczenie się
ludności i zwierząt, a także transport mienia z rejonów, w których występują
zagrożenia do miejsc bezpiecznych (obszarów, na których w danym czasie nie
występują zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska
i mienia) (Instrukcja Szefa Obrony Cywilnej Kraju 2008).
47
Współczesna koncepcja organizacji ewakuacji ludności w Polsce traktuje o jej
trzech rodzajach: ewakuacji I stopnia, ewakuacji II stopnia i ewakuacji III stopnia.
Ewakuacja I stopnia może być inicjowana i przewodzona przez szefów obrony cywilnej (na poziomie wojewódzkim: wojewodę; na poziomie powiatowym: starostę/
prezydenta miasta na prawach powiatu; na poziomie gminnym: wójta/burmistrza;
wyjątkiem jest poziom centralny, na którym kompetencja ta spoczywa na ministrze właściwym sprawom wewnętrznym lub innym właściwym ministrze) bądź
przez osoby kierujące działaniami ratowniczymi. Może mieć miejsce w obliczu
dynamicznego rozwoju zagrożeń nagłych, nieprzewidzianych. Ewakuacja II stopnia może być inicjowana i przewodzona tylko przez wspomnianych powyżej
szefów obrony cywilnej. Polega na uprzednio zaplanowanym przemieszczaniu
ludności i zwierząt, a także transporcie mienia z obszarów przylegających do
stref zalewowych, jak również z sąsiedztwa wszelkich obiektów stanowiących
potencjalne zagrożenie w przypadku awarii i/lub uszkodzenia. Ewakuacja III stopnia może się odbyć w kontekście zagrożenia bezpieczeństwa państwa i wojny.
Odpowiedzialność za jej rozpoczęcie i przeprowadzenie spoczywa na wymienionych szefach obrony cywilnej, a w strefie bezpośrednich działań wojennych na
organach wojskowych.
Bez względu na rodzaj ewakuacji i okoliczności jej towarzyszące, zagrożona
ludność może podejmować się samoewakuacji, czyli przemieszczania wedle
własnych możliwości transportowych i kwaterunkowych.
Plany ewakuacji (przyjęcia) ludności stanowią załączniki funkcjonalne planów
głównych w ramach planów zarządzania kryzysowego (dla ewakuacji I i II stopnia), bądź załączniki funkcjonalne planów obrony cywilnej (dla ewakuacji
III stopnia). Zadanie planowania ewakuacji ludności spoczywa na podmiotach
zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej. Współczesny stan prawny nie
pozwala jednak sformułować jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o to, kto i na
jakich zasadach ocenia poprawność jej przeprowadzenia.
Na powyższych rozważaniach wyrasta konstatacja nieograniczoności katalogu
zagrożeń, których występowanie wiąże się z koniecznością inicjowania ewakuacji
ludności. Należy więc domniemywać, że w przedmiotowej grupie znajdują się
również te właściwe klęsce żywiołowej. Istotne, by mieć na uwadze zarówno ich
pierwotne (zagrożenia skutkujące koniecznością ewakuacji) i wtórne (zagrożenia
wywoływane prowadzeniem ewakuacji ludności) odpowiedniki.
Tak więc, za ryzyko ewakuacji ludności uznaje się współzależność: ewakuacyjnych zagrożeń pierwotnych i wtórnych, ekspozycji społeczności na te
zagrożenia oraz gotowości cywilnej do wychodzenia im naprzeciw. Definicja ta
nie traci mocy w obliczu klęski żywiołowej. Ewakuacja zdaje się bowiem być
oczywistym sposobem ochrony, wdrażanym we współdziałaniu różnych organów
i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym
kierownictwem. W związku z powyższym, redukowanie ryzyka ewakuacji
ludności będzie wpływało również na redukcję ryzyka klęski żywiołowej, o ile
ewakuacja jest w jej kontekście w ogóle rozpatrywana.
48 Paweł Gromek
Na tym etapie warto zastanowić się nad zagrożeniami stanowiącymi czynniki ryzyka. Wśród zagrożeń pierwotnych należy wymienić: uwolnienie bądź zwiększone
prawdopodobieństwo uwolnienia niebezpiecznej substancji chemicznej, w tym
katastrofy związane z transportem takiej substancji, powodzie wezbraniowe, podtopienia, osunięcia ziemi, wielkoobszarowe pożary lasu, zwiększone prawdopodobieństwo pojawienia się niebezpiecznego dla zdrowia skażenia promieniotwórczego, awarie infrastruktury, w tym infrastruktury, protesty społeczne,
zagrożenia terrorystyczne, wiatry huraganowe, epidemie, zakłócenia w dostawach
paliw płynnych, epizootie, epifitozy, katastrofy budowlane, susze i upały (Krajowy Plan Zarządzania Kryzysowego 2012, Mass evacuation planning. Director’s
Guideline for Civil Defence Emergency Management Groups 2008, Stepanov A.,
MacGregor Smith 2009).
Katalog przykładowych zagrożeń wtórnych, jakich mogą doświadczyć
przedstawiciele społeczności lokalnych podczas ewakuacji ludności
w obliczu klęski żywiołowej, obejmuje chaos informacyjny, rozdzielanie rodzin, agresję, kradzieże pozostawionego mienia, niepokoje społeczne, wypadki
komunikacyjne, niewydolność systemu komunikacji drogowej, powietrznej
i wodnej, spadek autorytetu władz i służb publicznych (faktyczna i/lub domniemana odpowiedzialność za niską sprawność procesu ewakuacji), panikę,
utratę zdrowia, a nawet śmierć ewakuowanych i ewakuujących (się). Powyższe
katalogi nie są zamknięte. Dynamizm współczesnego środowiska systemu
bezpieczeństwa narodowego RP gwarantuje bowiem jedno – brak jakichkolwiek
gwarancji związanych ze stabilnością właściwych determinantów (szans, wyzwań
Ryc. 1. Wyniki badań empirycznych obejmujących odpowiedzi udzielone na pytanie:
Czy doświadczył(a) już Pan(i) bezpośrednio zagrożenia masowego? Źródło: opracowanie
własne
Fig. 1. Research results including answers for question: Have you ever experienced a mass
threat directly? Source: own elaboration
49
i zagrożeń), szczególnie współcześnie, w XXI wieku.
Należy również podkreślić, że w kontekście ewakuacji ludności, ważne dla
poznania gotowości cywilnej są wcześniejsze doświadczenia jej przedstawicieli
z zagrożeniami, w szczególności z zagrożeniami masowymi. Wyniki badań empirycznych obejmujących odpowiedzi udzielone na pytanie: Czy doświadczył(a)
już Pan(i) bezpośrednio zagrożenia masowego? zostały zobrazowane na rycinie 1.
Procent złożonych wszystkich odpowiedzi jest równy wartości 108,6. Wynika
to z faktu, iż każdy z respondentów mógł zaznaczyć odpowiedzi związane z: 1)
brakiem wcześniejszego doświadczenia zagrożenia masowego, 2) doświadczaniem
tylko jednego rodzaju zagrożenia masowego, 3) doświadczenia więcej niż jednego takiego zagrożenia. Jak widać na rycinie 1, zdecydowana większość respondentów nie miała styczności z zagrożeniami masowymi. Pozostałe osoby wskazały
na powodzie i pożary, jako najczęściej doświadczone przez nich zagrożenia
masowe.
Ze współczesnej koncepcji organizacji ewakuacji ludności w Polsce wynika,
że dominującym sposobem ewakuacji powinna być samoewakuacja ludności –
z jednej strony odciążająca organizacyjnie organy władzy publicznej, z drugiej
charakteryzująca się znacznym stopniem dezorganizacji. Wyniki wspomnianych
badań podważają powyższe założenie.
Procentowe zestawienie odpowiedzi respondentów na pytanie o to, czy
podjęliby się samoewakuacji w sugerowanych przez badaczy okolicznościach,
zostało przedstawione na rycinie 2. Uzyskane wyniki wskazują, że samoewakuacja
Ryc. 2. Wyniki badań empirycznych obejmujących odpowiedzi udzielone na pytanie: Czy
podjął by się Pan/podjęła by się Pani samoewakuacji w danych okolicznościach?
Źródło: opracowanie własne
Fig. 2. Research results including answers for question: Will you selfevacuate in case of
following circumstances? A - flood with the possibility of levee break, B – fire of forest
or buildings, C – probability of a terroristic attack in the place of residence, D – weather
alarm indicating a imminent of hurricane, E – chemical tanker accident. Source: Own
elaboration
50 Paweł Gromek
ludności nie będzie jednak dominującą formą ewakuacji, przynajmniej w obliczu
zidentyfikowanych powyżej zagrożeń o znamionach klęski żywiołowej. Ma to
potencjalnie negatywny wpływ na gotowość cywilną w kontekście ewakuacji
ludności.
REDUKCJA RYZYKA KLĘSK ŻYWIOŁOWYCH W ASPEKCIE SPOŁECZNYM
EWAKUACJI LUDNOŚCI
W tym miejscu pojawia się pytanie o sposoby redukcji ryzyka klęsk żywiołowych
w aspekcie społecznym ewakuacji ludności. Przedstawione wyniki badań sugerują,
by budować je na podstawie trzeciego elementu ryzyka w ujęciu syntetycznym,
mianowicie gotowości cywilnej społeczności doświadczanej przez zagrożenia.
Aktualny stan prawny pozwala organom administracji publicznej narzucić tej
społeczności konieczność ewakuacji, jednakże tylko podczas dowolnego stanu
nadzwyczajnego (o ile narzucenie ewakuacji będzie wyrazem ograniczenia praw
obywatelskich). W stanie normalnym funkcjono-wania państwa wszelkie informacje o ewakuacji są dystrybuowane przez podmioty zarządzania kryzysowego
i obrony cywilnej. Nie istnieją jednak prawne narzędzia egzekwowania wykonawstwa polecenia ewakuacji. Zagrożona ludność może więc świadomie to
polecenie odrzuci. Niejednokrotnie miało to miejsce podczas powodzi w 2010 r.
w Polsce, co osobiście zaobserwował autor niniejzego artykułu.
Polepszanie stanu charakteryzującego zdolność sektora cywilnego do podjęcia
planowanego i zorganizowanego działania w określonym czasie w celu zapewnienia bezpieczeństwa ludziom, ich mieniu i środowisku w sytuacjach nadzwyczajnych wymaga przede wszystkim znajomości planów i organizacji tychże działań.
Sama znajomość jednak to nie wszystko. Trzeba również przekonać ludność do
stosowania tak przedmiotowo określonej wiedzy w praktyce. Na tej podstawie
można wyodrębnić dwa zasadnicze mechanizmy redukcji ryzyka: mechanizm
edukacji dla bezpieczeństwa oraz mechanizm przewodzenia.
Mechanizm edukacji dla bezpieczeństwa oddziałuje poprzez spójne kształcenie
i wychowywanie, celem powiększania nie tylko poziomu posiadanej wiedzy,
lecz również rozwijania określonych cech i umiejętności, w tym tych przydatnych w obliczu ewakuacji ludności (Pieczywok 2012). Wśród przedmiotowych
sposobów redukcji ryzyka klęski żywiołowej wymienić należy m.in.:
-- podkreślanie istotności ewakuacji ludności w trakcie realizacji treści
kształcenia w ramach przedmiotu Edukacja dla bezpieczeństwa na III i IV
etapie edukacyjnym,
-- stosowanie ukrytych programów edukacyjnych (patrz: Procedura reagowania na wypadek ataku zombie, opracowana i wdrożona przez US Department
of Health and Human Services Centers for Disease Control and Prevention),
-- szkolne konkursy wiedzy z zakresu ewakuacji ludności,
-- praktyczne sprawdzanie warunków i organizacji ewakuacji z budynków
51
i innych obiektów budowlanych w oparciu o scenariusze zagrożeń masowych
i związaną z nimi konieczność ewakuacji ludności (I, II lub III stopnia),
-- wpisanie problematyki ewakuacji ludności w treści obowiązkowych
szkoleń w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy, w tym ochrony
przeciwpożarowej,
-- upublicznianie informacji nt. kierunków i tras ewakuacji, miejsc
bezpiecznych, sposobów postępowania podczas ewakuacji itp. informacji
jawnych.
Drugi mechanizm redukcji ryzyka jest związany z przewodzeniem, czyli
oddziaływaniem na podmioty związane z ewakuacją ludności tak, aby realizowały
wcześniej opracowane założenia planistyczne. Na właściwe sposoby redukcji
ryzyka składają się m.in.:
-- budowanie zaufania społecznego do podmiotów zarządzania kryzysowego
i podmiotów względem nich wykonawczych,
-- angażowanie w proces kierowania ewakuacją lokalnych liderów społecznych
(np. decydentów, radnych, osób powszechnie szanowanych, duchowieństwo),
-- opracowanie i wdrażanie procedur współpracy podmiotów zarządzania kryzysowego z organizacjami medialnymi, celem informowania ludności i kierowania jej działaniami za pośrednictwem mass mediów,
-- monitoring mass mediów, w tym mediów społecznościowych, ukierunkowany
na określanie stopnia realizacji założeń planistycznych ewakuacji ludności,
-- angażowanie w bezpośrednie działania ewakuacyjne służb publicznych
i osób naznaczonych jako funkcyjne w procesie ewakuacji,
-- rzetelna realizacja prawnego obowiązku szkoleniowego z zakresu zarządzania
kryzysowego, samoobrony ludności i obrony cywilnej.
PODSUMOWANIE
Analiza ryzyka ewakuacji ludności w obliczu klęski żywiołowej w Polsce to
złożone przedsięwzięcie. Jednym z jego społecznych aspektów jest gotowość
cywilna. Istotność gotowości cywilnej uwidacznia się szczególnie wyraźnie
w kontekście ewakuacji ludności, czyli przemieszczania (się) jej ze strefy
zagrożenia do miejsc bezpiecznych.
Społeczna istota problematyki ryzyka klęski żywiołowej polega na rozumieniu
jej w świetle relacji współzależności trzech aspektów: zagrożeń płynących
z katastrofy naturalnej lub awarii technicznej, ekspozycji społeczności na te
zagrożenia i gotowości cywilnej przedstawicieli doświadczanej społeczności.
Relacja ryzyka klęski żywiołowej z ewakuacją ludności wyraża się w ryzyku
ewakuacji ludności. Otóż ryzyko ewakuacji ludności jest związane z zagrożeniami
pierwotnymi (powodującymi ewakuację) i wtórnymi (powodowanymi przez
ewakuację). Klęski żywiołowe mogą być zagrożeniami pierwotnymi ewakuacji
ludności.
52 Paweł Gromek
Założenia koncepcyjne organizacji ewakuacji ludności w Polsce nie
korespondują w pełni z jej realnymi uwarunkowaniami społecznymi. Wyniki
badań deklaratywnych wzorców zachowań ludzi w stanie zagrożenia wskazują
na to, że samoewakuacja ludności nie będzie dominującą formą ewakuacji. Jest
to sprzeczne z istniejącą współcześnie koncepcją organizacji ewakuacji ludności
w Polsce.
Zidentyfikowane ryzyka można redukować dzięki wykorzystaniu mechanizmu
edukacji dla bezpieczeństwa i mechanizmu przewodzenia. W pierwszym przypadku istotne jest uświadomienie przedstawicieli społeczności lokalnych, budowania przedmiotowych zasobów informacyjnych i zasobów wiedzy. W drugim
przypadku należy skupić się na sposobach usprawniania kierowania działaniami
ewakuacyjnymi – kierowania determinowanego przez podejście ludności do podmiotów zarządzania kryzysowego i samego procesu ewakuacji.
Literatura
Instrukcja Szefa Obrony Cywilnej Kraju z czerwca 2008 r. w sprawie zasad ewakuacji
ludności, zwierząt i mienia na wypadek masowego zagrożenia.
Krajowy Plan Zarządzania Kryzysowego, 2012, RCB, wersja online.
Lorenc H., 2012, Struktura maksymalnych prędkości wiatru w Polsce, [w:] H. Lorenc
(red.) Klęski żywiołowe a bezpieczeństwo wewnętrzne kraju, Wyd. IMGW, Warszawa.
Mass evacuation planning. Director’s Guide-line for Civil Defence Emergency Management Groups, 2008, Wellington.
Pieczywok A., 2012, Edukacja dla bezpieczeństwa wobec zagrożeń i wyzwań
współczesności, Wyd. AON, Warszawa.
Pietrantoni L., Saccinto E., 2011, Psychological Models and Evacuation Behavior, [w:] P.
Kępka, W. Jaskółowski (red.) Emergency evacuation of people from buildings, Wyd.
BEL Studio Sp. z o. o., Warszawa.
Przygotowanie struktur Obrony Cywilnej do realizacji zadań w okresie wojny i pokoju.
Informacja o wynikach kontroli KPB-4101-02/2011, 2012, NIK.
Stepanov A., MacGregor Smith J., 2009, Multi-objective evacuation routing in
transportation networks, European Journal of Operational Research, 198.
Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. z 2002 r. nr 62, poz.
558, z późn. zm.).
Wolanin J., 2005, Zarys teorii bezpieczeństwa obywateli. Ochrona ludności na czas
pokoju, Wyd. EDURA, Warszawa.
53
SUMMARY
Social essence of problematic aspect concerning natural disaster risk is connected with understanding it in the light of relation between three elements: threats
following from natural disaster, local society exposition and civil preparedness.
The relation between natural disaster risk and evacuation of people is expressed
by evacuation risk. The evacuation risk with preliminary threats (causing the
evacuation necessity) as well as derivative threats (caused by the evacuation) is
concerned. Natural disasters as the preliminary threats could be dealt with.
Conceptual assumptions of the evacuation organization do not fully correspond
with the characteristic social determinants. Research results concerning declarative behavioral patterns emphasize that voluntary evacuation will be not general
evacuation form. This conclusion is opposite to the actual, Polish evacuation conception.
Both the education for security mechanism and the leading mechanism could
be used for the risk reduction needs. In the first case, making local society representatives’ awareness as well as building information and knowledge potential
are crucial. In the second case, the attention for the evacuation leading efficiency
raising must be paid – leading determined by people attitude to crisis management
institutions and the evacuation process itself.
2014, T.55 ss.53-65
Monika Kaczała
Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu
Katedra Ubezpieczeń
SUSZA ROLNICZA – SKUTKI DLA GOSPODARSTWA ROLNEGO
I MOŻLIWOŚĆ ICH FINANSOWANIA PRZEZ UBEZPIECZENIE
Agricultural drought - its impact on farms and possibilities of insurancebased financing
Słowa kluczowe: ubezpieczenia rolne, susza rolnicza, skutki suszy, ubezpieczenia
indeksowe
Key words: agricultural insurance, agricultural drought, drought impact, index insurance
WSTĘP
Susza jest zjawiskiem charakteryzującym się wielością definicji (por. np.
Wilhite, Glantz 1985, Boken 2005, Vogt, Somma 2000). Zjawisko to przebiega
etapowo i stąd w literaturze wyróżnia się jej różne rodzaje, w tym najczęściej
suszę meteorologiczną, glebową lub rolniczą, hydrologiczną i socjo-ekonomiczną
(Mishra, Singh 2010). Występuje szereg miar różnych rodzajów suszy i nie ma
konsensusu co do nadrzędności któregokolwiek z nich (Kallis 2008, Mishra,
Singh 2010). W szczególności dotyczy to suszy rolniczej, rozumianej w niniejszym opracowaniu jako „niedobór wody w glebie, niekorzystnie wpływający na
wzrost, rozwój i plonowanie roślin, w odniesieniu do miejsca (gleby), czasu (fazy
fenologiczne, okresy krytyczne, okres wegetacji) i rośliny” (Łabędzki i in. 2008,
s. 9).
Oznacza to szczególne problemy w zakresie pomiaru suszy rolniczej, zwłaszcza
w Polsce, gdzie nie są zbierane corocznie nawet dane dotyczące plonów. Obserwacje dotyczące suszy w Polsce prowadzone są przez pięć ośrodków, tj.
(w kolejności alfabetycznej): Centrum Badań Kosmicznych Polskiej Akademii
Nauk (CBK PAN), Instytut Geodezji i Kartografii w Warszawie (IGIK), Instytut Melioracji i Użytków Zielonych w Falentach (IMUZ), Instytut Meteorologii
i Gospodarki Wodnej – Państwowy Instytut Badawczy (IMGW), Instytut Uprawy
Nawożenia i Gleboznawstwa w Puławach – Państwowy Instytut Badawczy
56 Monika Kaczała
(IUNG), Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy (PIG).
Instytucje te stosują różne definicje suszy, różne metody pomiaru i wskaźniki, stąd
dane przez nie pozyskiwane nie są spójne.
Dodatkowo identyfikację zjawiska suszy rolniczej utrudnia jej swoistość,
tj. wysoka problematyczność w wyznaczeniu początku i końca suszy, często
wielookresowe i wolno narastające skutki, szeroki zasięg geograficzny i, co
najbardziej istotne, wysoka zależność od wrażliwości środowiska przyrodniczego i działań ludzkich (tu najczęściej zabiegów agrotechnicznych, rodzaju stosowanego ziarna, doboru uprawy do rodzaju gleby). Wyniki oceny
skutków rolniczych zależą także od momentu, w którym jest ona prowadzona.
O ile wystąpią korzystne warunki przyrodnicze, szkody wyrządzone w uprawach
w wyniku niedoboru wody w jakimś okresie mogą zostać zrekompensowane
w późniejszym czasie, o ile wystąpią korzystne ku temu warunki przyrodnicze.
Niedobór wody jest szczególnie dotkliwy w tzw. fazach krytycznych, tj. tworzenia się organów generatywnych oraz największego przyrostu biomasy. Szerzej na
temat poszczególnych rodzajów uszkodzeń w zależności od momentu, w którym
występuje niedobór wody pisał Lasocki (2006).
Na niedobór wody wrażliwe są przede wszystkim (w kolejności malejącej
wrażliwości): zboża ozime, burak cukrowy, rzepak ozimy, zboża jare, ziemniaki
(Lasocki 2006). Według szacunków IMGW na suszę rolniczą narażonych jest
około 60% powierzchni upraw w Polsce (Bochenek i in. 2005).
Zgodnie z raportem Managing the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change Adaptation, przygotowanym przez The Intergovernmental
Panel on Climate Change (IPCC) oraz najnowszym raportem tejże instytucji dotyczącym zmian klimatycznych, w bieżącym stuleciu nastąpi wzrost
częstotliwości i/lub długości susz m. in. w Europie Środkowej i Południowej
(Seneviratne 2012, IPCC 2013). Wzrost częstotliwości zjawiska suszy przewidywany jest również w Polsce (Łabędzki i in. 2008, Lorenz 2011, Kundzewicz,
Kozyra 2011, Miętus 2011).
Wymienione powyżej cechy zjawiska suszy powodują trudności w zarządzaniu
ryzykiem suszy rolniczej zarówno na poziomie makro, jak i mikro. Fakt ten,
w połączeniu z rosnącą częstotliwością samego zjawiska uzasadnia celowość
podjętej w artykule tematyki.
Zagadnienie zarządzania ryzykiem suszy rolniczej jest procesem wieloetapowym. Początkowe fazy tego procesu obejmują zarówno samo zdefiniowanie ryzyka suszy, jak i konsekwentnie określenie przyczyn (determinant, zagrożeń)
jego realizacji (gdyż konkretne działania prewencyjno-represyjne i decyzje co do
sposobów finansowania podejmuje każdy decydent indywidualnie w zależności
od wyników poprzednich dwóch etapów, tj. identyfikacji i analizy ryzyka,
dostępności poszczególnych metod, akceptowalnych kosztów metod, itp.) i ich
„siły” (mierzonej poprzez prawdopodobieństwo i rozmiar skutków). Te działania
umożliwiają później zarządzanie ryzykiem poprzez różne instrumenty niefinansowe i finansowe. Celem niniejszego artykułu jest próba odpowiedzi na pytanie:
Susza rolnicza – skutki dla gospodarstwa rolnego...
57
jakie są skutki suszy dla producenta rolnego prowadzącego produkcję roślinną
i w jakim stopniu funkcjonujący na rynku instrument w postaci ubezpieczenia upraw jest przydatny do ich finansowania w Polsce? Przyjęta perspektywa rozważań
ma charakter mikro.
SKUTKI SUSZY DLA PRODUCENTA ROLNEGO PROWADZĄCEGO
PRODUKCJĘ ROŚLINNĄ
Pierwszym pytaniem, na które należy udzielić odpowiedzi, to pytanie o definicję ryzyka suszy w przypadku konkretnego gospodarstwa rolnego. Nie dla każdego
gospodarstwa bowiem taki sam ubytek w plonie spowodowany suszą jest traktowany jako ryzyko, gdyż dla poszczególnych rolników różny jest próg strat, który
akceptują „jako normalny” i który jest dla nich istotny. Zarządzają zatem tylko tymi
stratami, które uznają za istotne (Kaczała, Łyskawa 2008a). Jeżeli przyjmiemy,
że głównym celem zarządzania ryzykiem jest przetrwanie gospodarstwa rolnego
(nadrzędna chroniona wartość)1, to „próg” strat powodujący bankructwo gospodarstwa według danych z badania nt. „Koncepcja polis indeksowych i możliwość
ich zastosowania w systemie obowiązkowych dotowanych ubezpieczeń upraw
w Polsce” zrealizowanego przez Katedrę Ubezpieczeń Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu w 2012 r., oscyluje najczęściej w granicach 30% (por. ryc.1).
Ryc. 1. Strata w uprawach powodująca bankructwo gospodarstwa wg deklaracji rolników.
Źródło: Ilościowe badanie zainteresowania konceptem ubezpieczeń indeksowych upraw
dla rolników, N=750, tereny suszowe N=500, tereny niesuszowe N=250, okres badania –
marzec 2012 r. (Kaczała, Łyskawa 2012)
Fig. 1. Losses in in crops leading to a farm’s bankruptcy of farm according according to
farmers’ declarations. Source: A quantitative survey the interest in the concept of index
crop insurance for farmers, N=750, areas affected by drought areas N=500 non-drought
areas N=250, survey timing – March 2012 (Kaczała, Łyskawa 2012)
Cel nadrzędny może być oczywiście inny, np. maksymalizacja wartości gospodarstwa rolnego,
maksymalizacja ROI.
1
58 Monika Kaczała
Istotny wzrost bankructw na terenie suszowym (terenie definiowanym tu
jako obszar, gdzie susza wystąpiła co najmniej raz w ciągu ostatnich 10 lat),
następuje po przekroczeniu progu 30% oraz 40% straty w uprawach. Im większe
jest gospodarstwo, tym większa zdolność do absorbcji straty. Gospodarstwa na
terenie, gdzie susza nie wystąpiła w ciągu ostatnich 10 lat są mniej „odporne” na
mniejsze straty. Oczywiście bankructwo gospodarstwa może być spowodowane
innymi przyczynami niż straty w uprawach, stąd w literaturze mówi się też
o zagrożeniach: finansowych, instytucjonalnych, osobowych, majątkowych czy
technologicznych (ryc. 2).
Ryc. 2. Susza jako zagrożenie – ujęcie hierarchiczne (opracowanie własne)
Fig. 2. Drought as a threat – hierarhic approach (own elaboration)
Prewencja lub minimalizacja skutków suszy, między innymi poprzez
prowadzenie uprawy zgodnie z dobrą kulturą rolną, jest bardzo częstym
przedmiotem rozważań prowadzonych w ramach zarządzania ryzykiem
produkcyjnym. Należy jednak pamiętać, że właściwa realizacja zabiegów agrotechnicznych sama w sobie stanowi zagrożenie o charakterze produkcyjnym,
które może się realizować niezależnie od zagrożenia przyrodniczego. Błędy
agrotechniczne popełniane w wyniku niewiedzy, pomyłki bądź zaniedbania,
mogą doprowadzić do istotnych strat w zbiorach bądź wzrostu kosztów produkcji.
Najbardziej oczywistym skutkiem suszy jest spadek plonowania.
Porównanie definicji suszy rolniczej (Mishra, Singh 2010, Boken 2005, Hayes
i in. 2011, Łabędzki i in. 2008) prowadzi do wniosku, że zmniejszenie jakości
bądź ilości plonu jest warunkiem koniecznym do tego, by orzec o suszy rolniczej.
Wyjątek stanowi tu definicja stosowana przez IUNG, która opiera się na klimatycznym bilansie wodnym (KBW) (Doroszewski i in. 2008)2. Skutki suszy są jednak znacznie szersze, co schematycznie obrazuje ryc. 3.
2 Należy jednak pamiętać, że wartości progowe KBW, ogłoszone w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie wartości klimatycznego bilansu wodnego
dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb [Dz.U. 2010 nr 75 poz. 480] są ustalone dla
20%-owego spadku w plonach.
59
Ryc. 3. Skutki suszy dla gospodarstwa rolnego (produkcja roślinna). Źródło: opracowanie
własne
Fig. 3. Effect of drought for a farm (crop production). Source: own elaboration
Zmniejszenie stopnia plonowania i/lub jakości plonu, które są podstawowymi,
pierwotnymi skutkami suszy może powodować trudności w wywiązywaniu się
z umów kupna-sprzedaży. Umowy te dotyczą sprzedaży określonej ilości np. danego zboża czy rzepaku o wyznaczonych parametrach w danym czasie. W przypadku niewywiązania się z umowy należy liczyć się z karami umownymi oraz,
pośrednio, spadkiem wiarygodności kontrahenckiej. Problem ten, zgodnie z art.
622 §1 kc nie dotyczy umów kontraktacji, gdyż susza jest okolicznością, za którą
żadna ze stron nie ponosi odpowiedzialności. W takim przypadku jednakże producent jest zobowiązany do zwrotu pobranych zaliczek i kredytów bankowych (choć,
zgodnie z art. 622 §2 kc możliwe są uregulowania korzystniejsze dla producenta).
Niedobór wody uruchamia też zazwyczaj bądź intensyfikuje działania agrotechniczne o charakterze prewencyjnym lub redukującym straty. Koszty te stanowią
koszt fizycznej kontroli ryzyka i powinny być skutkiem świadomych decyzji
producenta rolnego, choć mogą też być narzucone przez podmiot kontraktujący.
Niekiedy konieczne jest zaoranie pola i ponowne jego obsianie. W tym przypadku przepadają zadatki na usługi bądź środki, które nie będą wykorzystane.
Susza nie tylko zmniejsza plon główny, ale także, co się z tym wiąże, ilość słomy.
Przekłada się to w konsekwencji przede wszystkim na koszt chowu zwierząt
(zmniejszona ilość paszy i słomy na ściółkę), o ile jest ona prowadzona w gospodarstwie. Niedobór wody wpływa także na poplony, czasami uniemożliwiając
ich wysiew (w przypadku długotrwałej suszy). Bezpośrednim skutkiem suszy jest
60 Monika Kaczała
też zwiększenie podatności roślin na choroby oraz plagi szarańczy (przykładem
może być plaga na południu Francji w 2005 r.), co w konsekwencji wymusza
podjęcie odpowiednich działań agrotechnicznych. Brak opadów w połączeniu
z wysokimi temperaturami zmniejsza także skuteczność niektórych środków
chwastobójczych i owadobójczych (np. herbicydów czy pyretroidów) i wymusza
stosowanie środków droższych, zwiększając tym samym koszty zabiegów agrotechnicznych (Mantylicki 2013). Długotrwała susza skutkuje także wzrostem kosztów zbioru, np. buraka cukrowego. Przy mocno przesuszonej glebie z dużą ilością
małych korzeni bardzo często obłamywany jest dół korzenia (w skrajnych przypadkach przy glebach ciężkich zbiór jest niemożliwy), spada ponadto wydajność
maszyn i wzrasta ich awaryjność (Jaroszewski, Ozimiński 2010). Przy zbożach
z kolei mogą pojawiać się tzw. odmłódki. Przy niektórych jednak roślinach, np.
kukurydzy, spadek wilgotności ziarna spowodowany suszą, znacznie zmniejsza
koszty jego suszenia (Michalski 2004). Susza ma wpływ na warunki przyszłego
okresu wegetacyjnego, zwłaszcza, jeśli doszło do suszy hydrologicznej (Łabędzki
2006). Należy także wspomnieć o tym, że obniżenie poziomu wód podziemnych
wskutek suszy powoduje trudności w zaopatrzeniu w wodę całego gospodarstwa,
także w zakresie potrzeb bytowych ludzi. Wysychanie studni powoduje niekiedy
konieczność korzystania z beczkowozów, co zwiększa koszt pozyskania wody.
FINANSOWANIE SKUTKÓW SUSZY POPRZEZ UBEZPIECZENIE
Finansowanie skutków suszy przez gospodarstwa rolne odbywa się
w przeważającej większości ze środków własnych (ryc. 4). Z pomocy państwa
na terenie suszy korzystało w ostatnich 10 latach co szóste gospodarstwo,
z ubezpieczenia co jedenaste, w tym najczęściej gospodarstwa powyżej 20
ha. W Polsce funkcjonują obecnie przymusowe ubezpieczenia dotowane3
(mają charakter obligatoryjny w odniesieniu do 50% powierzchni wybranych
rodzajów upraw) oraz ubezpieczenia komercyjne upraw. Ubezpieczenia dotowane są regulowane ustawą z dnia 7 lipca 2005 r. o dopłatach do ubezpieczeń
upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (Dz.U. nr 150 poz. 1249, z późn. zm.)4,
a zakres ewentualnych zdarzeń obejmuje suszę. Koszty świadczenia ochrony ubezpieczeniowej od suszy, ze względu na kumulatywny charakter tego
Zgodnie z art. 4 ust. 4 oraz art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach
obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli
Komunikacyjnych (Dz.U. 2003 nr 124 poz. 1152 z pozn. zm.) dotowane ubezpieczenia upraw nie są
ubezpieczeniami obowiązkowymi, regulowanymi przepisami tejże ustawy [zob. szerzej M. Orlicki,
Ubezpieczenia obowiązkowe, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2011, s. 129-164, 174-176]. Ma
to niezwykle istotne konsekwencje praktyczne. Dla podkreślenia faktu, iż ubezpieczenia dotowane,
pomimo, że mają charakter obligatoryjny nie są ubezpieczeniami obowiązkowymi autorka określa
je jako „ubezpieczenia przymusowe”, zgodnie z terminologią zaproponowaną przez M. Orlickiego,
op. cit., s. 171-172.
4
Ustawa ta zwana jest dalej ustawą o dopłatach.
3
61
Ryc. 4. Finansowanie przez gospodarstwa rolne szkód suszowych. Źródło: ilościowe
badanie zainteresowania konceptem ubezpieczeń indeksowych upraw dla rolników,
Polska N=750, tereny suszowe N=500, tereny niesuszowe N=250, okres badania – marzec
2012 r. (Kaczała, Łyskawa 2012)
Fig. 4. Farms financing drought damag. Source: A quantitative survey of the interest in the
concept of index crop insurance for farmers, N=750, drought areas N=500, non-drought
areas N-250, survey timing – March 2012 (Kaczała, Łyskawa 2012)
ryzyka, wysokość szkód, wysokie koszty likwidacji szkód oraz hazard moralny i motywacyjny związany z asymetrią informacji są znacznie wyższe, niż
w przypadku pozostałych zdarzeń (Kaczała, Łyskawa 2008b,). Pokrycie tego
zagrożenia jest obecnie możliwe tylko w PZU SA i TUW w ramach ubezpieczeń
dotowanych (co wynika z częściowej reasekuracji państwa w ramach umów od
suszy zawartych na podstawie ustawy o dopłatach), jednakże stawki za suszę
wynoszą przeciętnie od 5% do10% sumy ubezpieczenia. W PZU SA stawka ulega
zwiększeniu o 100%, jeśli powierzchnia V lub VI klasy bonitacyjnej przekracza
50% areału danego pola. Dotacja do składki wynosi obecnie 50%, ale jest możliwa
tylko do wysokości 3,5% lub 5% (w zależności od uprawy), o ile stawka nie przekracza 6%.5 Dotacja jest zatem w praktyce możliwa we wszystkich zakładach
tylko dla umów na terenach o mniejszej ekspozycji na suszę i pod warunkiem
mniejszościowego udziału gleb słabych (V i VI klasa). Dotacja dotyczy ponadto
tylko jednej umowy na daną uprawę, stąd w przypadku rozdzielenia suszy od
pozostałych zagrożeń, powstaje konieczność wyboru co do umowy, na którą poJeśli stawka wynosi do 3,5% lub do 5% (w zależności od uprawy) dopłata przysługuje w wysokości
50%, jeśli stawka wynosi do 6% dopłata przysługuje w wysokości 50% licząc od stawki 3,5% lub
5%, jeśli stawka jest wyższa niż 6% dopłata nie obowiązuje (art. 5 ust. 2-2c ustawy o dopłatach).
Obecnie trwają pracę nad zmianą tej regulacji, tj. podniesieniem stawek maksymalnych i zasad
przyznawania dotacji.
5
62 Monika Kaczała
bierana jest dopłata. Dodatkowo dotacja przysługuje tylko producentom rolnym
w rozumieniu wspomnianej ustawy o dopłatach, tj. podmiotom posiadającym
lub współposiadającym gospodarstwo rolne i będących małym lub średnim
przedsiębiorcą (art. 2 ust. 2 ustawy o dopłatach).
Szkody finansowane w ramach ubezpieczenia upraw od suszy dotyczą ubytku
ilościowego w plonie i nie obejmuje pozostałych skutków suszy. Szkoda musi ponadto zaistnieć po 30 dniach od zawarcia umowy (karencja) i wystąpić w okresie
od 1 kwietnia do 30 września. Wypłata odszkodowania następuje tylko wtedy,
gdy szkoda wynosi powyżej 25% sumy ubezpieczenia (franszyza integralna) i jest
pomniejszana o 10%-towy udział własny. Warunkiem koniecznym rozpoczęcia
procesu likwidacji szkody jest spadek KBW, monitorowanego przez IUNG dla
danej uprawy, gleby i obszaru geograficznego poniżej wartości krytycznej. Nawet,
jeśli faktyczne straty rolnika w plonach w wyniku suszy wyniosą powyżej 25%,
odszkodowanie nie zostanie wypłacone jeżeli KBW nie przekroczył wartości
krytycznej6. Dodatkowo należy tu uwzględnić kwestię definicji i ryczałtowego
określania wysokości szkody całkowitej, w zależności od okresu, w którym
powstała. Z konstrukcji produktu wynika, że ubezpieczenie upraw jest de facto
ubezpieczeniem utraty zysku. Suma ubezpieczenia kalkulowana jest jako iloczyn
założonej wydajności z 1 ha oraz ceny za 1 dt uprawy. Jest zatem ustalana indywidualnie z rolnikiem, przy czym nie może przekroczyć maksymalnych sum
ubezpieczenia określonych przez Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju
Wsi z dnia 29 listopada 2013 r. w sprawie maksymalnych sum ubezpieczenia dla
poszczególnych upraw rolnych i zwierząt gospodarskich na 2014 r. (Dz.U. 2013
poz. 1444). Likwidacja szkody przy suszy przebiega zazwyczaj dwuetapowo. Po
pierwsze, w momencie zgłoszenia suszy, gdy stwierdza się, czy susza faktycznie
miała miejsce (sprawdzenie poziomu KBW i oględziny na polu), po drugie –
w momencie, gdy możliwe jest określenie plonu rzeczywistego. W przypadku, gdy
stwierdza się szkodę całkowitą we wczesnym okresie (np. gdy przy pierwszych
oględzinach odpowiednia ilość roślin na m2 jest zbyt mała) kalkuluje się odszkodowanie w taki sposób, że od wartości plonu potrąca się koszty, które nie zostały
poniesione (na dalsze zabiegi agrotechniczne i zbiór). Odszkodowanie wynosi od
15% do 35% sumy ubezpieczenia. Jeśli szkoda całkowita wystąpiła tuż przed zbiorem, wartość plonu jest pomniejszona o 15% do 20% z tytułu nieponiesionych
kosztów zbioru i transportu. Pomijając inne kwestie kalkulacji wysokości szkody
(obliczanie plonu możliwego, określanie strat naturalnych i żniwnych) warto
zwrócić uwagę na to, że w zbożach ubezpieczane są szkody ilościowe będące skutkiem suszy, natomiast w przypadku owoców, warzyw i tytoniu straty jakościowe.
Oznacza to, że jeśli na przykład wystąpiła susza w okresie od wschodów do kwitnienia w kukurydzy na ziarno, to pomimo, że wytworzyły się zamiast jednej kolby
dwie lub trzy i ziarno było gorszej jakości (drobne), to mogło nie dojść do strat
ilościowych (ziarna było więcej) i odszkodowanie się nie należy.
6
Por uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 26.10.2010 r. (IV CSK 265/10).
63
Rolnik w tym wypadku sam ponosi straty jakościowe. Wahania cen w odniesieniu do poszczególnych upraw mają znaczenie tylko, jeśli cena w dniu szkody
istotnie różni się od tej przyjętej w kalkulacji, tj. różnica wynosi powyżej 20%.
Wówczas przy kalkulacji wysokości odszkodowa-nia może dojść do korekty ceny
przyjętej przy zawieraniu ubezpieczenia. Ubezpieczenie upraw pokrywa zatem
skutki niższej ceny w dniu szkody o mniej niż 20 % oraz istotnego, tj. powyżej
20% wzrostu ceny. Ilość zawartych ubezpieczeń pokrywających skutki suszy jest
znikoma, a w 2013 r. wyniosła 117 (!) umów (Uzasadnienie projektu ustawy o
zmianie ustawy o ubezpieczeniu upraw rolnych i zwierząt gospodarskich 2014).
W praktyce zatem dostęp do tego instrumentu finansowania skutków suszy jest
iluzoryczny.
