Ramy prawne europejskiej polityki spójności na lata

Transkrypt

dr Jan Olbrycht, dr hab. Tomasz Grzegorz Grosse
dr hab. Marek Kozak, dr hab. Florian Kuźnik
Luk Palmen, dr Magdalena Sapała, Jacek Woźniak
Ramy prawne
europejskiej
polityki spójności
na lata 2014–2020
w opiniach ekspertów
Ramy prawne europejskiej polityki spójności
na lata 2014–2020 w opiniach ekspertów
© Wydawnictwo „Wokół nas” 2012
Powielanie, kopiowanie, reprodukowanie dozwolone za podaniem źródła.
Publikacja została wydana przez Wydawnictwo „Wokół nas” na zlecenie Think Silesia
Projekt okładki, skład i łamanie: Artur Kaczor
Fotografia na okładce: © petroos – Fotolia.com
Redakcja: dr Magdalena Sapała
Publikacja wydana ze środków
Europejskiej Partii Ludowej w Parlamencie Europejskim
ISBN: 978-83-88199-45-5
Wydawnictwo „Wokół nas”
ul. Kozielska 186
44-100 Gliwice
e-mail: [email protected]
www.wokolnas.pl
Jest to 234. publikacja wydana przez Wydawnictwo „Wokół nas”
dr Jan Olbrycht, dr hab. Tomasz Grzegorz Grosse
dr hab. Marek Kozak, dr hab. Florian Kuźnik
Luk Palmen, dr Magdalena Sapała, Jacek Woźniak
Ramy prawne
europejskiej
na lata 2014–2020
w opiniach ekspertów
Spis treści
7
Wprowadzenie
9
Uwagi na temat wybranych aspektów dyskusji
o polityce spójności po roku 2013
dr Jan Olbrycht
dr hab. Tomasz Grzegorz Grosse
19
Uwagi do wspólnotowych propozycji systemu zarządzania
na okres planistyczny 2014–2020
dr hab. Marek W. Kozak
39
Polityka spójności na lata 2014–2020
(uwagi do projektów rozporządzeń regulacyjnych)
dr hab. Florian Kuźnik
51
75
Rozporządzenia tworzone w pośpiechu
Luk Palmen
Polityka spójności UE 2014–2020
Uwagi na temat propozycji legislacyjnej Komisji Europejskiej
dr Magdalena Sapała
87
Oczekiwania wobec przyszłej europejskiej polityki spójności
– perspektywa polskich województw
Jacek Woźniak
Ramy prawne europejskiej polityki spójności na lata 2014–2020 w opiniach ekspertów
7
Podobnie jak w przeszłości prace nad nowym okresem programowania polityki spójności na lata 2014–2020 prowadzone są w czasie trwania poprzedniego okresu
(2007–2013), co wyklucza budowanie nowych rozwiązań na bazie właściwie opracowanych i ocenionych dotychczasowych rezultatów. Z konieczności więc nowe propozycje budowane są na podstawie doświadczeń z jeszcze wcześniejszych okresów
programowania i częściowo w oparciu o praktykę obecnie realizowanych programów.
Nowy system zarządzania i wdrażania polityki spójności budowany jest w określonym czasie i w określonych warunkach, które dzisiaj oznaczają walkę z kryzysem,
poszukiwanie nowych rozwiązań gospodarczych i finansowych, a nawet debatę nad
przyszłym kształtem Unii Europejskiej. Nie może to pozostać bez wpływu na politykę
spójności, jej zakres i charakter, a także wysokość przeznaczanych na nią środków
finansowych.
W wielu miejscach Europy politycy lokalni, regionalni, krajowi czy europejscy
prowadzą gorące debaty nad przyszłym kształtem polityki regionalnej. Parlament
Europejski, po otrzymaniu od Komisji Europejskiej pakietu projektów rozporządzeń
dotyczących polityki spójności, powołał swoich posłów sprawozdawców i przystąpił aktywnie do prac legislacyjnych.
Ponieważ powierzono mi rolę posła sprawozdawcy ds. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, postanowiłem zasięgnąć opinii osób z grona najlepszych ekspertów i praktyków, zapraszając ich do współpracy z Think Silesia (regionalny think tank z siedzibą w Katowicach). W rezultacie powstały analizy, które
odzwierciedlają stanowisko tej grupy wobec przedłożonej propozycji Komisji.