W związku z przedstawionym wyżej stanem faktycznym rozważyć można
wprowadzenie na rynek tzw. ubezpieczenia indeksowego upraw od suszy. Projekt
takiego ubezpieczenia zaproponowany został przez M. Kaczałę i K. Łyskawę
(2012). Ubezpieczenie takie ma charakter ryczałtowy, gdzie przy ubytku w plonach
na poziomie 15%, 20% lub 30% (opcjonalnie do wyboru) wypłacane jest na 1 ha
świadczenie o z góry określonej wielkości. Ubytek w plonie szacowany byłby na
podstawie klimatycznego bilansu wodnego, publikowanego dla poszczególnych
kategorii gleb i gatunków roślin przez IUNG. Ubezpieczenie takie z założenia
cechuje się niskim poziomem świadczeń, które mają pozwolić na przetrwanie
gospodarstwa rolnego. Dzięki temu jednak, a także automatycznej likwidacji „zza
biurka” i ograniczeniu hazardu moralnego, stawki za takie ubezpieczenia mogą
być niemal dziesięciokrotnie niższe. Biorąc pod uwagę wysoką akceptację tego
konceptu przez rolników (około 75% oceniło ten koncept pozytywnie), a także
zmiany w ramach WPR i umiejscowienie ubezpieczenia indeksowego wśród
instrumentów zarządzania ryzykiem uprawnionych do dotacji7, rozwiązanie
to wydaje się być godne rozważenia. Tak jak korzystanie z każdego innego
instrumentu finansowania skutków realizacji ryzyka rodzi dla gospodarstwa
rolnego określone konsekwencje, tak i stosowanie ubezpieczenia indeksowego
wiąże się z określonymi skutkami.
Wyniki analizy SWOT w odniesieniu do ubezpieczeń indeksowych z punktu
widzenia mikro prezentuje poniższa tabela (tab.1).
Art. 37 ust. 1b Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17
grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny
na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr
1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347z 20.12.2013, str. 487).
7
64 Monika Kaczała
Tabela 1. Analiza SWOT ubezpieczenia indeksowego suszy z punktu widzenia producenta rolnego
Table 1. The SWOT analysis of the indexed drought insurance from the point of view of
the producer
Zalety ubezpieczenia indeksowego suszy
Wady ubezpieczenia indeksowego
suszy
• Niska cena wynikająca z niższych kosz- • Niska wysokość świadczenia
tów świadczenia ochrony (minimalizacja • Wysokość świadczenia jest niezależna
hazardu motywacyjnego (moralnego)
od wielkości szkody
i negatywnej selekcji, zmniejszenie
• Występowanie ryzyka bazy –
kosztów akwizycji i administracji,
zwłaszcza przy obecnej gęstości
likwidacji szkód i monitorowania
punktów pomiarowych - możliwość
nadużyć)
sytuacji braku świadczenia pomimo
• Możliwość zabezpieczenia się przed
faktycznej szkody, zwłaszcza u rolskutkami zdarzenia dotąd nieubezpieników o ponadprzeciętnych wynikach
czanego lub ubezpieczanego za bardzo
• Wczesne stadium rozwoju rozwiązania
wysoką składkę
• Ewentualne trudności w dostępie do
• Uniezależnienie od pomocy państwa
produktu na terenie zróżnicowanym
w przypadku klęski żywiołowej
klimatycznie, gdzie dane historyczne
• Prosta likwidacja, bez wizyty likwidatora
są słabej jakości, dostępne szeregi
• Możliwość bieżącej oceny przez produczasowe krótkie, szkody przyjmują
centa rolnego czy szkoda miała miejsce
rozmiary katastroficzne
• Zmniejszona ilość sporów
• Ewentualne montowanie przyrządów
• Produkt stosunkowo prosty, „wielkość”
pomiarowych
ochrony zależna od ubezpieczającego
Szanse w zastosowaniu
Zagrożenia w stosowaniu
• Dotacja do składki
• Ugruntowane historycznie
• Ułatwienie w uzyskaniu innych form
przyzwyczajenie producenta rolnego
wsparcia
do pełnego pokrycia szkody
• Wypełnienie przy minimalnych kosz• Początkowy wzrost ilości sporów
tach przymusu nakładanego ustawą
• Brak zaufania do instytucji
dotyczącego ubezpieczenia 50% areału
monitorującej indeks
i uzyskanie dostępu do dotowanych form • Brak zrozumienia i akceptacji korefinansowania szkód
lacji między zjawiskiem atmosferycznym a szkodą
• Ewentualne nałożenie obowiązku
ubezpieczenia
• Utrudnienia w uzyskaniu pomocy
z budżetu państwa w przypadku
niektórych zdarzeń katastroficznych
bądź uzależnienie udzielenia pomocy
w pełnej wysokości od faktu ubezpieczenia odpowiedniej części areału od
suszy
65
• Brak rewaloryzacji poziomu
świadczenia i stąd jego wysokość
niewystarczająca na przetrwanie
i odnowienie produkcji
• Wątpliwości prawne (nadmierne
wzbogacenie) mogące skutkować
odpowiedzialnością prawną producenta rolnego
• Ewentualne nałożenie na producenta rolnego dodatkowych
obowiązków w zakresie gromadzenia i udostępniania danych (np.
dotyczących plonowania) w celu
udoskonalania indeksu
Źródło: Projekt badawczy nr N N113 432037 Koncepcja polis indeksowych i możliwość ich zastosowania w systemie obowiązkowych dotowanych ubezpieczeń upraw w Polsce, UE w Poznaniu.
Source: Research Project No. N N113 432037 entitled “The concept of index insurance policies
and the possibility to apply them in the system of obligatory subsidised crop insurance in Poland”,
Poznan University of Economics.
WNIOSKI
Funkcjonujące obecnie ubezpieczenia upraw od suszy w Polsce są ubezpieczeniami funkcjonującymi w oparciu o ustawę o dopłatach. Są to de facto ubezpieczenia utraty zysku, które jednak w odniesieniu do zbóż pokrywają tylko straty
wynikające z ilościowego ubytku plonu głównego i nie finansują pozostałego
rodzaju strat. Mogą również pokrywać w pewnym stopniu wahania cen danej
uprawy w momencie wystąpienia szkody. Warunki likwidacji tych szkód, poza
ogólnymi ramami (wysokość franszyzy, udziału własnego i karencji) są w zasadzie ustalane przez zakłady ubezpieczeń. Wysokie stawki (na niektórych terenach zaporowe) zdecydowanie ograniczają popyt na te ubezpieczenia. W praktyce dostęp do tego instrumentu finansowania skutków suszy jest iluzoryczny.
Wstępna analiza ubezpieczenia indeksowego i wyniki badań dotyczące jego akceptacji przez producentów rolnych, a także obecne warunki prawne w ramach
nowej WPR dają podstawy do rozważenia wprowadzenia nowego – indeksowego
instrumentu finansowania skutków suszy na rynek polski.
66 Monika Kaczała
Literatura
Bochenek Z., Dąbrowska-Zielińska K., Ciołkosz A., Drupka S., Boken V. K., 2005, Monitoring Agricultural Drought in Poland, [w:] V.K. Boken, Cracknell A.P., R.L. Heathcote (red.), Monitoring and Predicting Agricultural Drought, Oxford University Press,
Oxford, 171-180.
Boken V. K., 2005, Agricultural Drought and Its Monitoring and Prediction: Some Concepts, w: Boken V. K., Cracknell A. P., Heathcote R. L. (red.), Monitoring and Predicting Agricultural Drought, Oxford University Press, Oxford, 3-10.
Doroszewski A., Kozyra J., Pudełko R., Stuczyński T., Jadczyszyn J., Koza P., Łopatka A.,
2008, Monitoring suszy rolniczej, Wiad. Melior., nr 1 (416), 35-38.
Hayes M., Wilhite D., Svoboda M., Trnka M., 2011, Investigating the Connections between Climate Change, Drought, and Agricultural Production w Mendelsohn, R., Dinar, A. (eds.), Handbook on climate Change and Agriculture, Edward Eigar Publishing Ltd., 73-86.
IPCC, 2013: Summary for Policymakers, [w:] T.F. Stocker, D. Qin, G.-K. Plattner, M.
Tignor, S.K. Allen, J. Boschung, A. Nauels, Y. Xia, V. Bex, P.M. Midgley (red.),
Climate Change 2013: The Physical Science Basis. Contribution of Working Group
I to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change,
Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA.
Jaroszewski J., Ozimiński S., 2010, Zbiór buraków w warunkach suszy, http://www.
kpodr.pl/index.php/component/content/article/38-okopowe/108-zbior-burakow-wwarunkach-suszy- [pobrano 17.04.2014].
Kaczała, M., Łyskawa, K., 2008a, Skuteczne ubezpieczenia w zarządzaniu gospodarstwem rolnym, cz. 1: Identyfikacja zagrożeń w działalności producenta rolnego
i wskazania dla rynku ubezpieczeniowego, Wiadomości Ubezpieczeniowe 2008 nr 1/2
- Polska Izba Ubezpieczeń, 36-43.
Kaczała, M., Łyskawa, K., 2008b, Ubezpieczenia z dopłatami z budżetu państwa jako instrument ochrony gospodarstw rolnych przed skutkami ryzyka, Gospodarka i finanse
- Poznań, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu (UEP), 123-145.
Kaczała, M., Łyskawa, K., 2012, Koncepcja polis indeksowych i możliwość ich zastosowania w systemie obowiązkowych dotowanych ubezpieczeń upraw w Polsce,
[w:] Trendy w ubezpieczeniach rolnych w Europie. Ubezpieczenie ryzyka suszy
w Polsce, Polska Izba Ubezpieczeń, Warszawa, 48-62.
Kallis G., 2008, Droughts, Annu. Rev. Environ. Resourc, 33, 85-118, www.annualreviews.
org [dostęp 12.02.2013].
Kundzewicz Z., Kozyra J., 2011, Ograniczanie wpływu zagrożeń klimatycznych
w odniesieniu do rolnictwa i obszarów wiejskich, Polish Journal of Agronomy 7,
68–81.
Łabędzki L., 2006, Susze rolnicze. Zarys problematyki oraz metody monitorowania
i klasyfikacji, Wydawnictwo IMUZ, Falenty.
Łabędzki L., Bąk B., Kanecka-Geszke E., Kasperska-Wołowicz W., Smarzyńska K., 2008,
Związek między suszą meteorologiczną i rolniczą w różnych regionach agroklimatycznych Polski, Wydawnictwo IMUZ, Falenty.
Lasocki W., 2006, Charakterystyka i objawy uszkodzeń roślin uprawnych powodowanych
przez suszę w różnych okresach wegetacji, Mazowiecki Ośrodek Doradztwa Rolniczego w Warszawie, Oddział Poświętne w Płońsku.
67
Lorenc H., 2011, Susze i opady maksymalne w Polsce, Seminarium PK GWP, 16.12.2011
Mantylicki P., 2013, Uprawom rolniczym zagraża susza, http://www.kpodr.pl/index.php/
galeria-2013/276-uprawom-rolniczym-zagraza-susza (01.06.2014).
Michalski T., 2004, Uwagi o zbiorze kukurydzy na ziarno, http://www.kukurydza.org.pl/
zbior.php.
Miętus M., 2011, Zmiany klimatu i ich wpływ na środowisko, gospodarkę i społeczeństwo.
Zmiany klimatu i ich wpływ na środowisko naturalne Polski oraz określenie skutków
ekonomicznych, sprawozdanie z realizacji zadania 1 w ramach projektu KLIMAT,
http://klimat.imgw.pl/wp-content/uploads/2011/02/zad.1_R2010w.pdf (02.12.2012).
Mishra A.K., Singh V.P., 2010, A review of drought concepts, J Hydrol 391(1–2), 202–
216.
Seneviratne S.I., Nicholls N., Easterling D., Goodess C.M., Kanae S., Kossin J., Luo Y.,
Marengo J., McInnes K., Rahimi M., Reichstein M., Sorteberg A., Vera C., Zhang X.,
2012, Changes in climate extremes and their impacts on the natural physical environment, [w:] C.B. Field, V. Barros, T.F. Stocker, D. Qin, D.J. Dokken, K.L. Ebi, M.D.
Mastrandrea, K.J. Mach, G.-K. Plattner, S.K. Allen, Tignor, M., P.M. Midgley (red.),
Managing the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change
Adaptation, A Special Report of Working Groups I and II of the Intergovernmental
Panel on Climate Change (IPCC). Cambridge University Press, Cambridge, UK, and
New York, NY, USA, 109-230.
Tignor M., Midgley P.M. (red.), A Special Report of Working Groups I and II of the
Intergovernmental Panel on Climate, Change (IPCC), Cambridge University Press,
Cambridge, UK, and New York, NY, USA, 109-230.
Uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu upraw rolnych i zwierząt gospodarskich; http://legislacja.rcl.gov.pl/lista/2/projekt/56568/katalog/56606
(dostęp 30.09.2014).
SUMMARY
The purpose of the following article is to answer the question about the drought
impact for a producer of crops and to what extent crop insurance helps financing
the resulting losses on the Polish market. The findings of the analysis make it apparent that the available insurance solutions come down to insurance against loss
of profit. As for the cereals, the insurance only covers losses which result from the
quantitative loss of the main crop, and to some extent it can also cover the given
crop price fluctuations at the time of the damage. The farmer has to cover the
remaining drought impact by himself. Additionally, access to insurance is rather
illusory, due to the high premium level on the drought-prone areas. Introductory
analysis of drought index insurance and the research findings referring to its acceptance among farmers as well as the current legal environment of the new CAP
show that introduction of a new index-based drought impact funding instrument
should be seriously considered in order to fill a niche on the Polish market.
2014, T.55 ss.69-83
Aneta Kułakowska-Bicz
Szkoła Główna Służby Pożarniczej w Warszawie
Wydział Inżynierii Bezpieczeństwa Cywilnego
Zakład Podstaw Ekonomii i Nauk o zarządzaniu
ZDARZENIA KATASTROFICZNE I ICH UBEZPIECZENIE W POLSCE
W ŚWIETLE BADAŃ EMPIRYCZNYCH
Catastrophic events and their insurance in Poland in the light of empirical
research
Słowa kluczowe: zagrożenia naturalne, zdarzenie katastroficzne, ubezpieczenie, pomoc
poszkodowanym
Key words: natural hazards, catastrophism event, insurance, assistance injured
WSPÓŁCZESNY STOPIEŃ ZAGROŻEŃ NATURALNYCH
W licznych dyskusjach politycznych, społecznych i naukowych rozważa się
zjawisko występowania coraz większej liczby zdarzeń o charakterze katastroficznym wywołanych przez siły natury. Katastrofy naturalne określane są
zazwyczaj klęskami żywiołowymi lub kataklizmami. Katastrofa to wydarzenie,
które wywołuje negatywne skutki w każdej dziedzinie życia człowieka.
Zagrożenia naturalne istniały od zawsze, szkodząc ludziom, zwierzętom
i roślinom. Wpływ żywiołów na życie ludzi i rozwój cywilizacji jest udokumentowany licznymi faktami, przykładami i relacjami. Historia bogata jest w opisy
katastrof, które pociągnęły za sobą utratę życia i mienia ludzi. W ostatnim czasie
dość często występują w naszym kraju, doświadczając dotkliwie różne regiony
kraju oraz sektory i sfery działalności człowieka. Zagrożenia wykazują złożony
charakter i różnorodność, a każde zagrożenie może wystąpić w dowolnym czasie na dowolnym obszarze z różnym natężeniem dotykając różne społeczności.
Zagrożenia są zjawiskami powszechnie występującymi i nie jesteśmy w stanie
określić, w którym momencie mogą wystąpić. W przyszłości przewiduje się
wzrost częstotliwości natężenia tych zjawisk. W XXI wieku, liczba zagrożeń
życia i zdrowia jest ogromna i cały czas wzrasta. Wypłacane przez państwo
zasiłki, tanie kredyty oraz darowizny, a także dotychczasowy system ubezpieczeń
nie zaspokajają potrzeb poszkodowanych. W związku z tym od kilku lat w Polsce
70 Aneta Kułakowska-Bicz
budowany jest system zarządzania kryzysowego1 oparty na administracji ogólnej,
która jest zobowiązana do zapewnienia społeczeństwu akceptowalnego poziomu
bezpieczeństwa. Znaczącą, choć nadal niedostateczną rolę przy odbudowie zniszczeń spowodowanych zdarzeniami katastroficznymi odgrywa system ubezpieczeń
od zdarzeń katastroficznych. Jedną z podstawowych, a zarazem najważniejszych
potrzeb człowieka jest bezpieczeństwo. Tylko człowiek, który czuje się bezpiecznie, jest w stanie normalnie funkcjonować i rozwijać się. Bezpieczeństwo to
nie tylko brak zagrożeń, ale także „stan funkcjonowania” wielu innych dziedzin
życia, tj. pomoc społeczna, bezpieczeństwo publiczne, ochrona zdrowia, dostęp
do instytucji edukacyjnych i oświatowych, dostęp do terenów rekreacyjnych,
istnienie i dostępność niezbędnych szlaków komunikacyjnych, itp. (Lisowski,
Kurzynowski 1999, str. 114). Bezpieczeństwo jest fundamentem społeczeństw
ludzi wolnych, spokojnych o swój los i przyszłość. W trosce o byt i bezpieczeństwo obywateli polskich Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia prawo
by strzec niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolność oraz prawa człowieka i obywatela. Gwarantuje bezpieczeństwo obywateli
oraz nakazuje strzec dziedzictwa narodowego i ochronę środowiska, kierując się
zasadą zrównoważonego rozwoju (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej art. 5).
Bezpieczeństwo w głównej mierze pojmujemy jako brak zagrożeń, ochronę przed
zagrożeniami, lub jako poczucie bezpieczeństwa w następstwie niewystępowania zagrożeń, albo też skutecznych działań im zapobiegających. Bezpieczeństwo
to potrzeba ludzi, poczynając od jednostki po olbrzymie grupy społeczne, narody oraz systemy międzynarodowe. Bezpieczeństwo jest potrzebą egzystencjalną i wiąże się z istnieniem, zabezpieczającą przetrwanie, tożsamość, niezależność, spokój oraz pewność funkcjonowania i rozwoju. Bezpieczeństwo państwa
obejmuje kwestie polityczne, militarne, aspekty gospodarcze, ekologiczne, społeczne i etniczne. Brak bezpieczeństwa wywołuje niepokój i poczucie zagrożenia,
czyli wrażenie niebezpieczeństwa (Nowakowski i in. 2009, s. 1). Każdy podmiot
negatywnie odczuwa katastrofę i związane z nią skutki. Dla każdego podmiotu
utrata i znisz-czenie majątku w wyniku zdarzenia katastroficznego są tragedią
i utrudnieniem dla szybkiego przywrócenia stanu sprzed katastrofy. Odbudowa
utraconych dóbr jest niemożliwa w krótkim czasie, co powoduje destabilizację
życia i działalności ludzi.
UBEZPIECZENIE JAKO INSTRUMENT TRANSFERU RYZYKA
Ubezpieczenie to asekuracja, konstrukcja finansowa, to znaczy mechanizm
polegający na tym, że ubezpieczający zasilają fundusz wspólnego ryzyka, a ci
1
zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym,
przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu
w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych oraz na odtwarzaniu infrastruktury lub przywróceniu jej pierwotnego charakteru. Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007r., o zarządzaniu kryzysowym. Dz.
U., Ustawa z 2009 r., nr 131 poz. 1076.
Zdarzenia katastroficzne i ich ubezpieczenie w Polsce...
71
którzy ponieśli szkody, otrzymują kompensaty skutków tych szkód (dzielenie się
ryzykiem) od ubezpieczyciela (transfer ryzyka) (Handschke, Monkiewicz 2010).
Zakład ubezpieczeń to jedna z najstarszych organizacji finansowych. Powstała
wobec występowania ryzyka w życiu człowieka i jego działalności gospodarczej
(Owsiak 1999, s. 136). Przyczyną stworzenia ubezpieczeń było dążenie do
ograniczenia skutków niekorzystnych zdarzeń losowych spowodowanych siłami
natury bądź skutkami działalności człowieka. W celu zapewnienia najwyższego
poziomu bezpieczeństwa społeczeństwu tworzone są różnego rodzaju systemy,
w ramach których funkcjonują podsystemy realizujące zadania w zakresie
poszczególnych dziedzin życia ludzi. Kluczową zasadą ubezpieczeń jest m.in.
pokrycie strat i szkód powstałych w wyniku nieszczęśliwych zdarzeń losowych,
zapewnienie środków na odbudowę majątku. Realizacja ubezpieczenia następuje
przez wypłatę odszkodowań i świadczeń z funduszu tworzonego ze składek
osób ubezpieczonych. Rynek ubezpieczeń, stosując istniejące na rynku metody
i techniki ubezpieczeniowe daje nowe możliwości swoim klientom, w postaci
różnych produktów ubezpieczeniowych opatrzonych stosownymi klauzulami.
SYSTEM UBEZPIECZEŃ OD ZDARZEŃ KATASTROFICZNYCH W POLSCE
Współczesne katastrofy oraz rozmiar i zasięg strat spowodowanych działaniem
sił natury wskazują tendencje rosnące o dużej skali zniszczeń. Pomimo postępu
technologicznego, rozwoju technik meteorologicznych oraz hydrologicznych
oraz nowoczesnych systemów bezpieczeństwa, zjawiska spowodowane przez
przyrodę coraz częściej dotkliwie doświadczają społecznie i ekonomicznie różne
regiony naszego świata. Ubezpieczenie pozwala zabezpie-czyć się przed finansowymi skutkami nieprzewidzianych zdarzeń losowych. Ubezpieczenia od ognia
i innych zdarzeń losowych obejmują niebezpieczeństwa, które zawarte są w umowie ubezpieczenia i dotyczą wszelkiego rodzaju przedmiotów majątkowych. Do
tych niebezpieczeństw zaliczyć należy: przede wszystkim ryzyko powodzi, huraganu, pożaru, uderzenia pioruna, itp. Ubezpieczenia obowiązkowe i dobrowolne w polskim systemie ubezpieczeń wykonywane są przez zakłady ubezpieczeniowe, które realizują swą działalność przez oferowanie i udzielanie ochrony
ubezpieczeniowej na wypadek wystąpienia ryzyka skutków zdarzeń związanych
z niekorzystnymi zdarzeniami losowymi, w tym spowodowanymi przez przyrodę.
Na naszym rynku ubezpieczenia obowiązkowe budynków dotyczą jedynie osób
prowadzących działalność rolną (budynki rolnicze). Ubezpieczonym rolnikom
przysługuje odszkodowanie za szkody powstałe w budynkach na skutek zdarzeń
losowych spowodowanych zdarzeniami na skutek sił natury. Z kolei inne osoby
bądź instytucje i przedsiębiorstwa mogą swe mienie ubezpieczyć. Powstałe na
skutek katastrofy szkody bardzo znacząco uszczuplają budżety poszkodowanych i dlatego produkty ubezpieczeniowe powinny zapewnić bezpieczeństwo
finansowe ludzi na wypadek takich zdarzeń. Specjalną uwagę należy zwrócić na
ubezpieczenia nieruchomości, które mogą rozwinąć swoje formy i zakres poprzez
rozszerzenie ofert w zakresie ubezpieczeń od zagrożeń naturalnych. Ubezpieczenia
majątkowe mogą znacząco wpłynąć na bezpieczeństwo finansowe poszkodowanych, jak również racjonalizować wydatki państwa. Udział ubezpieczeń
w finansowaniu ryzyk katastrofalnych jest obecnie postrzegany przez ludność
i organy władzy państwowej jako ważny problem współczesnego społeczeństwa,
który wymaga wypracowania odpowiednich metod i ustalenia zasad finansowania
szkód i zniszczeń spowodowanych przez żywioły. Skutki usuwania zniszczeń
są niekiedy bardzo długotrwałe i pracochłonne. Przedmiotami narażonymi, nie
objętymi ubezpieczeniami obowiązkowymi są nieruchomości, mienie ruchome,
sprzęt, wyposażenie, uprawy, zebrane plony, zapasy, zwierzęta gospodarskie
i inne. W związku z powyższym rozpatrując wyniki rynku ubezpieczeniowego
oparte na analizie porównawczej dotyczące składek i odszkodowań w grupie 8
(Dział II Pozostałe ubezpieczenia osobowe oraz ubezpieczenia majątkowe), tj.
ubezpieczenia szkód spowodowanych żywiołami, obejmujące szkody rzeczowe
nieujęte w grupy 3-7 klasyfikacji ubezpieczeniowej, spowodowane przez: ogień,
eksplozję, burzę, inne żywioły; energię jądrową; obsunięcia ziemi lub tąpnięcia
należy uznać, że składka roczna w stosunku rok 2012 do roku 2013 wzrosła
o 7,41%, (tab.1), liczba polis o 11,28% (tab. 2). Z kolei odszkodowania wzrosły
o 14,11% (tab. 3), a liczba wypłat o 18,27% (tab. 4). Należy zauważyć w tym
miejscu, że ubezpieczenia katastroficzne od szkód spowodowanych żywiołami
są kategorią ubezpieczeń rozwijającą się i coraz bardziej zauważalną na rynku
ubezpieczeniowym przez społeczeństwo.
Tabela 1. Składka brutto
Table 1. Gross premium
Grupa
Szkody spowodowane żywiołami
w tym obowiązkowe budynków
w gospodarstwach rolnych
IV kw. 2012 IV kw. 2013
(tys. zł)
(tys. zł)
2 901 725
3 116 876
418 781
434 102
Różnica
rok do roku
7,41%
3,66%
Źródło: Wyniki rynku ubezpieczeniowego w 2013 r. http://piu.org.pl/analizy/project/1801/pagination/1. (26.03.13)
Tabela 2. Liczba polis ubezpieczeniowych
Table 2. The number of insurance policies
Grupa
IV kw. 2012 IV kw. 2013
(tys. zł)
(tys. zł)
8 043 279
8 950 622
1 524 017
1 930 816
Różnica
rok do roku
11,28%
26,69%
73
Tabela 3. Odszkodowania
Table 3. Compensation
Grupa
IV kw. 2012 IV kw. 2013
(tys. zł)
(tys. zł)
1 149 765
1 312 041
142 994
146 510
Różnica
rok do roku
14,11%
2,46%
Tabela 4. Liczba wypłat
Table 4. The number of payments
Grupa
IV kw. 2012 IV kw. 2013
(tys. zł)
(tys. zł)
259 003
306 335
23 743
35 633
Różnica
rok do roku
18,27%
50,08%
Tabela 5. Zestawienie zbiorcze składki brutto i wypłaconych odszkodowań i świadczeń
Table 5. Summary of cumulative gross premiums and paid compensation and settlement
Rok
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Składka przypisana brutto
(w tys. zł)
15 666 626
17 684 918
18 758 690
19 680 479
21 350 272
22 789 787
22 594 991
24 594 551
26 237 160
26 265 204
Odszkodowania i świadczenia
wypłacone brutto (w tys. zł)
8 777 429
9 702 103
9 952 565
10 052 085
10 776 565
11 126 696
13 373 838
15 425 738
14 247 875
14 044 897
Źródło: Polska Izba Ubezpieczeń .Raport roczny 2012. Wydawca: Centrum Edukacji Ubezpieczeniowej na zlecenie Polskiej Izby Ubezpieczeń
METODY BADAWCZE I CHARAKTERYSTYKA RESPONDENTÓW
Podstawowym celem i założeniem badań przeprowadzonych metodą sondażu
diagnostycznego było uzyskanie opinii i informacji na temat katastrof spowodowanych przez przyrodę, usuwania ich skutków, finansowania powstałych zniszczeń
i strat oraz wprowadzenia na rynek ubezpieczeń produktów ubezpieczeniowych
zapewniających ochronę majątku i nieruchomości na wypadek tych zdarzeń.
W celu pozyskania danych wykorzystano metodę badawczą za pomocą ankiety. Poznaniu opinii na temat finansowania strat po zdarzeniach katastroficznych
oraz weryfikacji powszechnych poglądów na ten temat posłużył przygotowany
specjalnie do tego celu kwestionariusz ankietowy. W celu doboru próby poddano
analizie regiony naszego kraju pod kątem występowania zagrożeń naturalnych.
W badaniu wzięli udział respondenci wytypowani na podstawie doboru celowolosowego. Sondaż przeprowadzono w następujących województwach: pomorskim, mazowieckim, śląskim, małopolskim i podkarpackim. Wytypowana została
próba respondentów w województwach, które charakteryzowały się większą
częstotliwością występowania groźnych zjawisk naturalnych takich jak powódź,
huragan, osuwisko. Badania przeprowadzone były wśród osób prowadzących
gospodarstwa domowe o różnej liczebności (objęły: 195 osób).
Kwestionariusz ankietowy zawierał 21 pytań. Pytania były uszeregowane
tematycznie i dotyczyły między innymi:
-- podstawowych informacji na temat respondentów,
-- opinii i doświadczeń związanych z zagrożeniami naturalnymi i zdarzeniami
katastroficznymi,
-- poglądu na finansowanie strat po zdarzeniach katastroficznych.
Uzyskane informacje i wiedza o postawach, ocenach, pragnieniach i potrzebach
grupy badanej pozwoliły ocenić możliwości, przesłanki oraz wskazały rozwiązania
do zmniejszania strat i szkód po zdarzeniach niekorzystnych. Uzyskane wyniki
z badania ankietowego zweryfikowały poglądy respondentów i wskazały kierunki działania dotyczące zapobiegania zagrożeniom oraz wytyczyły sposoby
finansowania strat spowodowanych zdarzeniami katastroficznymi. Zebrane informacje naznaczyły możliwości i założenia wprowadzenia na rynek produktów
ubezpieczeniowych od zdarzeń katastroficznych o szerszym zakresie.
BADANIA ANKIETOWE PRZEPROWADZONE WŚRÓD GOSPODARSTW
DOMOWYCH
Badania przeprowadzone metodą sondażu diagnostycznego w grupie
respondentów zostały przeprowadzone na przełomie roku 2009/2010 na terenach
miast i wsi, z wykorzystaniem kwestionariusza ankietowego. Badanie miało
charakter jakościowy. Oszacowano własności zdarzeń katastroficznych
i opinii osób na temat zagrożeń naturalnych. W badaniu wzięły udział osoby
75
w wieku od 20 lat do ponad 50 lat. Zdecydowana większość ankietowanych osób
doświadczyła w rejonie zamieszkania zdarzenia o znamionach katastroficznych
spowodowanych przez przyrodę. W badaniu wzięły udział osoby prowadzące
gospodarstwa domowe o rożnej liczebności członków, zamieszkujące wspólnie
oraz posiadające wspólny majątek. Były to osoby fizyczne pracujące na posadach
stałych, najemnie, emeryci oraz osoby pracujące na własny rachunek bądź
prowadzące działalność rolniczą, przy czym nie było to ich głównym zajęciem.
Sytuacja materialna respondentów była oceniana jako dobra i przeciętna.
Głównym źródłem utrzymania ankietowanych była umowa o pracę, praca na
własny rachunek oraz praca w gospodarstwie rolnym.
Pytania dotyczyły:
-- typu gospodarstw domowych: miejsca zamieszkania, wieku respondentów,
źródła utrzymania;
-- strat i szkód wyrządzonych przez katastrofę: czy zrealizowało się ryzyko
szkód katastroficznych w rejonie zamieszkania, jaki żywioł spowodował
straty, jaki organ udzielił pomocy poszkodowanym, jaka była forma
udzielonego wsparcia dla poszkodowanych przy odbudowie;
-- czynników motywacyjnych, które mogą wpływać na zakup polis ubezpieczeniowych: posiadanie polisy ubezpieczeniowej, co miało wpływ na zakup
polisy ubezpieczeniowej, preferowana wysokość składki ubezpieczeniowej, czy poszkodowani wyrażali chęć zakupu polis od żywiołów naturalnych, forma ubezpieczeń katastroficznych oraz działań jakie powinny zostać
podjęte w celu ograniczenia strat i szkód.
Po przeanalizowaniu uzyskanych wyników ustalono, że:
1. Zdecydowana większość ankietowanych zamieszkuje w miastach powyżej
20 tys. mieszkańców, jednak znaczna część (blisko ¼) zamieszkuje wieś (ryc.
1). Najbardziej liczebnymi grupami wiekowymi były osoby w przedziałach:
20-25 lat, 26-30 lat i 31-35 lat (ryc. 2). Łączna wielkość w tych grupach
wiekowych objęła ponad 70% respondentów. Głównym źródłem utrzymania respondentów była umowa o pracę, ponad 82% (ryc. 3). Respondenci
posiadają, także inne źródła utrzymania, przy czym tylko niewiele ponad 4%
ankietowanych utrzymuje się z rolnictwa.
2. Zrealizowanie się ryzyka szkód katastroficznych w rejonie zamieszkania
u respondentów było na poziomie ponad 56% (ryc. 4). Zdarzeniem, które
spowodowało olbrzymie straty, była przede wszystkim powódź, ponad
30%,a następnie huragan, ponad 18% (ryc. 5). Po wystąpieniu zdarzenia osoby poszkodowane uzyskały pomoc przede wszystkim od rodzin
34,48% respondentów oraz od organizacji pozarządowych ponad 20% (ryc.
6). Znaczącą pomoc udzielił w miejscowościach dotkniętych zdarzeniem
sołtys, ponad 12%, oraz różne ograny administracji (gmina, województwo)
łącznie ponad 55%. Formy udzielonej pomocy były różne: przede wszystkim fizyczna przy usuwaniu strat po zdarzeniu katastroficznym, ponad
42% oraz rzeczowa, ponad 19%, (ryc. 7). Z ubezpieczeń w celu ochrony
majątku korzystało blisko 63,45%, (ryc. 8). Wpływ na zakup polisy
ubezpieczeniowej od zdarzeń katastroficznych miało przede wszystkim
poczucie bezpieczeństwa 68,28%, oraz przystępna składka ubezpieczeniowa 55,17%, a także szybkość wypłaty odszkodowania (ryc. 9). Ankietowani
wypowiedzieli się także na temat wysokości składki, którą byliby skłonni
zapłacić za ubezpieczenie od ryzyka określając ją na poziomie od 10 do 30
zł., ponad 44 %, oraz od 31 do 50 zł., ponad 32% rocznie, a więc stosunkowo
niewielką. Tylko niektórzy z respondentów gotowi byliby zapłacić składkę
powyżej 100 zł., 4,14% (ryc. 10).
Ankietowani widzą potrzebę zakupu polis ubezpieczeniowych od ryzyk
katastroficznych od wszystkich żywiołów (ryc. 11). Respondenci uznali, że
ubezpieczenia od ryzyka katastroficznego powinny mieć formę dobrowolną,
tak uważało ponad 67%, natomiast za obowiązkową formą opowiedziało się
ponad 32% ankietowanych (ryc. 12). Według opinii respondentów powinny
zostać podjęte działania ograniczające straty i szkody spowodowane zdarzeniami katastroficznymi. Do tych działań należą w opinii 60% badanych: przede
wszystkim stworzenie kompleksowego i przystępnego systemu ubezpieczeń, poszerzenie prewencyjnych działań władz rządowych i samorządowych - 58,62%,
oraz zintensyfikowanie edukacji społeczeństwa w zakresie zagrożeń naturalnych
- 54,48% (ryc. 13).
Ryc. 1. Miejsce zamieszkania (opracowanie własne)
Fig. 1. Dwelling-place (own elaboration)
77
Ryc. 2. Wiek respondentów (opracowanie własne)
Fig. 2. Age of respondents (own elaboration)
Ryc. 3. Źródło utrzymania (opracowanie własne)
Fig. 3. Source income (own elaboration)
Ryc. 4. Zrealizowanie się zagrożenia naturalnego w rejonie zamieszkania (opracowanie
własne)
Fig. 4. Implementation of a natural hazards in the area of residence (own elaboration)
Ryc. 5. Zdarzenie katastroficzne, które spowodowało straty i zniszczenia (opracowanie
własne)
Fig. 5. Catastrophic event which caused the loss and destruction (own elaboration)
Ryc. 6. Instytucje i podmioty, które udzieliły pomocy i wsparcia poszkodowanym po
zdarzeniu katastroficznym (opracowanie własne)
Fig. 6. Institutions and subjects which help and assistance gave to the aggrieved parties
after the catastrophic event (own elaboration)
79
Ryc. 7. Pomoc osobom poszkodowanych przez żywioł. Zasiłki, odszkodowania i inne
formy pomocy (opracowanie własne)
Fig. 7. Help to persons of the aggrieved parties through the element. Benefits, compensations and other forms of assistance (own elaboration)
Ryc. 8. Posiadanie polisy ubezpieczeniowej od zdarzeń katastroficznych (opracowanie
własne)
Fig. 8. Holding the insurance policy from catastrophic events (own elaboration)
Ryc. 9. Co miało wpływ na zakup polisy ubezpieczeniowej (opracowanie własne)
Fig. 9. What affected for the purchase of the insurance policy (own elaboration)
Ryc. 10. Preferowana wysokość miesięcznej składki w zł. (opracowanie własne)
Fig. 10. Preferred amount of the monthly contribution in PLN (own elaboration)
Ryc. 11. Chęć zakupu polisy ubezpieczeń od żywiołów (opracowanie własne)
Fig. 11. Desire for the purchase of the insurance policy of insurance against elements (own
elaboration)
Ryc. 12. Forma ubezpieczeń katastroficznych (opracowanie własne)
Fig. 12. Catastrophic insurance form (own elaboration)
81
Ryc. 13. Działania jakie powinny zostać podjęte w celu ograniczenia strat powstałych
w wyniku zdarzeń katastroficznych (opracowanie własne)
Fig. 13. What action should be taken in order to reduce losses resulting from catastrophic events (own elaboration)
WNIOSKI
Uzyskane informacje i pozyskana wiedza o postawach, ocenach, oczekiwaniach
i potrzebach poszczególnych grup respondentów pozwoliły ocenić możliwości,
przesłanki oraz wskazały kierunki prac mających na celu doprowadzenie
do zmniejszania strat i szkód po zdarzeniach ryzyk katastroficznych. Badania ankietowe zweryfikowały ogólnie znane opinie i wskazały możliwości
w podjęciu działań dotyczących zapobiegania katastrofie oraz wytyczyły
sposoby finansowania strat spowodowanych zdarzeniami katastroficznymi.
Uzyskane wyniki pozwoliły sformułować następujące wnioski na temat zdarzeń
katastroficznych, ich skutków i sposobów finansowania strat i zniszczeń. Na rynku
ubezpieczeniowym powinna być dostępna szersza ochrona ubezpieczeniowa
na wypadek wystąpienia zagrożenia naturalnego. Większość ankietowanych
osób fizycznych prowadzących gospodarstwa domowe doświadczyło zdarzenia katastroficznego spowodowanego naturą w rejonie swojego zamieszkania.
Jako najbardziej dotkliwe i pozostawiające po sobie ogrom zniszczeń i strat,
ankietowani wskazali powódź oraz huragan. Badane osoby wypowiedziały się
także na temat udzielonej pomocy i jej formy. Osoby poszkodowane otrzymały
pomoc w większości przypadków od swoich rodzin, najczęściej w postaci pomocy
osobistej przy usuwaniu skutków, jakie spowodowało zdarzenie naturalne.
Badane gospodarstwa domowe w ponad 60 % posiadały polisy ubezpieczeniowe
swojego majątku. Nie było to jednak kompleksowe ubezpieczenie od wszystkich
szkód wynikających z klęsk żywiołowych. Na zakup polisy ubezpieczeniowej
wpływało poczucie bezpieczeństwa respondentów. W większości przejawili oni
chęć ubezpieczenia swojego majątku od wszystkich możliwych żywiołów. Preferowana składka ubezpieczeniowa w zakresie ubezpieczeń majątkowych katastrof
wynosiła od 10 – 30 zł miesięcznie, w zależności od sumy ubezpieczenia. Według
opinii ankietowanych, ubezpieczenia tego typu powinny mieć formę ubezpieczeń
dobrowolnych. Osoby prowadzące gospodarstwa domowe wypowiedziały się
także na temat działań, jakie powinny zostać podjęte w celu ograniczenia strat.
Ponad połowa opowiedziała się za stworzeniem kompleksowego i przystępnego
systemu ubezpieczeń katastroficznych dla ludności. Kolejnym oczekiwanym
przez nich działaniem, w celu ograniczenia strat, są działania prewencyjne
władz administracji rządowej i samorządowej oraz edukacja społeczeństwa
o zagrożeniach naturalnych. Wystąpienie zdarzenia katastroficznego powoduje
wielkie straty i osoby poszkodowane nie są w stanie same odbudować swojego
utraconego majątku. Po wystąpieniu zdarzenia katastroficznego ludzie poszkodowani często pozostają bez środków do normalnej egzystencji. W takich przypadkach oczekują oni szybkiej pomocy finansowej i pomocy materialnej przy
odbudowie utraconego bądź zniszczonego majątku. W związku z powyższym
bardzo ważną kwestią jest zorganizowanie przez państwo efektywnego systemu
pomocy, który realizowany byłyby przez różne instytucje państwowe i finansowe.
Literatura:
Handschke J., Monkiewicz J., 2010, Ubezpieczenia. Podręcznik akademicki.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej art. 5.
Lisowski A., 1999, Diagnoza potrzeb i realizacja globalnej polityki społecznej, [w:]
Kurzynowski A. (red.), 1999, Polityka społeczna, globalna i lokalna, SGH – IGS,
Warszawa, 114-127.
Nowakowski Z., Szafran H., 2009, Bezpieczeństwo w XXI wieku, RS Druk Drukarnia
Wydawnictwo, Rzeszów.
Owsiak S., 1999, Finanse publiczne. Finanse ubezpieczeń społecznych. Obowiązki
państwa w zakresie ubezpieczeń. Wydawnictwo Naukowe PWN.
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2009 r. w sprawie szczególnych
zasad rachunkowości zakładów ubezpieczeń i zakładów reasekuracji. Dz. U. Nr 226
poz. 1825.
Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007r., o zarządzaniu kryzysowym. Dz. U. z Ustawa z 2009 r.,
nr 131 poz. 1076.
www.piu.org.pl. (26.03.13).
83
SUMMARY
We felt in the country, as it is difficult to fight with natural elements, and each
fears the destruction and damage caused by natural hazards. The destruction and
losses they cause these events are frightening and people often lose their lifetime
achievements. Damage and destruction are catastrophic phenomenon that will
take place, also in the future. A key impact on this state of affairs is changing
the climate, the greater the population and the development of technology and
environmental degradation. These are the factors that have a major impact and
importance on the extent and size of catastrophic damage. In modern times we are
seeing an increased incidence of transactions events of natural disasters caused
by natural hazards. The size of the damage arising as a result of these events are
no longer local, but are more spacious. Floods, storms, droughts and other events
caused by nature, absorb enormous financial resources from the State budget and
local governments territorial.
2014, T.55 ss.85-95
Maciej Lechowicz1, Tomasz Nowacki2
1
Instytut Badań Edukacyjnych
2
Instytut Badań Edukacyjnych
EDUKACJA SZKOLNA JAKO ELEMENT PROCESU REDUKCJI
RYZYKA KLĘSK ŻYWIOŁOWYCH
School education as an element of natural disaster risk reduction
Słowa kluczowe: edukacja szkolna, redukcja ryzyka, klęska żywiołowa
Key words: school education, risk reduction, natural disaster
WSTĘP
W polskich szkołach od września 2009 roku zaczęła obowiązywać nowa podstawa programowa, w tym także w zakresie geografii. Nastąpiła zmiana w podejściu
do nauczania, zdecydowano o skoncentrowaniu uwagi na rozwijaniu u uczniów
umiejętności takich jak myślenie naukowe, wyciąganie wniosków czy odróżnianie
przyczyn od skutków. Okres zmian stał się także dobrym czasem do wprowadzania nowych, ważnych pod względem potrzeb społecznych, treści. W nowej podstawie programowej przyjęto założenie, że ważniejsze jest zrozumienie mechanizmów, procesów i zjawisk niż pamięciowe opanowanie definicji i opisów
zjawisk. Wcześniej nauczanie geografii charakteryzowało podejście encyklopedyczne, czyli większy nacisk kładziono na wiadomości niż umiejętności. W efekcie
sprzyjało to myśleniu odtwórczemu. Natomiast trudniejsze myślenie problemowe,
wymagające operowania faktami, było kształtowane w mniejszym stopniu.
Zakres tematyczny podstawy programowej ma znaczący wpływ na poziom
opanowania przez uczniów zakresu wiadomości i umiejętności przydatnych lub
niezbędnych także w sytuacjach zagrożenia klęską żywiołową.
W wymaganiach ogólnych podstawy programowej geografii do gimnazjum
brak bezpośredniego nawiązania do treści związanych z klęskami żywiołowymi,
można jednak odnaleźć zapisy pośrednio do niej nawiązujące, przykładem może być
punkt trzeci, tejże podstawy: „Stosowanie wiedzy i umiejętności geograficznych
w praktyce. Uczeń wykorzystuje wiedzę i umiejętności geograficzne w celu
lepszego rozumienia współczesnego świata i swojego w nim miejsca; stosuje
86 Maciej Lechowicz, Tomasz Nowacki
wiadomości i umiejętności geograficzne w życiu codziennym, m.in. w racjonalnym wykorzystaniu zasobów środowiska.” (Dz. U. RO, poz. 977, 2012)
W szkole ponadgimnazjalnej na poziomie podstawowym, choć również brakuje odniesień bezpośrednich do tematyki klęsk żywiołowych, wpisuje się ona we
wszystkie ogólne cele kształcenia:
„I. Wykorzystanie różnych źródeł informacji do analizy i prezentowania
współczesnych problemów przyrodniczych, gospodarczych, społecznych,
kulturowych i politycznych.
II. Formułowanie i weryfikowanie hipotez dotyczących problemów współczesnego
świata.
III. Rozumienie relacji człowiek-przyroda-społeczeństwo w skali globalnej
i regionalnej.” (Dz. U. RO, poz. 977, 2012)
W zakresie rozszerzonym, czyli na piątym etapie nauczania, ogólne cele
kształcenia nawiązują, podobnie jak na wcześniejszych etapach, jedynie
pośrednio do poruszanego zagadnienia. Wart podkreślenia jest wymóg kształcenia
umiejętności rozwiązywania problemów występujących w środowisku
geograficznym w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju (punkt III) oraz
wykorzystywanie technologii informacyjno-komunikacyjnych i Geograficznych
Systemów Informacji (punkt IV), które mają duże znaczenie w procesie
monitorowania i ostrzegania ludności przed i w trakcie klęski żywiołowej.
Poniższy artykuł jest próbą oceny adekwatności treści podstawy programowej
kształcenia ogólnego z geografii do zapotrzebowania społecznego dotyczącego
tematyki ryzyka klęsk żywiołowych.
Aby zrealizować postawiony cel posłużono się wynikami badań prowadzonych
przez pracowników Instytutu Badań Edukacyjnych (IBE). Realizowane są tam
dwa projekty badawcze związane z analizą umiejętności i rozumowania w zakresie przedmiotów przyrodniczych, także geografii. IBE uczestniczy w Programie
Międzynarodowej Oceny Umiejętności Uczniów – PISA (Programme for International Student Assessment). To przeprowadzane co trzy lata badanie obejmuje
piętnastoletnich uczniów z ponad sześćdziesięciu krajów, u których sprawdza się,
m.in., umiejętność rozumowania w naukach przyrodniczych.
Od 2011 roku Pracownia Przedmiotów Przyrodniczych IBE realizuje ogólnopolskie badanie Laboratorium Myślenia. Ma ono na celu ocenę
umiejętności uczniów kończących gimnazjum w zakresie przedmiotów przyrodniczych: biologii, chemii, fizyki i geografii.
„Cele badania to:
-- zbadanie poziomu wiadomości i umiejętności z zakresu podstawy programowej przedmiotów przyrodniczych do gimnazjum ze szczególnym
naciskiem na umiejętności rozumowania, w tym rozumowania naukowego;
-- zbadanie, czy i jaki jest wpływ wprowadzanych zmian w systemie edukacji
na poziom wiadomości i umiejętności uczniów;
-- zbadanie, czy i jaka jest korelacja wyników osiąganych w wybranych
zadaniach egzaminacyjnych z zadaniami badania Laboratorium Myślenia;
Edukacja szkolna jako element procesu redukcji...
87
-- opracowanie narzędzi – zamkniętych zadań testowych, które trafnie i rzetelnie
sprawdzają umiejętności rozumowania, w tym rozumowania naukowego;
-- opracowanie rekomendacji dla systemu edukacji zawierających rozwiązania
udoskonalające kształcenie przyrodnicze na poziomie nauczania
obowiązkowego.” (IBE, http://eduentuzjasci.pl/badania/110-badanie/409laboratorium-myslenia-diagnoza-nauczania-przedmiotow-przyrodniczychw-polsce.html).
Na potrzeby pracy wykorzystano zadania oraz ich wyniki wraz z analizami
pochodzące z badania Laboratorium Myślenia. Jest to cykliczne badanie
ilościowe polegające na rozwiązaniu przez uczniów testu składającego się
z 52 pytań zamkniętych z biologii, chemii, fizyki i geografii. Realizowane jest
w czterech cyklach w latach 2011, 2012, 2013 i 2014 na próbie losowej, warstwowej,
ważonej obejmującej co roku ponad 7000 uczniów klas pierwszych ze 180 szkół
ponadgimnazjalnych z całej Polski. Część zadań jest nadal wykorzystywana
w projekcie, dlatego nie zostały one odtajnione i przytoczona zostanie jedynie
ich tematyka oraz wyniki (IBE, http://eduentuzjasci.pl/badania/110-badanie/409laboratorium-myslenia-diagnoza-nauczania-przedmiotow-przyrodniczych-wpolsce.html).
TRZĘSIENIA ZIEMI W EDUKACJI SZKOLNEJ
W podstawie programowej do gimnazjum zarówno zjawiska sejsmiczne
jak i wulkaniczne wyraźnie zajmują ważne miejsce. W punkcie 3, w celach
szczegółowych podstawy programowej, postawiono wobec ucznia wymaganie
znajomości łańcucha przyczynowo-skutkowego wiążącego występowanie zjawisk
wulkanicznych i sejsmicznych z budową płytową litosfery:
„3. Wybrane zagadnienia geografii fizycznej. Uczeń:
5) podaje główne cechy płytowej budowy litosfery; wykazuje związki
pomiędzy płytową budową litosfery a występowaniem zjawisk wulkanicznych
i trzęsień ziemi;” (Dz. U. RO, poz. 977, 2012).
W jednym z kolejnych punktów następuje regionalne nawiązanie do tej tematyki poprzez odniesienie do niekorzystnych dla gospodarki i społeczeństwa cech
środowiska przyrodniczego Japonii:
„10.Wybrane regiony świata. Relacje: człowiek – przyroda - gospodarka. Uczeń
4) wykazuje znaczenie czynników społeczno-kulturowych w tworzeniu nowoczesnej gospodarki Japonii na tle niekorzystnych cech środowiska przyrodniczego”
(Dz. U. RO, poz. 977, 2012).
Należy się spodziewać, że w większości podręczników oraz na większości lekcji dotyczących Japonii pojawi się wyraźne nawiązanie do zagadnień sejsmiki
i wulkanizmu.
W zakresie szkoły ponadgimnazjalnej uczeń skupia się na skutkach klęsk i regionach w których występują. Wymaga się od uczniów umiejętności oceny i projektowania różnych form pomocy dla państw dotkniętych kryzysem:
„2. Zróżnicowanie gospodarcze świata. Uczeń:
2) ocenia i projektuje różne formy pomocy państwa i organizacji pozarządowych
państwom i regionom dotkniętym kryzysem (klęskami ekologicznymi, wojnami,
głodem);” (Dz. U. RO, poz. 977, 2012).
W jednym z zadań z Laboratorium Myślenia sprawdzona została umiejętność
ustalenia następstwa wydarzeń geologicznych i ich skutków. Zaletą zaprezentowanego zadania jest odniesienie do niedawnych wydarzeń (11 marca minęły dwa
lata od tragicznego trzęsienia ziemi u wybrzeży Japonii. Wywołało ono olbrzymią
falę tsunami, która wdarła się na obszar wysp.) Uczeń miał więc okazję zestawić
doniesienia mediów na temat katastrofy z wiedzą zdobywaną w szkole.
Tabela 1. Przykładowe zadanie z Laboratorium Myślenia (Pracownia Przedmiotów Przyrodniczych IBE)
Table 1. Exemplary task from the Laboratory of thinking (Science Section of the Educational Research Institute)
Źródło (source): Opracowanie własne (own elaboration)
W tym zadaniu uczeń musiał dokonać analizy zamieszczonego tekstu oraz
przywołać wiadomości, które posiada z zakresu procesów geologicznych
i ruchów skorupy ziemskiej. Następnie był poproszony o ustalenie kolejności podanych wydarzeń, co mogło sprawić uczniom trudność. Uczeń nie musiał znać
dokładnych definicji wymienionych procesów, ale musiał wiedzieć, który z nich
jest przyczyną, a który skutkiem. Zadanie sprawdzało nie tylko wiadomości, ale
przede wszystkim – umiejętności.
Tsunami wystąpiło wskutek potężnego, podmorskiego trzęsienia ziemi,
które z kolei było skutkiem ruchów płyt litosfery. Japonia leży na styku trzech
takich płyt i Japończycy nie mogą wyeliminować zagrożeń z tym związanych.
Rozwinęli więc system ostrzegania o nadchodzących kataklizmach i starają się
minimalizować skutki klęsk żywiołowych.
Na poniższych wykresach można sprawdzić, jak zadanie rozwiązywali uczniowie biorący udział w badaniu Laboratorium myślenia.
89
Ryc. 1. Rozkład częstości odpowiedzi w wierszu I. Tsunami. Na osi X zaznaczono poziom
ucznia (1 – grupa uczniów, którzy uzyskali najniższe wyniki w całym teście, 8 – grupa
o najwyższych wynikach), na osi Y zaś – odsetek uczniów z danej grupy, którzy wybrali
daną odpowiedź. Wartości nie sumują się do 100%, ponieważ pewna część uczniów nie
wybrała żadnej odpowiedzi
Fig. 1. The frequency distribution of responses in the first line “Tsunami”. X-axis illustrates the level of students’ skills (1 - a group of students who obtained the lowest results
in the entire test, 8 - the group with the highest results), while the Y-axis - the percentage
of students from a given group who have chosen a specific answer. . Values do not sum to
100% because some part of the students did not choose an answer
Ryc. 2. Rozkład częstości odpowiedzi w wierszu II. Trzęsienie ziemi. Oznaczenia takie
same, jak na ryc. 1
Fig. 2. The frequency distribution of students’ responses in second line “Earthquake”.
Notation the same as in Fig. 1
Ryc. 3. Rozkład częstości odpowiedzi w wierszu III. Ruch płyt litosfery. Oznaczenia takie
same, jak na ryc. 1
Fig. 3. The frequency distribution of responses in third line “Movement of the lithospheric
plates”. Notation the same as in Fig. 1
Na podstawie wykresów można określić jakie błędy popełniali uczniowie. Być
może część z nich wybierała odpowiedzi losowo, nie zagłębiając się w treść zadania. Dość liczną grupę (kilkanaście procent, ryc. 2) stanowili uczniowie, którzy
uznali, że to trzęsienie ziemi wywołuje ruchy płyt litosfery i tsunami, czyli pomylili skutek z przyczyną.
Reasumując – zadanie nie należało do trudnych; poprawnie rozwiązało je
65,3% badanych uczniów, a wyniki końcowe zostały przedstawione na ryc. 4.
Źródło (source) : Opracowanie własne (own elaboration)
Ryc. 4. Rozkład częstości odpowiedzi poprawnych i niepoprawnych w całym
zadaniu. Oznaczenia takie same, jak na ryc. 1
Fig. 4. The frequency distribution of correct and incorrect answers in the entire
task. Notation the same as in Fig. 1
91
Znajomość zjawisk sejsmicznych u uczniów szkół gimnazjalnych należy
ocenić dość wysoko. Być może wiąże się to z częstym podejmowaniem takich
zagadnień przez dziennikarzy w ogólnodostępnych mediach. Powtarzające
się w różnych regionach świata trzęsienia ziemi są wydarzeniami medialnymi,
często przedstawianymi w prasie i telewizji. Są to zagadnienia zgodne z podstawą
programową, przedstawiane w podręcznikach i omawiane na lekcji.
WULKANIZM W EDUKACJI SZKOLNEJ
W gimnazjum tematyka związana z wulkanizmem pojawia się w podstawie
programowej w tych samych punktach, co sejsmika. W podstawie programowej
znajdziemy odniesienia zarówno do przyczyn i skutków wulkanizmu jak też regionów występowania. Podobnie jest na poziomie szkoły ponadgimnazjalnej,
gdzie również największy nacisk kładziony jest na skutki wydarzeń i redukcję
tych skutków.
W jednym z zadań z Laboratorium Myślenia sprawdzona została umiejętność
odczytywania informacji z mapy (ryc. 5). Zadanie pochodzi z publikacji IBE pt:
Uczymy myślenia. Zadania na lekcje z przedmiotów przyrodniczych (Ostrowska,
Spalik 2013).
W pierwszym wierszu zadania należało odnaleźć na mapie stolicę Hiszpanii oraz
Polskę. Zapewne odszukanie tych informacji nie powinno sprawić uczniom problemu, ponieważ na uproszczonej mapie podano tylko niezbędne informacje,
w tym – nazwy obu krajów i stolicę Hiszpanii. Jedyną trudnością może być odczytanie informacji o zasięgu chmury pyłów dla podanego dnia. Podczas badań
pilotażowych tę część zadania poprawnie rozwiązało ponad 87% uczniów.
Drugi wiersz okazał się trudniejszy. Jedynie nieco ponad połowa uczniów
(54,2%) poprawnie odczytała, że chmura pyłów rozciągnęła się nad częścią
krajów europejskich, ale całkiem ominęła Islandię.
Trzeci wiersz poprawnie oceniło 52% uczniów. Być może nie wszyscy
zauważyli, że oprócz czynnych lotnisk w południowej Europie, funkcjonowały
także lotniska w Rosji, na przykład zaznaczone podmoskiewskie Szeremietiewo.
Wyniki uzyskane podczas pilotażu zadania sugerują, że lepiej nadaje się ono
do pracy na lekcji, niż do sprawdzenia wiedzy uczniów. W czasie pracy pod
kierunkiem nauczyciela można zwrócić uwagę na dokładne odczytywanie
informacji (Ostrowska, Spalik 2013).
Podobnie jak w przypadku zadania dotyczącego sejsmiki, tak i to zadanie
wydaje się poruszać zagadnienie uczniom znane. Chociaż na terenie Polski nie ma
czynnego wulkanu, to liczne informacje płynące z mediów, dotyczące wybuchów
wulkanów europejskich, np. na Islandii, czy też we Włoszech, wywołują
zainteresowanie i pomagają uczniom w opanowaniu nowych umiejętności i treści.
Są to zagadnienia zgodne z podstawą programową, przedstawiane w podręcznikach
i omawiane na lekcji.
92 Źródło (source): (Ostrowska, Spalik 2013)
Maciej Lechowicz, Tomasz Nowacki
Ryc. 5. Przykładowe zadanie z książki Uczymy myślenia
Fig. 5. Exemplary task from the book Uczymy myślenia
93
POWODZIE W EDUKACJI SZKOLNEJ
W gimnazjum tematyka związana z zagrożeniem powodziowym nie pojawia się
w podstawie programowej w celach szczegółowych, odnaleźć ją możną jedynie
w celach ogólnych:
„III. Stosowanie wiedzy i umiejętności geograficznych w praktyce. Uczeń
wykorzystuje wiedzę i umiejętności geograficzne w celu lepszego rozumienia
współczesnego świata i swojego w nim miejsca; stosuje wiadomości i umiejętności
geograficzne w życiu codziennym, m.in. w racjonalnym wykorzystaniu zasobów
środowiska” (Dz. U. RO, poz. 977, 2012).
W szkole ponadgimnazjalnej w drugim punkcie celów szczegółowych
„Zróżnicowanie gospodarcze świata” pojawia się zagadnienie związane
z postępowaniem w sytuacji kryzysowej:
„Uczeń ocenia i projektuje różne formy pomocy państwa i organizacji
pozarządowych państwom i regionom dotkniętym kryzysem (klęskami
ekologicznymi, wojnami, głodem);” (Dz. U. RO, poz. 977, 2012).
W Pracowni Przedmiotów Przyrodniczych IBE opracowano i przetestowana
na kilkutysięcznej grupie uczniów zadanie dotyczące powodzi we Wrocławiu
w 1997. Zadanie to pozostaje częścią wieloletniego badania i nie może być obecnie ujawnione.
Uczniowie zostali poproszeni o wskazanie, czy wymienione w zadaniu informacje świadczą o tym, że wśród przyczyn opisanej powodzi znajdowała się także
działalność człowieka. Prawidłowej oceny każdej z trzech opisanych przyczyn
powodzi dokonało od 67 do 75 % badanych uczniów (ryc. 6). 56% uczniów
dokonało tej oceny poprawnie za każdym razem. Możliwe, że czas jaki minął, od
tej klęski żywiołowej, był na tyle długi, że uczniowie nie mogli korzystać z aktualnych informacji uzyskanych z mediów.
Ryc. 6. Rozkład częstości odpowiedzi poprawnych i niepoprawnych w całym zadaniu.
Oznaczenia takie same, jak na ryc. 1
Fig. 6. The frequency distribution of correct and incorrect answers in the entire task.
Notation the same as in Fig. 1
Należy jednak pamiętać, że są to zdarzenia w warunkach polskich bardzo częste
i praktycznie spotykane w większości regionów kraju. Ich znajomość i rozumienie
przyczyn wydaje się być niezbędne dla uczniów. Opanowanie i zrozumienie tych
treści nie może być ograniczone tylko do grupy uczniów najzdolniejszych, a na to
wskazują przeprowadzone badania.
PODSUMOWANIE
Żyjemy w czasach, kiedy mało osób obserwuje przyrodę i zwraca uwagę
na zjawiska w niej zachodzące. Szkoła powinna przygotować uczniów do
prowadzenia podstawowych obserwacji przyrodniczych. Może to znacznie
poprawić znajomość zagadnień związanych z klęskami żywiołowymi wśród
społeczeństwa.
Należy zauważyć, że podstawa programowa nauczania geografii, zarówno
w gimnazjum jak i szkole ponadgimnazjalnej, zawiera niewiele treści nawiązujących bezpośrednio do tematyki klęsk żywiołowych, wydaje się więc celowym
dążenie do zwiększenia udziału tych treści w lekcjach i samodzielnych pracach
ucznia. Wyraźnie brakuje rozwinięcia treści nawiązujących bezpośrednio do jednego z głównych typów klęsk żywiołowych występujących na terenie naszego
kraju – powodzi. Niedobór ten jest tym bardziej jaskrawy, że równocześnie zagadnienia związane z sejsmiką i wulkanizmem, nie występujące na terenie naszego
kraju z podobną intensywnością, zostały uwzględnione w podstawie programowej
dla obu typów szkół w znacznie szerszym zakresie. Do podobnych wniosków
doszła w swych badaniach D. Rucińska (2012).
W ramach przedmiotu geografia w obrębie nauczania formalnego – w szkole
- istnieje ograniczona możliwość zmiany tej sytuacji. Część z ważnych zagadnień
jest poruszanych na zajęciach Edukacja dla bezpieczeństwa, które jednak mają
niewielki wymiar godzinowy. Szansą na rozwój wiedzy i kompetencji uczniów
w zakresie reagowania na sytuację zagrożenia w czasie klęsk żywiołowych może
być realizacja projektów edukacyjnych w poszczególnych szkołach oraz edukacja pozaformalna, np. organizowanie konkursów szkolnych i pozaszkolnych
sprawdzających przygotowanie uczniów do reakcji na sytuacje kryzysowe.
Literatura
Dziennik Ustaw RP poz. 977, 2012, Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia
27 sierpnia 2012 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego
oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół, Warszawa.
http://bip.men.gov.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=1583%3Aro
zporzdzenie-ministra-edukacji-narodowej-z-dnia-27-sierpnia-2012-r-w-sprawiepodstawy-programowej-wychowania-przedszkolnego-oraz-ksztacenia-ogolnego-w-
95
poszczegolnych-typach-szko&catid=26%3Aakty-prawne-obowizujce&Itemid=49
(11.02.2014).
Instytut Badań Edukacyjnych http://eduentuzjasci.pl/pl/badania/110-badanie/409-laboratorium-myslenia-diagnoza-nauczania-przedmiotow-przyrodniczych-w-polsce.html,
(11.02.2014).
Baza narzędzi dydaktycznych, IBE, http://bnd.ibe.edu.pl, (11.02.2014).
Ostrowska E.B., Spalik K., (red.), 2013, Uczymy myślenia. Zadania na lekcje z przedmiotów przyrodniczych, IBE, Warszawa.
http://eduentuzjasci.pl/pl/component/content/article/152-publikacje/inne-publikacje/952uczymy-myslenia-zadania-na-lekcje-przedmiotow-przyrodniczych-najnowsza-ksiazka-pracowni-przedmiotow-przyrodniczyc.html, (11.02.2014).
Rucińska D., 2012, Ekstremalne zjawiska przyrodnicze a świadomość społeczna, Uniwersytet Warszawski, Wydział Geografii i Studiów Regionalnych, Warszawa.
SUMMARY
Since September 2009, the Polish schools began to be applied the new core
curriculum. There was quite a big change in the approach to teaching, it was decided to focus attention on developing the complex skills such as scientific thinking, drawing conclusions that distinguish between the causes and the effects. In
teaching geography. In the teaching of geography themes of natural disasters is
mentioned very rarely. Particularly lacks references to the phenomenon of flood.
These deficiencies can be felt on both analyzed levels of education. Improving
the competence of the pupils may be associated with individual work and during
competitions organized in schools and outside schools.
2014, T.55 ss.97-106
Wojciech Pokojski1, Patryk Korzeniecki2, Michał Kowalewski3
Wydział Geografii i Studiów Regionalnych
1
Pracownia Systemów Informacji Przestrzennej, 2Zakład Klimatologii
e-mail: [email protected], [email protected]
3
Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, Państwowy Instytut Badawczy
KLIMATYCZNE ZAGROŻENIA NATURALNE W POLSCE
– WYBÓR WSKAŹNIKÓW
Climate natural hazards in Poland - selection the indicators
Słowa kluczowe: zagrożenia naturalne, klimat, fale upałów, susze, mrozy, opady śniegu,
wiatr
Key words: natural hazards, climate, extreme heat events, droughts, frosts, snow, wind
WSTĘP
Nasilenie się anomalii pogodowych i hydrologicznych, zauważalne na całym
świecie, skłania do podejmowania badań poświęconych tym skrajnym zjawiskom
hydrologicznym i ekstremalnym zjawiskom pogodowym.
Człowiek przystosowuje się do warunków pogodowych stosując odpowiednie
technologie budowlane i zabiegi agrotechniczne, wybierając odpowiednie
do warunków atmosferycznych rodzaje upraw i sposoby użytkowania ziemi.
Ocena zagrożenia przez dowolne zjawisko pogodowe musi być wykonywana
z uwzględnieniem dwóch czynników. Pierwszym z nich jest fakt, że jako
społeczeństwo jesteśmy w stanie przygotować się i funkcjonować w każdych
warunkach pogodowych, a związane z nimi zagrożenie jest rezultatem bardziej
przekroczenia przez dany epizod pogodowy wartości typowej dla danego miejsca,
a nie z jego bezwzględnym natężeniem. Dzieje się tak, gdyż zarówno przyroda
ożywiona, jak i społeczeństwo i cywilizacja rozwija się w warunkach narzuconych przez klimat z jego naturalną zmiennością pogody. W polskich warunkach
klimatycznych człowiek dostosował się do klimatu stosując np.: odpowiednie
typy upraw w rolnictwie, systemy ogrzewania w mieszkalnictwie, odpowiednią do
98 Wojciech Pokojski i in.
warunków klimatycznych odzież i sposób odżywiania się. Jest jednak narażony na
nasilenie się anomalii pogodowych. Pojawienie się ich jest zauważalne na całym
świecie, skłania do podejmowania badań poświęconych tym skrajnym zjawiskom
fizycznogeograficznym.
W projekcie Rządowego Centrum Bezpieczeństwa zatytułowanym „Zagrożenia
okresowe występujące w Polsce” (2012), w celu oceny stopnia zagrożenia niekorzystnymi warunkami klimatycznymi wybrano następujące zjawiska: mróz, silny
wiatr, opady śniegu i susze atmosferyczne.
W ostatnich kilkudziesięciu latach wykonano liczne badania poświęcone
ekstremalnym zdarzeniom klimatycznym, w czym dopomógł rozwój metod
numerycznego modelowania procesów atmosferycznych zarówno w skali
synoptycznej, jak i klimatycznej (Frich i in. 2002). W niniejszym artykule
zaprezentowano wybrane zagrożenia i ich miary najlepiej charakteryzujące
zagrożenie naturalne ze strony czynników klimatycznych.
W opracowaniu uwzględniono zarówno elementy klimatu, których stany
ekstremalne są mierzone bezpośrednio w stacjach pomiarowych, występujące
epizodycznie i rejestrowane tylko opisowo, jak i wskaźniki obliczane na podstawie
danych pomiarowych za pomocą wzorów empirycznych.
ZAGROŻENIE FALAMI UPAŁÓW
Fale upałów są przykładem ekstremalnych warunków pogodowych, coraz
częściej występujących w Polsce, w których następstwie notowana jest największa
liczba przypadków śmiertelnych (Kuchcik 2006). Faktem jest, że wraz ze zmianami
klimatycznymi zachodzącymi na Ziemi częstość występowania i intensywność
fal upałów wzrasta. Przykładowo w trakcie trzech tygodni fal upałów, które objęły
swoim zasięgiem terytorium Europy w 2003 roku, z powodu warunków pogodowych zmarło ok. 35 tysięcy osób (Bustinza i in. 2013).
Fale upałów występują na całym świecie, jednak dotąd nie wypracowano jednej wspólnej definicji. W związku z tym w każdym kraju definiowane są one
odmiennie, uniemożliwia się tym samym porównywalność wyników badań w tym
zakresie (Kozłowska-Szczęsna i in. 2004). Przykładowo w Polsce jako wskaźnik
fal upałów stosuje się okresy z podwyższoną wartością temperatury pozornej
(Kuchcik 2006), podczas gdy w Kanadzie w tym celu wykorzystuje się m.in.
średnie ruchome i wyznaczone a priori progi wartości temperatury minimalnej
i maksymalnej (Bustinza i in. 2013).
W celu wyznaczenia fali upałów stosuje się często definicję opartą na częstości
występowania dni, w których temperatura pozorna (AT) osiąga wartość powyżej
5% najwyższych wartości średnich dobowych. Takie podejście jest stosowane
przez wielu badaczy na całym świecie (zob. Kuchcik 2006) i jest uzasadniane
tym, że w przeciwieństwie do innych metod, np. metody definiowania fali upałów
jako kilkudniowego okresu z maksymalną temperaturą powietrza powyżej
Klimatyczne zagrożenia naturalne...
99
określonej wartości, pozwala określić fale upałów w trakcie wiosny oraz na
obszarach nadmorskich, gdzie temperatura powietrza nie osiąga tak wysokich
wartości jak na pozostałym obszarze kraju. W dalszej części prowadzonych badań
przyjęto definicję zbliżoną do definicji M. Kuchcik (2006). Fale upałów pojawiają
się, gdy występuje przynajmniej 6-dniowy okres z temperaturą pozorną powyżej
95 percentyla wartości średnich dobowych, rozpoczynający się wzrostem
temperatury pozornej o minimum 1,5 °C w porównaniu do dnia poprzedzającego
falę upałów i okres ten może zawierać jednodniowe przerwy z temperaturą
pozorną o wartości powyżej 90 percentyla średnich dobowych.
Badanie dotyczące fal upałów w Polsce w latach 2002–2012 wykazało, że fale
upałów występują tylko w ciepłym półroczu w trzech miesiącach: w czerwcu,
lipcu i sierpniu. Fale rozpoczynające się w czerwcu stanowią tylko 14,7% wszystkich fal upałów. Najmniej fal upałów zanotowano w Poznaniu (6), natomiast
najwięcej w Gdańsku, Łodzi, Rzeszowie i Warszawie (po 10). Średnia długość
badanych fal upałów wynosiła 8,6 dnia i wahała się od 7,6 w Toruniu do 10,2
w Poznaniu. Najdłuższe fale upałów wystąpiły w lipcu 2003 roku w Warszawie
(20 dni), Suwałkach (18), Białymstoku (17) oraz Olsztynie (14).
ZAGROŻENIE MROZEM
Mróz stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Najczęstszymi skutkami ekspozycji na działanie mrozu są odmrożenia i hipotermia. Wyznacznikiem
odmrożenia jest temperatura odczuwalna mniejsza od ok. –29 °C. Takie warunki
termiczne w połączeniu z minimalną prędkością wiatru prowadzą do odmrożenia
odkrytych części ciała po ok. 30 minutach (Dangers of Winter Weather). Hipotermia natomiast jest stanem, w którym temperatura ludzkiego ciała jest mniejsza
od 35 °C. Długotrwały stan hipotermii może zakończyć się śmiercią człowieka
(Marx 2006).
W strefie klimatycznej, w której położona jest Polska mróz jest zjawiskiem
sezonowym, z wyjątkiem gór ograniczonym czasowo do miesięcy zimowych.
W ostatnich kilkunastu latach liczba dni mroźnych zmniejszyła się, zwłaszcza
w północno-zachodniej części kraju, w niektórych sezonach lokalnie takie dni nie
wystąpiły. Nie oznacza to jednak malejącego zagrożenia tym elementem pogody,
a jedynie zmianą jego charakteru.
Zagadnienie zagrożenia mrozem może być analizowane w kontekście kilku
miar: minimalnych temperatur powietrza, średniego czasu trwania okresu
mroźnego, średniej daty występowania końca przymrozków i różnicy między
średnią liczbą dni mroźnych a dni z przymrozkami.
Minimalne temperatury powietrza są bardzo odczuwalne przez człowieka.
Najniższe temperatury narażają środowisko na szok, powodują duży stres dla
przyrody i narażają społeczeństwo na straty związane z minimalizacją ich skutków.
Inną miarą jest średni czas trwania okresu mroźnego łącznie z przerwami
w nim występującymi. Długi średni okres od pierwszego do ostatniego dnia
mroźnego jest niekorzystny z punktu widzenia społeczeństwa, gdyż przez długi
okres konieczne jest funkcjonowanie w warunkach nieoptymalnych termicznie.
Dla społeczeństwa silne mrozy występują w aspekcie społecznym, gdy w wyniku
ich wystąpienia następują straty materialne i dochodzi do śmierci ludzi.
Z kolei, średnio, data występowania końca okresu przymrozków jest istotna,
gdyż występowanie tego zjawiska ogranicza możliwości prowadzenia działalności
człowieka w wielu dziedzinach zależnych pogodowo, takich jak rolnictwo, budownictwo.
Różnica między średnią liczbą dni mroźnych a przymrozków – jest próbą
przybliżenia liczby przejść temperatury przez wartość 0°C. Wartość ta jest istotna,
ze względu na niszczycielskie działanie zamarzającej wody dla infrastruktury.
Badanie przestrzennej analizy miar związanych z występowaniem mrozu
wykazało, że największe zagrożenie mrozem występuje, oprócz Sudetów, Karpat
i Gór Świętokrzyskich, na Pomorzu Zachodnim i Kaszubach, najmniejsze na
Nizinie Mazowieckiej i na Kujawach.
ZAGROŻENIE ŚNIEGIEM
Według Raportu (2013), o intensywnych opadach śniegu mówimy, gdy obfite
opady występują na rozległych obszarach i trwają przez kilka dni. W niniejszym
opracowaniu uwzględniono czas występowania opadów śniegu i czas zalegania
pokrywy śnieżnej. O ile śnieg, jako opad, niesie ze sobą stosunkowo krótkotrwałe
zagrożenia związane z ograniczeniem widzialności i pogorszeniem warunków
transportu, o tyle pokrywa śnieżna pociąga za sobą mniej spektakularne, ale nie
mniej istotne zagrożenia. Przykładem zagrożenia związanego z opadami śniegu
i zaleganiem pokrywy śnieżnej jest wzrost liczby interwencji medycznych
na skutek złamań i zwichnięć kończyn człowieka. W samej tylko Wielkiej
Brytanii, gdzie zimy są zazwyczaj łagodne, wzrost ten na przestrzeni kilku lat
był aż 18-krotny z 890 przyjęć szpitalnych w sezonie zimowym 2007–2008 do
16064 przyjęć szpitalnych w sezonie zimowym 2009–2010 (Beynon i in. 2011).
Natomiast w kwestii zagrożeń w ruchu lądowym kanadyjscy badacze dowiedli,
że opady śniegu mają znaczący wpływ na wzrost liczby wypadków drogowych,
w tym wypadków śmiertelnych (Rzeznikiewiz i in. 2012).
W toku badań zostały przeanalizowane przestrzennie charakterystyki
dotyczące pokrywy śnieżnej tj. średnia i maksymalna grubość pokrywy śnieżnej,
średni i maksymalny czas zalegania pokrywy śnieżnej, zmienność czasu zalegania
pokrywy śnieżnej w kolejnych latach, średnie tempo przyrostu pokrywy śnieżnej
z dnia na dzień, tempo przyrostu i ustępowania pokrywy śnieżnej z dnia na dzień.
Ustalono, że największe zagrożenie wynikające z zalegania pokrywy śnieżnej
występuje w obszarach podgórskich i górskich oraz w północnej części Pojezierza
Mazurskiego i we wschodniej części Niziny Podlaskiej.
101
ZAGROŻENIE WIATREM
Według Raportu „Ocena ryzyka na potrzeby zarządzania kryzysowego” (2013)
jako zagrożenie wiatrem uwzględniany jest tylko huragan. Definicja huraganu
została zapisana w ustawie z dnia 7 lipca 2005 roku o ubezpieczeniu upraw rolnych i zwierząt gospodarskich– huragan to „wiatr o prędkości nie mniejszej niż
24 m/s, którego działanie wyrządza masowe szkody”. Niszczycielska siła wiatru w umiarkowanych szerokościach geograficznych dotyczy zarówno ciepłej
jak i chłodnej połowy roku, analiza wyników pomiarów meteorologicznych
i zgłoszenia uszkodzeń spowodowanych silnym wiatrem, do których wzywano
służby pożarnicze wykazała, że zagrożenie wiatrem dotyczy, zarówno dużych,
często otwartych, przestrzeni w skali regionalnej, jak i poszczególnych małych
przestrzeni w skali lokalnej (Więcław-Michniewska, Piotrowicz 2011).
Zgodnie z powszechnie stosowaną metodologią w podjętych badaniach jako
zagrożenie ze strony wiatru uwzględniono nie tylko huragany.
W celu rozpoznania cech wiatru będących czynnikiem zagrożenia naturalnego
wykorzystano kilka miar cechy wiatru. Średnia prędkość wiatru powoduje
długotrwałe obciążenia wiążące się z modyfikacją warunków środowiskowych
i wielokrotnie, z koniecznością kosztownego dostosowania się do nich lub też
przeciwdziałania i ograniczania strat związanych z ciągłą lub częstą ekspozycją
na czynnik o względnie małym natężeniu.
Prawdopodobieństwo przekroczenia przez wiatr progu 10 m/s zostało
rozpatrzone jako ryzyko wystąpienia wiatru o dużej prędkości. Zróżnicowanie
prędkości wiatru zbadano ze względu na zróżnicowanie rozkładu prędkości
wiatru i jego asymetryczności, im bardziej asymetryczny jest rozkład wiatru, tym
częstszych jego zmian musimy się spodziewać. Zjawisko wiatru niszczycielskiego,
związanego z trąbami powietrznymi i wiatrem szkwałowym oceniono jedynie
opisowo, gdyż nie jest ono mierzone przez sieć stacji meteorologicznych.
W zastosowanej w badaniach metodyce wybrane cechy wiatru zostały
przeanalizowane przestrzennie. Analiza wskazuje, że największe zagrożenie
silnym wiatrem występuje w Tatrach, w Sudetach, na Pogórzu Sudeckim,
w Bieszczadach, Górach Świętokrzyskich i na Pobrzeżu Gdańskim, a najmniejsze
na Nizinie Wielkopolskiej.
ZAGROŻENIE SUSZĄ
W polskich warunkach klimatycznych najczęściej przyczyną wystąpienia
suszy jest układ globalnej cyrkulacji atmosferycznej polegający na dominacji
cyrkulacji antycyklonalnej (Bobiński, Mayer 1992).
Tematyka susz jest rzadziej poruszana, niż zagadnienie powodzi.
Wytłumaczeniem tej dysproporcji może być powolny i przez to nie stwarzający
bezpośredniego zagrożenia dla człowieka przebieg tego zjawiska, jak również
pozornie niższe koszty, jakie ponosi społeczeństwo w wyniku wystąpienia suszy.
Susza rozwija się powoli, jednak konsekwencje suszy są odczuwalne dla człowieka
i gospodarki, głównie dla rolnictwa: wg R. Farata i M. Kępińskiej-Kasprzak (2003)
najwrażliwszą gałęzią gospodarki podatną na susze jest rolnictwo, podobnie wg
J. Żelazińskiego susza atmosferyczna i związana z nią susza glebowa powodują
zagrożenia głównie dla rolnictwa (Żelaziński i in. 1998). Susze, mimo że nie są
zjawiskami pojawiającymi się gwałtownie, powodują ogromne szkody. W Stanach
Zjednoczonych Ameryki straty wynikłe z suszy w latach 1987-1989 oszacowano
na 39 mld $ (Kudlicki, 2006).
Susza atmosferyczna powoduje w wyniku parowania wyczerpywanie retencji
glebowej w strefie aeracji, co prowadzi do wystąpienia suszy glebowej. Polega
ona na wyczerpaniu się zasobów wody wolnej występującej w gruncie i zmniejszeniu zasobów wilgoci glebowej (Bajkiewicz-Grabowska, Mikulski 1993).
W celu ilościowego opisania warunków meteorologicznych, sprzyjających rozwojowi okresu posusznego i niżówek, opracowano wiele miar i wskaźników.
W ostatnim 10-leciu do oceny stopnia zagrożenia suszą w Polsce stosuje się
głównie miarę klimatycznego bilansu wodnego. Klimatyczny bilans wodny
(KBW) jest miarą niedoboru zasilania atmosferycznego zlewni i jest obliczany
jako różnica opadów atmosferycznych i ewapotranspiracji potencjalnej.
K = P - Ep [mm]
gdzie: P – opady atmosferyczne, Ep – ewapotranspiracja potencjalna.
Klimatyczny bilans wodny do określenia wskaźnika suszy meteorologicznej
stosowano w Polsce wielokrotnie. B. Olechnowicz-Bobrowska (1978) za pomocą
klimatycznego bilansu wodnego charakteryzowała warunki uwilgotnienia w okresie wegetacyjnym. Susze na obszarze Polski z wykorzystaniem tej metodyki były
badane (Kasprzyk, Pokojski 1997, Kasprzyk 1998, Rojek 1994, Pokojski 2002,
Łabędzki, Bąk 2004).
Znaczenie suszy dla sektora rolniczego zostało określone w aktach prawnych
Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z definicją określoną w ustawie o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich [Ustawa 2005] „suszę oznaczają
szkody spowodowane wystąpieniem, w dowolnym sześciodekadowym okresie od
dnia 1 kwietnia do dnia 30 września spadku klimatycznego bilansu wodnego poniżej
wartości określonej dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb”. Do
szacowania wartości klimatycznego bilansu wodnego uruchomiony został w Polsce System Monitoringu Suszy Rolniczej (SMSR)1, ma on za zadanie wskazać
obszary na których potencjalnie wystąpiły straty spowodowane warunkami suszy
dla upraw uwzględnionych w ustawie o dopłatach do ubezpieczeń upraw rolnych
i zwierząt gospodarskich w Polsce”2.
Funkcjonuje w ramach działalności Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa - Państwowy
Instytut Badawczy (IUNG-PIB).