W trakcie przygotowywania tych artykułów odbywały się seminaria robocze,
które pozwoliły na wypracowanie szeregu wspólnych rekomendacji. W istotny sposób wpłynęły one na prace legislacyjne w Parlamencie Europejskim i negocjacje
z przedstawicielami Rady i Komisji Europejskiej.
Prezentowana publikacja jest zapisem tych prac. Co prawda przygotowane
przez poszczególnych autorów teksty odzwierciedlają stan wiedzy na luty 2012 r.,
jednakże zawarte w nich argumenty były i są wykorzystywane w czasie całego
procesu legislacyjnego.
Zapraszam do uważnej lektury tej i następnych publikacji Think Silesia.
dr Jan Olbrycht
poseł do Parlamentu Europejskiego
9
Uwagi na temat
wybranych aspektów dyskusji
o polityce spójności po roku 2013
dr hab. Tomasz Grzegorz Grosse
Instytut Studiów Politycznych
Polskiej Akademii Nauk
W październiku 2011 roku Komisja Europejska (KE) przedłożyła pakiet projektów regulujących przyszłą politykę spójności. W ten sposób zainicjowała procedurę legislacyjną oraz kolejny etap debaty europejskiej nad zmianami tej polityki po roku 2013.
Koniec tej dyskusji jest przewidywany na przełomie 2012 i 2013 roku, kiedy powinno
nastąpić przyjęcie wspomnianych regulacji. Jest to decydujący etap dyskusji, w którym będą kształtowane szczegóły przyszłego systemu zarządzania i ostateczne ramy
finansowania polityki spójności. Ponadto wkrótce nastąpi uszczegółowienie debaty
nad kierunkami programowymi polityki spójności – wraz z przedstawieniem przez
Komisję Europejską Wspólnych Ram Strategicznych.
Dyskusja odbywa się w szczególnym momencie – w trakcie poważnego kryzysu
strefy euro. Zwiększa to presję na ograniczanie wydatków europejskich. Wpływa także na zmianę zarządzania w Unii Europejskiej (UE), w tym również w obszarze przyszłej polityki spójności. W cieniu ożywionej dyskusji na temat „Europy dwóch prędkości” lub coraz większej roli decyzyjnej największych państw członkowskich widać dwa
dodatkowe procesy. Są to: tendencja do centralizacji zarządzania i do hierarchicznego oddziaływania instytucji unijnych na państwa członkowskie (zwłaszcza te mniej
wpływowe politycznie).
***
Największą szansą dla Polski w toczącej się dyskusji o przyszłej polityce spójności jest
przede wszystkim to, że nikt nie kwestionuje potrzeby utrzymania wspomnianej poli-
10
tyki w kolejnym okresie budżetowym UE. O ile nie nastąpi załamanie strefy euro –
alokacje finansowe na tę politykę pozostaną zapewne na zbliżonym do dotychczasowego poziomie. Komisja zaproponowała kwotę 376 mld euro na lata 2014–2020
(w obecnej perspektywie jest to 347,5 mld euro). Większość państw członkowskich
zgodziła się, aby była to podstawa dla dalszych negocjacji. Istnieją również poważne
szanse na to, że Polska pozostanie największym beneficjentem tej polityki w wymiarze finansowym. Jest to związane m.in. z tym, że jak wynika z dokumentów Komisji
Europejskiej, w dalszym ciągu głównym odbiorcą środków finansowych będą prawdopodobnie regiony mniej rozwinięte (ok. 70 proc. planowanych środków).
Szansą dla Polski może stać się obowiązek ścisłego powiązania nowej polityki
spójności ze strategią „Europa 2020”, czego wyrazem jest przedstawienie jedenastu
celów tematycznych, które powinny być obecne w programach spójnościowych1. Wśród
nich znajdują się cele odnoszące się do rozwoju przedsiębiorczości, innowacyjności,
konkurencyjności gospodarczej, jak również wsparcia przechodzenia przedsiębiorstw
do gospodarki niskoemisyjnej. Jak się wydaje, Polska powinna w kolejnym okresie
budżetowym UE skoncentrować się właśnie na tych priorytetach. Wynika to przede
wszystkim z tego, że polityka spójności ma wspierać trwały rozwój gospodarczy i budować nowy model konkurencyjności polskiej gospodarki. W stosunku do obecnie
funkcjonującego powinien on w mniejszym stopniu opierać się na przewadze tańszych kosztów produkcji. Korzystne jest to, że Komisja proponuje większą koncentrację tematyczną na wybranych działaniach, biorąc pod uwagę z jednej strony cele strategii „Europa 2020”, a z drugiej potrzeby krajowe i regionalne2. Stwarza to potencjalnie możliwość skupienia celów omawianej polityki w Polsce na rozwoju innowacyjnej
i niskoemisyjnej gospodarki.