2
http://www.susza.iung.pulawy.pl/glowna/
1
103
Krótkookresowe (dwumiesięczne) ujęcia przestrzennego rozkładu klimatycznego bilansu wodnego opracowywane w Systemie Monitoringu Suszy Rolniczej
prezentują deficyty niedoboru opadu w konkretnej cyrkulacji meteorologicznej
i mają znaczenie dla wyznaczenia niedoboru wody dla wybranej uprawy rolniczej.
Kolejne ujęcia rozkładu przestrzennego KBW często różnią się od poprzednich.
Dlatego w niniejszym badaniu do oceny niedoboru opadów (zagrożenia suszą)
wybrano miarę klimatycznego bilansu wodnego w ujęciu dla wielolecia oraz
dla wybranych lat w wieloleciu, w których susze były najbardziej dotkliwe (lata
o skrajnych warunkach atmosferycznych).
W wyniku przeprowadzonych obliczeń uzyskano charakterystki wartości
KBW w układzie przestrzennym dla powiatów, prezentując przykładowy rozkład
zjawiska (ryc. 1), wykorzystany również w dalszych badaniach. Największe
zagrożenie suszami atmosferycznymi występuje na Nizinie Mazowieckiej i na
Pobrzeżu Szczecińskim i Nizinie Wielkopolskiej.
Ryc. 1. Wartości skumulowanego klimatycznego bilansu wodnego w półroczu letnim
(V-X) w latach 1963-1992 (mm)
Fig. 1. Cumulated climatic water balance value in summer half year in period 1963-1992
(mm)
ZAGROŻENIE GRADEM
Grad, jako zagrożenie, nie został wytypowany jako wskaźnik zagrożenia
społeczeństwa przez Rządowe Centrum Bezpieczeństwa (2012). Zagrożenie
to jednak jest przedmiotem dociekań naukowych m.in. badaczy holenderskich,
którzy wskazali brak wpływu zmian klimatycznych na występowanie gradobić.
Nie umniejsza to jednak skali zagrożenia, które jest związane z tym zjawiskiem
atmosferycznym. Przykładowo, w 1998 roku Holandię nawiedziło dotkliwe
gradobicie, po którego przejściu straty oszacowano na ok. 100 mln euro (Botzen
i in. 2010). Natomiast polscy badacze dowiedli, że burze z gradobiciem i deszcze
dają większy opad atmosferyczny (letni średni dzienny opad atmosferyczny ok.
17,2 mm) aniżeli burze bez gradobić (ok. 8,5 mm), i różnica pomiędzy tymi typami
burz jest istotna statystycznie (Twardosz i in. 2011). W związku z powyższym,
zagrożenie to jest istotne z punktu widzenia życia i działalności człowieka.
Według Atlasu klimatu Polski (Lorenc 2005) największa średnia liczba dni z gradem występuje w Tatrach, Karkonoszach i na Wybrzeżu Słowińskim.
Zasięg gradu występuje bardzo lokalnie i krótkookresowo, w wykonanym opracowaniu dostępne informacje o gradobiciach pochodziły z różnych źródeł. Oceniano potencjalne ryzyko wystąpienia gradu – warunki meteorologiczne - powietrze
o dużej chwiejności, wysokiej wilgotności, dogodne warunki do powstawania
burz i rozbudowanych chmur kłębiastych – zarówno wewnątrzmasowych jak
i związanych z chłodnymi frontami. Drugim elementem branym pod uwagę było
wystąpienie opadu gradu udokumentowane w postaci zapisu przez obserwatora,
notatki prasowej, zdjęcia telemetrycznego lub w dowolny inny wiarygodny
sposób. Przyjęto, że każda informacja o opadzie gradu jest wiarygodna w promieniu 25 km. Następnie policzono stosunek liczby rzeczywistych, udokumentowanych przypadków wystąpienia gradu do sytuacji potencjalnych, kiedy były
warunki sprzyjające powstaniu tego zjawiska. Przyjęto próg 50% - miejsca gdzie
ponad połowa sytuacji sprzyjających rozwojowi zjawisk gradowych kończyła się
(w promieniu 25 km) opadem gradu, uznano za zagrożone gradem. Największe
zagrożenie gradem występuje na Pobrzeżu Koszalińskim i Równinie Warmińskiej.
WNIOSKI
Przeprowadzona analiza pozwoliła na wybranie wskaźników określających
klimatyczne zagrożenia naturalne opisane w Raporcie Rządowego Centrum
Bezpieczeństwa (2012). Do analizy włączono również nie wymienione przez RCB
zjawisko gradu. W kolejnym etapie obliczono rozkłady przestrzenne wskaźników
w skali Polski. Ze względu na różną metodykę wyznaczania wskaźników w dalszej
kolejności zostaną podjęte badania polegające na wyznaczeniu syntetycznego
wskaźnika zagrożenia wynikającego z występowania ekstremalnych zjawisk pogodowych.
Wstępna analiza zróżnicowania przestrzennego wskaźników wykazała, że
na upały najbardziej narażona jest Nizina Mazowiecka, na susze atmosferyczne
Nizina Wielkopolska, Pojezierze Wielkopolskie i Kujawy. Zagrożenie silnym
mrozem występuje w Sudetach, Karpatach, w Górach Świętokrzyskich oraz na
Pojezierzu Pomorskim. Zagrożenie obfitymi opadami śniegu występuje oprócz
obszarów górskich na Nizinie Podlaskiej i Pojezierzu Suwalskim. Na zagrożenie
silnym wiatrem najbardziej narażone są głównie obszary podgórskie i górskie,
a także Pomorze Gdańskie, a na zagrożenie gradem Pobrzeże Koszalińskie.
105
Literatura
Atlas klimatu Polski, Lorenc H. red., IMGW, Warszawa 2005.
Bajkiewicz-Grabowska E., Mikulski Z., 1993, Hydrologia ogólna, Warszawa, Wyd. Nauk.
PWN.
Beynon C., Wyke S., Jarman I., Robinson M., Mason J., Murphy K., Bellis M.A, Perkins
C., 2011, The cost of emergency hospital admissions for falls on snow and ice in England during winter 2009/10: a cross sectional analysis, Environmental Health 10, 60.
Bobiński E., Mayer W., 1992, Susza hydrologiczna w Polsce w latach 1989-1992 na tle
wielolecia 1982-1992, Gosp. Wodna 12.
Bustinza R., Lebel G., Gosselin P., Bélanger D., Chebana F., 2013, Health impacts of the
July 2010 heat wave in Québec, Canada, BMC Public Health 13, 56, on-line: http://
www.biomedcentral.com/content/pdf/1471-2458-13-56.pdf
Dangers of Winter Weather, National Weather Service Regional Office, (29.03.2014), online: http://www.crh.noaa.gov/images/gid/WCM/awareness/winterdangers.pdf
Farat R., Kępińska-Kasprzak M., 2002, Susze i ich monitoring w Polsce, Aura 10.
Frich P., Alexander L.V., Della-Marta P., Gleason B., Haylock M., Klein Tank A.M.G.,
Peterson T., 2002, Observed coherent changes in climatic extremes during the second
half of the twentieth century, Climate Research 19.
http://rcb.gov.pl/wp-content/uploads/ocenaryzyka.pdf
http://rcb.gov.pl/wp-content/uploads/2011/02/Zagro%C5%BCenia-okresowe-2012.2.pdf
Kasprzyk A., 1998, Fizycznogeograficzne uwarunkowania susz hydrologicznych w Polsce.
Rozpr. dokt., Kielce WGSR UW.
Kozłowska-Szczęsna T., Krawczyk B., Kuchcik M., 2004, Wpływ środowiska atmosferycznego na zdrowie i samopoczucie człowieka, Monografie 4, Instytut Geografii
i Przestrzennego Zagospodarowania PAN, Warszawa.
Kuchcik M., 2006, Fale upałów w Polsce w latach 1993-2002, Przegląd Geograficzny 78
(3), 397–412.
Kudlicki Ł., 2006, Długofalowe konsekwencje zmian klimatycznych, Bezpieczeństwo
narodowe 2.
Łabędzki L., Bąk B., 2004. Standaryzowany klimatyczny bilans wodny jako wskaźnik
suszy, Acta Agrophysica 3 (1), 117–124.
Maciejewski W., Walczykiewicz T. (red.), 2012, Zrównoważone gospodarowanie zasobami wodnymi oraz infrastrukturą hydrotechniczną w świetle prognozowanych zmian
klimatycznych, Raport Imstytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej PIB.
Marx J., 2006, Rosen’s emergency medicine: concepts and clinical practice, Mosby,
Elsevier.
Ocena ryzyka na potrzeby zarządzania kryzysowego. Raport o zagrożeniach
bezpieczeństwa narodowego, 2013, Rządowe Centrum Bezpieczeństwa.
Olechnowicz-Bobrowska B., 1978, Parowanie potencjalne w okresie wegetacyjnym
w Polsce, AR Kraków, Rozp. Hab. 67.
Pokojski W., Kasprzyk A., 1997, Changes of water balance and hydrological drought occurrence in Poland, Acta Univ. Carolinae. Geographica, Suppl., 127-134.
Pokojski W., 2002, Wpływ warunków fizycznogeograficznych na kształtowanie się
przepływów niżówkowych rzek nizinnych w Polsce. Rozprawa doktorska WGiSR
UW.
Rojek M., 1994, Rozkład przestrzenny klimatycznych bilansów wodnych na terenie Polski
w okresie 1951-1990, Zesz. Nauk. AR we Wrocławiu, Inż Środ. VI 243, 9-21.
Rzeznikiewiz D., Tamim H., Macpherson A.K., 2012, Risk of death in crashes on Ontario’s highways, BMC Public Health, 12, 1125.
Twardosz R., Niedźwiedź T., Łupikasza E., 2011, The influence of atmospheric circulation on the type of precipitation (Kraków, southern Poland), Theoretical and Applied
Climatology 104, 233–250.
Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich.
Więcław-Michniewska J., Piotrowicz K., 2011, Seasonal and annual variability of days
with strong winds and wind damage in Krakow (Poland) during the period 2000–
2007, Natural Hazards 59, 949–965.
Zagrożenia okresowe występujące w Polsce. Raport Rządowego Centrum Bezpieczeństwa,
Wydział Analiz RCB, Warszawa 2012.
Żelaziński J., Pawłowska J., Mierkiewicz M., Kozieł S. R., 1998, Metody wspomagania optymalnych strategii ograniczających skutki suszy, Seria Hydr. i Oceanolog. 24,
Warszawa IMGW.
SUMMARY
The purpose of the study are selected indicators of potential natural hazards
in Poland. Among the natural hazards mentioned by the Government Centre of
Security risks directly related to climate were selected. We can mention here such
risks as: extreme heat events, frosts, snow, droughts and additionally hailstorms.
In the initial stage of the project indicators which the best represent the degree of
the risk of selected natural hazard were selected.
The presentation is a part of the research project “Spatial diversity of sensitivity of the information society on selected natural hazards in Poland”
(UMO-2011/03/B/HS4/04933, 194000/GR-4224).
2014, T.55 ss.107-118
Mariusz Porczek
Pracownia Systemów Informacji Przestrzennej
METEOPORTALE JAKO CZYNNIKI KSZTAŁTUJĄCE ŚWIADOMOŚĆ
SPOŁECZNĄ NA TEMAT ZAGROŻEŃ NATURALNYCH NA
PRZYKŁADZIE ZJAWISK POGODOWYCH
The Meteoportals as a factors affecting social consciousness of natural
hazards on the example of weather phenomena
Słowa kluczowe: świadomość społeczna, zagrożenia naturalne, redukcja ryzyka, GIS,
Geoportal
Key words: social consciousness, natural hazards, risk reduction, GIS, Geoportal
WSTĘP
Świadomość ludzka na temat zagrożeń wynikających z występowania naturalnych zjawisk przyrodniczych w głównej mierze zależy od dostępu do informacji
na ich temat. W państwach zamkniętych na udostępnianie informacji o środowisku
świadomość ludzi jest o wiele mniejsza, a wynikiem tego jest wyższa podatność
na klęski żywiołowe, co powoduje większe straty zarówno wśród ludzi, jak i ich
majątków (Biernacki 2009).
Głównymi źródłami przekazywania informacji są media. Te jednak w dużej
mierze skupiają się na prostych faktach, które już trwają (brak złożonych informacji np. o zawansowaniu procesu formowania tajfunu). Telewizja może
przykładowo poinformować o tym, że sąsiednie kraje nawiedził tajfun, który
zbliża się do nas z niebezpieczną szybkością. Jest to jednak zwykle informacja
o tyle niewystarczająca, że nie przekazuje żadnych danych na temat owego
zjawiska, poza szkodami, które wyrządziło ono na innym terenie.
Ponadto, środki masowego przekazu zwykle informują jedynie o faktach,
którymi znacząca część odbiorców jest zainteresowana. W dziennikach prasowych
czytelnik nie przeczyta wiadomości o nieistotnym w teorii zagrożeniu, gdzieś
daleko od Polski, gdyż to jej i jej mieszkańców bezpośrednio nie dotyka. Brak
108 Mariusz Porczek
takich informacji w przypadku osób, które w tym czasie wybierają się w okolice
zagrożone zjawiskami naturalnymi, a informacja o zagrożeniu dla życia lub
zdrowia nie jest odpowiednio przekazana opinii publicznej, może stanowić
poważny problem dla turysty w przypadku zaistnienia groźnego zjawiska.
Wiadomość tego typu jest często ukrywana przez firmy turystyczne, w obawie
o utratę klientów (Rucińska 2012).
Brak informacji na tematy zagrożeń oddalonych od nas o wiele kilometrów
często wynika również z niewiedzy pracowników medialnych (zarówno dziennikarzy, jak i grafików i analityków danych przestrzennych). Zjawiska naturalne
są zmienne i zależą od różnych czynników zarówno naturalnych, jak i antropogenicznych. Huragan, który nad morzem zrywał dachy może być ledwo odczuwalny
w głębi lądu, a niewielkie drżenia na wyspie A, mogą być zwiastunem ogromnego
trzęsienia ziemi na wyspie B. Dlatego też należy zwrócić uwagę na możliwości
przekazu informacji jakie daje Internet, a wraz z nim nieograniczona przestrzeń
informacyjna.
Przedmiotem badania były portale pełniące rolę informacyjną baz danych
o zjawiskach naturalnych. Obecnie w Internecie działa szereg geoportali, które
prezentują dane pogodowe, przeznaczone do wglądu publicznego. Zdaniem
Autora artykułu, problemem jest jednak brak szerszego odbioru tych danych
przez społeczeństwo.
Geoportale, portale i serwisy pogodowe zarówno polskie, jak i międzynarodowe
udostępniają dane przestrzenne, w formie wirtualnej, niekoniecznie dostępnej dla
wszystkich, ale zazwyczaj trafiającej do szerokiej grupy odbiorców. Brak odtajnienia niektórych danych i ich trudność interpretacji są niekiedy przeszkodą
dla zwykłego użytkownika. Dodatkowo strony poświęcone zjawiskom meteorologicznym zazwyczaj dzielą się na: pokazujące prognozę pogody i poświęcone
zagrożeniom naturalnym.
Internet jest obecnie głównym źródłem informacji dla wielu ludzi. Wielu odbiorców korzysta z portali informacyjnych publikowanych w sieci porzucając standardowe media jak telewizja, radio, prasa. Dzieje się tak ze względu na szerszy zasób
faktów, które udostępniane są w serwisie internetowym, a które nie zmieściłyby
się w wydaniu prasowym, czy w ramówce dziennika telewizyjnego. Zbiór informacji podawanych przez media standardowe jest bowiem ograniczony, przez co
odbiorca dowiaduje się jedynie o zjawiskach najważniejszych, najciekawszych,
starannie wyselekcjonowanych. Ograniczenia takiego nie posiada Internet. Informacje podawane przez portale internetowe nie są ograniczone ani czasowo, ani
objętościowo.
Z wyżej wymienionych powodów Internet oferuje nam lepszą jakościowo
i ilościowo przestrzeń informacyjną, przez co odgrywa coraz większą rolę
zarówno w poszerzaniu wiedzy obywatelskiej, jak i świadomości społecznej.
Realnym jest więc stwierdzenie, że użytkownik korzystający z Internetu jest
lepiej poinformowany i posiada szerszą wiedzę o świecie niż osoby pozbawione
dostępu do sieci internetowej. Drogą do wiedzy w przyszłości jest więc Internet.
Meteoportale jako czynniki kształtujące świadomość...
109
Niestety przywiązanie do standardowych mediów spowalnia rozwój zarówno
portali internetowych, jak i rozwój własny użytkowników. Druga kwestia to
niedogodności w odbiorze informacji. O ile w standardowych mediach mamy gotowy przekaz informacji trafiający do użytkownika, o tyle w Internecie musimy tę
informację sami wyszukać. Często jednak okazuje się, że odszukane informacje
są niezrozumiałe dla części odbiorców. Pomimo tego faktu, Internet staje się
w szybkim tempie coraz ważniejszym źródłem informacji pełniącym funkcję
edukacyjną, a pośrednio kształtującym świadomość społeczną na temat pogody
i potencjalnych zagrożeń.
Celem artykułu była analiza portali udostępniających dane i informacje pogodowe jako czynniki kształtujące świadomość o zagrożeniach naturalnych.
Analizowano je pod względem dostępności dla użytkowników, zrozumiałości
i wpływu na społeczną wiedzę na temat pogody. Do oceny posłużyła specjalnie
utworzona do tego celu ankieta internetowa. Przeanalizowanie zgromadzonych
danych pozwoliło wskazać kluczowe braki i słabości wyżej wymienionych źródeł
informacji.
Poprzez meteoportal rozumieć należy geoportal stworzony na bazie danych
meteorologicznych, odnoszących się zarówno do prognozy pogody, jak i danych
o charakterze zagrożeń naturalnych. Sam geoportal jest to serwis zapewniający
użytkownikowi dostęp do danych i informacji przestrzennych, w tym przypadku
jedynie z zakresu meteorologii. Dlatego też w artykule oba terminy są stosowane
wymiennie, przy czym uwagę skupiono jedynie na serwisach o tematyce meteorologicznej, prezentujących wizualizacje danych przestrzennych.
W celu zbadania świadomości społecznej zgromadzono dane sondażowe, które
następnie wykorzystano do oceny stopnia zrozumienia danych i informacji przez
ankietowanego, zawartych w wybranych portalach. Ankietę przeprowadzono na
stuosobowej próbie losowej. Ankietowani wypełniali kwestionariusz powszechnie
dostępny za pośrednictwem ogólnodostępnego portalu sondażowego Survio.com
w okresie od 1.02.2014 do 31.05.2014. Dane są reprezentatywne, a uczestnicząca
w badaniu grupa respondentów reprezentuje osoby w różnym wieku, posiadające
różne wykształcenie.
CHARAKTERYSTYKA WYBRANYCH PORTALI POGODOWYCH
Wetter Online jest portalem pogodowym stworzonym głównie z myślą o danych
pogodowych dla Niemiec. Został jednak rozszerzony o informacje dla zachodniej
Europy, a także dla Polski. Na stronie można odnaleźć informacje o obecnej pogodzie oraz prognozę, między innymi: temperatury, wiatru, zachmurzenia (ryc.
1). Portal udostępnia również zdjęcia satelitarne z zobrazowaną temperaturą oraz
zachmurzeniem. Dzięki temu każdy odbiorca może dowiedzieć się o charakterze
chmur obecnych w danym regionie.
Zobrazowanie graficzne przedstawia prognozę pogody jedynie na kilka
110 Mariusz Porczek
godzin, ale za to pozwala porównać dane sprzed kilku godzin. Dzięki temu można
zaobserwować ruch chmur, a także jaka jest ich tendencja zmian – czy powiększają
się, czy też zmniejszają. Jest to o tyle istotne, iż zdjęcia pozwalają użytkownikowi
stwierdzić jak groźne mogą być nadciągające zjawiska.
Ryc. 1. Model zachmurzenia i opadów Wetter Online
Fig. 1. Wetter Online model of cloudy and rainfalls
Głównymi ograniczeniami w odczycie portalu Wetter Online jest konieczność
zalogowania, w celu obejrzenia dokładnych wizualizacji oraz dostępność jedynie
niemieckiej wersji językowej.
Podobnie działającym serwisem jest portal AccuWeather, który jest
udostępniony dla całego świata. Prezentuje on również prognozę temperatury,
siły i kierunku wiatru oraz zachmurzenia. Podobnie jak Wetter Online, tak i AccuWeather posiada wizualizacje mapowe zachmurzenia i temperatury. Prezentowane zdjęcia pokazują obecny stan oraz prognozę na najbliższe godziny ( ryc. 2.)
Ryc. 2. Model pogodowy AccuWeather
Fig. 3. AccuWeather
111
To co różni portal AccuWeather od niemieckiego serwisu poprzednio
omówionego, to brak informacji na temat wcześniejszego położenia chmur.
Amerykański serwis posiada natomiast długoterminową prognozę pogody, jednak
niewizualizowaną. Uciążliwe dla Europejczyków może być jednak przedstawianie
temperatury w stopniach Fahrenheita, tak jest to czynione jedynie w kilku krajach
Ameryki Północnej.
Niektóre ograniczenia na wyżej wymienionych stronach internetowych mogą
powodować brak komunikacji z odbiorcą pochodzącym na przykład z Polski.
Nie każdy człowiek musi znać języki obce oraz chcieć przeliczać wartości stopni. Czytelnik pragnie jasnych informacji na temat pogody, we własnym języku,
podanych w sposób, do jakiego jest przyzwyczajony. Portal Meteo prowadzony
przez Interdyscyplinarne Centrum Modelowania Matematycznego i Komputerowego Uniwersytetu Warszawskiego (ICM) daje możliwość zapoznania się
z prognozą pogody w trzech modelach: Unifed Model (UM), The Coupled Ocean/
Atmosphere Mesoscale Prediction System (COAMPS) i Prognoza Falowania
Morza Bałtyckiego (WAM), z których każdy jest tworzony niezależnie. Długość
uzyskanej prognozy zależy od modelu (od 60 do 84 godzin). W ten sposób można
sprawdzić prognozę pogody np. dla każdej gminy w Polsce. W odróżnieniu od
ogólnych serwisów informacyjnych Meteo nie ogranicza się on jedynie do przedstawienia temperatury, wiatru i zachmurzenia. Modele ICM obrazują także takie
dane jak wilgotność powietrza, wysokość chmur oraz ciśnienie atmosferyczne
(ryc. 3).
Ryc. 3. Prognoza pogody w serwisie Meteo
Fig. 3. Weather forecast in the Service Meteo
112 Mariusz Porczek
Poza meteogramami (prognozami pogody dla danego miejsca) portal
udostępnia szczegółowe mapy wszystkich badanych wskaźników, zmiennych
w czasie i przestrzeni. Podobnie jak Wetter Online pozwala użytkownikowi
zaobserwować, gdzie dane zjawisko występowało kilka godzin wcześniej.
Wizualizuje również prognozę tych zjawisk w najbliższych godzinach.
Ryc. 4. Prognoza siły wiatru przyziemnego zmienna w czasie (źródło: meteo.pl)
Fig. 4. Forecast surface wind Power varies in time (source: meteo.pl)
WPŁYW KORZYSTANIA Z PORTALI POGODOWYCH NA ŚWIADOMOŚĆ
SPOŁECZNĄ
Ankietowanym przedstawiono 16 pytań podzielonych na pięć grup tematycznych. Badani zostali zapytani o: prognozę pogody w gminie Grodzisk
Mazowiecki (były to trzy pytania mające na celu sprawdzenie umiejętności
wyszukiwania prognozy dla danej lokalizacji), interpretację zdjęć satelitarnych
i map pogodowych (trzy pytania), ogólną opinię na temat ww. portali (cztery
pytania) oraz preferencje sposobu wyszukiwaniu danych pogodowych. Metryczka
zawierała trzy pytania o: wiek, wykształcenie, a ponadto znajomość języków obcych.
Odpowiedzi respondentów przeanalizowano zgodnie z metodą badawczą
dotyczącą przetwarzania danych sondażowych (Gruszczyński 2002).
Pierwsze zadania, polegające na sprawdzeniu pogody w danej gminie, pokazały
113
podział wśród ankietowanych. Według 40% z nich najłatwiej znaleźć było model
pogodowy w serwisie Meteo. Tyle samo osób uważało za najłatwiejszy sposób
wyszukiwanie prognozy w niemieckim Wetter Online, a tylko co piąta osoba
skłaniała się do wyszukiwania wiadomości w amerykańskim AccuWeather.
Najbardziej przejrzysty był wg respondentów (50%) polski serwis Meteo.
Zdecydowana większość potrafiła w nim znaleźć informacje na temat temperatury, zachmurzenia, wilgotności, ciśnienia i siły wiatru. Z pozostałych badanych
połowa uważała, że najlepiej przedstawiona prognoza pogody znajduje się na
AccuWeather, a druga skłaniała się ku Wetter Online. Większość ankietowanych
miała jednak problem z odnalezieniem niektórych danych pogodowych.
O ile prawie wszyscy odnajdywali prognozowaną temperaturę i zachmurzenie,
o tyle mieli oni problem z pozostałymi informacjami. Analiza wykazała, że 80%
badanych znajdywało prognozę wilgotności powietrza w serwisie niemieckim,
ale tylko niecała połowa w serwisie amerykańskim. Wiadomości na temat siły
wiatru znajdywał co czwarty ankietowany, a na temat ciśnienia atmosferycznego
nie mogła znaleźć informacji ponad połowa respondentów.
Ryc. 5. Wykres przedstawiający odpowiedzi osób ankietowanych na temat dostępu do
danych pogodowych (opracowanie własne)
Fig. 5. Diagram showing the responses of the respondents about access to weather data
(own elaboration)
W kolejnej bazie pytań grupę ankietowanych poproszono o znalezienie map
pogodowych lub zdjęć satelitarnych dla Polski. Dla co trzeciej osoby było to
niewykonalne w serwisach Wetter Online i AccuWeather. Jeszcze mniej (35%) nie
poradziło sobie z tym zadaniem na stronie Meteo. Ci jednak, którym zadanie udało
się wykonać, zgodnie uważali mapy za przejrzyste pod względem graficznym.
Respondenci mieli jednak problem ze znalezieniem map z wcześniejszych
114 Mariusz Porczek
okresów w badanych portalach. Tylko dla danych Meteo układ chmur sprzed
kilku godzin znalazła ponad połowa ankietowanych.
Najbardziej zrozumiałym serwisem okazał się polski Meteo, gdyż 80% badanych
na podstawie danych z tego serwisu potrafiło samodzielnie wywnioskować jaka
będzie pogoda. Aż 60% osób uważało, że dostęp do tych danych jest łatwy, a co
trzeci respondent nie rozumiał niektórych danych i wizualizacji. W przypadku
pozostałych danych ich niezrozumiałość oscylowała w granicy od 10% do 20%.
Dostęp do tych serwisów niestety też nie dla wszystkich był zrozumiały.
W przypadku serwisów zagranicznych problemy z wyszukiwaniem informacji
mogą być związane z barierą językową. Zaawansowaną znajomość języka angielskiego zadeklarowało jedynie 45% ankietowanych, a komunikatywną - 15%.
W przypadku języka niemieckiego, w którym jest wykonany serwis Wetter Online, respondenci deklarowali znajomość w stopniu podstawowym.
Dane przedstawione przez serwis Meteo nie są jednak również dostatecznie
jasne i dostępne dla wielu badanych. Przyczyną tego jest interpretacja danych.
Dane udostępniane przez ICM, albo nie są odpowiednio przedstawione, albo
ludzie nie mają odpowiedniego przygotowania do ich odbioru. Pomimo, iż 50%
ankietowanych podaje, że przy sprawdzaniu pogody korzysta z portali pogodowych i informacyjnych, to jednak w wielu przypadkach interpretacja map i zdjęć
satelitarnych okazuje się być dla nich zbyt trudna. Osoby te jednocześnie chcą
korzystać z danych udostępnianych przez meteoportale. Co trzecia, chce korzystać
z nich na co dzień i co trzecia - raz na jakiś czas. Warunkiem jest zrozumiałe
przedstawienie danych, jakie byłyby na tym portalu prezentowane.
GEOPORTAL CBK PAN (MODIS)
Ograniczenia w odbiorze danych przez ogół społeczeństwa związane są również
z brakiem dostępu do informacji. W rzeczywistości jest wiele instytucji, które
zajmują się szeroko pojętą tematyką zagrożeń naturalnym. Z różnych przyczyn
jej dostęp jest ograniczony. Jednym z takich modeli jest MODIS wykorzystywany
przez Polską Akademię Nauk.
Agencja kosmiczna NASA stworzyła projekt, którego celem jest rejestracja
promieniowania podczerwonego za pomocą dwóch 36-kanałowych sensorów
wielospektralnych MODIS zainstalowanych w satelitach Terra i Aqua. Dwa
razy dziennie wykonują one zdjęcia całej Ziemi, które ze względu na uzyskaną
rozdzielczość, mogą posłużyć do ważnych badań środowiska przyrodniczego
(Kotarba 2010). Dane te wykorzystuje Centrum Badań Kosmicznych Polskiej
Akademii Nauk. Zespół Obserwacji Ziemi za pomocą zdjęć MODIS monitoruje powierzchnię Ziemi na terenie Polski. Dane są automatycznie pobierane
z serwerów NASA parę godzin po ich rejestracji, a następnie przetwarzane przez
oprogramowanie za pomocą specjalnie opracowanych algorytmów. Wynikiem są
np. wskaźniki roślinności NDVI i EVI (intensywność procesu fotosyntezy), VARI
115
(m. in. stopień pokrycia roślinnością) oraz NDII (zawartość wody w roślinności
i wielkość biomasy). Informacje dostępne codziennie służą do obliczeń
dekadowych. Dodatkowo system oblicza zawartość pary wodnej w powietrzu
oraz temperaturę powierzchni gruntów.
Ryc. 6. Model wegetacji roślinności na podstawie zdjęć satelitarnych MODIS (źródło:
CBK PAN)
Fig. 6. Vegetation model based on satellite images MODIS (source: CBK PAN)
Ryc. 7. Tendencja 30 dniowa wegetacji roślin na podstawie zdjęć satelitarnych MODIS
(źródło: CBK PAN)
Fig. 7. 30-day trend of vegetation based on MODIS satellite images (source: CBK PAN)
116 Mariusz Porczek
Wskaźniki te są o tyle istotne dla mieszkańców Polski, że mogą być wykorzystane
do tworzenia modeli, np. zagrożenia suszą lub powodzią. W najbliższym czasie Centrum Badań Kosmicznych planuje upublicznienie modelu zagrożenia
pożarowego lasów. Każdy internauta będzie mógł śledzić wszystkie wymienione
dane na ogólnodostępnym geoportalu.
WNIOSKI
Analiza ankiet ukazała problemy użytkowników w interpretacji danych
wynikające z: a) niedostatecznie zrozumiałego sposobu ich opisu i wizualizacji przez analizowane portale, b) nieczytelnej wizualizacji ich lokalizacji
oraz c) nieuwidocznionej skali zagrożenia. Z powodu tych trzech przyczyn
prawidłowy odbiór informacji jest dla użytkowników znacząco ograniczony.
Pomimo tego ludzie chcą korzystać z portali internetowych jako źródła zjawisk
meteorologicznych. Przeprowadzone badanie sondażowe wykazało, iż duża
część ankietowanych nie jest zadowolona z formy udostępniania danych, ale Internet nadal pozostaje ich głównym źródłem wiedzy o pogodzie. Dlatego w celu
przyciągnięcia większej liczby odbiorców należy wyeliminować zidentyfikowane
powyżej przyczyny braku zrozumienia, przy jednoczesnym zachowaniu pełnego
dostępu do informacji dla wszystkich zainteresowanych użytkowników.
Istnieje potrzeba nie tylko stworzenia meteoportalu o wolnym dostępie do
danych pogodowych, ale również rozwijania umiejętności jego użytkowników
w wyszukiwaniu i rozumieniu danych. Uwidaczniają się dwie metody podwyższenia
świadomości społecznej o zagrożeniach. Pierwszą jest wyedukowanie
społeczeństwa tak, by potrafiło czytać i poprawnie interpretować dane, drugą udostępnianie odbiorcom tak przetworzonych już danych i zobrazowanych informacji na temat konkretnych zagrożeń w poszczególnych miejscach, aby były one
dla nich łatwe w odbiorze.
Celowe byłoby stworzenie takiego portalu, który mógłby wykorzystywać
źródła zewnętrzne, modele pogody ICM, czy też dane przeznaczone dla innych
instytucji lub geoportali i prezentowałby zarówno prognozę pogody jak i potencjalne zagrożenia naturalne dla człowieka. Niejednokrotnie prosta informacja
o fakcie wystąpienia zjawiska to za mało by uświadomić odbiorcy poziom
zagrożenia. Niezbędne jest także podawanie źródła tych danych (instytucje
i projekty zajmujące się pomiarem skali zjawiska).
W dobie Systemów Informacji Przestrzennej, jesteśmy w stanie posługiwać się
techniką, która pozwala na szybkie i automatyczne gromadzenie danych, bezpieczne ich przechowywanie, wyjątkowo łatwe i aktualne udostępnianie wszystkim
ludziom na Ziemi. Warunkiem odbioru informacji jest zazwyczaj posiadanie
odpowiedniego sprzętu i oprogramowania. W przypadku sposobu udostępnienia
poprzez przeglądarkowy interaktywny portal wymogi te zostają zredukowane
do posiadania urządzenia z dostępem do Internetu. Może być to zarówno kom-
117
puter, jak i urządzenie mobilne (telefon, tablet), które szczególnie w połączeniu
z właściwą informacją o zagrożeniu minimalizuje ryzyko poniesienia strat przez
korzystającą z niego osobę.
Dostęp do danych to najważniejsze prawo wszystkich obywateli kraju w XXI
wieku (dla danych przestrzennych przewiduje to między innymi dyrektywa
INSPIRE). Wszelkie wzmożone straty wynikają nie z paniki jaka ogarnia ludzi,
lecz z braku przygotowania na ewentualne zagrożenia. Panika nie wynika ze
stanu wiedzy o niebezpieczeństwie, a jedynie jest rezultatem nadejścia zagrożenia
w momencie, gdy społeczeństwo nie jest do niego przygotowane. Informacja jest
więc o tyle cenna, że pozwala przygotować się do nadciągającego (lub potencjalnego) uderzenia natury i zredukować poniesione straty, zarówno te materialne,
jak i w ludziach. Edukacja społeczna i informacja o zagrożeniach są bowiem
nieodłącznym elementem podnoszenia świadomości społecznej o zagrożeniach
naturalnych.
Literatura
Biernacki W., Bokwa A., Działek J., Padło T., 2009, Społeczności lokalne wobec zagrożeń
przyrodniczych i klęsk żywiołowych, Wyd. Instytutu Geografii i Gospodarki
Przestrzennej UJ, Kraków.
Gruszczyński L.A., 2002, Elementy metod i technik badań socjologicznych, Śląskie
Wydawnictwa Naukowe, Tychy.
Kotarba A., 2010, Ocena przydatności danych spektrometru MODIS do wyznaczania
zachmurzenia ogólnego, praca doktorska, Instytut Geografii i Gospodarki Przestrzennej UJ, Kraków.
Rucińska D., 2012, Ekstremalne zjawiska przyrodnicze a świadomość społeczna, Wyd.
Wydziału Geografii i Studiów Regionalnych UW, Warszawa.
Runge J., 2007, Metody badań w geografii społeczno-ekonomicznej – elementy metodologii, wybrane narzędzia badawcze, Wyd. Uniwersytetu Śląskiego, Katowice.
Analizowane portale i projekty:
AccuWeather, amerykański serwis pogodowy, accuweather.com;
Geoportal CBK, Zespół Obserwacji Ziemi, Polska Akademia Nauk, Warszawa;
MODIS Web, portal NASA poświęcony projektowi MODIS, modis.gsfc.nasa.gov;
Numeryczna Prognoza Pogody, Interdyscyplinarne Centrum Modelowania Matematycznego i Komputerowego, Uniwersytet Warszawski, meteo.pl;
Wetter Online, niemiecki serwis meteorologiczny, wetteronline.de.
118 Mariusz Porczek
SUMMARY
This article is to present a solution, which will be helpful to create meteorological
portal with information about natural hazards.
In the study three meteorological websites were used that present databases
useful to forecast natural hazards available for all users of the Internet. To show
differences in interpretation of information in different languages, author selected
Polish, German and English language sites.
The first step of the study was a subjective evaluation of the author as to which
meteorological portal is the most useful. Websites were analyzed forpractical information such as: weather forecast, satellite pictures and thematic maps, visualizations of databases, accessibility and clarity of portals.
Then meteorological sites were checked by standard users of the Internet. A hundred of randomly selected respondents answered in the Internet probe a questions
arising from the assymptions in the first step. Additionally, these people were
asked about their preferred source of weather information and frequency of visits
to meteorological websites.
In the next section a Polish project of a geoportal is shown, which will present databases about vegetation, land surface temperature, water vapour and other
factors useful to create natural hazards models such as: forest fire, flood or dry
weather.
Finally, a geoportal type was presented, which will be useful for users. The
portal will serve to collect, store and share databases about weather forecast, natural hazards and their data sources.
2014, T.55 ss.119-131
Dorota Rucińska
Instytut Studiów Regionalnych i Globalnych
Zakład Geografii Regionalnej Świata
INTERDYSCYPLINARNOŚĆ I UNIWERSALNOŚĆ KONCEPCJI
REDUKCJI RYZYKA KLĘSK ŻYWIOŁOWYCH
Interdisciplinarity and the versatility of the concept of disaster risk
reduction
Słowa kluczowe: klęski żywiołowe, redukcja ryzyka, percepcja zagrożeń naturalnych
Key words: natural disasters, disaster risk reduction, perception of natural hazards
WSTĘP
Celem artykułu jest przedstawienie podstaw działań międzynarodowych w kierunku redukcji ryzyka klęsk żywiołowych na świecie, jak i interdyscyplinarnego
charakteru tego zagadnienia. Pomimo zgodności, że najbardziej narażone na
ryzyko są kraje słabiej rozwinięte, nieuzasadnione jest postrzeganie problemu redukcji ryzyka np. w krajach europejskich, w tym Polski, jako mniej istotnego. Stworzenie krajowej strategii redukcji ryzyka staje się palącą potrzebą.
Jednocześnie, dostrzegalna jest dysproporcja w zaawansowaniu badań fizycznych skoncentrowanych na ocenie zagrożenia i ryzyka - głównie w rozumieniu prawdopodobieństwa zdarzeń katastrofalnych, względem badań społecznych.
Istnieje wiele pytań metodycznych dotyczących badań percepcji i świadomości
społecznej o zagrożeniach naturalnych. Podejmowane są badania nt. traumy
po klęsce żywiołowej. Uwidacznia się jednak brak badań na temat zachowania
ludzi oraz przyczyn typu reakcji lub jej braku, zarówno przed zdarzeniami ekstremalnymi, podczas, jak i po nich. Interdyscyplinarne podejście do zagadnienia
redukcji ryzyka klęsk żywiołowych uwidacznia złożoność problemu i potrzebę
jego porządkowania we współpracy naukowców, pracowników administracji
państwowej i praktyków.
120 TWORZENIE ŚWIATOWEJ POLITYKI DZIAŁAŃ
REDUKCJI RYZYKA KLĘSK ŻYWIOŁOWYCH
Dorota Rucińska
NA RZECZ
Istotność problemu klęsk żywiołowych odnotowano w raporcie ekspertów
„Zagrożenia naturalne i analiza podatności” (UNDRO, 1979), określając definicję
i koncepcję zarządzania ryzykiem, metody służące poprawie zrozumienia oraz
współpracy między naukowcami, planistami i administracją publiczną oraz
konieczność dalszego rozwoju techniki analizy podatności i zarządzania ryzykiem.
Szersze zainteresowanie tym problemem na arenie światowej zapoczątkowała
Pierwsza Światowa Konferencja poświęcona zapobieganiu i ograniczaniu
skutków katastrof w 1994 roku w Yokohamie (World Conference on Disaster Reduction, WCDR). Ustalono wówczas strategię i plan działania na rzecz
tworzenia bezpieczeństwa na świecie w kolejnej dekadzie, zapisując je w dokumencie Yokohama Strategy. Światowa Konferencja nt. Redukcji Ryzyka odbyła
się w Kobe z przedstawicielami 168 państw, gdzie Raport z Yokohamy posłużył
wyznaczeniu strategii na lata 2005-2015, wskazując na konieczność: wymiany
doświadczeń związanych z zapobieganiem i ograniczaniem skutków katastrof,
stymulację wzrostu świadomości społeczności nt. wdrażania polityki informacyjnej służącej ograniczaniu skutków katastrof w regionach zagrożeń, wskazanie
celów i priorytetów działań na szczeblu międzynarodowym, regionalnym, narodowym i lokalnym w celu wdrażania i wspierania Międzynarodowej Strategii
Redukcji Ryzyka (Zapobiegania i Ograniczania Skutków Katastrof), podejmując
inicjatywy i działania partnerskie. Zwrócono szczególną uwagę na następujące
zagadnienia w kontekście łagodzenia skutków klęsk żywiołowych:
1) ubóstwo i zrównoważony rozwój (uznając, że ryzyko katastrofy wzrasta
w krajach o niskim rozwoju społecznym),
2) system wczesnego ostrzegania (brak takiego systemu i przygotowania
postępowania zwiększa ryzyko; wcześniejsza informacja jak reagować w sytuacji zagrożenia zwiększa szansę przeżycia i ogranicza straty ekonomiczne;
zdarza się też jednak, że system wczesnego ostrzegania istnieje, ale ludzie
nie wiedzą, jak postępować w obliczu zagrożenia; ustalono, że system wczesnego ostrzegania będzie spełniał swoją rolę jeżeli: wiedza o zagrożeniach
będzie powszechnie udostępniona; zostanie wdrożony system monitorowania
i ostrzegania przed zagrożeniem; informacja o nadchodzącej katastrofie dotrze
na czas do osób zagrożonych; społeczności będą przygotowane do podjęcia
działań),
3) edukacja społeczna jako element ograniczania i zapobiegania skutkom
katastrof (lata 2005-2015 zostały ogłoszone przez ONZ Dekadą Edukacji na
temat Zrównoważonego Rozwoju, w którym uwzględniać należy zagrożenia
naturalne i dążyć do szerzenia wiedzy w zakresie katastrof),
4) opracowanie strategii pomocy finansowej w celu utworzenia funduszy
i ubezpieczeń wspierających państwa w działaniach ograniczających skutki
katastrof (straty wpływają negatywnie na wzrost i rozwój gospodarczy oraz
Interdyscyplinarność i uniwersalność koncepcji...
121
walkę z ubóstwem - straty byłyby mniejsze, gdybyśmy więcej funduszy
poświęcali na zapobieganie klęskom),
5) zmiany klimatyczne (szacuje się, że 2/3 katastrof jest związanych ze zjawiskami
hydrometeorologicznymi) i przyrost ludności wymuszają tworzenie strategii
zarządzania ryzykiem katastroficznym (co umożliwia włączenie ryzyka klęski
żywiołowej do planów rozwoju gospodarki kraju, a skuteczność tego działania
można osiągnąć tylko przy współpracy ekspertów i dycydentów),
6) równouprawnienie kobiet (problem nierówności płci szczególnie ostro
zaznaczył się w 1991 roku podczas cyklonu w Bangladeszu, gdzie kobietom,
które kulturowo nie biorą udziału w życiu społecznym zarezerwowanym
dla mężczyzn, nie zostały przekazane ostrzeżenia przed zagrożeniem; wiele
kobiet nieprzystosowanych do podejmowania samodzielnych decyzji zginęło;
kwestia ta jest związana z dostępem do informacji, edukacji i wiedzy na temat
zagrożeń oraz aktywnym uczestnictwem w różnych etapach zarządzania
ryzykiem skutków katastrof; rządy państw powinny opracować i wprowadzić
poprawki do polityki i strategii krajowych, tak by uwzględnić równouprawnienie płci do przygotowania do zagrożeń naturalnych),
7) zbieżność czasowa lub nakładanie się skutków konfliktów politycznych i klęski
żywiołowej (Complex Political Emergencies, CPE) (są to złożone sytuacje
kryzysowe o ograniczonej pomocy międzynarodowej przez organizacje humanitarne).
W roku 2001 Zgromadzenie Ogólne ONZ wyznaczyło Międzynarodowy Dzień
Ograniczania Klęsk Żywiołowych w każdą drugą środę października (rezolucja
A/RES/56/195). Celem obchodów jest promowanie globalnych wysiłków na
rzecz ograniczania klęsk żywiołowych, zapobiegania i łagodzenia ich skutków
(International Day for Disaster Reduction).
SKUTKI KLĘSK ŻYWIOŁOWYCH - PROBLEM NIE TYLKO KRAJÓW
SŁABIEJ ROZWINIĘTYCH
Statystyki dotyczące liczby zabitych, poszkodowanych zarówno fizycznie,
mentalnie jak i materialnie, strat w skali indywidualnej, lokalnej, regionalnej
są drastyczne. Od czasu Strategii w Yokohamie miało miejsce na świecie 7 000
klęsk żywiołowych, które pochłonęły 300 000 ludzkich istnień, a straty osiągnęły
wysokość 800 mld $ (Munich Re 2004).
Rozwój nauk przyrodniczych w XX wieku był związany z badaniem genezy
zjawisk i prognozowaniem zjawisk przyrodniczych, doskonaląc techniczne
rozwiązania ochronne. Zaradzeniu skutkom klęsk miały służyć zabezpieczenia techniczne (Hewitt 1983). Jednak w 2005 roku padło istotne stwierdzenie
“Technologia nie jest lekarstwem na wszystkie dolegliwości. Doświadczenie
płynące z wydarzeń, jakie miały miejsce od Singapuru po Południową Afrykę
wyraźnie wskazują, że to ludzie - a nie technika muszą znaleźć się w centrum
122 Dorota Rucińska
działań związanych ze skutecznym systemem wczesnego ostrzegania przed
katastrofami i przygotowaniem ludności do postępowania w obliczu katastrof.”
(Jan Egeland, Podsekretarz Generalny ONZ ds. Humanitarnych i Koordynator
Pomocy w Sytuacjach Kryzysowych, 2005). Dostrzega się potrzebę aktywnego
włączenia społeczeństwa w minimalizację skutków klęsk żywiołowych obok
zróżnicowanych działań technicznych (np. hydrotechnicznych inwestycji,
utrzymania drożnych koryt rzecznych i rowów melioracyjnych; planowania
infrastruktury w dolinach rzecznych uwzględniającej ekstremalną energię wody,
określenia granicy koryta rzecznego służącego spływowi wezbranych wód, które
powinno być wyłączone z konfliktogennych funkcji gospodarczych, zachowania
większego marginesu bezpieczeństwa w prowadzeniu rurociągów w poprzek dolin rzecznych, uwzględniającego erozję wgłębną podczas wezbrań, zachodzących
również w akumulacyjnych odcinkach rzek (German 2011). Pomimo rozwoju
nauki i techniki, globalne szkody w 2013 r. wyniosły 123 mld $, w tym szkody
ubezpieczone - około 31 mld $, przy średniej z poprzednich 10 lat odpowiednio - 184 mld $ oraz 56 mld $. Odnotowano wówczas 880 klęsk żywiołowych,
które zabiły 20 000 ludzi. Powódź w Niemczech w czerwcu 2013 r. wyrządziła
straty wysokości 15,2 mld $, a letnie burze gradowe (lipiec 2013 r.) kosztowały
niemieckich ubezpieczycieli 4,1 mld $. Zmniejszenie śmiertelności podczas klęsk
żywiołowych oraz strat materialnych jest wciąż aktualnym problemem także
w krajach europejskich. Powodzie w Polsce w 1997 r. oraz w 2010 r. zabiły
w tych latach 56 i 25 osób i kosztowały nasz budżet odpowiednio w w/w latach:
14 mld zł i 12 mld zł (tab. 1). Przykład ten wskazuje na trudności w ograniczaniu
skutków katastrof.
Pomimo istniejących struktur zarządzania kryzysem, jesteśmy w fazie
tworzenia w Polsce systemu zarządzania ryzykiem klęsk żywiołowych (np. plan
zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszarów dorzeczy ma powstać do 22
grudnia 2015 r.). Napotykamy na szereg trudności - niektóre sami tworzymy.
Przykładem może być rozdzielne definiowanie istotnych dla problemu terminów
przez jednostki administracji publicznej i twórców prawa oraz naukowców (np.
klęska żywiołowa). Istnieje potrzeba porządkowania terminologii i konsultowanie,
w przypadku tworzenia nowych terminów oraz aktów prawnych.
Jednym z podstawowych zadań służących redukcji ryzyka jest identyfikacja
obszarów zagrożonych (wg typów zjawisk, łącznie), podobnie - obszarów bezpiecznych służących np. potencjalnej ewakuacji ludności lub przesiedleniu. Pożądane
są opracowania w różnych skalach przestrzennych (po lokalną). Uwidacznia się
potrzeba tworzenia baz danych zawierających nowe informacje (służące ocenie
ryzyka) o środowisku i społeczeństwie, które będą informacjami tej samej kategorii dla różnej skali przestrzennej, a w dalszej części nieodpłatne udostępnianie
tych danych dla celów badawczych. Dane te powinny uwzględniać zróżnicowanie
i dynamikę procesów przyrodniczo-społecznych. Taka baza danych pozwoliłaby
na porównywanie skutków klęsk żywiołowych, ryzyka i zarządzanie ryzykiem
w poszczególnych regionach i jednostkach administracyjnych Polski.
123
Tabela 1. Porównanie strat po klęskach żywiołowych w Polsce (źródła: RZGW; MSWiA,
MRiRW
Table 1. Comparison of losses following natural disasters in Poland (source: Regional
Water management Authority, Ministry of the Interior and Administration, Ministry of
Agriculture and Rural Divelopment)
Skutki klęsk żywiołowych
Ofiary śmiertelne
Liczba osób ewakuowanych
Liczba osób poszkodowanych
Liczba gmin, które poniosły straty
Straty budżetu gminy Wrocław na rok
1997
Zalany obszar ziemi
Liczba firm lub przedsiębiorstw, które
poniosły straty
Podtopienia: a. domów i mieszkań, b. budynków
Dach nad głową straciło
Dorobek całego życia straciło
Długość wałów przeciwpowodziowych:
a. zniszczonych, b. wymagających odbudowy lub modernizacji
Zniszczone szkoły i przedszkola
Zniszczone drogi: a. ogólnie, b. (łącznie:
woj., pow., gm.)
Drogi wymagające remontów
Liczba zniszczonych mostów
Zniszczone tory kolejowe
Zalana ziemia uprawna
Pow. zalanych gospodarstw rolnych
Liczba zalanych gospodarstw rolnych
Straty powodziowe oszacowywano na
ogólną wartość:
Powódź 1997
56
110 000
-
Powódź, lipiec 2010
25
31 000
266 000
811
99,2 %
-
-
680 000 ha
9 000
1 300
680 000 (a)
8 000 (b)
7 000 os.
40 000 os.
-
613 km (a)
1 300 km (b)
843 szkół (w tym 808 szkół
100 całkowicie)
przedszkoli
i
14 400 km
80 000 km
4 000
2 000 km
665 800 ha
-
1 160 km
400 km
780 000 ha
123 000
14 mld zł
12 mld zł
160
Badania tego typu są niezbędne w celu uzyskania progresji w minimalizacji
skutków klęsk żywiołowych. Brak ujednolicenia baz danych dla różnych jednostek
administracyjnych prowadzi do zbyt ogólnych wniosków oraz może prowadzić
do błędnych ocen sytuacji i ryzyka. Przykładem mogą być dane z różnych klęsk
żywiołowych (tab. 1), które zawierają podobne, jednak nie do końca dające się
porównać informacje.
UNIWERSALNOŚĆ KONCEPCJI REDUKCJI RYZYKA
Redukcja ryzyka niesie w sobie w pewnym zakresie uniwersalność, niezależną
od typu zagrożenia oraz miejsca wystąpienia i wiąże w sobie trzy ogniwa:
a) badania naukowe (monitorowanie środowiska, tworzenie naukowych podstaw systemu ostrzegania, ocenę zagrożenia, ocenę zagospodarowania terenu,
ocenę ryzyka, tworzenie tras ewakuacyjnych, tworzenie planów zagospodarowania przestrzennego uwzględniających zagrożenia naturalne, badanie
zmian percepcji społecznej zagrożeń naturalnych i zdolności przystosowania),
b) działania administracji państwowej (stworzenie systemu zarządzania kryzysowego, wdrożenie go i weryfikacja, informowanie społeczeństwa o lokalizacji obszarów zagrożonych i bezpiecznych oraz o oczekiwanym zachowaniu
na obszarze zagrożonym, o trasach ewakuacji, sposobach przystosowania
do zagrożenia, możliwościach zmiany lokalizacji miejsca zamieszkania
w celu uniknięcia konfrontacji z żywiołem, stworzenie prostych w przekazie,
jednorodnych i jednoznacznych informacji o stanie sytuacji i stopniu zagrożenia,
stworzenie zasad reagowania od poziomu instytucji po reagowanie indywidualne, stworzenie wzorów i udogodnień do działań prewencyjnych ludności,
tworzenie systemu edukacji nieformalnej (pozaszkolnej) pozwalającej
uzupełniać wiedzę i doświadczenie, przekazu informacji o stanach alarmowych
i zagrożeniach, informacji o pożądanej reakcji ludności względem danego
ostrzeżenia, ułatwianie podejmowania indywidualnych i grupowych działań
prewencyjnych w lokalnych społecznościach, wypełnianie zobowiązań
wynikających z krajowych i międzynarodowych ustaleń prawnych),
c) życie społeczne (rozumienie zagrożeń naturalnych, szkolna edukacja geograficzna przygotowująca świadomą zagrożeń postawę społeczną oraz zasób
wiedzy o lokalizacji obszarów zagrożonych i bezpiecznych, budowanie
świadomości społecznej pozwalającej unikać obszarów zagrożonych,
podejmować działania profilaktyczne na obszarze zagrożonym, rozumienie
przekazywanych informacji o aktualnej sytuacji, podejmowanie współpracy
z jednostkami zarządzającymi w stanie klęski żywiołowej oraz z ludnością
lokalną, świadome ponoszenie konsekwencji za zaniechanie podjęcia
działań prewencyjnych, podejmowanie samodzielnych i grupowych działań
w przypadku stanu zagrożenia).
Redukcję ryzyka można opisać poprzez tzw. trójkąt redukcji ryzyka, w którym
zawarte są: a) wszelkie badania służące ocenie zagrożenia i ryzyka, b) system
ostrzegania, zarządzania (przeprowadzania przez sytuację kryzysową lub kryzys)
i prewencji, c) wspólna ze społeczeństwem reakcja w trzech fazach czasowych:
przed, podczas i po wystąpieniu klęski żywiołowej (ryc. 1).
Wieloletnie obserwacje pozwoliły utworzyć model regeneracji po klęsce
żywiołowej (Keller, deVeccho 2011), który w fazie końcowej może w niektórych
przypadkach przyjmować działania prewencyjne. Wyróżnia się w nim cztery
okresy działalności społecznej, okres:
125
Ryc. 1. Trójkąt redukcji ryzyka klęski żywiołowej
Fig. 1. Triangle of disaster risk reduction
1) utraty aktywności (dwa tygodnie bezpośrednio po zdarzeniu; to okres
stwierdzenia i określenia stanu klęski żywiołowej; w tym czasie aktywność
społeczna zanika lub jest znacznie zmieniona i ograniczona), wówczas ma
miejsce zakończenie poszukiwań i akcji ratowniczych, masowego dostarczania żywności i innych działań humanitarnych oraz usuwanie gruzu z głównych
arterii komunikacyjnych,
2) przywracania aktywności (trwa do 19 tygodni; charakteryzuje się odbudową
głównych punktów usługowych, powrotem ludności do miejsca zamieszkania,
usunięciem gruzu, stopniowym powrotem aktywności ludzi i wcześniejszych
funkcji obszaru, pomimo, że jeszcze nie do poziomu sprzed klęski żywiołowej),
3) pierwszy etap odbudowy (trwa do 5 lat, w którym następuje osiągnięcie stanu
sprzed klęski jeśli chodzi o aktywność społeczną i funkcje),
4) drugi etap odbudowy (trwa do 9 lat, odznacza się realizacją dużych projektów
budowlanych. W dwóch ostatnich etapach mają miejsce główne konstrukcje
i rozwój, które mogą mieć charakter działań prewencyjnych (poprzez dostosowanie lokalizacji budowli i ich konstrukcji do potencjalnego zagrożenia).
Na końcu powraca normalna aktywność społeczno-ekonomiczna.
Kolejnym elementem stanowiącym o poziomie ryzyka mającym cechy uniwersalne jest podatność społeczna na zagrożenia naturalne w postaci takich cech,
jak np. wiek, status społeczny, wykształcenie i zdrowie.
DZIAŁANIA I BADANIA TOWARZYSZĄCE REDUKCJI RYZYKA
W redukcji ryzyka, poza oceną zagrożenia, ważnym aspektem jest społeczeństwo
oraz procesy mu towarzyszące przed, podczas i po klęsce żywiołowej. Antropogenizacja środowiska oraz rozwój technologiczny sprawiły, że na co dzień nie
obserwujemy już bacznie przyrody, mamy poczucie dominacji nad nią, a wiedzę
i zachowania opieramy na dostarczanych nam informacjach przez mass media.
Zmiany te przyczyniły się do zaistnienia nowego zjawiska - amnezji zagrożeniowej,
będącej stanem świadczącym o nie pamiętaniu przez ludzi o minionych groźnych
zjawiskach przyrodniczych na zamieszkanych przez nich terenach. Przykładowo,
odległość czasowa między okresami zdarzeń zawierająca się w dwóch pokoleniach w przypadku osunięć ziemi powoduje, że społeczność lokalna Polski nie
wykazuje oznak pamiętania niedawnej historii, co zaobserwowali polscy geolodzy w roku 2010. Indywidualny przekaz słowny stracił swoją wielowiekową
tradycję, a jego miejsce zajęły środki masowego przekazu, które nie pełnią tej
samej roli. Społeczeństwu brakuje wiedzy i zdolności rozpoznania lokalizacji
obszarów zagrożonych. Szkolna edukacja jest w tym zakresie niewystarczająca
(Rucińska 2012). Sukcesywne zmniejszanie godzin lekcyjnych geografii w szkole
nie sprzyja poprawie sytuacji. Amnezja zagrożeniowa stanowi o potrzebie nowego
podejścia do problemu zagrożeń naturalnych w edukacji szkolnej i nieformalnej.
Specyfika badań percepcji zagrożeń naturalnych przysparza wiele problemów
metodycznych (niemożność zastosowania metody próby, przeprowadzenia
porównawczych badań przed i po zajściu zjawiska oraz towarzysząca im cecha
retrospektywności, ryzyko małej wiarygodności odpowiedzi osób dotkniętych
zdarzeniem, element etyczny). Jednocześnie, sugeruje się podejmowanie badań
w celu poznania czym jest zagrożenie dla ludzi, którzy się z nim stykają (Saarinen
1974), co ludzie myślą i czują na temat potencjalnych zagrożeń (Golant, Burton
1976). Badania behawiorystów zakładały, że dające się wychwycić prawidłowości
w percepcji (mniej w zachowaniach) mogą stanowić podstawę wnioskowania o większych zbiorowościach ludzi. Uzupełnieniem są badania socjologów
poświęcone zachowaniom lokalnych społeczności wobec ekstremalnych zjawisk
przyrodniczych (Drabek 1986, Lisowski 1996). Niegdyś prowadzono jedynie badania percepcji ludzi bezpośrednio doświadczonych zjawiskiem lub mieszkających
na obszarze zagrożonym. Obecnie, dynamiczny proces migracji i przemieszczania się ludzi wskazuje potrzebę badań postrzegania (wynikającego z doświadczeń
werbalnych i wizualnych z przekazu elektronicznego o minio-nych zdarzeniach)
i wyobrażeń o zagrożeniach naturalnych także ludzi nie mieszkających wcześniej
na obszarze zagrożonym. Wyniki takich badań mogą stanowić ważną informację
dla zarządzania ryzykiem.
Istnienie elementu poczucia bezpieczeństwa człowieka z uwzględnieniem
zagrożeń przyrodniczych w postrzeganiu środowiska dostrzegał Wojciechowski
(1986). Odczuwalność zagrożenia związana jest z oceną jakości estetycznej
krajobrazu. Wśród wskaźników jakości życia związanych z jakością środowiska
i krajobrazu są prawdopodobieństwo zagrożeń katastrofami i klęskami naturalnymi
(Wojciechowski 2004). Istotnym celem badaczy jest określenie progu, od którego
dane zjawisko naturalne (stan środowiska) zaczyna być traktowane jako klęska
żywiołowa, bowiem próg ten jest różny dla różnych grup ludzi i lokalnych
społeczności. Zróżnicowanie w ocenie środowiska wyjaśniane jest najczęściej
127
dotychczasowym doświadczeniem klęsk żywiołowych, postawą wobec natury,
przywiązaniem do regionu zamieszkania oraz cechami osobowości człowieka.
Brak jest oceny jakości środowiska naturalnego z perspektywy uwzględniającej
zagrożenia naturalne, jakie cechy środowiska decydują o postrzeganiu go za
obszar zagrożony lub bezpieczny oraz badań postaw ludzi wobec zagrożeń
naturalnych, takich jak trzęsienie ziemi, burza pyłowa lub powódź. Brak badań
wyobrażenia ludzi o przestrzennym rozkładzie zagrożeń naturalnych w skali
mezo- i makroregionu oraz analiz ich związku z wyborem przemieszczania się
w celach turystycznych lub w celach zamieszkania.
Zachowania ludzi nie zmieniają się automatycznie wraz z zachodzącymi
zmianami gospodarczymi czy kulturowymi (Brooks 1973), są raczej indywidualne (Ittelson 1974), co wskazuje na potrzebę wypracowania modeli zachowań
i wdrażanie ich w procesie redukcji ryzyka. Reakcje człowieka są różne (Hewitt,
Burton 1971) i wiążą się one z informacją o zagrożeniu, reakcją i rolą władz
oraz skutkami (Walmsley, Lewis 1997). Dołącza się do tego element niepewności
i wątpliwości, a odbierane bodźce kolidują niekiedy ze sobą, utrudniając podjęcie
odpowiedniej decyzji w obliczu zagrożenia. Do efektu końcowego percepcji
zagrożeń naturalnych przyczynia się indywidualne doświadczenie, w znaczący
sposób zwiększające świadomość człowieka oraz zdolność nie ignorowania
ostrzeżenia. Większa świadomość wpływa na zdolność podejmowania działań
ochronnych, w tym indywidualnych (Kates 1971). Znaczenie świadomości
podkreślają również inni naukowcy (Hanson i inni 1979). Nie można jednak
przesądzać znaczenia różnych czynników, bowiem reakcje zachowań ludzi mogą
być bardzo różnorodne (Kates 1962), tak jak przyczyny ignorowania ostrzeżeń
o zagrożeniu (Palm 1981). Do najważniejszych czynników, zalicza się wiek.
Wraz z wiekiem wzrasta indywidualna wrażliwość (Abney, Hill 1966). Zmienia się ona wśród grup o wyższym statusie społecznym oraz wyższym poziomie
wykształcenia (Baker, Patton 1974). Na reakcje ludzi ma także wpływ częstość
występowania danego zagrożenia, jego nasilenie, raptowność uderzenia oraz
typowość lub nietypowość występowania na danym obszarze (Kates 1971).
Istotnym zagadnieniem w redukcji ryzyka jest stres, który ma destruktywne
działanie na funkcjonowanie społeczne, a szczególnie podczas podejmowania
decyzji. Kategoria stresu określana jako stres traumatyczny, charakteryzujący się
siłą działania stresora (np. traumatyczne zdarzenie). To sytuacja narażenia jednostki
lub jej bliskich osób, która może spowodować poważne zranienie, wywołując
negatywne i silne emocje, jak panika, przerażenie lub bezradność (Dudek, Banach 2012). Istnieje istotne powiązanie cech osobowości jednostki z poziomem
zaburzeń potraumatycznych, gdzie na czoło badanych zmiennych wysuwa się
szeroko rozumiana „emocjonalność” (Zawadzki i inni 2012). Studia z udziałem
ofiar powodzi i katastrof górniczych pozwoliły ustalić, że istnieje istotny związek
między wielkością doznanej traumy a intensywnością syndromu post-traumatic
stress disorder (PTSD) i nasila się on z czasem w wyniku wtórnych stresorów jak
np. straty materialne oraz znaczne obniżenie warunków życia i zamieszkania po
katastrofie. Ponadto cechy osobowości, w tym główne cechy temperamentu są
istotnymi mediatorami intensywności PTSD. Jedne z nich pełnią rolę buforu (np.
wytrzymałość), inne, jak reaktywność emocjonalna służyć mogą za predyktory
nasilenia syndromu PTSD (Strelau i inni 2006, Strelau, Zawadzki 2004, 2006).
PODSUMOWANIE
Podejmując działania na rzecz redukcji ryzyka klęsk żywiołowych bierzemy
udział w światowej polityce. Aby osiągnąć powodzenie w redukcji ryzyka klęsk
żywiołowych niezbędna jest współpraca interdyscyplinarna oraz współpraca na
polu działań naukowych, rządowych przedstawicieli regionalnych i lokalnych
oraz społeczeństwa (trójkąt redukcji ryzyka), we wszystkich fazach zjawiska od
zagrożenia naturalnego przez kryzys, aż po okres regeneracji (model regeneracji).
W terminie klęska żywiołowa zawiera się sytuacja, względem której jesteśmy
bezsilni i stajemy w sytuacji bez wyjścia. Skutkuje to tradycyjną reakcją - podnoszeniem się po klęsce, związaną z odbudową ze zniszczeń, pozostawiając na drugim
planie podejmowanie działań prewencyjnych. Dominują przy tym silne emocje
społeczne przywiązania do miejsca zamieszkania i chęci jego odtworzenia. Należy
podkreślić, że podczas WCDR jasno stwierdzono, że większe środki powinny
być kierowane na szeroko rozbudowaną prewencję, niż na typową odbudowę.
Odbudowa powinna mieć miejsce tylko na obszarach pozbawionych zagrożenia
lub o bardzo niskim zagrożeniu, uwzględniając wówczas nowe rozwiązania technologiczne służące minimalizacji strat. W percepcji obszarów ryzyka jest również
zakorzeniony dualizm polegający na dostrzeganiu korzyści płynących z żyznych
gleb aluwialnych lub tufów wulkanicznych, będący bodźcem powrotu na obszary zagrożone. Podobnie w sferze architektury, krajobraz związany z brzegiem
wód jest nadal powszechnie wysoko oceniany jako atrakcyjny. W ewaluacji
jakości życia, obok walorów estetycznych są umiejscowione również walory
bezpieczeństwa.
Zarówno kraje słabo rozwinięte, jak i z dobrze rozwiniętą gospodarką borykają
się z ogromnymi stratami podczas katastrof naturalnych. Straty te wciąż sięgają
ludzkiego życia, pozbawienia dorobku życia i zaburzenia sytuacji ekonomicznej na
różnym poziomie. Ocena ryzyka wymaga rozpoznania poza zagrożeniem naturalnym, sytuacji społeczno-ekonomicznej danego obszaru. Nie odchodząc od
rozwiązań technologicznych istnieje potrzeba zagłębienia się w sprawy społeczne,
w tym psychologiczne i socjologiczne. Badania stresu traumatycznego mają
istotny wpływ na zrozumienie czynników doprowadzających ludzi do ciężkiego
stanu psychicznego, reakcji i stanu psychiki człowieka podczas i po katastrofie,
a tym samym znalezienie optymalnych metod do ułatwienia powrotu ofiar zdarzenia do normalnego funkcjonowania w życiu społecznym.
129
Literatura
Abney F.G., Hill L.B.,1966, Natural Disasters as Political Variable: The Effect of a Hurricane on an Urban Election, American Political Science Review 60, 974-81.
Baker E.J., Patton D.J., 1974, Attitudes Toward Hurricane Hazard on the Gulf Coast [w:]
G.F. White, Natural Hazards: Local, National, Global, Oxford University Press, NY.
Brooks R.H., 1973, Differential Perception of Drought in North-Eastern Brazil, Proceedings of the Association of American Geographers 5, 31-4.
Drabek T.E., 1986, Human System Response to Disasters. An Inventory of Sociological
Findings, Springer, Verlag, New York.
Dudek B., Banach K., 2012, Zastosowanie teorii zachowania zasobów Stevana Hobfolla
do analizy stresu traumatycznego, [w:] J. Strelau,. B. Zawadzki, M. Kaczmarek (red.),
Konsekwencje psychiczne traumy. Uwarunkowania i terapia. Wyd. Naukowe Scholar,
Warszawa.
Dyrektywa Powodziowa, Dyrektywa 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dn.
23 października 2007 r.
German K., 2011, Funkcjonowanie środowiska przyrodniczego w warunkach
ekstremalnych jako weryfikator wadliwego zagospodarowania przestrzennego, [w:]
Planowanie przestrzenne w obszarach zagrożeń, Czasopismo techniczne. Achitektura,
Wyd. Politechniki Krakowskiej, Kraków.
Golant S., Burton I., 1976, A Semantic Differential Experiment in the Interpretation and
Grouping of Environmental Hazards, [w:] G.T. Moore, R.G. Golledge (red.), Environmental Knowing, Dowden, Hutchinson and Ross, Stroudsburg, 364-74.
Hanson S., Vitek J.D., Hanson P.O., 1979, Natural Disaster: Long-Range Impact on Human Response to Future Disaster Threats, Environment and Behaviour 14, 171-85.
Hewitt K., 1983, The Idea of Calamity in a Technocratic Age, [w:] K. Hewitt (red.), Interpretations of Calamity, Allen and Unwin, Boston.
Hewitt K., Burton J.S., 1971, The Hazardousness of a Place: A Regional Ecology of Damaging Events, University of Toronto, Department of Geography, Research Paper 6.
Ittelson W.H., 1974, An Introduction to Environmental Psychology, Holt, Rinehart and
Winston, New York.
Kates R.W., 1962, Hazard and Choice Perception in Flood Plain Management, Chicago,
Paper 78.
Kates R.W., 1971, Natural hazards in human ecological perspective: hypotheses and
models, Economic Geography 47, vol. 47, No. 3, pp. 438-451.
Keller E.A., DeVecchio D.E., 2011, Natural Hazards; Earth’s Processes as Hazards,
Disasters, and Catastrophes, 3rd edition, Pearson Prentice Hall.
Lisowski A., 1996, Antropogeniczne uwarunkowania klęsk żywiołowych, Przegląd
Geograficzny, t. LXVIII, 1-2, 67-78.
Munich Reinsurance NatCat Database, compiled for the ISDR secretariat in April, 2004,
A/CONF.206/L.1, Decmber 2014.
Munich Re, 2013, Grup Annual Report 213, www.munichre.com, z dn. 07.10.2014 r.
http://www.munichre.com/en/ir/publications/annual-report-2013/index.html.
Palm R., 1981, Public Response to Earthquake Hazard Information, Annals of the
Association of American Geographers 71, 389-399.
Rucińska D., 2012, Ekstremalne zjawiska przyrodnicze a świadomość społeczna,
Uniwersytet Warszawski, Wydz. Geografii i Studiów Regionalnych, Warszawa, 219.
RZGW, Bilans dla Polski. http://wroclaw.rzgw.gov.pl/pl/articles/192/270/Powodz_1997
(dn. 18.11.2010 r.).
United Nations Disaster Relief Organization (UNDRO), 1997, Natural Disasters and Vulnerability Analysis, Report of Expert Group Meeting, 9 - 12 July 1979, Geneva.
Saarinen T., 1974, Problems in the Use of a Standardised Questionnaire for Cross – Cultural Research on Perception of Natural Hazards, [w:] Natural Hazards: Local, National, Global, Oxford University Press, London, 180-4.
Strelau J., Kaczmarek M., Zawadzki B., 2006, Temperament as predictor of maladaptive
behavior under extreme stress. The Polish studies of natural disasters, [w:] Q. Jing,
M.R. Rosenzweig, G. d’Ydewalle, H. Zhang, H.-C. Che & K. Zhang (red.), Progress
in psychological Science around the World, vol. 2, Social and Applied Issues, Hove
and New York: Psychology Press, 139-158.
Strelau J., Zawadzki B., 2004, Trauma and temperament as predictors of posttraumatic
stress disorder and its dimensions 3, 15 months and two years after experiencing
flood, Polish Psychological Bulletin, 35, 5-13.
Strelau J., Zawadzki B., 2006, Individual differences as moderators of posttraumatic stress
symptoms experienced after flood: The role of temperament and coping styles, [w:] J.
Strelau, T. Klonowicz (red.), People under extreme stress, New York: Nova Science
Publishers, 67-82.
Walmsley D.J., Lewis G.J, 1997, Geografia człowieka. Podejścia behawioralne, PWN,
Warszawa.
White G.F., 1974, Natural Hazards Research: Concepts, Methods, and Policy Implications, [w:] G.F. White (red.), Natural Hazards: Local, National and Global, New
York: Oxford University Press.
Wojciechowski K.H., 1986, Problemy percepcji i oceny estetycznej krajobrazu, UMCS,
Rozprawa habilitacyjna. Wydział Biologiii Nauk o Ziemi, 28, Lublin.
Wojciechowski K.H., 2004, Miejsce postrzeganego krajobrazu w całościowym ujęciu
jakości życia, Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska, Lublin-Polonia,
Vol. LIX, 13. Sectio B, Zakład Ochrony Środowiska, Instytut Nauk o Ziemi UMCS,
Lublin.
Zawadzki B., Kaczmrek M. Strelau J., 2012, Reaktywność emocjonalna a nasilenie
objawów zaburzenia stresowego pourazowego u ofiar powodzi: Efekt patoplastyczności, spektrum, podatności czy komplikacji? [w:] J. Strelau, B. Zawadzki, M. Kaczmarek (red.), Konsekwencje psychiczne traumy. Uwarunkowania i terapia. Wyd.
Naukowe Scholar, Warszawa.
SUMMARY
Taking action for disaster risk reduction we participate in world politics for
effects mitigation of natural hazards. To achieve success in disaster risk reduction
is required interdisciplinary collaboration. We need cooperation in the scientific,
governmental representatives of regional and local authorities, and the society
(the triangle risk reduction), in all phases of the phenomenon - before natural
hazard, through the crisis until, and the period of regeneration (recovery model).
Within natural disaster includes a situation against which we are powerless
131
and we are in a untenable situation. This results in a traditional response - rising
after the defeat, reconstruction from the devastation, leaving in the background
taking preventive action. Dominated by the strong social emotions of attachment
(affection) to the place of residence and his reconstruction. It should be noted that
during the WCDR was been clearly stated that more resources should be directed
to the prevention of an expansive than a typical reconstruction.
The reconstruction should take place only in areas without risk or very low
risk, taking into account the new technological solutions for minimalizing losses.
The perception of risk areas is also rooted dualism consists in perceiving the benefits of fertile soils of alluvial or volcanic tuffs, which is an incentive to return to
the areas at risk. Similarly, in the field of architecture, shoreline landscape associated with the edge of the waters is still widely highly regarded as attractive. The
evaluation of quality of life, in addition to aesthetic values are
also placed safety.
Both the underdeveloped countries, as well as with well-developed economies
are struggling with huge losses during natural disasters. These losses still go back
to deprivation of the human life, loss of acquis and heritage, and destabilization
of the economic situation of disorder at different levels. Risk assessment requires
recognition outside the natural hazards, social and economic situation of the area,
too. Without departing from the technology, there is a need to delve into social
issues, including the psychological and sociological. The research of traumatic
stress have a significant impact on the understanding of the supply of people to
severe mental condition, kind of reaction and condition of the human psyche before, during and after the disaster, and thus finding optimal methods to facilitate
the return of victims of events to their normal and creative functioning in society.
2014, T.55 ss.133-144
Dorota Rucińska
Instytut Studiów Regionalnych i Globalnych
Zakład Geografii Regionalnej Świata
PODATNOŚĆ SPOŁECZNA NA ZAGROŻENIA NATURALNE JAKO
ELEMENT RYZYKA. PRZEGLĄD KONCEPCJI NAUKOWYCH
Vulnerability to natural hazards as the risk element: Conceptual review
Słowa kluczowe: podatność na zagrożenia naturalne, podatność społeczna, redukcja
ryzyka klęsk żywiołowych, koncepcja, wrażliwość
Key words: vulnerability to natural hazards, social vulnerability, disaster risk reduction,
concept, sensitivity
WSTĘP
Artykuł zawiera przegląd koncepcji podatności na zagrożenia naturalne (ang.
vulnerability to natural hazards), ze szczególnym uwzględnieniem aspektów
społecznych. Z uwagi na fakt, że zagadnienie to wywodzi się z koncepcji ryzyka, staje się ono obok zagrożenia naturalnego najważniejszym czynnikiem
wpływającym na minimalizację ryzyka klęsk żywiołowych. Jest tematem licznych
rozważań teoretycznych i badań stosowanych na świecie. Może być traktowane
w dwojaki sposób, jako powszechnie uznany element ryzyka, a w ostatnim czasie
również jako odrębna koncepcja, asymilująca zagrożenie naturalne, a nawet ryzyko. W obu przypadkach, istotną kwestią jest poznanie czynników wpływających
na vulnerability oraz jej elementów. Zagadnienie to skupia uwagę naukowców
wielu dyscyplin, a z racji aktualnej tematyki podlega dynamicznemu rozwojowi.
Vulnerability jest tłumaczone na język polski, jako podatność lub wrażliwość. Fakt
ten nakłada się na zróżnicowanie koncepcji naukowych. Wymienne tłumaczenie
vulnerability prowadzi do utrudnień w ich rozumieniu oraz ogranicza rozwój analiz badawczych. Celem artykułu był przegląd literatury dotyczącej podatności
na zagrożenia naturalne, wychodząc od koncepcji ryzyka, następnie przedstawienie definicji i elementów podatności. Kwerenda pozwoliła uporządkować
terminologię polską i zaprezentować teoretyczne relacje między elementami
podatności społecznej.
KONFLIKT TERMINOLOGICZNY WOKÓŁ VULNERABILITY
W specjalistycznej literaturze polskiej, podobnie jak w mowie potocznej,
niekiedy zamiennie stosowane są terminy podatność (Lisowski 1996, 2000,
Magnuszewski 2010, Pawlik 2010, Rucińska i in. 2012) oraz wrażliwość
(Sowiński 2008), a ich wybór przez autorów nie przesądza o przyczynie, którą
może być intuicja. Opierając się na definicjach językoznawców odszukano różnice
między terminami podatność i wrażliwość. Synonimami wrażliwości jest czułość,
nadwrażliwość, przewrażliwienie (SWB Wiedza Powszechna, 1998) - brak tu
jednak synonimu dla podatności. W innym źródle, wrażliwość, oprócz odniesienia
do zmysłów człowieka, określenia bycia wrażliwym, zdolności reagowania na
bodźce zewnętrzne, zdolności przeżywania wrażeń; wrażliwości na hałas, posiada
również drugie znaczenie: podatność na coś, brak odporności, np. wrażliwość na
przeziębienie (SJP PWN 1988, s.759). Natomiast podatność jest zdefiniowana
jako: podatność na choroby, na wpływ; podatny tzn. z łatwością ulegający czemuś,
skłonny, zdatny do czegoś; organizm podatny na choroby (SJP PWN 1988, tom
II). Na tej podstawie, trudno zadecydować o rozłącznym traktowaniu rozpatrywanych terminów w kontekście zagrożeń naturalnych. Jednak istnieją merytoryczne przesłanki za ich rozdzieleniem, co wynika z prac, w których podatność
(vulnerability) stanowi funkcję wielu składowych, wśród których obok ekspozycji (exposure) i zdolności radzenia sobie (coping capacity) znajduje się również
wrażliwość (sensitivity lub susceptibility) (Sorrensen i in. 2006, Yarnal 2007, Wood
2007, Polsky i in. 2007, Villagrán De León 2006), a niekiedy fagility (Cardona
2008), tak więc sensitivity, susceptibility lub fragility jest składową szerzej rozumianej vulnerability. Dlatego, w niniejszej analizie przyjęto tłumaczenie vulnerability jako podatność, traktując ją jako bardziej ogólne zjawisko (podatności
na coś, zarówno w sferze fizycznej, jak i mentalnej, skłonności do, uleganiu
czemuś, niewytrzymałości), tym samym pozostawiając wrażliwość (czułość)
dla terminów sensivity, susceptybility i fragility charakteryzujących bardziej
szczegółowe aspekty.
PODATNOŚĆ W KONCEPCJI RYZYKA
W badaniach, wiele miejsca poświęca się analizie zagrożeń, podatności i ryzyka (Manche 1987, Gilpin i in. 2005, Więzik 2010, i in.), a większość autorów
uznaje podatność za nieodłączną część ryzyka (Davidson 1997, Bollin i in. 2003,
Peduzzi i in. 2002, Schmidt-Thomé 2006, Wood 2011). Szacowanie ryzyka
ulegało w kolejnych latach modyfikacji. Powstały różne równania: obliczano
Podatność społeczna na zagrożenia naturalne...
135
całkowite ryzyko Total Risk = (Σ elements at risk) x Hazard x Vulnerability (Alexander 2000), Risk = Hazard x Vulnerability x Deficiencies in Preparedness (Villagrán De León 2001), Risk = Hazard x Vulnerability/Resilience, (UN, 2002),
Risk = Hazard + Exposure + Vulnerability - Coping Capacities (Hahn 2003), Risk
= Hazard x Vulnerability (ISDR 2004), Risk = Hazard x Exposure x Vulnerability
(Dilley i in. 2005); Risk = Hazard x Vulnerability /Coping Capacity (Villagrán De
León 2006). Innym przykładem jest „trójkąt ryzyka” wg J.C. Villagrán de León
(2004) odzwierciedlający wcześniejszy „trójkąt ryzyka” wg Crichtona (1999).
W każdym z tych przypadków pojawia się element podatności (Davidson 1997,
Bollin i in. 2003, Peduzzi i in. 2002, Schmidt-Thomé 2006, Wood 2011), której
poświęca się coraz więcej uwagi.
EWOLUCJA KONCEPCJI PODATNOŚCI
Podatność ma różne definicje i jest określana np. jako całość dóbr materialnych i osób, które mogą być dotknięte przez określony czynnik ryzyka (Manche 1997) lub też, jako odzwierciedlenie relacji pomiędzy społeczeństwem
a środowiskiem, w której zawarte są struktury kulturowe, ekonomiczne i polityczne (Lisowski 1996). Podatność może wpływać na wielkość szkód (Lisowski
2000) i jest związana z zagospodarowaniem przestrzennym uwzględniającym
lub nie, zagrożenie przyrodnicze (Rucińska i in. 2012). W ewolucji koncepcji
podatności zauważa się poszerzanie jej zakresu tematycznego. Oto poszczególne
etapy: a) element ryzyka (jako rzeczywista podatność), b) prawdopodobieństwo
występowania szkód (w centrum stawiając człowieka), c) dualistyczne podejście uwzględniające wrażliwość i zdolność radzenia sobie, d) podatność
wielostrukturowa obejmująca wrażliwość, zdolność radzenia sobie, ekspozycję
(narażenie), zdolność adaptacyjną, e) podatność wieloaspektowa obejmująca
cechy fizyczne, społeczne, ekonomiczne, środowiskowe oraz instytucjonalne
(Birkmann 2006).
Dynamika rozwoju tej koncepcji powoduje, że równolegle funkcjonuje ta
pierwotna (rozpowszechniona w polskiej literaturze naukowej), jak i najnowsze.