W tym kontekście dobrze się stało, że zlikwidowano obecnie występujące cele
polityki spójności. Wprowadzały one de facto kategoryzację regionów na te, które
rozwijają głównie innowację i konkurencyjność gospodarczą (tj. te lepiej rozwinięte)
oraz te, które budują głównie infrastrukturę podstawową (najsłabsze regiony). Obecnie mamy propozycję głównego celu polityki spójności, tj. „Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia”, który ma wspierać wszystkie regiony. Niemniej
tendencja do kategoryzacji regionów jest nadal obecna w myśleniu urzędników KE.
Świadczy o tym proponowany podział środków w ramach Europejskiego Funduszu
Rozwoju Regionalnego (EFRR) na innowacyjną gospodarkę między poszczególne grupy regionów. Regiony bardziej rozwinięte i tzw. przejściowe (znajdujące się między
1
Por. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności,
Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiające przepisy ogólne
dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1083/2006, Komisja Europejska, KOM(2011) 615
wersja ostateczna, Bruksela, dnia 6.10.2011, art. 9.
2
Ibidem, art. 16.
11
najlepiej i najsłabiej rozwijającymi się) mają otrzymać 80 proc. funduszy na inwestycje poprawiające efektywność energetyczną, odnawialne źródła energii, B&R, innowacyjność oraz konkurencyjność małych i średnich przedsiębiorstw. Te mniej rozwinięte – około 50 proc. na te same cele. Polska powinna dążyć, aby poziom środków na
innowacyjną gospodarkę był jak najwyższy, mimo że najczęściej są to projekty trudniejsze w realizacji.
Należałoby również dążyć do tego, aby fundusze na te cele mogły otrzymywać
nie tylko małe i średnie przedsiębiorstwa, ale również te większe, zwłaszcza rodzime.
Można na przykład zaproponować, aby beneficjentami funduszy mogły być duże firmy, ale nie takie, które przenoszą działalność gospodarczą z Europy Zachodniej.
Skoro przyjęto zasadę określania procentowych alokacji funduszy na określone cele (ring fencing), należy dążyć do tego, aby były one ustanawiane jedynie na
najwyższym poziomie tzw. 11 celów tematycznych, a nie dotykać bardziej szczegółowych priorytetów lub kluczowych działań. Ponadto należy dążyć do tego, aby
wprowadzić jak największą różnorodność szczegółowych działań i możliwość zdecentralizowanego ich wyboru przez państwa i regiony w odniesieniu do uwarunkowań lokalnych.
Szczegółowe aspekty programowania środków UE poznamy zapewne wraz z publikacją Wspólnych Ram Strategicznych przez Komisję Europejską. Wtedy również można oczekiwać bardziej rzeczowej dyskusji o ramach programowania polityki spójności
w polskich regionach. Tym bardziej że będzie to powiązane z koniecznością przedstawienia przez polski rząd propozycji umowy partnerskiej (zawieranej z Komisją Europejską), która będzie m.in. ustalała podział środków pomocowych na poszczególne
priorytety rozwoju.
***
Silną tendencją w dyskusji o budżecie wieloletnim UE na lata 2014–2020 jest presja
niektórych państw (przede wszystkim największych płatników do budżetu UE) na
ograniczenie finansowania wydatków UE, w tym również na politykę spójności. Wprawdzie finalny rezultat tej debaty nie jest jeszcze znany, można jednak wskazać na niepokojącą tendencję. Dotyczy ona takiego konstruowania przepisów w ramach nowej
polityki spójności, aby faktycznie ograniczać możliwości łatwej i skutecznej absorpcji
środków z budżetu UE. Oznaczałoby to w praktyce, że niewykorzystane przez poszczególne państwa środki finansowe mogłyby zostać przeznaczone na inne cele europejskie lub wróciłyby do budżetów narodowych.
Przykładów jest wiele. Temu służy m.in. wprowadzenie zaostrzonego cappingu,
czyli obniżenie pułapu dostępnych funduszy z obecnych 4 do 2,5 proc.3 PKB danego
państwa członkowskiego. Warto przypomnieć, że w obecnym okresie budżetowym
3
Ibidem, s. 12.