W badaniach ryzyka wciąż obecne jest oddzielne traktowanie: ekspozycji na
zagrożenie, podatności, oraz zdolność radzenia sobie z sytuacją kryzysową
(Davidsona 1997, Bollina i in. 2003, Birkmann 2006, Greiving 2006). Podobnie,
„trójkąt ryzyka” zakłada obecność trzech elementów: zagrożenia, podatności oraz
braku gotowości (przygotowania) (Villagrán de León 2004). Często, podatność
na zagrożenia naturalne jest traktowana rozłącznie jako: fizyczna oraz społeczna,
ponieważ w niektórych koncepcjach i analizach odróżnia się biofizyczną
podatność lub ekspozycję od występowania społecznej podatności, niezależnie
od typu zagrożeń naturalnych. Pomimo tego niektórzy autorzy dostrzegają
potrzebę tworzenia określenia ogólnej podatności miejsca na zagrożenia naturalnego, łączącego podatność biofizyczną i podatność społeczną (Cutter i in.
2009). Podatność fizyczna jest rozumiana jako podatność techniczna (Roberts
i in. 2009, Ciurean i in. 2013) lub podatność środowiska przyrodniczego (Pelling
2003), utrata różnorodności, zakresu, jakości, funkcji ekosystemu. Niekiedy łączy
się także te ujęcia, jednak aspekt społeczny jest wówczas sprowadzany jedynie
do liczebności populacji. Sama podatność społeczna skupia się natomiast na
populacji, biorąc pod uwagę jej zróżnicowanie i specyfikę. Podatność społeczna
wyrażana jest przez takie cechy jak: wiek, płeć, niepełnosprawność, ubóstwo,
bezrobocie, wykluczenie cyfrowe, brak znajomości języka obcego danego kraju,
stała obecność migrantów, sezonowa obecność migrantów, obecność turystów.
Niektóre z nich są silnie powiązane z czynnikami ekonomicznymi i politycznymi.
Podatność ekonomiczna wpływa na podatność społeczną i jest związana
z: a) hamowaniem wykorzystania możliwości ekonomicznych, b) koncentracją
eksportu na wybranych produktach, c) zależnością strategiczną od importu (np.
energia, surowce), d) izolacją geograficzną, e) kruchością ekosystemu pogłębianą
przez zjawiska naturalne (za Villagrán de León 2006). Podatność polityczna jest rozumiana w kategoriach słabości systemu demokratycznego z jego: a) negatywnym
wpływem na efektywność polityki publicznej i legitymizacją działań rządu
oraz ograniczonym działem obywateli i sektora prywatnego w podejmowanych
przez kraj wysiłkach, b) ograniczonym powiązaniem z samorządami lokalnymi
i organizacjami obywatelskimi, c) obsługą i zarządzaniem katastrofami, ratownictwem, d) przekształcaniem wymagań i potrzeb obywateli oraz zdolność do ich
spełnienia (Pizarro 2001).
DEFINICJE I ELEMENTY PODATNOŚCI
W literaturze naukowej wyłania się kilka głównych definicji dotyczących
podatności. Różnice dostrzega się na poziomie teoretycznym oraz instytucji je
tworzących. Według nich podatność to:
1. Zaistniałe warunki (stan) są determinowane przez czynniki lub procesy:
fizyczny, społeczny lub socjalny, ekonomiczny i przyrodniczy, które to
zwiększają wrażliwość społeczności na wpływ zagrożeń naturalnych (UN/
ISDR, 2004).
2. Stan człowieka lub jego postępowanie skutkujące czynnikami: fizycznym, ekonomicznym, społecznym i przyrodniczym, które determinują
prawdopodobieństwo oraz skalę strat na skutek zaistnienia zagrożenia naturalnego (UNDP 2004).
3. Potencjalne narażenie na fizyczne zjawiska i straty materialne (Gabor, Griffith
1980, Bara 2010).
4. Ekspozycja (narażenie) i zróżnicowane uwarunkowania społeczności na
zagrożenia naturalne (Timmerman 1981, Susman i in. 1984, za Cutter 1996),
które przejawiają się w potencjalnej zdolności radzenia sobie, w tym adaptacji
(coping ability) człowieka lub społeczności, w tym: odporności resistance
137
oraz odzyskania i powrotu do normalności resilience (Hewitt 1997), zdolności
reagowania (Kates 1985), co jest wynikiem specyfiki grup społeczności.
5. Wrażliwość susceptybility danej populacji, systemu lub miejsca, wynikająca
z ekspozycji na zagrożenie (Cutter i in. 2009).
6. Złożony system (Wood 2007) przyrodniczo-społeczny, gdzie społeczeństwo
i środowisko przyrodnicze nie stanowią niezależnych i homogenicznych
systemów, niezdolnych do adaptacji względem zagrożeń (Polsky i in. 2007).
Do głównych składowych podatności zalicza się: ekspozycję (narażenie) exposure; wrażliwość – sensitivity, suceptibility; zdolność radzenia sobie i adaptacji
– coping, adaptive capacity, capacity; elastyczność (sprężystość) – resilience;
odporność – resistance. Ekspozycja jest reprezentowana przez strukturę, populację
i ekonomię (Bohle 2001). Są to podmioty narażone na jedno lub więcej zagrożeń
naturalnych. Jest rozpatrywana także w kontekście ekonomicznym, jako ekspozycja ekonomiczna kraju (Briguglio 2003, 2004, za Villagránem de Leónem 2006).
Ekspozycja, to wynik fizycznego stanu miejsca (zarówno klimatu, jak i krajobrazu) wraz ze specyficznym wyborem tego miej-sca przez osobę na obszarze
zagrożonym (Sorrensen i in. 2006). Skutki groźnych zjawisk przyrodniczych
są związane z typem i stopniem rozwinięcia kraju. Przy zbliżonym stopniu ekspozycji, wielkość i rodzaj skutków jest różny (UNDP/UNDP). W krajach
rozwiniętych liczba śmiertelnych ofiar jest niższa (z uwagi na monitorowanie
środowiska przyrodniczego oraz sprawniejszy przekaz ostrzeżeń ze strony instytucji państwowych i naukowych zajmujących się zagrożeniem), natomiast straty
materialne są dużo wyższe, niż w krajach o niskim stopniu rozwoju (co wynika
ze stopnia zurbanizowania obszaru i zasobów materialnych). We współczesnych
paradygmatach, ekspozycja występuje zamiennie, jako element ryzyka lub jako
element podatności. Wrażliwość (sensitivity) istnieje w koncepcji podatności
i jest traktowana zwykle jako element podatności (Polsky i in. 2007, Yarnal 2007)
i reakcji (Sorrensen i in. 2006) oraz jako charakterystyka podatności (UN, 2002,
Briguglio 2003, 2004, za Villagránem de Leónem 2006). Wrażliwość zależy od:
człowieka (grupy ludzi), od procesów polityczno-ekonomicznych i kulturowych
(Sorrensen i in. 2006). Wrażliwość na ponoszenie strat (susceptybility to harm)
towarzyszy koncepcji podatności od samego początku (Bara 2010) i jest to brak
zdolności elementów do zachowania fizycznej integralności i funkcji w trakcie
zagrożenia naturalnego (za Ciurean i in. 2013). Na wrażliwość ludzi wpływa fakt
zamieszkiwania na obszarach o dużym zagrożeniu (Yarnal 2007). Do procesów
generujących wrażliwość (susceptybility) ludzi jako jednostki, społeczności,
struktury środowiska należy korupcja i inne działania osób trzecich w kierunku
własnej korzyści, wpływające np. na jakość infrastruktury lub środowiska
przyrodniczego. Wiele zjawisk uznawanych powszechnie za klęski żywiołowe
o naturalnym pochodzeniu, mają swój początek znacznie wcześniej, jeszcze przed
zagrożeniem naturalnym, w wyniku procesów uruchamianych właśnie przez
osoby trzecie (Lewis 2010). Wrażliwość jest trudna do zmierzenia ze względu na
funkcję czasu. Informuje o kondycji społeczeństwa w specyficznym okresie czasu
oraz o tym, który czynnik ulega zmianie, który sektor ekonomii bardziej lub mniej
skłonny jest do destabilizacji.
Zdolność radzenia sobie, to połączenie wszystkich dostępnych sił i zasobów
wraz ze społecznością lub organizacją, które mogą zmniejszać poziom ryzyka
i skutki katastrofy (UN/ISDR, 2002). Wyróżnia się ją wśród elementów ryzyka
lub podatności. Zdolność radzenia sobie jest odwrotnością podatności i zależy
od przyjętych zasad podejmowania działania, wzorów w zakresie dostępu do
zasobów oraz zarządzania w sytuacjach kryzysowych (Villagrán de León 2006).
Niektórzy autorzy rozróżniają indywidualną i instytucjonalną zdolność radzenia sobie, która jest związana z działaniami prewencyjnymi, w tym edukacją
(Rucińska 2012). Elastyczność lub inaczej sprężystość (resilience), w psychologii
nazywana prężnością (o nieco innym zakresie znaczeniowym), jest rozumiana
jako zdolność powrotu do stanu sprzed klęski żywiołowej. Początkowo służyła
tylko ekologom i opisowi systemu, który po przejściu stresu posiada możliwość
odbudowy oraz powrotu do poprzedniego stanu (Klein i in. 2003). Obecnie,
koncepcja elastyczności (sprężystości) wiązana z klęskami żywiołowymi,
jest pod mniejszym wpływem ekologii, a pod większym wpływem badań
społecznych i inżynieryjnych (Gall 2013). Elastyczność jest postrzegana jako
pożądana właściwość ekosystemów i systemów społecznych, w obliczu potencjalnych zagrożeń, w tym zagrożeń pogodowych (UN/ISDR, 2002). Brakuje
jednak wytycznych, jak wspierać lub podwyższać tę elastyczność, która służy
określaniu atrybutów systemu: liczby zakłóceń systemu, które może wchłonąć,
wciąż pozostając w tym samym stanie; stopnia, w jakim układ jest zdolny do
samoorganizacji (Klein i in. 2003). Elastyczność jest często przeciwieństwem
podatności (Adger i in. 2005, Cutter i in. 2009, Wrachien i in. 2011) i odnosi
się do zdolności (populacji, systemu, miejsca) stania się buforem lub adaptacji
do zmieniającej się ekspozycji na zagrożenie (Cutter i in. 2009) oraz zdolności
reagowania na groźne zjawisko (Wrachien i in. 2011).W koncepcji podkreśla się,
że wszyscy ludzie mają zarówno podatność, jak i elastyczność, nie ma jednak
zgodności wśród naukowców, co do lokalizacji tego pojęcia w koncepcji. Jedni
uważają ją za stronę opozycyjną podatności, drudzy - za składnik wewnętrzny
podatności przyczyniający się do jej zmniejszenia (Bara 2010).
Odporność, to najsłabiej opracowana koncepcja elementu podatności
w kontekście zagrożeń naturalnych. Zwykle rozumiana jest jako brak wrażliwości
lub możliwości zatrzymania wpływu, utożsamiana z oporem, jaki może postawić
system (synonim: opozycja). Odporność jest uwzględniona w koncepcji
podatności poprzez funkcję: ekspozycji, sprężystości oraz odporności (Birkmann
2006). Termin ten jest niekiedy używany pomimo częstego braku jego wyjaśnienia
i definiowania.
139
PODATNOŚĆ SPOŁECZNA
Podatność to element ryzyka o charakterze złożonego systemu (Wood 2007).
Istnieje także koncepcja podatności traktująca zagrożenie naturalne, jako jej element wewnętrzny (Polsky i in. 2007) oraz inna, podobnie traktująca samo ryzyko
(Kiunsi i in. 2006). Jedną z ostatnich formuł podatności (White i in. 2005) jest
stosunek funkcji ekspozycji i wrażliwości do zdolności radzenia sobie (Villagrán
de León 2006). Do szacowania podatności społecznej są stosowane różne metody i wskaźniki, np. wskaźnik Social Vulnerability Index (SoVI) wykorzystujący
analizę czynnikową (Cutter 2003). Innym przykładem jest wskaźnik Prevalent
Vulnerability Index (PVI) dotyczący ludzkiej podatności, która jest stosunkiem
sumy narażenia, kruchości i braku sprężystości do liczby analizowanych elementów podatności (Cordona 2008).
Podatność społeczna umiejscowiona jest w systemie ogólnej podatności, obok
podatności fizycznej (ryc. 1).
Ryc. 1. Ogólny system podatności na zagrożenia naturalne
Fig. 1. General system of vulnerability to natural hazards
Podatność społeczna na zagrożenia naturalne może być rozpatrywana w trzech
aspektach: politycznym, ekonomicznym i kulturowym oraz na dwóch poziomach złożoności: indywidualnym, społeczności (grupowym), instytucjonalnym.
Każdy z nich zawiera następujące elementy w dwóch grupach o przeciwstawnym
kierunku: grupa A - narażenie społeczne, wrażliwość społeczna i grupa B zdolność radzenia sobie, zdolność adaptacji społecznej, elastyczność społeczna,
odporność społeczna. W obrębie składowych jednego kierunku, w grupie
A występuje sprzężenie zwrotne: większa ekspozycja wpływa na podwyższenie
wrażliwości społecznej, i odwrotnie. W grupie B występują powiązania pomiędzy
elastycznością i odpornością, podobnie między zdolnością radzenia sobie i adaptacji, a na końcu między jednymi i drugimi. Zwiększenie zdolności radzenia
sobie, adaptacji, elastyczności lub odporności (elementów z grupy B) wpływa na
zmniejszenie narażenia (ekspozycji) i wrażliwości (elementów w grupie A), co
w konsekwencji prowadzi do minimalizacji ryzyka klęsk żywiołowych.
Ryc. 2. System podatności społecznej na zagrożenia naturalne
Fig. 2. The system of social vulnerability to natural hazards
WNIOSKI
W celu uzyskanie przejrzystości w artykule vulnerability przetłumaczono jako
podatność, a sensitivity, susceptybility jako wrażliwość. Wynika to z występowania
wrażliwości jako elementu podatności.
Badania podatności odnoszą się zarówno do podatności fizycznej jak i społecznej.
Potrzeba bardziej szczegółowych badań roli społeczeństwa i ekonomii w redukcji
ryzyka spowodowała przyspieszenie studiów nad tą tematyką. Początkowo łączna
analiza podatności fizycznej z uwzględnianiem jedynie liczebności populacji
podlegającej ryzyku lub skutkom groźnych zjawisk naturalnych, zastępowana jest
obecnie rozłącznymi analizami ekspozycji w podatności fizycznej i społecznej.
Podatność społeczna rozumiana jako składowa podatności ogólnej obejmuje
kilka kluczowych cech ją charakteryzujących, do których należą: ekspozycja,
wrażliwość, zdolność radzenia sobie i adaptacji, sprężystość oraz odporność.
Ekspozycja obejmuje liczebność populacji, wrażliwość - specyficzne cechy populacji, zdolność radzenia sobie - cechy powiązane z podejmowaniem działań i posiadanymi umiejętnościami, sprężystość - cechy pozwalające przetrwać groźne
zjawisko naturalne oraz powrócić w spokojny (łagodny) sposób do stanu sprzed
kryzysu, odporność - cechy pozwalające nie ulegać groźnym zjawiskom naturalnym (prowadzącym do śmierci oraz szkód fizycznych i psychicznych).
Elementy te można rozpatrywać w różnych aspektach (ekonomicznym, politycznym i kulturowym) i na różnych poziomach (od indywidualnego, grupowego
po instytucjonalny). Czynnikami wpływającymi na niekorzystne zwiększanie
141
podatności społecznej, poprzez inne jej elementy są: a) niestabilny system
polityczny, b) niedemokratyczny system polityczny i społeczny, c) wysoki lub
wzrastający poziom korupcji, d) zła sytuacja ekonomiczna lub niekorzystny
stan ekonomiczny dla rozwoju kraju lub regionu, e) nierozwinięta polityka
przygotowania do zagrożenia przyrodniczego, f) nierozwinięte zarządzanie kryzysem (lub jego brak) i powrotem do stabilności po nim, g) brak lub nierozwinięte
zarządzanie środowiskiem przyrodniczym.
Złożoność czynników wpływających na podatność społeczną oraz ich
zmienność w czasie, powoduje utrudnienia w wypracowaniu uniwersalnego
wzorca, co łączy się również z trudnościami pozyskania odpowiednich danych
w zależności od regionu i kraju. Dlatego istnieje konieczność prowadzenia badań
w różnej skali przestrzennej.
Opracowanie wykonano dla celów projektu badawczego: Zróżnicowanie
przestrzenne wrażliwości społeczeństwa informacyjnego na wybrane zagrożenia
naturalne w Polsce, sfinansowanego ze środków Narodowego Centrum Naukowego przyznanych na podstawie decyzji NCN 2012-2015, UMO-2011/03/B/
HS4/04933,194000/GR-4224.
Literatura
Alexander D., 2000, Confronting Catastrophe. Terra, Hertfordshire.
Bara C., 2010, Factsheet Social Vulnerability to Disasters, Crisis and Risk Network
(CRN), Center for Security Studies (CSS), ETH Zürich.
Birkmann J., 2006, Measuring vulnerability to natural hazards. Towards disaster resilient
societies, UNU-EHS, Tokyo-New York-Paris.
Bollin C., Cárdenas C., Hahn H., Krishna Vats S., 2003, Disaster Risk Management by
Communities and Local Governments, Washington, DC: Inter-American Development Bank.
Briguglio L., 2003, Methodological and Practical Considerations for Constructing SocioEconomic Indicators to Evaluate Disaster Risk. Institute of Environmental Studies,
University of Colombia, Manizales, Colombia. Programme on Information and Indicators for Risk Management, IADB-ECLAC-IDEA.
Briguglio L., 2004, Economic Vulnerability and Resilience: Concepts and Measurements,
<home.um.edu.mt/islands/brigugliopaper_version3.doc>,23 November 2004.
Ciurean R.L., Schröter D., Glade T., 2013, Conceptual Frameworks of Vulnerability Assessments for Natural Disasters Reduction. Approaches to Disaster Management - Examining the Implications of Hazards, Emergencies and Disasters.
Cordona O. D., 2008, Indicators of Disaster Risk and Risk Management. Program for
Latin America and the Caribbean. Summary Report - 2nd Edition. Series of Economic and sector studies, INE-08-002.
Crichton D. 1999, The Risk Triangle, [w:] Ingleton (red), Natural Disaster Management,
London: Tudor Rosen, 102-103.
Cutter S.. Boruff B., Shirley W., 2003, Social Vulnerability to Environmental Hazards,
Social Science Quarterely, 84, 2.
Cutter S., 1996, Vulnerability to environmental hazards. Prog. Human Geogr. 20, 4, 24-29.
Cutter S.L., Emrich Ch.T., Webb J.J., Morath D., 2009, Social Vulnerability to Climate
Variability Hazards: A Review of the Literature, Final Report to Oxfam America,
Hazards and Vulnerability Research Institute, Department of Geography University
of South Carolina, Columbia.
Davidson R., 1997, An urban earthquake disaster risk index. Report No. 121, The John A.
Blume Earthquake Engineering Center, Stanford: Stanford University.
Economic Committee for Latin America and Caribbean-IADB.
Gall M., 2013, From Social Vulnerability to Resilience: Measuring Trogress toward Disaster Risk Reduction, UNU, UNU-EHS, No. 13/2013.
Gabor T., Griffith T.K., 1980, The assessment of community vulnerability to acute
hazardous materials incidents, Journal of Hazarous Materials 8, 323-33.
Gilpin L., Linkletter G., 2005, Geosciences and Natural Hazards Policy, The Geological
Society of America, Colorado.
Greiving S., 2006, Integrated risk assessment of multi-hazards: a new methodology. Natural and technological hazards and risks affecting the spatial development of European
regions. Geological Survey of Finland, Special Paper 42, 75–82.
Hewitt K., 1997, Region of risk: a geographical introduction to disasters. Longman,
Harlow.
Kates R.W., 1985, The interaction of climate and society. In Kates R.W, Ausubel J.H., Berberian M (Editors), Climate impact assessment, SCOPE 27, New York: Wiley, 3-36.
Kiunsi R. B., Meshack M.V., i in. 2006, Disaster Vulnerability assessment: The Tanzanie expirience, w: Birkmann J. (red.) Measuring Vulnerability to Natural Hazards.
Towards Disaster Resilient Societies, United Nations University (UNU), Tokyo –
New York – Paris, 227-245.
Klein R.J.T., Nicholls R.J., Thomalla F., 2003, Resilience to natural hazards: How useful
is this concept? Environmental Hazards 5, 35–45.
Lewis J., 2010, Corruption: The hidden perpetrator of under-development and vulnerability to natural hazards and disasters, African Centre for Disaster Studies, North West
University, Potchefstroom, South Africa, JÀMBÁ: Journal of Disaster Risk Studies
3, 2, May 2011, 464-475.
Lisowski A., 1996, Antropogeniczne uwarunkowania klęsk żywiołowych, Przegląd geograficzny, t. LXVIII, z.1-2, 67-78.
Lisowski A., 2000, Klęski żywiołowe – od pokory wobec losu do akceptacji ryzyka,
Czasopismo Geograficzne LXXI, 1, 43-51.
Manche Y., 1987, Vers une cartographie spatio-temporelle multi-échelle des risques naturels en montagne. Conf „Les temps de l’environnement“. Communications des
Journees du Programme Environnment, Vie et Sociétés Pirevs. Toulouse Centre des
Congrès, Nov. 1997, 305.
Magnuszewski A., 2010, Zastosowanie techniki GIS w ocenie zagrożeń naturalnych –
dawnych i przyszłych, [w:] T. Ciupa, R. Suligowski (red.), Woda w badaniach geograficznych, Instytut Geografii Uniwersytet Jana Kochanowskiego, Kielce, 23-33.
Pawlik Ł., 2010, Mapa zagrożeń geomorfologicznych wywołanych wezbraniem rzeki
górskiej (na przykładzie dolnej części doliny Ścinawki, Sudety Środkowe), Przegląd
Geograficzny 82, 3, 367–387.
Peduzzi P., Dao H., Herold C., 2002, Global Risk And Vulnerability Index. Trends per
143
Year (GRAVITY) United Nations Development Programme. Bureau of Crisis Prevention & Recovery (UNDP/BCPR).
Pelling M., 2003, The Vulnerability of Cities. Natural Disasters and Social Resilience,
Earthscan Publications, London.
Pizarro, R., 2001, La Vulnerabilidad Social y sus Desafíos: Una Mirada desde América
Latina. In: Estudios Estadísticos y Prospectivos, 6, CEPAL.
Polsky C., Neff R., Yarnal B., 2007, Building comparable global change vulnerability
assessments: The vulnerability scoping diagram, Global Environmental Change 17,
Elsevier, 472–485.
Roberts N.J., Nadim F., Kalsnes B., 2009, Quantification of vulnerability to natural hazards. Assessment and Management of Risk for Engineered Systems and Geohazards,
Georisk 3, 164-173.
Wydawnictwa Wydziału Geografii i Studiów Regionalnych UW.
Rucińska D., Osówniak J., Kacprzak A., 2012, Racjonalność zagospodarowania obszaru potencjalnie narażonego na powódź na przykładzie Wrocławia, [w:] Kantowicz
E., Roge-Wiśniewska M. (red.) Cywilizacja a środowisko – wyzwania i dylematy,
Wydział Geografii i Studiów Regionalnych UW, Warszawa, 91-117.
Schmidt-Thomé, P. (red.) 2006, ESPON Project 1.3.1 – Natural and technological hazards
and risks affecting the spatial development of European regions. Geological Survey
of Finland.
Słownik języka polskiego (SJP) 1988, PWN, Warszawa.
Słownik wyrazów bliskoznacznych (SWB), 1998, Wiedza Powszechna, Warszawa.
Sowiński M., 2008, Szkody powodziowe jako element wyznaczania ryzyka, Infrastruktura i ekologia terenów wiejskich, Nr 7/2008, Komisja Technicznej Infrastruktury Wsi,
PAN, Oddział w Krakowie, 121–130.
Susman P., O’Keefe P., Wisner B., 1984, Global disasters: a radical interpretation. In
Hewitt K., ed. Interpretations of calamity, Boston, MA: Allen & Unwinm 264-83.
Sorrensen C.L., Polsky C., Neff R., 2006, The HERO REU Exerience: Undergraduate Research on Vulnerability fto Climate Change in Local Places, Gamma Thera Upsilon,
The Geographical Bulletin 47 (2), 65-72.
Szlafsztein C., Sterr H., 2007, A GIS-based vulnerability assessment of coastal natural
hazards, state of Pará, Brazil, 11, 53–66.
Timmerman P., 1981, Vulnerability, resilience and the collapse of society, Environmental
Monograph 1, Institute for Environmental Studies, Toronto.
UNDP, Reducing Disaster Risk. A Challenge for Development, 2004, United Nations
Development Programme Bureau for Crisis Prevention and Recovery www.undp.org/
bcpr.
UNDP/RDR:http://www.unisdr.org/2005/wcdr/thematic-sessions/presentations/session2-5/undp-rdr.pdf.
UN/ISDR, 2002, Living with Risk: A Global Review of Disaster Reduction Initiatives.
Preliminary version prepared as an interagency effort co-ordinated by the ISDR Secretariat, Geneva, Switzerland.
UN/ISDR, 2004, Living with Risk: A global Review of Disaster Reduction Initiatives, UN
Publication, Geneva.
Villagrán J.C., 2001, La Naturaleza de los Riesgos, un Enfoque Conceptual. Serie: Aportes
para el Desarrollo Sostenible,CIMDEN,Guatemala.
Villagrán J.C., 2004, Manual para la Estimación de Riesgos Asociados a Varias Amenazas.
Acción Contra el Hambre, ACH. Guatemala.
Villagrán de León J. C., 2006, Vulnerability. A Conceptual and Methodological Review,
Studies of UniversityL Research, Counsel, Education, No. 4/2006 – Publication Series of UNU-EHS.
Więzik B. (red.), 2010, Hydrologia w inżynierii i gospodarce wodnej, Monografie Komitetu Inżynierii Środowiska, 68, 1.
Wood, N., 2007, Variations in community exposure and sensitivity to tsunami hazards in
Oregon: Reston, Va., USGS Scientific Investigations Report 2007-5283, 43 p. Wood N., 2011, Understanding risk and resilience to natural hazards: U.S. G.S. Fact Sheet
2011-3008, 2 p.
Wrachien D., Mambretti S., Schultz B., 2011, Flood management and risk assessment in
flood-prone areas: measures and solutions, Irrig. and Drain. 60, 229–240.
Yarnal B., 2007, Vulnerability and all that jazz: Addressing vulnerability in New Orleans
after Hurricane Katrina, Technology in Society 29, 249–255.
SUMMARY
This article provides research overview of the concept of vulnerability to natural hazards. As the notion of vulnerability stems from the concept of risk, beside
the natural hazards it becomes the most important factor in the reduction of the
disaster risk reduction. The vulnerability to natural hazards attracts attention of
many scientists, and due to very current character of the issue it is a subject of
dynamic development.
The English term “vulnerability” is being translated into Polish in different
ways. Interchangeable translation from English to Polish of “vulnerability” as
a “susceptibility” or “sensitivity”, leads to difficulties in understanding of the actual meaning of this term and limits dynamics of research analysis.
The purpose of this article was to review the literature regarding vulnerability
to natural hazards, overview scientific concepts based on the notion of risk, present
a definition and elements of vulnerability and characterize social vulnerability on
the basis of the concept of the overall vulnerability to natural hazards. A review
and analysis of past research allowed to categorize Polish language terms and
present theoretical relationship between the elements of the social vulnerability.
2014, T.55 ss.145-1149
Witold Skomra
Rządowe Centrum Bezpieczeństwa
METODYKA OCENY RYZYKA NA POTRZEBY SYSTEMU
ZARZĄDZANIA KRYZYSOWEGO RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Methodology of risk assessment for Crisis Management System in Poland
Słowa kluczowe: zarządzanie kryzysowe, ryzyko, analiza ryzyka, ochrona ludności
Key words: crisis management, risk, risk assessment, civil protection
WSTĘP
Szacowanie prawdopodobieństwa uzyskania zysku (szansa) bądź straty (ryzyko) od dawna funkcjonuje jako jedno z narzędzi prowadzenia działalności
biznesowej, choćby w sektorze ubezpieczeniowym czy bankowym. Od kilku
lat trwają próby wdrożenia podobnych rozwiązań do działalności administracji
publicznej. W roku 2010 Komisja Europejska zwróciła uwagę, że zwiększenie
odporności na zagrożenia wymaga poprawy oceny ryzyka i zarządzania ryzykiem.
Mimo tej deklaracji poszczególne kraje UE, o ile w ogóle dokonywały oceny ryzyka, posługiwały się różnymi metodykami, a nawet różnym aparatem pojęciowym.
Ujednolicenie pojęć w tym zakresie nastąpiło z chwilą opublikowania dwóch
dokumentów standaryzujących tj. normy ISO 31000 Zarządzanie ryzykiem –
zasady i wytyczne1 oraz przewodnika Zarządzanie ryzykiem – Terminologia2.
SZACOWANIE RYZYKA W DOKUMENTACH KRAJOWYCH
I MIĘDZYNARODOWYCH
W krajowych dokumentach strategicznych problem szacowania ryzyka pojawił się w Strategii Sprawne Państwo 20203. Przewiduje się w nim
opracowanie krajowego dokumentu strategicznego dotyczącego zarządzania
ryzykiem, a także prognoz (ocen) odnoszących się do prawdopodobieństwa
Polska Norma PN- ISO 31000:2012 P Zarządzanie ryzykiem – Zasady i wytyczne.
PKN – ISO Guide 73: 2012 P Zarządzanie ryzykiem – Terminologia.
3
Uchwała nr 17 Rady Ministrów z dnia 12 lutego 2013 r. w sprawie przyjęcia strategii “Sprawne
Państwo 2020”, M. P. 2013, nr 136.
1
2
146 Witold Skomra
ataków terrorystycznych i innych zagrożeń. Powołano się przy tym na podobne
postanowienia Strategii Bezpieczeństwa Wewnętrznego Unii Europejskiej4. Jednak
kluczowym dokumentem, który wprowadza faktyczny obowiązek wdrożenia
zarówno kryte-riów oceny ryzyka, jak i procesu zarządzania ryzykiem jest Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady wprowadzająca Unijny Mechanizm Ochrony Ludności5. Decyzja ta nakłada na kraje członkowskie szereg istotnych zadań,
jak np. obowiązek opracowania oceny ryzyka na szczeblu krajowym i odpowiednim niższym szczeblu oraz obowiązek opracowania i doskonalenia planów
zarządzania ryzykiem związanym z klęskami i katastrofami na szczeblu krajowym lub odpowiednio niższym szczeblu6. Wprowadzono również obowiązek
przekazania do Komisji Europejskiej streszczenia istotnych elementów tych ocen
do dnia 22 grudnia 2015 r. i następnie co trzy lata. Analiza powyższego dokumentu
sugeruje konieczność nowelizacji ustawy o zarządzaniu kryzysowym7 poprzez
rozszerzenie obowiązku wykonywania analizy ryzyka w sposób wymagany
przez KE. Na dzień dzisiejszy wspomniana ustawa wprowadza pojęcie „mapa
ryzyka” (należy przez to rozumieć mapę lub opis przedstawiający potencjalnie
negatywne skutki oddziaływania zagrożenia na ludzi, środowisko, mienie
i infrastrukturę) i dodatkowo nakazuje uwzględniać mapy ryzyka zarówno w raportach cząstkowych sporządzanych przez ministrów i wojewodów, jak i w planach zarządzania kryzysowego. Jednak pomimo tych zapisów całość działań
związanych z identyfikacją ryzyka nie koresponduje z w/w decyzją w odniesieniu
do etapów szacowania ryzyka. Według „Mechanizmu” ocena ryzyka jest pojęciem
znacznie szerszym i oznacza całościowy, przekrojowy proces identyfikacji ryzyka, analizy ryzyka i szacowanie ryzyka podejmowany na szczeblu krajowym lub
odpowiednim niższym szczeblu.
Również cele szacowania ryzyka nie odpowiadają postanowieniom Decyzji.
Ustawa o Zarządzaniu Kryzysowym (ZK) nakazuje uwzględniać mapy ryzyka
zarówno w raportach cząstkowych sporządzanych przez ministrów i wojewodów,
jak i w planach zarządzania kryzysowego. Decyzja Parlamentu i Rady nakazuje
inne podejście. Po pierwsze, każdy z krajów członkowskich powinien posiadać
odpowiednią zdolność zarządzania ryzykiem, która jest oceniana pod względem
potencjału technicznego, finansowego oraz administracyjnego w zakresie
przeprowadzenia:
a) odpowiednich ocen ryzyka;
b) odpowiedniego planowania zarządzania ryzykiem do celów zapobiegania ryzyku i zapewniania gotowości; oraz
c) podjęcia odpowiednich środków zapobiegania ryzyku i zapewniania gotowości.
Wspomniana „gotowość” oznacza, osiągnięty w wyniku podjętych uprzednio
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/librairie/PDF/QC3010313PLC.pdf [dostęp:
1.03.2014].
5
Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1313/2013/EU z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie
Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności, Dz. Urz. UE L 347/924 z 20 grudnia 2013.
6
Tamże, artykuł 6.
7
Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. 2013, nr 1166 j.t.).
4
Metodyka oceny ryzyka na potrzeby systemu...
147
działań, stan przygotowania zasobów ludzkich i środków materialnych, struktur,
społeczności i organizacji do skutecznego szybkiego reagowania na klęskę lub
katastrofę.
W sumie, celem analizy ryzyka i postępowaniu z zidentyfikowanym ryzykiem
jest podjęcie działań zmniejszających przyszłe straty poprzez sporządzanie
i wdrożenie planów zarządzania ryzykiem.
BADANIA NAD KRAJOWĄ METODYKĄ OCENY RYZYKA
Niezależnie jednak od rozbieżności pomiędzy omawianą ustawą, a decyzją
Rady, początkiem procesu jest posiadanie metodyki szacowania ryzyka dostosowanej do zagrożeń i uwarunkowań danego kraju. W odpowiedzi na powyższe
w Polsce powstało kilka zespołów naukowych, które z różnych punktów widzenia
opracowują propozycje metodyki oceny ryzyka do ewentualnego wdrożenia bądź
na szczeblu krajowym, bądź na wszystkich szczeblach administracji. Jednym
z takich zespołów jest konsorcjum w składzie Szkoła Główna Służby Pożarniczej,
Politechnika Warszawska – Wydział Zarządzania, Centrum Naukowo – Badawcze
Ochrony Przeciwpożarowej PIB, Akademia Obrony Narodowej oraz firma informatyczna Medcore. Realizuje ono na rzecz Rządowego Centrum Bezpieczeństwa
i innych podmiotów zarządzania kryzysowego projekt rozwojowy, pt. „Metodyka
oceny ryzyka na potrzeby systemu zarządzania kryzysowego RP” w ramach
konkursu ogłoszonego przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju. Przewidywane
korzyści wynikające z realizacji projektu to:
1. Zapobieganie kryzysom na najwcześniejszym możliwie etapie poprzez system
monitorowania zagrożeń oraz system prognozowania rozwoju zdarzeń.
2. Umożliwienie podejmowania i wykonywania planowego działania organom
administracji publicznej w celu zapewnienia bezpieczeństwa ludziom, ich
mieniu i środowisku.
3. Zapewnienie ciągłości funkcjonowania administracji w przypadku wystąpienia
zagrożeń prowadzących do kryzysu.
4. Szacowanie strat będących skutkami sytuacji kryzysowych oraz ich usuwanie.
5. Przeprowadzanie analiz ryzyka.
6. Możliwość szacowania i mapowania czynników ryzyka i samego ryzyka.
Aktualnie projekt jest realizowany na VI poziomie technologicznym (etap
badań) i zakończenie prac przewidywane jest w sierpniu 2015. Praktycznym
wymiarem zakończenia prac ma być wytworzenie narzędzia informatycznego
ułatwiającego analizowanie ryzyka. Opracowana aplikacja ma być dostępna dla
wszystkich organów zarządzania kryzysowego począwszy od szczebla gminnego
po centralny.
Pierwszym krokiem do wykonania będzie ustalenie podejścia do problemu badawczego. Klasyczne szacowanie ryzyka opiera się na analizie prawdopodobieństwa
wystąpienia zagrożenia i jego skutków. Drugie podejście, procesowe, zakłada,
148 Witold Skomra
że należy zidentyfikować zadania własne mające wpływ na bezpieczeństwo oraz
procesy (tzw. procesy krytyczne) warunkujące realizację zidentyfikowanych
zadań. Innymi słowy w pierwszym podejściu ustalamy czy grozi nam powódź,
jakie mogą być scenariusze rozwoju zagrożenia, z jakim prawdopodobieństwem
dany scenariusz może wystąpić i jakie będą jego skutki. W drugim zaczynamy
od identyfikacji procesu krytycznego np. dostarczanie wody i badamy skutki zakłócenia tego procesu. Przyczyna, którą może być wspomniana powódź,
skażenie źródła, awaria pomp czy uszkodzenie rurociągu, przy tym podejściu nie
ma większego znaczenia. Biorąc pod uwagę zróżnicowanie wiedzy i różny zakres
posiadanych danych na poszczególnych szczeblach administracji zapewne trzeba
będzie stosować inne podejście dla gminy i powiatu, a inne dla województwa
i kraju. Niezależnie od konieczności zróżnicowania metody szacowania ryzyka
koniecznym będzie wprowadzenie innego podejścia do tych zagrożeń, dla których
niemożliwym jest określenie prawdopodobieństwa wystąpienia. Problem ten dotyczy m.in. zagrożeń o charakterze demograficznym, społecznym i kulturowym.
W tych przypadkach rozważa się wykorzystanie metod jakościowych jak np. metoda Foresight.
PODSUMOWANIE
Podsumowując można stwierdzić, że tak prawo Unii Europejskiej jak
i rozwiązania krajowe idą w kierunku zmiany dotychczasowego postrzegania
zagrożeń i ochrony m.in. mieszkańców, dóbr materialnych i środowiska. W miejsce
reagowania, jako podstawowej formy walki z zagrożeniami, wprowadza się
podejście oparte o identyfikację i redukcję ryzyka, co w praktyce oznacza większy
nacisk na zapobieganie łącznie z uwzględnianiem czynnika ekonomicznego takich
działań. Jeżeli dodamy, że zdolność szacowania i właściwego postępowania z ryzykiem jest warunkiem otrzymania niektórych unijnych środków finansowych, to
jasnym się staje, że posiadanie odpowiedniej metodyki jest potrzebą chwili.
Literatura
Polska Norma PN- ISO 31000:2012 P Zarządzanie ryzykiem – Zasady i wytyczne.
Polska Norma PKN – ISO Guide 73: 2012 P Zarządzanie ryzykiem – Terminologia.
Uchwała nr 17 Rady Ministrów z dnia 12 lutego 2013 r. w sprawie przyjęcia strategii
“Sprawne Państwo 2020”, (M.P 2013, nr 136).
Strategia bezpieczeństwa wewnętrznego Unii Europejskiej http://www.consilium.europa.
eu [dostęp: 1.03.2014].
Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1313/2013/EU z dnia 17 grudnia 2013 r.
w sprawie Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności, Dz. Urz. UE L 347/924 z 20
grudnia 2013.
Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. 2013, nr 1166 j.t.).
Metodyka oceny ryzyka na potrzeby systemu...
149
SUMMARY
At the end of 2014 the new Union Civil Protection Mechanism was published.
This document includes i.a. the tasks for EU Members to develop and introduce
national or regional risk assessment and risk mitigation. In Poland it is the Report
on Threats to National Security which includes some elements of risk assessment.
Unfortunately, this document focuses on threats and their consequences but does
not include the risk managing. For that reason, the Government Centre for Security, in close cooperation with other partners, started to prepare a new approach to
the risk assessment both at national and regional levels. It needs to be highlighted
that while scientific research is still on-going, it has been discovered that there
exists the need to combine three different methods, namely a threat analysis, processes analysis as well as the risk estimation. The last mentioned approach (i.e.
risk estimation) can be considered the typical method used for social and cultural
threats. It is important to add that the new national risk assessment should be introduced in Poland in 2015.
2014, T.55 ss.151-161
Elżbieta Strzelecka
Politechnika Łódzka
Wydział Budownictwa, Architektury i Inżynierii Środowiska
BUDOWANIE BEZPIECZEŃSTWA PRZECIWPOWODZIOWEGO.
ŚWIADOMOŚĆ SPOŁECZNA I MOŻLIWOŚCI ZMIAN
Creating flood security. Public awareness and the potential for change
Słowa kluczowe: bezpieczeństwo przeciwpowodziowe, zarządzanie kryzysowe
Key words: flood security, risk management
WSTĘP
Powódź, jak każda sytuacja kryzysowa, jest punktem zwrotnym w myśleniu
i tworzeniu już dziś bezpiecznej przyszłości. Efekt zależy od zbiorowego wysiłku.
Elżbieta Strzelecka
Przyjęcie Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania
nim1 jest wyrazem determinacji krajów unijnych w rozwiązywaniu problemu
powodzi. Decyzję tę poprzedziło ponad 100 dużych powodzi w latach 1998-2005
w Europie, w tym na Dunaju i Łabie w 2002 roku. Skutkiem ich było ok. 700
ofiar śmiertelnych, utrata domu przez ok. 0,5 mln ludzi, wypłacenie ponad 25
bilionów € odszkodowań (Jacewicz 2007). W Polsce, w okresie 55 lat (19462005) odnotowano 590 powodzi, z których 15 miało charakter powodzi katastrofalnych (ofiary śmiertelne, wysoka wielkość szkód). Straty powodowane przez
największe powodzie dochodzą do 1% PKB. W tabeli 1 zestawiono znaczące
powodzie w Polsce w latach 1941-2001.
Ostatnie lata również nie należą do spokojnych. Powódź w 2010 roku dotknęła,
poza Polską, siedem krajów. Straciło w niej życie 37 osób (25 w Polsce). W kraju znacząco ucierpiało 14 województw, 811 gmin, 1800 firm, 68 tysięcy osób.
Pod wodą znalazło się 680 tysięcy ha powierzchni kraju (ok. 2% kraju) wraz
1
zwanej dalej Dyrektywą Powodziową.
152 Elżbieta Strzelecka
z 18 tysiącami budynków. Uszkodzeniu uległo ponad 2000 km wałów, budowle
piętrzące, drogi, mosty, domy (Siudak i in. 2012). Usuwanie skutków wielkiej
wody kosztowało ok. 2 mld złotych2. Katastrofalne skutki powodzi w 2013 r.
w Czechach, Polsce, Słowacji, Niemczech, na Węgrzech ponownie zmuszają
nas do wzięcia odpowiedzialności za sytuacje kryzysowe. Podstawą działań jest
zmiana zbiorowej oraz indywidualnej świadomości społecznej.
Zwiększona częstotliwość powodzi w obszarze dorzeczy Odry i Wisły w ostatnich kilkudziesięciu latach oraz zapisy historycznych powodzi (tab. 1) wskazują
na konieczność zastanowienia się, czy przyjęta w Prawie wodnym, w art. 9. 6c,
klasyfikacja obszarów szczególnego zagrożenia powodzią nie powinna być
uzupełniona o nową kategorię tj. o obszary, na których prawdopodobieństwo
wystąpienia powodzi jest średniowysokie i wynosi raz na 20-50 lat. Miałoby to
istotny wpływ na regulacje prawno-administracyjne, działania organizacyjnoedukacyjne i rozwiązania technologiczno-techniczne dotyczące ochrony czynnej
i biernej przed powodzią. Obowiązujące prawo uwzględnia – w odniesieniu do
kryterium czasu i prawdopodobieństwa – dwa obszary szczególnego zagrożenia,
na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest: średnie i wynosi raz
na 100 lat oraz wysokie i wynosi raz na 10 lat. Proponowana zmiana ma związek
z występowaniem różnego rodzaju powodzi coraz częściej niż raz na 100 lat
(tab. 1), co spowodowane jest:
1. Odczuwalnymi zmianami klimatu,
2. Znaczącymi opóźnieniami w realizacji inwestycji obiektów hydrotechnicznych w dorzeczu Wisły i Odry,
3. Dużymi zaniedbaniami w utrzymaniu obiektów hydrotechnicznych i drożności
koryt rzek oraz występowaniem awarii urządzeń wodnych (są przyczyną co
20-stej powodzi).
Doświadczenia powodziowe ostatnich dwóch dekad ukazują, że istotnym
problemem staje się budowa, odbudowa lub renowacja wałów przeciwpowodziowych (Ambrożewski, Jankowski 2003). Stan techniczny istniejących wałów powodziowych tzw. zagrażający bezpieczeństwu sięga ok. 30% w przypadku wielu
województw, natomiast tzw. stan techniczny mogący zagrażać bezpieczeństwu
może dotyczyć nawet ok. 60 % wałów. Przykładowo w województwie lubuskim
83% wałów wymaga interwencji (Jabłoński 2012)3. Skala potrzeb w całej Polsce
jest znacząca i przekracza budżety gmin. Koszty napraw wałów i budowania nowych są na tyle wysokie, że po ostatnich powodziach czas ich realizacji znacząco
się wydłuży do pięciu i więcej lat. Zatem ryzyko, iż techniczne budowle mogą być
same w sobie zagrożeniem i przyczyną powodzi, staje się znaczące.
Obecnie podejmowane w kraju działania oparte są na coraz bardziej
świadomym i odpowiedzialnym rozumieniu zagrożeń oraz ich wpływie na
Powódź maj 2010 roku. Geneza i skutki powodzi, http://poznajpogode.pl/ciekawostka, powodzmaj-2010-geneza-i-skutki-powodz.
3
Stan techniczny infrastruktury przeciwpowodziowej w województwie lubuskim: mogący zagrażać
bezpieczeństwu – 56%, zagrażający bezpieczeństwu - 27%.
2
Budowanie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego...
153
zarządzanie wspólnotami. Jednak stosunkowo młody system zarządzania kryzysowego w naszym kraju wymaga dalszych zmian organizacyjnych, w tym
w odniesieniu do bezpieczeństwa przeciwpowodziowego. W ramach konsultacji
społecznych Projektu KPZK zwrócono uwagę na ekonomiczny aspekt ograniczania skutków powodziowych oraz zarządzania kryzysowego.
Tabela 1. Znaczące powodzie w Polsce (1941- 2001)
Table 1. Important floods in Poland (1941-2001)
Rodzaj powodzi
Udział
w%
Lata
1941-2001
- 1997 (VII) – największa powódź
na Odrze w całym XX wieku;
wcześniejsze katastrofalne powodzie
na Odrze – 1813 r., 1854 r., 1903 r.
zginęły 54 osoby, uszkodzeniu lub
zniszczeniu uległo ok. 77 tys. budynków, 14 tys. km dróg, 4 tys.
mostów, 3 mln ha gruntów ornych
(Ambrożewski, Jankowski 2003,
Siudak i in. 2012).
- 2001 (lipiec) – dorzecze Wisły, mniejsza powódź w Dorzeczu Odry; 23%
wałów (1.937,8 km) z ponad 8 tys.
km to wały o stanie zagrażającym lub
mogącym zagrażać bezpieczeństwu
(Siudak i in. 2012),
Wiosenne powodzie wystąpiły w centralnej i północno-wschodniej części
kraju; najwięcej ucierpiały Pułtusk
i Ostrołęka.
Opadowa (opady
letnie)
59%
1960;
1970;
1977;
1980;
1997;
2001;
Roztopowa (III/IV)
8%
1979
Zatorowa
10%
1983;1988;
1993;1995;
2001
5%
2001
Opadowo – roztopowa
Awarie urządzeń
wodnych
5%
Skutki
Są przyczyną co 20-tej powodzi
Źródło: opracowanie własne wg (Ambrożewski, Jankowski 2003, s.97; Siudak i in. 2012; Projekt…)
BEZPIECZEŃSTWO PRZECIWPOWODZIOWE W ZARZĄDZANIU STRATEGICZNYM KRAJU
Bezpieczeństwo przeciwpowodziowe traktowane jest jako proces, w ramach
które go podejmowane działania mają sprzyjać poprawie i utrzymaniu jakości
życia oraz trwałemu rozwojowi społeczno-gospodarczemu, ograniczającemu
zagrożenia wynikające z klęsk żywiołowych i kryzysów w środowisku naturalnym oraz w sferze zdrowia.
Dokumenty programowe rozwoju Polski do 2020 roku oparte są na Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (KPZK). Ten dokument jest,
obok Długookresowej Strategii Rozwoju Kraju, dokumentem ramowym dla innych dokumentów strategicznych i operacyjnych (np. strategii sektorowych) oraz
wytyczną w zakresie wymiaru terytorialnego dla strategii sektorowych. Uwypukla
on rolę polityki przestrzennej kraju, jako koordynacyjnej w stosunku do innych
polityk sektorowych, a podejście sektorowe ogranicza do podejścia zintegrowanego. W „Raporcie z konsultacji społecznych KPZK 2030” zwrócono uwagę na
problematykę bezpieczeństwa przeciwpowodziowego, w tym m.in. na:
1. Działania ochronne - powinny one być zależne od skali potencjalnych strat;
waga ich odnoszona jest do strat w ekosystemach, wynikających z domniemanych agresywnych inwestycji przeciwpowodziowych lub do strat materialnych społeczeństwa oraz jednostek,
2. Odpowiedzialność państwa za bezpieczeństwo obywateli, mienie i dobra
kultury w zakresie oferowanego poziomu ochrony, w tym dostosowanie go
do potrzeb ochronnych i aktualnego poziomu wiedzy, powstanie i utrwalenie
niezbędnych mechanizmów prawnych i społecznych, zmniejszających straty
powodowane klęskami żywiołowymi,
3. Problemy decyzyjne - w miejsce sektorowych programów przeciwpowodziowych dla Wisły i Odry postuluje się opracowanie strategii
społeczno-gospodarczych zapewniających skuteczne prowadzenie działań
nietechnicznych i inwestycyjnych oraz korelowanie ich z rozwojem
społeczno-gospodarczym regionu w długim horyzoncie czasowym,
4. Zachowanie przez KPZK zgodności z Planami Gospodarowania Wodami
w Dorzeczach (np. realizacja wskazanych inwestycji przeciwpowodziowych
odpowiednio do zasad Prawa wodnego, zarządzanie pojemnością zbiorników
retencyjnych i wprowadzanie niezbędnych zmian w użytkowaniu terenów
i dolin cieków objętych programami regulacji).
W omawianym Raporcie przedstawiono możliwości usprawniania systemu planowania przestrzennego poprzez: obligatoryjne sporządzanie planów
zagospodarowania przestrzennego na wszystkich poziomach zarządzania
terytorialnego kraju, wprowadzenie hierarchicznej współzależności planów
zagospodarowania przestrzennego, wyeliminowanie uznaniowości w prawie
gospodarki przestrzennej i decyzjach administracyjnych w odniesieniu do kluczowych problemów przestrzennych, zero tolerancji dla ekspansji zabudowy bez
155
uzasadnienia ekologicznego, ekonomicznego i społecznego oraz dla samowoli
budowlanych, wyłączenie z zabudowy terenów zagrożonych katastrofami naturalnymi.
W innym dokumencie, istotnym dla poruszanej problematyki, tj. w Narodowej
Strategii Gospodarki Wodnej 2030 przyjęto, jako nadrzędny cel, zapewnienie
powszechnego dostępu ludności do czystej i zdrowej wody oraz istotne ograniczenie zagrożeń wywoływanych przez powodzie. Wdrożenie tej strategii obejmuje reformę systemu gospodarowania wodami i działania związane z wdrażaniem
dyrektyw UE oraz weryfikację i kontrolę przyjętych rozwiązań do 2015 roku. Cele
operacyjne strategii dotyczą: potrzeb wodnych, ekosystemów wodnych, planowania i zarządzania przestrzennego w relacji ze środowiskiem wodnym, zagrożeń
naturalnych, wzrastającego ryzyka występowania awarii i katastrof naturalnych
i adaptacji do zmian klimatu (Projekt NSGW 2030).
Obowiązujące Prawo Wodne uwzględnia wymagania Dyrektywy Powodziowej odnośnie do sporządzenia i wprowadzenia: Wstępnej Oceny Ryzyka Powodziowego (do grudnia 2011 r.), Map Zagrożenia i Map Ryzyka Powodziowego
(do grudnia 2013 r.), Planów Zarządzania Ryzykiem Powodziowym (do grudnia 2015 r.). Zgodnie z art. 4.2. niniejszej ustawy Minister właściwy do spraw
gospodarki wodnej składa co dwa lata Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej
informację m.in. o stanie ochrony ludności i mienia przed powodzią. Prawidłowe
gospodarowanie wodami wymaga ochrony zasobów wodnych oraz ochrony ludzi
i mienia przed powodzią, a także uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej posiadania (art. 4a ustawy): studium strategii
rozwoju województwa w zakresie zagospodarowania obszarów narażonych na
niebezpieczeństwo powodzi, planu zagospodarowania przestrzennego gminy i województwa m.in. w odniesieniu do obszarów narażonych na niebezpieczeństwo
powodzi.
ZARZĄDZANIE KRYZYSOWE
Wytyczne Dyrektywy Powodziowej wpłynęły na zmiany w polskim
prawodawstwie poprzez wprowadzenie nowego sposobu myślenia o metodach
łagodzenia skutków powodzi. Stosowane dotychczas sformułowania i praktyka
działania (z lewej, na poniższym zobrazowaniu), uznane zostały za niewystarczające
i zastąpione nowymi (z prawej) (Dyrektywa 2007):
Ochrona przed powodzią
Reagowanie
Ograniczanie skutków powodzi
Zarządzanie kryzysowe
Ograniczanie skutków powodzi polega nie tylko na ochronie czynnej tj. na
przygotowaniu na czas rezerwy powodziowej w zbiornikach wodnych (nowych i projektowanych), ale również na ochronie biernej tj. na utrzymaniu do-
brego stanu obiektów hydrotechnicznych i drożności koryt rzek. Niestety ostatnie powodzie ukazały zaniedbania w ochronie biernej. Zarządzanie ryzykiem
powodzi zmierza do zmniejszenia prawdopodobieństwa i/lub wystąpienia strat
powodziowych poprzez kolejne zintegrowane działania, w tym:
I. Zapobieganie
1. Brak (unikanie) zabudowy na obszarach narażonych na powódź.
2. Dostosowywanie przyszłej zabudowy do warunków zagrożenia powodziowego.
3. Promocja właściwego zagospodarowania (budownictwo, rolnictwo i leśnictwo).
II. Ochrona
1. Stosowanie środków zapobiegawczych:
• technicznych np. wały przeciwpowodziowe, wrota przeciwsztormowe, zbiorniki retencyjne naturalne i sztuczne, poldery, kanały ulgi,
• nietechnicznych np. informacja, mapy, system ubezpieczeń, kredyty preferencyjne dla zmniejszenia prawdopodobieństwa wystąpienia strat powodziowych lub ich uniknięcia.
III. Przygotowanie
• Informowanie społeczeństwa o ryzyku powodziowym, zachowaniu i działaniu
w przypadku wystąpienia powodzi.
IV. Reagowanie kryzysowe
• Opracowanie planów reagowania kryzysowego w przypadku wystąpienia
powodzi.
V. Usuwanie skutków
1. Możliwe szybkie przywrócenie terenów dotkniętych powodzią do normalnego
użytkowania.
2. Zmniejszenie socjalnych i ekonomicznych skutków powodzi w odniesieniu do
poszkodowanych.
Systemem zarządzania kryzysowego w przypadku powodzi oparty jest na
działaniach:
- prawnych – zmiana ustawy Prawo wodne, wdrażanie zapisów Dyrektywy
Wodnej,
- organizacyjnych – wdrożenie lokalnych i krajowych programów ochrony przed
powodzią i jej skutkami, intensywne działania sztabów przeciwpowodziowych
z udziałem specjalistów w zakresie gospodarki wodnej i innych odpowiednich
służb, tworzenie nowych narzędzi zarządzania ryzykiem (mapy, plany),
- informacyjnych – ostrzeganie mieszkańców terenów zagrożonych powodzią;
np. w ramach międzynarodowego projektu INARMA, zainstalowano nowoczesny
system ostrzegania ludności w czterech miejscowościach powiatu płockiego,
- badawczo-wdrożeniowych - np. nowe technologie umacniania wałów,
- społecznych – budowania postaw aktywnych, integrujących wysiłki społeczności
lokalnych w sytuacji bezpośredniego zagrożenia powodziowego, aktywnego
udziału w konsultacjach społecznych (SUiKZP, MPZP), etc.,
- edukacyjnych – zwiększanie wiedzy i podnoszenie świadomości całego spo-
157
łeczeństwa odnośnie do działań ograniczających skutki powodzi; np. efektem
Projektu OSIRIS (Operacyjne Zarządzanie Zagrożeniem Powodziowym
w Społeczeństwie Informacyjnym), realizowanego również w Polsce, było opracowanie materiału edukacyjnego dla szkół (Siudak i in. 2012), a także dla animatorów edukacji powodzi.
Przykładem istotnych dla polskiej gospodarki działań innowacyjno-organizacyjnych jest międzyresortowy projekt ISOK4, w ramach którego opracowano
dla ok. 240 najważniejszych rzek kraju mapy zagrożenia i ryzyka powodziowego oraz modele matematyczne, pozwalające przewidywać zagrożenia związane
z zalaniem czy przerwaniem wałów. Dane o terenach zagrożonych powodzią,
w tym cyfrowe mapy ryzyka powodziowego, mają umożliwiać: poinformowanie
o zjawisku wszystkich uczestniczących w potencjalnym zagrożeniu, przewidywanie możliwych zagrożeń i szacowanie ryzyka. Mapy ryzyka powodziowego
mają stać się niezbędnym narzędziem dla urbanistów, pozwalającym im w procesie planowania przestrzennego na identyfikowanie terenów, które nie mogą
być przeznaczone pod zabudowę, a tym samym eliminowanie procesu zabudowy
na obszarach zagrożonych. Również wznoszenie nowej infrastruktury komunikacyjnej np. mostów, nie powinno tworzyć dodatkowego zagrożenia powodziowego. System finansowany jest w głównej mierze z funduszy europejskich. Jego
wartość wynosi 300 mln zł. Ma być on wdrożony do końca 2014 r.5
Jednym z istotnych elementów zarządzania kryzysowego jest łagodzenie skutków powodzi poprzez wykorzystanie uzupełniających się strategii (rys.1):
Strategia 1 – polega na stosowaniu zapobiegawczych środków technicznych,
również w skali lokalnej (pozostawianie naturalnej, niezabudowanej przestrzeni);
Strategia 2 – dotyczy zmniejszenia zagrożenia powodziowego i skutków powodzi
poprzez ograniczenie możliwości zagospodarowywania terenów zalewowych,
w tym:
1. Na terenach niezurbanizowanych: wprowadzenie zakazu budowy obiektów na
najbardziej zagrożonych terenach lub zezwalanie na budowę w strefach o mniejszym zagrożeniu jedynie pod warunkiem usytuowania budynków mieszkalnych
powyżej przewidywanego poziomu wód powodziowych, stosowanie odpowiednich konstrukcji budowlanych dla obiektów, dobieranie odpowiedniego sposobu
użytkowania terenu (np. tylko do celów rekreacyjnych), wykupywanie i rozbiórka istniejących obiektów, których ochrona kosztowałaby więcej, niż wynosi ich
wartość.
2. Na terenach zurbanizowanych: podejmowanie działań porządkujących i ograniczających skutki powodzi dzięki powszechnemu dostępowi do map zagrożenia
powodziowego od 2014 roku. Zakaz budowy na terenach, mających dotąd inną
kwalifikację, może wiązać się z wypłatą odszkodowań za utratę wartości rynkowej
Informatyczny System Osłony Kraju przed Nadzwyczajnymi Zagrożeniami.
http://www.portalsamorzadowy.pl/spoleczenstwo-informacyjne/do-konca-2013-r-beda-mapypowodziowe,42341.html; PAP 13-12-2012, 20:10; http://www.portalsamorzadowy.pl/spoleczenstwo-informacyjne/system-przeciwpowodziowy-w-2014-r,41682.html
4
5
gruntu i z ograniczeniem rozwoju gospodarczego danego obszaru, co z kolei może
wpływa na postawy samorządów, które są raczej niechętne różnym ingerencjom
prawnym oraz utracie wartości gruntów.
Strategia 3 – dotyczy ograniczania strat poprzez zmniejszenie wrażliwości
(podatności) na powódź obiektów budowlanych na terenach zalewowych oraz
przygotowanie mieszkańców do radzenia sobie z zagrożeniem w okresie przed
powodzią i po powodzi.
Źródło: opracowanie własne na podstawie (Siudak i in. 2012)
Ryc. 1. Strategie zwiększające bezpieczeństwo przeciwpowodziowe
Fig. 1. Strategies which enhancing flood security: S1 - Keeping flood away; S2 - Keeping
people away from flood; S3 – Learning to live with flood
Według Rządowego Centrum Bezpieczeństwa konieczne jest stworzenie
skutecznego systemu zarządzania ryzykiem powodziowym, który zapewni m.in.
(Zagrożenia okresowe występujące w Polsce, 2013):
– stworzenie wieloletniego planu inwestycyjnego zabezpieczeń technicznych,
rozwój systemu monitoringu, prognozowania i ostrzegania o zagrożeniu oraz
prowadzenie edukacji powodziowej,
- inwestowanie w bezpieczną infrastrukturę hydrotechniczną, w tym zwiększanie
pojemności retencyjnej zbiorników retencyjnych, budowę zarówno wałów, jak
i polderów dla ochrony ludności; same wały dają fałszywe poczucie bezpieczeństwa
i to zachęca do zabudowy terenów sąsiadujących z nimi, co skutkuje większymi
stratami w sytuacji przerwania obwałowania,
- bezpieczeństwo przeciwpowodziowe poprzez uwzględnienie w miejscowych
planach zagospodarowania przestrzennego obszarów przeznaczonych do zalania,
– rozwój i utrzymywanie w dobrym stanie technicznym infrastruktury przeciwpowodziowej, prowadzenie lodołamania na rzekach i zbiornikach wodnych,
– współpracę cywilno-wojskową w zakresie ograniczania skutków powodzi,
- nie wydawanie zgody na zabudowę terenów zalewowych przez gminy; szczególnie wymowny jest przykład osiedla Kozanów we Wrocławiu, wzniesionego
na terenach objętych powodzią w 1997 roku i następnie uczestniczącego w ko-
159
lejnych powodziach,
- kreowania przez Rząd rozwiązań wymuszających na właścicielach obiektów
zagrożonych powodzią stosownych ubezpieczeń6 i dokończenie działań odnośnie
do funkcjonowania Narodowego Programu Ubezpieczeń.
Istotne jest tworzenie trwałego, konsekwentnego i skutecznego systemu
zarządzania ryzykiem powodziowym. Przykładem niekonsekwencji działań jest
zablokowanie przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego finansowania m.in. budowy i modernizacji infrastruktury powodziowej na terenie całego kraju w 2008
roku7. Innym negatywnym przykładem jest brak uwzględnienia bezpieczeństwa
wspólnoty w różnych sytuacjach kryzysowych, w tym bezpieczeństwa przeciwpowodziowego, na etapie przygotowania strategii gmin. W analizach SWOT brak
jest stosownych zapisów i widoczne jest, że bezpieczeństwo przeciwpowodziowe
nie jest traktowane priorytetowo oraz jako istotny fundament rozwoju lokalnego.
UDZIAŁ MIESZKAŃCÓW W BUDOWANIU BEZPIECZEŃSTWA WSPÓLNOTY
W systemie demokracji mieszkańcy mają prawo wypowiadać się w sprawach
ważnych dla ich życia, również w kwestii bezpieczeństwa przeciwpowodziowego. Wskazane byłoby, aby dyskusje i właściwe decyzje zapadały przed, a nie po
zaistnieniu sytuacji kryzysowej.
W Polsce partycypacja społeczna jest obecna w praktyce planowania
i zagospodarowania przestrzennego oraz w ocenach oddziaływania przedsięwzięć
na środowisko. Poziom zaangażowania społecznego pozostawia jednak wiele
do życzenia. Dość powszechna jest jeszcze w naszych gminach sytuacja,
niewielkiego zainteresowania mieszkańców udostępnionym miejscowym planem
zagospodarowania przestrzennego. Nie są oprotestowane lokalizacje inwestycji np. na terenach zalewowych, gdyż wiedza mieszkańców na ten temat jest
znikoma. Natomiast inwestorzy, w tym deweloperzy, a także sama gmina nie
są zainteresowani utratą zysków. Dokument KPZK 2030 wprowadza zmiany
w tym zakresie, polegające na zwiększeniu udziału społeczności w procedurach
sporządzania i uchwalania aktów planistycznych i zatwierdzaniu urbanistycznego
planu realizacyjnego. W sporach i konfliktach skuteczność działań ma zapewniać
mediator, którego rolą będzie równoważenie w polityce przestrzennej gminy interesu jednostkowego i publicznego. Należy podkreślić, iż w bieżących strategiach rozwoju kraju wskaźniki wynikowe dotyczące bezpieczeństwa społecznego
nie uwzględniają bezpieczeństwa powodziowego, jako ich elementu składowego.
Dopiero zaistnienie sytuacji kryzysowej – powodzi i jej konsekwencji
Przed powodzią było ubezpieczonych jedynie 7 mln osób i to na poziomie wartości rzeczywistej
domu.
7
Rzeczpospolita z 6.02.2008 r. – resort wykreślił z planu dofinansowania około 420 tzw. kluczowych inwestycji o łącznej wartości 32,9 mld zł, czyli ok. 3/4 wartości wszystkich planowanych
przedsięwzięć ekologicznych. Cięcia uzasadniono przede wszystkim niskim poziomem merytorycznym wniosków.
6
uświadamia mieszkańcom złożoność dochodzenia prawdy o tym, kto i w jakim
zakresie odpowiada za ich bezpieczeństwo. W naszym kraju po raz pierwszy
w 2010 roku mieszkańcy np. Sandomierza, Kędzierzyna-Koźla skierowali pozwy
zbiorowe do sądu w sprawie ustalenia winnych za nieprawidłowości w zakresie
ochrony przeciwpowodziowej miasta i okolic. Znaczące zniszczenia majątku prywatnego oraz publicznego spowodowały zmianę sposobu myślenia ludzi i próbę
dochodzenia ich praw na drodze sądowej. Jednak nie zawsze takie próby działań
zbiorowych przynoszą oczekiwany efekt, a przynajmniej nie zawsze w pierwszej
jej fazie.
Istotnym czynnikiem aktywnego udziału mieszkańców w rozwiązywaniu problemów lokalnych jest ich wiedza i świadomość konsekwencji podejmowanych
decyzji. W mieście Grimm pod Lipskiem (Niemcy), mieszkańcy zgodnie z prawem
zaskarżyli w sądzie inwestycję muru chroniącego miasto przed powodzią, mimo
iż w 2002 roku powódź spustoszyła miasto8. Przyczynili się oni w ten sposób do
ponownego zalania go w 2013 roku. Przykład ten ukazuje jak prawa demokracji
oraz prawo sądowe stają się bezradne wobec veto mieszkańców.
PODSUMOWANIE
Powódź stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, gospodarki, infrastruktury (energetycznej i transportowej), środowiska naturalnego oraz dziedzictwa
kulturowego. Implikuje w istotny sposób rozwój jednostki, wspólnot, ale i całego
kraju. Rozpoczęty proces zintegrowanego podejścia do ochrony przeciwpowodziowej w skali kraju wspierany jest nowymi dokumentami strategicznymi i regulacjami prawnymi. Ważne jest konsekwentne budowanie skutecznego systemu
zarządzania ryzykiem powodziowym z uwzględnieniem aspektów zapobiegania, ochrony czynnej i biernej przed powodzią, przygotowania społeczeństwa,
reagowania kryzysowego, usuwania skutków. Świadomość zjawisk kryzysowych
wymaga odpowiedzialności w podejmowaniu decyzji o przyszłości danego terenu
przez wszystkich uczestników procesu zarządzania nim.
Literatura
Ambrożewski Z., Jankowski W. 2003, O ostatnich powodziach w Polsce, [w:]
Ochrona przeciwpowodziowa w Polsce, Konferencje i seminaria 5(49)5, Biuletyn
Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa, 103.
Ambrożewski Z., Jankowski W., 2003, Konieczność instytucjonalnych działań w zakresie
technicznej kontroli stanu technicznego i bezpieczeństwa budowli piętrzących wodę
[w:] Ochrona przeciwpowodziowa w Polsce, Konferencje i seminaria 5(49)5, Biuletyn Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa, 97.
http://wyborcza.pl/1,75477,14052604,Mieszkancy_niemieckiej_Grimmy_skazali_ja_na_zalanie.
html#TRrelSST#ixzz2sfZ6AGjq
8
161
Dyrektywa 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r.
w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, Strasburg 2007.
Jabłoński M., 2012, Bezpieczeństwo i infrastruktura Odry w województwie lubuskim –
stan i perspektywy, Międzynarodowa Konferencja „Nowa szansa dla Odry” 18-19
październik 2012 r., Słubice, Lubuski Urząd Wojewódzki.
Projekt Narodowej Strategii Gospodarowania Wodami 2030 (z uwzględnieniem etapu
2015), Proeko CDM, Warszawa.
Raport z konsultacji społecznych Projektu Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania
Kraju 2030, Minister Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2011.
Siudak M., Konieczny R., Tyralska-Wojtycz E., 2012, Jak sobie radzić z powodzią,
Materiały dydaktyczne dla nauczycieli, Wydanie V, Mazowiecki UW w Warszawie,
IMGW, PIB, Kraków, s.7, 9.
Uchwała Nr 239 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia Koncepcji
Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (M.P. z dnia 27 kwietnia 2012 r., poz.
252).
Ustawa Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., Dz. U. 2001.115.1229.
Zagrożenia okresowe występujące w Polsce. Aktualizacja skutki powodzi: Wydział
Analiz, Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, Styczeń 2013.
SUMMARY
Creating flood security involves changes in the awareness and sense of responsibility of all stakeholders to this process. Both strategic and operational approach
to building a risk management system in Poland must be modified. In recent years,
the country’s strategic documents in this area have been added provisions about
specific measures, concrete programmes, projects and laws (Directive on the Assessment and Management of Flood Risks, Water Act) facilitating the practice of
flood risk management. More legal, organisational, informational, educational,
technological and public measures are necessary to expedite the creation of new
ways of handling floods and their impacts. The article provides positive examples
of these measures, such as the ISOK system, the OSIRIS project, the INARMA
project, floodwall repair technologies, the incorporation of a new-generation TV
broadcasting system into public flood warning systems, as well as a modified approach to urban planning. It also underlines the importance of changes in public
awareness at the different stages of creating flood security and of making the public part of a flood risk management system.
2014, T.55 ss.163-172
Maria Wąsowska
PERCEPCJA RYZYKA WULKANICZNEGO NA WYSPACH
Volcanic risk perception on the islands
Słowa kluczowe: percepcja, ryzyko, społeczeństwo, wulkan, wyspa, zagrożenie
przyrodnicze
Key words: perception, risk, society, volcano, island, environmental threat
WPROWADZENIE
Artykuł ma charakter przeglądu literatury naukowej dotyczącej relacji człowiek-środowisko. Celem pracy jest odpowiedź na pytanie, w jaki sposób percepcja
ryzyka i zagrożenia wulkanicznego wpływa na postawy ludności zamieszkującej
wyspy wulkaniczne? Percepcja ryzyka przez ludzi zamieszkujących tereny
zagrożone, szczególnie u podnóży i na stokach wulkanów, jest istotna dla badania
oraz zarządzania ryzykiem wulkanicznym. Zarówno termin ryzyko jak i zagrożenie
są trudne do jednoznacznego zdefiniowania, ponadto badania ich percepcji na
wyspach wulkanicznych zazwyczaj odnoszą się do pojedynczych przypadków.
Wybrano artykuły dotyczące zaludnionych wysp, na których znajduje się przynajmniej jeden czynny wulkan, przy założeniu, że wyspy o zróżnicowanej powierzchni będą położone w różnych szerokościach geograficznych. Przytoczono
przykłady zachowań mieszkańców Wyspy Północnej Nowej Zelandii, Sycylii,
Santorini, Nowej Brytanii i Heimey. Istotną wydaje się też różna gęstość zaludnienia. Skorzystano zatem również z publikacji prezentujących wyniki badań
przeprowadzonych na gęsto zaludnionej Jawie i znacznie mniej zaludnionych
Azorach1.
Średnia gęstość zaludnienia na Jawie (ok. 1000 os/km2) jest dziesięciokrotnie większa niż na
Azorach (ok. 106 osób/km2)
(www.lisbon.trade.gov.pl/plregionypt/detail,4821,AUTONOMICZNY_REGION_AZOROW.html,
www.bps.go.id/tab_sub/view.php?kat=1&tabel=1&id_subyek=12&notab=1)
1
164 Maria Wąsowska
Na świecie znajduje się około 1300-1500 aktywnych wulkanów, które
w ciągu ostatnich 10 tysięcy lat wybuchały w sumie około 5700 razy.
W większości były to erupcje stosunkowo łagodne, o sile VEI2 = 2 (np.
Stromboli).3 Wpływ na postrzeganie erupcji ma ich częstotliwość, czas
trwania oraz negatywne skutki jakie ze sobą niosą. I właśnie straty wynikające
z wybuchów wulkanów są bardzo istotne w skali lokalnej dla ludności
i gospodarki obszaru objętego ich skutkami. Warto odnotować, że w skali globalnej
szkody wywołane przez wulkanizm nie należą do największych4. Erupcje wulkanów, których, jak zauważyli G. Philipson i inni (2013), okresy uśpienia były
dłuższe i trwały na ogół stulecia, czy tysiąclecia, powodowały więcej ofiar
śmiertelnych. Według badań przeprowadzonych przez M.R. Auker i innych
(2013), w wyniku wybuchów wulkanów w ostatnich czterech wiekach zginęło
około 280 000 osób, przy czym większość pojedynczych erupcji spowodowała
mniej niż 10 ofiar śmiertelnych. Wpływ na ich liczbę, oprócz VEI (im wyższy
stopień VEI, tym więcej ofiar śmiertelnych), ma również gęstość zaludnienia (im
większa, tym więcej ofiar śmiertelnych).
W celu odpowiedniego przygotowania społeczeństwa do wystąpienia
wzmożonej działalności wulkanicznej prowadzone są badania i nieustanny
monitoring wulkanów, szczególnie tych znajdujących się w bezpośrednim
sąsiedztwie terenów gęsto zaludnionych. „Nawet jeśli prawdopodobieństwo
i natężenie wyników erupcji pozostaje stałe, rosnące zaludnienie i rozwój ekonomiczny w sąsiedztwie zwiększa podatność i w konsekwencji ryzyko” (Paton
i in. 2000, s.86). Nowoczesne technologie (rozmieszczone na stokach sejsmografy, spadkomierze, tensometry czy termometry, z których dane przekazywane
są do obserwatoriów wulkanologicznych) pozwalają z pewnym wyprzedzeniem
w czasie przewidzieć zbliżający się wybuch wulkanu. Jak wynika z badań
przeprowadzonych w 2013 roku przez G. Philipson’a i in., przeciętny czas niepokoju wulkanu przed wybuchem, np. w przypadku stratowulkanów, wahał się od
2 dni do 2 miesięcy, natomiast znacznie dłuższy był okres niepokoju poprzedzający
wybuch wulkanów tarczowych. Dlatego też, dzięki kampaniom edukacyjnym,
systemom ostrzegania i realizacji przygotowanych wcześniej planów ewakuacji
i efektywnemu zarządzaniu ryzykiem można uchronić ludność przed utratą życia
oraz ograniczyć poniesione przez nią straty materialne.
VEI (Volcano Explosivity Index) – indeks eksplozywności wulkanicznej jest otwartą,
dziewięciostopniową skalą. Została opracowana w 1982 roku głównie w oparciu o wysokość
chmury pyłów i objętość wydobywającego się materiału piroklastycznego. (źródła: www.volcano.
si.edu/world/eruptioncriteria.cfm i http://volcanoes.usgs.gov/images/pglossary/vei.php, data
dostępu: 17.05.2013).
3
Opracowane na podstawie: Graniczny M., Mizerski W., (2007, s.67); Decker R.W., Decker
B.B.(1992, s. 25-27) oraz Scarth A. (1999, s. 157).
4
więcej o tym pisał I. A. Riezanow, 1986.
2
165
PERCEPCJA RYZYKA I ZAGROŻENIA WULKANICZNEGO
Rozróżnienie terminów zagrożenie i ryzyko jest istotne w kontekście dalszej
treści zawartej w niniejszym artykule. Zatem, zagrożenie przyrodnicze (ang. natural hazard) „oznacza prawdopodobieństwo wystąpienia w określonym czasie,
w danym miejscu potencjalnie niszczącego zjawiska naturalnego” (UNDRO 1979,
s.5), a ryzyko (ang. risk), zgodnie z definicją UNDRO, „oznacza spodziewaną
liczbę strat ludzkich, rannych, uszkodzenia dobytku, zakłócenia działalności
gospodarczej z powodu szczególnego zjawiska naturalnego i w konsekwencji
wynik szczególnego ryzyka i elementów podlegających ryzyku” (UNDRO 1979,
s.5). Ryzyko ponosi ludność zamieszkująca zagrożone tereny, jak również temuż
ryzyku podlega infrastruktura mieszkaniowa i techniczna, a co za tym idzie cała
działalność gospodarcza człowieka na danym obszarze.
Poziom zagrożenia zależy przede wszystkim od siły (mierzonej w skali VEI),
typu (np. eksplozywny) i częstotliwości erupcji. Natomiast ryzyko wzrasta wraz
ze wzrostem, między innymi, gęstości zaludnienia. Wielu autorów zwraca uwagę
na trudność oceny ryzyka (Graniczny, Mizerski 2009, Lisowski 2000, Plit 1989),
a M. Graniczny i W. Mizerski (2009) argumentują to złożonością czynników:
„populacji ludności zamieszkującej w pobliżu wulkanu, obecności lub braku systemu ostrzegawczego i zdolności do współpracy służb ratunkowych z miejscową
ludnością w stanie kryzysu” (Graniczny, Mizerski 2009, s. 66). Leszek Baran
(2012) zaznacza, że ryzyko zależy nie tylko od charakteru zdarzenia ekstremalnego, ale i uwarunkowań społeczno-ekonomicznych i psychospołecznych. Do tych
uwarunkowań zalicza: „gęstość zaludnienia danego obszaru, poziom jego zurbanizowania oraz uprzemysłowienia, odnoszony do zagrożeń stan świadomości
społeczeństw czy społeczności, ich zamożność i zaawansowanie cywilizacyjne
(w tym system informowania oraz ostrzegania), a także poziom zorganizowania
i jego efektywność, warunkowane dodatkowo i weryfikowane w czasie sytuacji
kryzysowych sprawnością i przygotowaniem uczestników działań reaktywnych”
(Baran 2012, s.32) i jak zwraca uwagę, można założyć, że „ludzka aktywność
powoduje zwiększenie poziomu zagrożeń (i w konsekwencji strat), więc możliwe
jest ich minimalizowanie poprzez odpowiednie zmiany zachowania człowieka”
(tamże). Podzielił on zagrożenia na dwie grupy. Mianem „nieznanych-nieznanych”
określił zagrożenia, których rodzaj i czas wystąpienia nie są możliwe do przewidzenia. Natomiast mianem „znanych-nieznanych”, zjawiska znane ze względu
na swoją istotę, a nieznane ze względu na czas ich wystąpienia – do nich właśnie
można zaliczyć zjawiska wulkaniczne.
Postrzeganie zagrożeń zależy od wielu czynników, jednak bardzo ważna
jest tu wiedza o zjawisku, które zagraża, przy czym jest to szczególnie istotne
w przypadku zjawisk, na których skalę ludzie nie mają wpływu. W przypadku
charakteryzujących się pewną nieregularnością erupcji wulkanów ich percepcja
może być zróżnicowana. „Ludzie są nadzwyczaj tolerancyjni wobec zagrożeń
przyrodniczych, czasem wręcz obojętni, (…) zachowują w zbiorowej pamięci
166 Maria Wąsowska
doświadczenie klęski żywiołowej przez około 10 lat” (Lisowski 1996, s.73).
Wojciech Biernacki i inni (2009) w swoich badaniach na temat postaw społeczności
lokalnych wobec zagrożeń przyrodniczych i klęsk żywiołowych zaznaczyli, że
ludzie, jako ważne dla ich życia, podają te zdarzenia, które miały miejsce w ciągu
ostatniego dziesięcio- dwudziestolecia. Można również odnotować „odsuwanie”
od siebie widma zagrożenia. Na takie zachowania zwróciła uwagę D. Rucińska
(2012), która przytoczyła powstałe w 2010 roku pojęcie „amnezji osuwiskowej”.
PRZEGLĄD DOTYCHCZASOWYCH WYNIKÓW BADAŃ
Na Azorach I.E. Rego i A.M. Arroz (2012), przy współpracy z badaczami geologicznego ryzyka i przedstawicielami nauk społecznych, przeprowadziły badania percepcji zagrożenia i ryzyka. Z dokonanej przez nie wstępnej analizy zgromadzonych danych wynika, że erupcje wulkanów nie znajdują się wśród zdarzeń
ekstremalnych, których obawiają się mieszkańcy Azorów (nawet na wyspie Terceira, gdzie ostatni wybuch wulkanu był w 2000 roku). Podobnie M.S. Davis i in.
(2005) w swoich badaniach wykazali, że dla mieszkańców okolic Etny, wśród
wymienianych przez nich problemów, zagrożenie wulkanizmem zostało stosunkowo nisko sklasyfikowane. Etna wymieniana była jako trzecia w kolejności ich
ważności; jednak 47% respondentów myśli o możliwości wybuchu. Dla porównania przytaczają przykład Wezuwiusza, który przez mieszkańców najbardziej
zagrożonej strefy, został wymieniony na dziewiątej pozycji5. Analogicznym
przykładem na odsuwanie widma zagrożenia są też wyniki badań przeprowadzonych przez wyżej wymienionych autorów (Patton i in. 2000) na Wyspie Północnej
Nowej Zelandii.
Dla percepcji ryzyka, według J.C. Gillard i C.J.L. Dibben (2008), istotne są czynniki społeczne i kulturowe, jak również polityczne i ekonomiczne. Jednocześnie
zaznaczają, że czynniki te mają wpływ na podejmowanie przez ludność decyzji.
Ponadto D. Paton i in. (2000) oraz J. Baker i in. (2001) podkreślają, że dla percepcji
zjawisk wulkanicznych istotne jest, czy mieszkańcy danego obszaru doświadczyli
zdarzenia ekstremalnego, takiego jak trzęsienie ziemi czy erupcja wulkanu.
Stwierdzili oni, że „bezpośrednie doświadczenie miało pozytywny wpływ na pojmowanie ryzyka” (Paton i in. 2000, s.87). Zatem wcześniejsze, bezpośrednie
doświadczenie erupcji może być istotne dla kształtowania postaw ludzi wobec ryzyka, zwiększa świadomość społeczności; ludzie wiedzą jak reagować w obliczu
zagrożenia i w sytuacji erupcji wulkanu, ostrzeżenia zostaną potraktowane przez
nich poważnie. Obok indywidualnych doświadczeń jednostki, istotne są informacje przekazywane przez „agencje do spraw sytuacji nadzwyczajnych” i środki
masowego przekazu. Należałoby się spodziewać, że społeczność, która jest dobrze poinformowana o zagrożeniach, będzie lepiej przygotowana w przypadku ich
wystąpienia. Jednak, co zauważyli wyżej wymienieni autorzy, o ile bezpośrednie
5
Davis, Ricci, Mitchell, 2005, http://trauma.massey.ac.nz/issues/2005-1/davis.htm (08.12.2013).