12
UE alokacja dla naszego kraju wynosi ponad 3 proc. PKB. Jest to propozycja groźna
zwłaszcza w przypadku prognozowanego osłabienia tempa wzrostu gospodarczego
w Europie. Niepokojące jest planowane coroczne zamykanie wydatków w programach
operacyjnych, skutkujące możliwością utraty części pieniędzy oraz wymuszające bardziej skrupulatne kontrole beneficjentów.
Innym przykładem jest wprowadzanie bardziej rygorystycznej warunkowości wykorzystywania środków. Literatura4 wskazuje na tendencję występującą w polityce spójności, że kolejno wprowadzane przepisy mające na celu poprawę jakości wydatkowanych środków nie przyczyniają się do tego celu. Mnożą natomiast trudności biurokratyczne i utrudniają absorpcję środków finansowych. Najnowsze propozycje regulacyjne Komisji zakładają znacznie bardziej rozbudowane procedury nadzorcze, w tym
dotyczące sprawozdawczości. Idea warunkowości – choć uzasadniona merytorycznie – pozwala na zawieszenie kolejnych wypłat funduszy europejskich w przypadku
stwierdzenia braku postępów realizowania celów i wskaźników zakładanych w projekcie. Będzie to bez wątpienia utrudniało absorpcję funduszy UE.
Kolejnym przejawem potencjalnego ograniczania dla wydatkowanych funduszy
może być tzw. warunkowość makroekonomiczna5. Umożliwia ona zawieszenia (w całości lub w części) płatności na politykę spójności w przypadku niespełniania przez
państwo członkowskie uzgodnień dotyczących kryteriów fiskalnych. Przykładowo chodzi o brak odpowiednich postępów w zakresie skorygowania nadmiernego deficytu
lub niewystarczających działań naprawczych w zakresie reform systemu finansów publicznych itp. Sankcje dotyczące kryteriów fiskalnych nie powinny być warunkami otrzymywania pomocy w ramach polityki spójności. Wspomniana polityka jest potencjalnie jedynym instrumentem pomocowym UE na rzecz poprawy konkurencyjności gospodarczej i wzrostu gospodarczego w słabiej rozwijających się państwach i regionach UE. A bez skutecznej poprawy struktury gospodarczej i wzrostu PKB nie są możliwe efektywne działania reformujące system finansów publicznych. Działania na rzecz
konsolidacji fiskalnej ograniczają najczęściej tempo wzrostu, a także mogą powodować trudności znalezienia środków publicznych niezbędnych do współfinansowania
inwestycji polityki spójności. Już obecnie w Polsce trudniej jest prowadzić duże inwestycje tej polityki z uwagi na ryzyko przekroczenia poziomu 55 proc. długu publicznego w relacji do PKB6. Dodatkowo Minister Finansów nakłada na samorządy terytorialne ograniczenia w zakresie deficytu, które utrudnią prowadzenie inwestycji spójnościowych7. Biorąc pod uwagę te uwarunkowania, jak również trudności spełnienia
Por. C. Mendez, J. Bachtler (2011): Administrative reform and unintended consequences: an assessment
of the EU Cohesion policy ‘audit explosion’, „Journal of European Public Policy”, 18:5, s. 746–765.
4
5
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające wspólne przepisy…, art. 21.
Przykładem jest opóźnienie budowy autostrady A1, gdyż jej koszty mogłyby zwiększyć dług publiczny, por.
A. Stefańska (2011): Problemy z prywatnymi drogami, „Rzeczpospolita”, 10–11.12.2011, s. B2.
6
7
Chodzi o ograniczenie deficytu sektora samorządowego docelowo do 8 mld zł rocznie. P. Skwirowski
(2011): Rostowski znów dokręca śrubę samorządom, „Gazeta Wyborcza”, 09.12.2011.
13
w ostatnim okresie przez Polskę wymogu zmniejszania deficytu budżetowego – warunki makroekonomiczne stanowią duże ryzyko dla absorpcji środków w ramach polityki spójności.
O ile warunkowość makroekonomiczną należy ocenić krytycznie, o tyle dobrym
pomysłem jest wprowadzenie systemowego rozwiązania zmniejszającego o 10 procent poziom wymaganego współfinansowania przez państwa członkowskie będące
w trudnościach budżetowych8. Dotyczy to zwłaszcza krajów otrzymujących wsparcie
finansowe UE lub z Europejskiego Mechanizmu Stabilności (przeznaczonego jedynie
dla członków strefy euro). Może to ułatwić realizację polityki spójności w okresie kryzysu finansów publicznych. Jednocześnie przykład ten ilustruje sprzeczność między
propozycjami Komisji Europejskiej. Z jednej strony wprowadza się niewielkie ułatwienia finansowe, a z drugiej grozi całkowitym zawieszeniem finansowania polityki spójności. Właśnie dlatego kryteria oceny makroekonomicznej nie powinny być warunkiem otrzymywania środków z polityki spójności.