167
doświadczenie miało pozytywny oddźwięk w pojmowaniu ryzyka, o tyle nie
zawsze przekładało się na przygoto-wanie ludzi do wystąpienia ekstremalnego
zdarzenia. Godny przytoczenia jest tu przykład mieszkańców Auckland (Nowa
Zelandia), którzy „pomimo świadomości zagrożenia wulkanicznego 92%, tylko
10% z nich zgromadziło wodę i żywność, 9% miało zestaw pierwszej pomocy,
a zaledwie 7% radio” (Paton i in. 2000, s. 86). Niezależnie od akcji informacyjnych mieszkańcy odbierają zagrożenie wulkaniczne przez pryzmat swoich
własnych doświadczeń – co potwierdzają badania D. Patona i in. (2000) po wybuchu nowozelandzkiego wulkanu Ruapehu (1995/1996). Wskazali oni również, że
zróżnicowane postrzeganie wybuchu przez społeczność wynikało z relacji między
zjawiskiem a społecznymi i ekonomicznymi skutkami zagrożenia. Jednak „dopóki jednostka nie będzie świadoma zagrożenia, nie zacznie procesu podejmowania
decyzji” (Gillard, Dibben 2008, s. 164 za: Burton i in. 1993). W celu poprawienia świadomości ludności zamieszkującej zagrożone tereny są prowadzone różne
działania i jak zauważa Paton i in. (2000) „publiczne kampanie edukacyjne są
powszechnym środkiem wpływu na pojmowanie ryzyka” (Paton i in. 2000, s.87)
Douglas Paton i in. (2001) zwrócili uwagę na społeczne uwarunkowania chęci
poprawy przygotowania ludności zamieszkującej tereny zagrożone. Wśród tych
uwarunkowań wymieniają oni zaufanie do instytucji odpowiedzialnych za ostrzeganie, wiarę w możliwość złagodzenia skutków i wynikające z tego korzyści,
czy wreszcie zaangażowanie społeczeństwa. Jak zaznaczają M.S. Davis i inni
(2005) odpowiednie przygotowanie, poczynając od ostrzeżeń o spodziewanym
wystąpieniu zjawiska, ewentualnej ewakuacji, poprzez zaopatrzenie w konieczne do przetrwania produkty (woda, żywność) po umiejętność radzenia sobie
w stresujących sytuacjach, może wpłynąć na zmniejszenie strat i obrażeń, czy
nawet ocalenie życia. Im większe zaufanie do rządu i instytucji zarządzających
ryzykiem, tym mniejsze straty. Według badań przeprowadzonych przez J.
Beckar’a i innych (2001) głównym źródłem informacji jest radio, a ważnym staje
się Internet.
Mieszkańcy rejonów wulkanicznych, mimo istniejącego zagrożenia, z którego w większości zdają sobie sprawę, chcą mimo wszystko mieszkać na tych obszarach. Zwycięża tu silna identyfikacja z miejscem zamieszkania, co stanowi
swego rodzaju problem przy zarządzaniu ryzykiem. Jak zauważyli D. DomineHoves i D. Minos-Minopoulos (2004) mimo licznych programów edukacyjnych
na wyspie Santorini ludność tam mieszkająca, nie wykazuje zrozumienia dla
zagrożenia wulkanicznego. Podobnie w badaniach przeprowadzonych na
Azorach (Rego, Arroz 2012) respondenci wskazywali silne powiązania z miejscem urodzenia, zamieszkania, historią życia i relacjami międzyludzkimi; istotne
dla nich jest również piękno otoczenia, a nie bez znaczenia są też przyczyny materialne (np. posiadanie domu). W obliczu zagrożenia i ewentualnej odbudowy po
zniszczeniach bardzo istotna jest solidarność społeczności lokalnej. Przykładem
na solidarność, zaufanie i współpracę ludności w obliczu zagrożenia, dobrą
organizację oraz „fizyczne” przeciwstawienie się sile wulkanu jest przypadek
168 Maria Wąsowska
Wyspy Heimaey z archipelagu Vestmannaeyjar. Wulkan zagrażał jedynemu miastu na wyspie – Heimaey. Dnia 23 stycznia 1973 roku doszło do erupcji wulkanu
Helgafell (do tego momentu uznawanego z wygasły). Ludność zamieszkującą
wyspę ewakuowano, a pozostały tylko służby ochronne. Wypływająca z nowo
powstałego krateru Eldfell lawa zagrażała portowi i przetwórniom rybnym, od
których było zależne dalsze życie mieszkańców wyspy. Aby zatrzymać potoki
lawy sprowadzono ze Stanów Zjednoczonych Ameryki specjalistyczne pompy,
które przepompowując wodę morską przyspieszyły krzepnięcie lawy i w ten
sposób spowolniły jej przemieszczanie i uchroniły najważniejszy dla miejscowej
społeczności port. Ostatecznie po trwającej pięć miesięcy erupcji i przymusowej
banicji – dwie trzecie mieszkańców wróciło na wyspę.6
Chociaż zamieszkiwanie obszarów objętych ryzykiem wulkanicznym wydaje
się irracjonalne, to jednak, po głębszych badaniach można je mniej lub bardziej
racjonalnie wyjaśnić. Ludność wykorzystuje regiony zagrożone w celu zapewnienia sobie i swoim rodzinom środków egzystencji. Jak podkreślają Gillard i Dibben (2008) bodźcem do zasiedlenia stoków Etny było poszukiwanie lepszego życia.
Ponadto osadnictwo w bezpośrednim sąsiedztwie wulkanów miało i ma również
związek z kulturowymi i religijnymi tradycjami danego regionu. Wulkany, według
wierzeń mieszkańców, zamieszkiwali bowiem bogowie. Wulkan Rabaul na Nowej
Brytanii (w Papui Nowej Gwinei, erupcja w 1994-1995 o sile VEI 4 wymusiła
ewakuację ludności z leżącego u jego podnóży miasta Rabaul), nadal stanowi
bardzo ważne miejsce dla społeczności Tolai. Podobnie Pinatubo odgrywa ważną
rolę w życiu kulturowym ludu Aeta z Filipin i takich przykładów jest bardzo
wiele. Interesujący jest przypadek ludności zamieszkującej na Jawie (Indonezja)
w otoczeniu wulkanu Merapi. Jak podają J.C. Gillard i C.J.L. Dibben (2008)
– P.M. Laksono w 1988 przeprowadził badanie społeczności rejonu wulkanu
Me-rapi i stwierdził, że przesiedleni przez rząd na Sumatrę mieszkańcy woleli
jednak mieszkać na stokach aktywnego, stanowiącego nieustanne zagrożenie
wulkanu, niż w potencjalnie bezpieczniejszym, ale nieznanym sobie miejscu, co
paradoksalnie, w ich ocenie było bardziej ryzykowne. W 2004 roku kolejny raz
została ewakuowana ludność zamieszkująca podnóża wulkanu Merapi, jednak
znów nie chciała przebywać w nowym, zaproponowanym przez rząd miejscu.
To zachowanie powtórzyło się również podczas ostatniej wzmożonej aktywności
Merapi (18.11.2013 r.). Podobnie ludność z miejscowości Glagaharjo została
ewakuowana, ale wróciła natychmiast, gdy zagrożenie minęło, a stało się to już
po kilku godzinach7. Dodatkowym czynnikiem wpływającym na negatywny stosunek do ewakuacji było utworzenie Parku Narodowego Merapi (2004 r.), gdzie
okoliczni mieszkańcy nie ufając zapewnieniom władz o możliwości powrotu
i obawiając się utraty swojej ziemi, woleli podjąć ryzyko poświęcenia dobytku,
http://www.iceland.pl/artyk/031115artyk2.html i http://www.islandia.org.pl/artykuly/2002/wybuch_wulkanu_na_heimaey.html (27.11.2013)
7
http://www.volcano.si.edu/volcano.cfm?vn=263250 (28.11.2013)
6
169
a nawet życia, by pozostać w dotychczasowych miejscowościach8.
Isabel Estrela Rego i Ana Moura Arroz (2012) wskazały na dwa główne rodzaje
reakcji społeczności zamieszkującej tereny zagrożone: w przypadku, gdy zdarzenia ekstremalne są regularne lub częste – ludność oddala się od źródła zagrożenia,
jeżeli pozwalają na to możliwości finansowe, a w przypadku, gdy zdarzenia są
rzadkie i nieregularne - ignoruje je. Może to prowadzić przede wszystkim zarówno do licznych ofiar w ludziach jak i znacznych strat ekonomicznych. Jednak
podejście większości ludności zamieszkującej tereny zagrożone do zaistnienia
w bliżej nieznanej przyszłości np. erupcji wulkanu, wynika w dużej mierze
z przeświadczenia, że nie mają kontroli nad skalą zjawiska i jego przebiegiem,
co niejednokrotnie prowadzi do nie podejmowania żadnych działań, mających na
celu przygotowanie na wypadek katastrofy i ograniczenie jej negatywnych skutków.
W swoich badaniach I.E. Rego i A.M. Arroz (2012) zauważyły, że dane
dotyczące zarządzania ryzykiem przed katastrofą na Azorach wskazują na brak istnienia „kultury ostrożnościowej”, co przejawia się w bierności społeczności lokalnej w zakresie działań przygotowujących do wydarzeń ekstremalnych. Bierność
w podejmowaniu indywidualnych działań prewencyjnych może wynikać też
z negatywnego podejścia społeczności lokalnej do jednostek odpowiedzialnych
za działania prewencyjne i zarządzanie kryzysowe, nieufności wobec instytucji
i publikowanych przez nie komunikatów. Część społeczeństwa wierzy jednak,
że znajomość zagrożenia, wiedza na temat odpowiedniego przygotowania przed
zdarzeniem, czy zachowania w trakcie zaistniałego zjawiska, stwarza możliwości
przygotowania się na sytuację kryzysową.
WNIOSKI
Rosnąca gęstość zaludnienia na obszarach ryzyka powoduje automatycznie
zwiększenie ryzyka wulkanicznego niezależne od siły erupcji wulkanu. Percepcja zagrożenia i ryzyka wulkanicznego ma znaczący wpływ na postawy ludności
zamieszkującej tereny w pobliżu wulkanów. Ludność ta przyjmuje postawy odsuwania ryzyka wulkanicznego na dalszy plan (np. wulkany, w przeprowadzonej
na Azorach ankiecie, nie są wymieniane wśród zagrożeń, których obawiają się
mieszkańcy). Bezpośrednie doświadczenie ryzyka ma wpływ na pojmowanie
zagrożenia, ale nie zawsze ma przełożenie na przygotowanie ludzi na wypadek
wystąpienia tego zjawiska (np. Nowa Zelandia). Znaczną rolę odgrywa zaufanie
do służb zajmujących się zarządzeniem ryzkiem i współpraca ludności miejscowej.
Wpływ na odpowiednie przygotowanie oraz reakcję mieszkańców, w przypadku
wystąpienia sytuacji kryzysowej, ma wiedza zarówno na temat samego zjawiska,
jak i sugerowanych zachowań tuż przed oraz w trakcie jego wystąpienia. Pozwala
http://www.environmentandsociety.org/arcadia/i-prefer-die-mountain-local-resistance-nationalpark-development-mount-merapi (28.11.2013)
8
170 Maria Wąsowska
to ograniczyć straty w przypadku wystąpienia erupcji, jednak mieszkańcy obszarów wulkanicznych niejednokrotnie przybierają bierną postawę. Nie bez
znaczenia jest przywiązanie do miejsca urodzenia i tradycji. Identyfikacja ludzi
z miejscem zamieszkania, podobnie jak kulturowe i religijne tradycje w danym
regionie w niektórych przypadkach stanowi problem w zarządzaniu ryzykiem
(np. Merapi). Dla społeczności zamieszkujących rejony wulkaniczne ważne są też
korzyści ekonomiczne, które stanowią bodziec do zasiedlania stoków wulkanów.
Właśnie dlatego ludzie, pomimo ponoszenia znacznego ryzyka, wciąż zamieszkują
te obszary. Istotna rolę w ograniczaniu ryzyka, obok czynników gospodarczych,
społecznych i politycznych, odgrywają badania naukowe.
Literatura
Auker M.R., Sparks R.S.J., Siebert L., Crosweller H.S. i Ewert J., 2013, A statistical analysis of the global historical fatalities record, Journal of Applied Volcanology, 2, 2, 1-24.
Baran L., 2012, O doniosłości medycyny katastrof i ratunkowej w społeczeństwie ryzyka,
Ostry dyżur 5, 3-4, 31-35.
Becker J., Smith R., Johnston D., Munro A., 2001, Effects of the 1995-1996 Ruapehu
eruptions on communities in central North Island, New Zeland, and people’s perceptions of volcanic hazards after the event, Australian Journal of Disaster and trauma
Studies, vol. 2001-1 http://trauma.massey.ac.nz/trauma/issues/2001-1/beker.htm
(08.12.2013).
Biernacki W., Bokwa A., Działek J., Padło T., 2009, Społeczności lokalne wobec zagrożeń
przyrodniczych i klęsk żywiołowych, IGiGP UJ, Kraków.
Davis M.S., Ricci T., Mitchell L.M., 2005, Perceptions of Risk for Volcanic Hazards At
Vesuvio and Etna, Italy, Australian Journal of Disaster and trauma Studies, vol. 20051, http://trauma.massey.ac.nz/issues/2205-1/davis.htm (08.12.2013).
Decker R.W, Decker B.B., 1992, Mountains of fire. The nature of volcanoes, Cambridge
University Press.
Domiey-Howes D., Minos-Minopoulos D., 2004, Perceptions of hazard and risk
on Santorini, Journal of Volcanology and Geothermal Research 137, 285-310.
Graniczny M., Mizerski W., 2009, Katastrofy przyrodnicze, PWN, Warszawa
Gillard J.-C., Dibben C.J.L., 2008, Volcanic risk perception and beyond, Journal of
Volcanology and Geothermal Research 172, 163-169.
Kundzewicz Z.W., Matczak P., 2010, Zagrożenia naturalnymi zdarzeniami ekstremalnymi, Nauka nr 4, 77-86.
Lisowski A., 1996, Skutki występowania wybranych zagrożeń naturalnych i ich percepcja w Polsce, UW, Warszawa.
Maślankiewicz K., 1961, Wulkany, PWN, Warszawa.
Paton D., Smith L., Johnston D.M., 2000, Volcanic Hazards: Risk Perception and preparedness, New Zealand Journal of Psychology 29, 2, 86-91.
Paton D., Johnston D., Bebbington M.S., Lai C.-D., Hughton B.F., 2001, Direct and
vicarious experience of volcanic hazards: implication for risk perception and adjustment adoption, Australian Journal of Emergency Management 15, 4, 58-64.
Philipson G., Sobradelo R., Gottsmann J., 2013, Global volcanic unrest in the 21st cen-
171
tury: An analysis of the 1rst decade, Journal of Volcanology and Geothermal Research
264, 183-196.
Plit F., 1989, „Geografia klęsk żywiołowych” – nowa gałąź geografii? [w:] Kostrowicki J.
(red), 1989, Przegląd Geograficzny 61, 1-2, 115-120.
Rego I. E., Arroz A. M., 2012, Places of fear and attachment how Azoreans perceive seismic and volcanic risk, Global Journal of Community Psychology Practice 3, 4, 1-9.
Riezanov I.A., 1986, Wielkie katastrofy w historii Ziemi, PWN, Warszawa.
WGiSR UW, Warszawa.
Scarth A., 1999, Vulcan’s fury: Man against the Volcano, New Haven, CT: Yale University Press, 132-167.
UNDRO, Natural Disasters and Vulnerability Analysis – report of Expert Group Meeting
1979, Boston Public Library, http://archive.org/stream/naturaldisasters00offi/naturaldisasters00offi_djvu.txt (27.04.2013).
Strony internetowe:
http://www.iceland.pl/artyk/031115artyk2.html, http://www.islandia.org.pl/artykuly/2002/
wybuch_wulkanu_na_heimaey.html (27.11.2013)
http://www.environmentandsociety.org/arcadia/i-prefer-die-mountain-local-resistancenational-park-development-mount-merapi (28.11.2013)
http://www.volcano.si.edu/volcano.cfm?vn=263250 (28.11.2013)
http://geography.learnontheinternet.co.uk/topics/etna.html (27.04.2010)
http://www.newsweek.pl/artykuly/sekcje/biznes/paraliz-ruchu-lotniczego-spowodowal1-7-miliarda-dolarow-strat,57072,1 (15.05.2010)
http://volcanoes.usgs.gov/ash/agric/index.html (17.03.2010)
www.nea.is/geothermal/direct-utilization/greenhouses/ (12.02.2010)
www.lisbon.trade.gov.pl/plregionypt/detail,4821,AUTONOMICZNY_REGION_AZOROW.html (05.01.2014)
www.bps.go.id/tab_sub/view.php?kat=1&tabel=1&id_subyek=12&notab=1 (05.01.2014)
http://ec.europa.eu/echo/files/policies/prevention_preparedness/mesimex.pdf
(30.12.2013)
SUMMARY
The areas of active volcanism are mostly densely populated. This article has
scientific literature review character referring to human towards environment relation with aim to answer the question in what way perception of volcanic risk
and threat acts upon attitude of people inhabiting volcanic islands. The articles
chosen for review refer to inhabited islands with at least one active volcano with
presumption that islands are of different size and latitudes. This article refers to
studies of perception of risk in the Azores, New Zealand North Island, Sicily, and
Santorini. Moreover, examples of human’s attitude to volcanoes on Java, New
Britain and Heimaey are also presented. Population takes advantage of benefits of
these regions (e.g. fertile soils) pushing from mind a looming ghost of possible catastrophe. So, for communities inhabiting volcanic regions, economic benefits are
172 Maria Wąsowska
important and constitute encouragement for settling on the slopes of volcanoes.
Growing density of population in the areas of active volcanism causes automatic
increase of volcanic risk independently of strength of a volcanic eruption. Affection of a population to the place of living has significant influence on volcanic risk
perception. Communities living and working in these areas tend to push this risk
away (e.g. according to the survey carried out on the Azores, volcanoes are not
mentioned among threats the inhabitants are afraid of). The awareness of danger,
cooperation with volcanic risk management services and confidence in local authorities have great importance for the population. The knowledge of the phenomenon itself as well as actions suggested just before and during its occurrence
have influence on proper preparation and response of inhabitants in case of a crisis
situation. It helps to limit losses in case of eruption, although inhabitants of volcanic areas behave inactively. It is worth noticing that beside economic, social
and political conditions, scientific researches have important role in limiting of
the risk.
2014, T.55 ss.173-181
Wojciech Zając1, Krzysztof Gargula2
1
Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach
Katedra Gospodarki Przestrzennej
2
Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach
SKN Nieruchomości
PRZECIWDZIAŁANIE KLĘSKOM ŻYWIOŁOWYM PRZEZ
ADMINISTRACJĘ PUBLICZNĄ NA PRZYKŁADZIE POWIATOWEGO
CENTRUM ZARZĄDZANIA KRYZYSOWEGO BYTOMIA
Counteraction for the natural disasters using the civil service; case study of
the Bytom County Crisis Management Center
Słowa kluczowe: zarządzanie kryzysowe, GIS, administracja publiczna, system
wspomagania decyzji, klęska żywiołowa
Key words: crisis management, GIS, public administration, decision support system,
natural disaster
WSTĘP
Człowiek od zawsze zmierzał ku postępowi, starając się dostosowywać
otaczającą go przestrzeń do własnych preferencji. W rozwoju cywilizacyjnym
przeszkadzały mu nie tylko siły natury powodujące powodzie, pożary oraz
trzęsienia ziemi, ale również słabe ich poznanie i rozumienie, nieumiejętne
podejmowanie decyzji, wynikające ze słabej organizacji, planowania oraz niedostatecznie rozwiniętej technologii. Dwudziesty pierwszy wiek okazał się być
przełomem w zakresie informatyzacji. Dla porównania: w roku 1977 sprzedano
na świecie około 48 tysięcy komputerów osobistych, podczas gdy w 2001
było to już około 125 milionów (Kanellos 2002). Ponadto, wraz z postępem
technologicznym nastąpił rozwój techniki zarządzania. We współczesnym świecie
istnieją specjaliści potrafiący skutecznie zarządzać w obliczu kryzysu, nie tylko
na zasadzie reagowania, ale przede wszystkim prewencji poprzez wykorzystanie
nowoczesnych systemów wspomagania decyzji. Celem opracowania jest przeanalizowanie pracy Powiatowego Centrum Zarządzania Kryzysowego Bytomia
174 Wojciech Zając, Krzysztof Gargula
w kontekście współczesnych trendów w zarządzaniu kryzysowym. Wyniki badań
przeprowadzonych w formie pogłębionego wywiadu pozwoliły na ocenę działań
PCZK w Bytomiu.
GENEZA ZARZĄDZANIA KRYZYSOWEGO ORAZ WSPÓŁCZESNE TRENDY
W POWIATOWYCH CENTRACH ZARZĄDZANIA KRYZYSOWEGO
Sformułowania „zarządzanie kryzysowe” po raz pierwszy użył prezydent
J. F. Kennedy w odniesieniu do tzw. kryzysu kubańskiego. Pierwotnie
zarządzanie kryzysowe wiązało się przede wszystkim z konfliktami zbrojnymi.
Współcześnie zarządzanie kryzysowe postrzega się również przez pryzmat
polityki międzynarodowej, sektora finansowego, gospodarki, ekologii oraz
bezpieczeństwa (Seidl, Simak, Zamiar 2009). Zdaniem P. Tyrała (2001, s. 224)
„zarządzanie kryzysowe jest procesem zmierzającym do kompleksowego przygotowania państwa i jego obywateli do sprostania sytuacjom kryzysowym”. Z innej
strony R. Grocki (2012, s. 41) rozszerza tę definicję twierdząc, że „zarządzanie
kryzysowe jest to proces planowania i podejmowania działań mających na celu
redukcję ryzyka powstania sytuacji kryzysowej lub kryzysu, przejęcie kontroli nad kryzysem i powrót do stanu sprzed kryzysu”. Z kolei, Z. Zamiar uważa
zarządzanie kryzysowe za dyscyplinę naukową, w której obszarze zainteresowań
leży kierowanie działalnością ludzi różnych profesji, w ten sposób by zapewnić
społeczeństwu i wartościom materialnym bezpieczeństwo w obliczu kryzysów
(Zamiar, Wełyczko 2012). Podsumowując, zarządzanie kryzysowe zajmuje się
bardzo wieloma aspektami dotyczącymi sytuacji kryzysowych, w tym radzenia
sobie z nimi i przede wszystkim zapobiegania im.
Sytuacja kryzysowa ma miejsce, gdy spełniony jest co najmniej jeden
z następujących warunków:
-- istnieje duże prawdopodobieństwo utraty zdrowia, życia lub infrastruktury
decydującej o dalszej egzystencji (Tyrała 1999);
-- mają miejsce działania wojenne, klęski żywiołowe, katastrofy ekologiczne
lub groźne awarie (Tyrała 2001);
-- zagrożone są przez dłuższy okres czasu i na znacznym obszarze prawa,
swobody, wartości i interesy obywateli (Grodzki 2012).
Typowymi przykładami sytuacji kryzysowych będą zatem klęski żywiołowe
takie jak: powodzie, pożary, tajfuny, upały oraz trzęsienia ziemi.
Zarządzanie kryzysowe w Polsce składa się z czterech poziomów: krajowego,
wojewódzkiego, powiatowego oraz gminnego. Przedmiot badań, czyli Bytom
jest miastem na prawach powiatu, a więc gminą, która wykonuje zarówno zadania gminy i powiatu (Ustawa z dnia 5 czerwca 1988 o samorządzie powiatowym).
Powiatowe Centrum Zarządzania Kryzysowego jest powoływane przez starostę
(Zamiar, Wełyczko 2012), natomiast w mieście na prawach powiatu - przez
prezydenta miasta. Do zadań Powiatowych Centrów Zarządzania Kryzysowego
Przeciwdziałanie klęskom żywiołowym przez administrację...
175
należą m. in.:
-- monitoring obszaru gminy, czyli zbieranie, aktualizacja danych
oraz przyjmowanie informacji o zdarzeniach (Tyrała 2001),
-- alarmowanie ludności o przewidywanym lub istniejącym zagrożeniu za
pomocą łącz radiowych i lokalnych mediów (Tyrała 2001),
-- koordynacja działań podczas reagowania na sytuacje kryzysowe (Tyrała
2001),
-- tworzenie warunków do współpracy straży pożarnej, policji państwowej, pogotowia ratunkowego, straży miejskiej oraz służb komunalnych (przedstawiciel
każdej z tych instytucji pracuje w CZK) (Zamiar, Sosnowski 2001),
-- pełnienie funkcji całodobowego punktu kontaktowego działającego w imieniu
starosty (lub prezydenta miasta) (Zamiar, Wełyczko 2012).
Ponadto, Powiatowe Centrum Zarządzania Kryzysowego powinno posiadać
salę dyspozytorską, salę operacyjną dla zespołu reagowania kryzysowego,
pomieszczenie technologiczne, pomieszczenia sekretariatu, kancelarii całodobowej, sekcji informowania oraz współpracy z mediami, salę kontaktów z mediami
oraz pomieszczenia socjalne i sanitarne (Zamiar, Sosnowski 2001).
By lepiej przygotować pracowników PCZK do reagowania na różne zdarzenia
organizuje się tzw. gry decyzyjne. Początkowo stosowano je jedynie w wojsku,
by symulować przebieg bitew. Z czasem zaadaptowano je do zarządzania kryzysowego. Gra decyzyjna polega na symulowaniu różnych wariantów przebiegów
zdarzeń, a następnie na wyborze optymalnego rozwiązania (Tyrała 2001). Dzięki
takim treningom specjaliści od zarządzania kryzysowego mogą zweryfikować
swoją wiedzę i umiejętności, jednocześnie przygotować się do przyszłych zdarzeń.
Współcześnie w zarządzaniu kryzysowym używa się systemów wspomagania
decyzji (SWD), będących w opinii A. Rogala–Lewickiego (2012, s. 19) „interaktywnymi systemami komputerowymi, których podstawowe zadanie sprowadza
się do pomagania decydentom przy podejmowaniu rozstrzygnięć”. Choć takie
systemy często wykorzystują sztuczną inteligencję oraz heurystykę (Rogala-Lewicki 2012), to ich celem nie jest zastąpić człowieka, a jedynie pokazać mu jak
prawdopodobnie powinien postąpić. Każdy przypadek sytuacji kryzysowej należy
traktować indywidualnie. Ważnym elementem systemu zarządzania kryzysowego
są programy komputerowe, które powinny się charakteryzować intuicyjnym i estetycznym interfejsem graficznym, umożliwiającym sprawne zarządzanie danymi,
prezentację wyników, a także analizę oraz generowanie raportów (Sroka 2009).
Jedną z form SWD są systemy informacji geograficznej (GIS) będące
narzędziami służącymi do gromadzenia, przetwarzania, edytowania oraz analizowania danych przestrzennych (Gaździcki 2010), czyli takich, które odnoszą się
do konkretnej lokalizacji. Systemy te pełnią rolę wspomagającą służby ratunkowe
w dotarciu na miejsce zdarzenia, jeżeli jest ono wskazane na mapie. Co więcej,
systemy GIS umożliwiają tworzenie istotnych w zarządzaniu kryzysowym map
ryzyka oraz stref szczególnie narażonych na występowanie klęsk żywiołowych
(Sienkiewicz i in. 2011).
METODYKA BADAŃ
Problem badawczy dotyczy wykorzystania Portalu Zarządzania Kryzysowego
(PZK) przez pracowników Centrum. Postawiono następujące pytanie: W jakim
stopniu PZK, używany w Powiatowym Centrum Zarządzania Kryzysowego
w Bytomiu pomaga jego pracownikom w zaistniałych zdarzeniach kryzysowych?
W odpowiedzi na powyższe pytanie postawiono hipotezę: Portal Zarządzania
Kryzysowego oparty na technologii GIS usprawnia pracę służb ratowniczych
oraz wspomaga pracowników w podejmowaniu decyzji w warunkach kryzysowych. Zweryfikowanie powyższej hipotezy było możliwe dzięki zastosowaniu badania w formie zogniskowanego wywiadu grupowego, dopuszczającego
dyskusję pomiędzy uczestnikami. Wywiad przeprowadzono z pracownikiem
Wydziału Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miejskiego w Bytomiu, do którego
głównych obowiązków należy utrzymanie optymalnego przepływu informacji
pomiędzy Urzędem a PCZK. Drugim uczestnikiem wywiadu był dyżurny
operacyjny PCZK, który jest odpowiedzialny przede wszystkim za przyjmowanie
zgłoszeń o niebezpiecznych zdarzeniach oraz dynamiczne informowanie o tym
odpowiednich służb. W wywiadzie zadano obu osobom następujące pytania: Kim
są główni użytkownicy PZK, jakie funkcje pełni PZK, jakie są korzyści płynące
z wykorzystania technologii GIS w PCZK dla służb ratowniczych, jakiego typu
analizy i symulacje przestrzenne są tworzone na potrzeby PCZK, jak wyglądają
przykładowe procedury w przypadku zdarzeń kryzysowych?
Uznano, że forma wywiadu będzie najodpowiedniejsza, ponieważ pozwala na
transfer wiedzy bezpośrednio od pracowników badanej jednostki. Wywiad szybko przerodził się w spontaniczną rozmowę, w której respondenci uzupełniali wzajemnie swoje wypowiedzi. Odpowiedzi na pytania przedstawiono w wynikach
badań. W odpowiedziach respondentów nie zaobserwowano znaczących różnic.
WYNIKI BADAŃ
Portal Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miejskiego Bytomia jest niewątpliwie
innowacyjnym narzędziem wspomagania decyzji, dostępnym z poziomu
przeglądarki internetowej. Portal ten integruje działania wielu użytkowników
z różnych branż. Głównymi użytkownikami systemu są podstawowe służby ratownicze miasta, czyli Straż Pożarna, Komenda Policji oraz Pogotowie Ratunkowe.
Pozostała część użytkowników to różnorodne podmioty publiczne, począwszy od
Zarządców nieruchomości i spółdzielni mieszkaniowych po Bytomski Związek
Drużyn ZHR. Oprócz typowych jednostek miejskich, czy powiatowych, w systemie znajdują się także użytkownicy z poziomu województwa (50 użytkowników),
co świadczy o dużym poziomie zintegrowania służb (tab. 1).
Portal Zarządzania Kryzysowego składa się z czterech zintegrowanych ze
sobą systemów teleinformatycznych. Pierwszy z nich to System Wspomagania
177
Tabela 1. Liczba użytkowników portalu zarządzania kryzysowego Urzędu Miejskiego
w Bytomiu z podziałem na instytucje (opracowanie własne na podstawie danych z Urzędu
Miejskiego w Bytomiu)
Table 1. The number of the Bytom’s Crisis Management Portal users grouped by institutions (own elaboration based on data from the Municipal Office in Bytom)
Zarządzania Kryzysowego, który możemy nazwać scalającym, ponieważ jego
głównym celem jest harmonijne łączenie poszczególnych ogniw długiego
łańcucha użytkowników systemu. Dzięki temu systemowi miasto udostępnia
zainteresowanym pracownikom przestrzenną bazę danych, w której znajdują
się m.in. aktualne ortofotomapy, mapy zasadnicze, mapy Ewidencji Gruntów
i Budynków, mapy dostępu do infrastruktury technicznej oraz wiele innych map
branżowych wraz z atrybutami opisowymi, dzięki którym użytkownicy systemu
posiadają najświeższe, szczegółowe informacje na temat miasta i poszczególnych
obszarów zdarzeń.
Przy użyciu technologii GIS (obrazowania i analizowania na mapie danych)
pracownicy Powiatowego Centrum Zarządzania Kryzysowego wykorzystując
wspomnianą bazę danych mogą skutecznie wspomagać swoich współpracowników
Ryc. 1. Schemat Wspomaga Decyzji dla służb ratowniczych podczas zagrożenia
pożarowego (opracowanie własne na podstawie wizyty studialnej w PCZK w Bytomiu)
Fig. 1. The scheme of the Decision Support for the emergency services during the fire
threat (own elaboration based on visit in the District Crisis Management Center in Bytom)
ze służb ratowniczych w zdarzeniach kryzysowych. Pomoc w formie wspomagania podejmowania szybkich i racjonalnych decyzji jest celem drugiego Systemu
Wspomagania Decyzji dla służb ratowniczych. Można stwierdzić, że aspekt pomocy ratownikom jest najważniejszy, ponieważ w zdarzeniu kryzysowym najbardziej liczy się czas dojazdu do miejsca zdarzenia, a szybka i rzetelna instrukcja
przekazana dowódcy ekipy ratunkowej niewątpliwie może skutecznie ten czas
skrócić (ryc. 1).
Kolejnym modułem w portalu jest System rejestracji i lokalizacji na mapach
GPS. Narzędzie to jest wykorzystywane przede wszystkim w tzw. spornych sytuacjach, w których nie do końca wiadomo, która gmina ma zająć się zdarzeniem.
Przykładem takiej sytuacji może być identyfikacja „dzikiego” wysypiska odpadów
produkcyjnych zagrażających życiu mieszkańców gminy. W takiej sytuacji ratownicy posiadający urządzenia GPS mogą bez problemu wskazać szczegółowy
przebieg granic gmin i zidentyfikować jednostkę odpowiedzialną za usunięcie
niebezpiecznych odpadów.
Ostatnim modułem portalu zarządzania kryzowego jest System wizualizacji terenu w trybie 3D. Narzędzie to pozwala wizualizować np. zabudowę w czasie
rzeczywistym znajdującą się w obszarze zdarzenia kryzysowego, co pozwala
zidentyfikować strefy oddziaływania zagrożenia w przestrzeni trójwymiarowej.
179
Jednak należy zauważyć, że funkcja ta nie do końca jest dopracowana, ponieważ
w trakcie wizyty studialnej w PCZK nie udało się przetestować tej aplikacji na
przykładowym obszarze miasta. Najbardziej prawdopodobną przyczyną takiego
stanu rzeczy jest zbyt słaby sprzęt komputerowy znajdujący się w PCZK. System
ten oprócz wizualizacji potrafi także modelować scenariusze przyszłych zagrożeń
kryzysowych (np. zapadanie się zabudowy mieszkaniowej w centrum miasta na
skutek coraz większych szkód górniczych). Funkcja ta również nie jest wykorzystywana w PCZK, ponieważ brakuje specjalistów, którzy mogliby tworzyć
scenariusze przyszłości przy pomocy tych innowacyjnych systemów.
Wywiady przeprowadzono jedynie z pracownikami Wydziału Zarządzania
Kryzysowego oraz PCZK. Uzyskano jednak odpowiedź na wszystkie zadane
pytania, co jest wystarczające do merytorycznej oceny stopnia wykorzystania
portalu przez pracowników pełniących ważne funkcje w systemie. Wykorzystanie
to oceniono pozytywnie. Ustalono, że portal stanowi ważną platformę komunikacji
pomiędzy wieloma instytucjami. Korzystają one przede wszystkim (najczęściej)
z danych dotyczących lokalizacji różnych zdarzeń kryzysowych.
WNIOSKI
Reasumując, Portal Zarządzania Kryzysowego w Bytomiu posiada tak jak
każde narzędzie zalety i wady. Mocnymi stronami PCZK są:
-- Zintegrowanie ponad 25 jednostek branżowych w systemie powiatowym,
-- Wykorzystywanie analiz przestrzennych do zapobiegania potencjalnym
zdarzeniom kryzysowym,
-- Skuteczna komunikacja pomiędzy PCZK a mieszkańcami Bytomia oraz instytucjami w razie zagrożeń, wynikająca z wykorzystania mass mediów –
telewizji, Internetu oraz wspólnej bazy danych,
-- Przeprowadzanie kilka razy w roku różnorodnych gier decyzyjnych
weryfikujących wiedzę ratowników oraz usprawniających szybkość
podejmowania decyzji w sytuacjach kryzysowych. Przykładowo, w przypadku
pożaru pracownicy muszą wiedzieć, jakie należy powiadomić instytucje oraz,
w jakiej kolejności. Muszą uwzględniać również takie czynniki jak bliskość niebezpiecznych wybuchowych substancji, wysokość budynków czy konieczność
zapewnienia specjalnej opieki osobom mającym trudności z oddychaniem
(pracownicy PCZK dysponują bazą danych o takich osobach). Ponadto ich
wypowiedź powinna być zrozumiała, zwięzła i zarazem przekazująca jak
najwięcej istotnych informacji. Wszystkie wymienione powyżej czynności
oraz wiele innych, są ćwiczone podczas gier decyzyjnych.
-- Pracownicy PCZK dokładnie wiedzą jak mają się zachować w danych
sytuacjach, ponieważ posiadają zarówno dużą wiedzę teoretyczną, jak
i praktyczną którą z łatwością dzielili się w trakcie wywiadu.
-- Zdefiniowano następujące słabe punkty działań PCZK:
-- Nie ewidencjonuje się na mapach wszystkich zdarzeń; do systemu GIS przenosi
się wyłącznie zdarzenia dużej skali. Informacje o zdarzeniach gromadzi się
od momentu wdrożenia projektu „Wspomaganie Zarządzania Kryzysowego
zasobem Mapowym Miasta” w 2010 roku.
-- Nie wykorzystuje się modułu 3D.
-- Przy niektórych zgłoszeniach podczas podejmowania decyzji pracownicy
korzystają z ogólnodostępnych danych internetowych typu Google Maps,
Google Street View, ponieważ ich zdaniem systemy te są wygodniejsze
w użytkowaniu niż ich własne.
-- Ze zogniskowanego wywiadu grupowego przeprowadzonego z pracownikiem
Wydziału Kryzysowego oraz z dyżurnym operacyjnym wynika, że PCZK
w Bytomiu pomimo kilku wad, spełnia swoje zadania, w dużym stopniu
pomagając jego pracownikom w zaistniałych zdarzeniach kryzysowych,
dlatego też hipotezę badawczą uznano za potwierdzoną.
Literatura
Gaździcki J., 2010, (uaktualniany na bieżąco) Leksykon geomatyczny – Lexicon Geomatics. Wyd. Polskie Towarzystwo Informacji Przestrzennej, wersja elektroniczna, www.
ptip.org.pl.
Grocki R., 2012, Zarządzanie kryzysowe. Dobre praktyki. Difin, Warszawa, 18, 41.
Kanellos M., PCs: More than 1 billion served, [wersja elektroniczna]: http://news.cnet.
com/2100-1040-940713.html [dostęp:] 23.06.2014.
Rogala-Lewicki A., 2012, Decision Support Systems w decydowaniu politycznym. FSAP,
19, 22.
Seidl M., Simak L., Zamiar Z., 2009, Aktualne problemy zarządzania kryzysowego. CL
Consulting i Logistyka, Oficyna Wydawnicza NDiO, Wrocław, 59.
Sienkiewicz P., Świeboda H., Wieleba R., Żwirek K., 2011, Model regionalnego inteligentnego systemu wspomagania decyzji o użyciu zasobów logistycznych ratownictwa, konferencja pt.: Infrastruktura bezpieczeństwa publicznego wyzwania cywilizacyjne – ogólnokrajowe i lokalne. Źródło: http://www.csikgw.aon.edu.pl/index.php/pl/
zarzadzaniekryzysowe/141-riswdkonferencjaplonsk.html [Dostęp:] 26.03.2014.
Sroka H., 2009, Systemy wspomagania decyzji, [w:] H. Sroka, W. Wolny (red.) Inteligentne systemy wspomagania decyzji, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej
w Katowicach, 13, 33, 38.
Tyrała P., 1999, Sytuacja kryzysowa, [w:] Labak D., Pilch T., (red.), Elementarne pojęcia
pedagogiki społecznej pracy socjalnej, Warszawa 291-293.
Tyrała P. 2001, Zarządzanie kryzysowe. Ryzyko – bezpieczeństwo – obronność.
Dla menedżerów administracji, polityki, wojska, policji, gospodarki i edukacji,
Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń, 224, 244, 229-230, 252-253.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1988 o samorządzie powiatowym, art. 92 (Dz.U. 1998 Nr 91
poz. 578).
Zamiar Z., Wełyczko L., 2012, Zarządzanie kryzysowe, Wyższa Szkoła Oficerska Wojsk
Lądowych im. gen. Tadeusza Kościuszki, Wrocław, 49, 154-155.
181
Zamiar Z., Sosnowski A., 2001, Wybrane aspekty zarządzania bezpieczeństwem państwa,
Wydział Zarządzania i Administracji, AŚ im. J. K. w Kielcach, 214.
SUMMARY
Since ancient times, civilizations have been plagued by the destructive forces
of nature. Despite the substantial technological development, fires, floods, earthquakes and all other natural disasters still cause serious trouble. Natural disasters
cannot be fully neutralized. However, good organization and planning can help to
predict and to prevent the upcoming catastrophes. Development of the Geographic
Information Systems introduced advanced spatial analysis into the crisis management. It is now possible to extract the areas particularly vulnerable to natural disasters, as well as to immediately contact the emergency services. Bytom County
Crisis Management Center is the great example of the civil service efficiently
dealing with the natural disasters despite some of its flaws.
This study depicts the theoretical aspects of the crisis management genesis,
as well as the nowadays trends of its development. Decision Support Systems
proved to be the technological breakthrough in the post-modern world. They are
the interactive computer structures based on the mathematical heuristic models.
Their main task is to aid decision-makers in choosing the right solutions. The scientific research contains the examples of the GIS usage in the process of decisionmaking.
To sum up, the main goal of this research is to assess the tools used in the natural disasters prediction and prevention. Therefore it is highly advised to constantly
develop new technologies.

prace i studia 55 - WGiSR

Transkrypt

Podobne dokumenty

Naturalne zagrożenia środowiska

Zestaw bezprz. MS Natural Wireless Ergonomic Desktop 7000

BEZPIECZEŃSTWO NARODOWE I ZARZĄDZANIE

Wrażliwość społeczna na klęski żywiołowe – ujęcia teoretyczne i

GOSH - Natural Touch Foundation - Organiczny podkład

GOSH - Natural Touch Foundation - Organiczny podkład