Innym sposobem ograniczania wielkości funduszy w regionach słabiej rozwijających się (w tym również w Polsce) jest propozycja podziału środków z Europejskiego
Funduszu Społecznego (EFS). Jedynie w 25 procentach mają one być alokowane w ww.
regionach9. Także propozycja zwiększania instrumentów kredytowych w ramach polityki spójności może prowadzić do faktycznego ograniczenia środków w polityce spójności. Jest to związane z tym, że procedury kredytowe są najczęściej trudniejsze i bardziej wymagające od dotacyjnych (poza kontrolą ze strony urzędników dochodzi weryfikacja bankowa lub innych instytucji finansowych). Formuła stosowania instrumentów finansowych dotyczyć będzie przede wszystkim projektów oferowanych przedsiębiorstwom lub takich, które rokują możliwości przyniesienia korzyści finansowych10.
Oznacza to, że będzie utrudniała absorpcję funduszy zwłaszcza w segmencie najbardziej istotnym dla rozwoju Polski i stymulowania wzrostu gospodarczego, a więc w obszarze wspierania przedsiębiorczości. Ponadto może zniechęcać niektórych beneficjentów do udziału w tego typu projektach (tym bardziej jeśli będą równolegle dostępne konkursy o bezzwrotne dotacje). Dodać należy, że w Polsce stosunkowo niewiele małych i średnich podmiotów gospodarczych dokonuje inwestycji poprzez kredyt bankowy. Najczęściej są one realizowane w oparciu o środki własne lub bezzwrotne
dotacje.
Komisja zapowiada11, że pomysł „innowacyjnych instrumentów finansowych”
będzie w przyszłości stosowany w szerszej skali do wszystkich rodzajów inwestycji
i typów beneficjentów. Takie rozszerzenie tych instrumentów przyniesie zapewne dal8
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające wspólne przepisy…, art. 22.
Ibidem, s. 12; Q&A on the legislative package of EU regional, employment and social policy for 20142020, MEMO/11/663, Brussels, 06 October 2011.
9
10
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające wspólne przepisy…, str. 10.
11
Ibidem.
14
sze ograniczanie możliwości wykorzystywania funduszy UE. Przykładowo podmioty
publiczne zamiast znalezienia tylko wymaganego współfinansowania będą musiały
wyłożyć całość środków na projekt inwestycyjny (choć jego spłacanie będzie rozłożone w dłuższym okresie). Takie ograniczenie będzie dotkliwe zwłaszcza w sytuacji konsolidacji fiskalnej, która zmniejsza wielkość środków inwestycyjnych dostępnych w budżetach władz publicznych. Już obecnie przewiduje się, że w okresie 2014–2020 w projektach unijnych VAT nie będzie kosztem kwalifikowanym. Ograniczy to możliwości
finansowania inwestycji w polityce spójności przez publicznych (i prywatnych) beneficjentów.
Należy również zwrócić uwagę na ryzykowną z polskiego punktu widzenia propozycję wprowadzenia mechanizmów konkursowych do instrumentu transeuropejskich sieci transportowych (inicjatywy „Łącząc Europę”). Część alokacji w ramach Funduszu Spójności (10 mld euro) zostanie przeznaczona na finansowanie sieci transportowych w ramach tego instrumentu. Stanowi to 20 proc. jego całkowitej wartości.
Środki z Funduszu Spójności będą również podlegały procedurze konkursowej, choć
prawdopodobnie tylko między państwami uprawnionymi do korzystania z tego Funduszu. Zdaniem ekspertów12 polskie podmioty mogą mieć poważne trudności w wygrywaniu tych konkursów, zważywszy na kłopoty w przygotowywaniu projektów transportowych w naszym kraju. Podobne są doświadczenia udziału w innego typu procedurach konkursowych w UE. Przykładowo z 7 Programu Ramowego polscy uczestniczy pozyskali dopiero 200 mln euro z 53,2 mld euro oferowanych przez Brukselę w latach 2007–201313. Nie mniej istotne jest jednak to, że w ten sposób można stopniowo odchodzić od kopert narodowych na rzecz konkursów w polityce spójności. W podobny sposób jak odchodzi się już obecnie od dotacji na rzecz instrumentów jedynie
kredytujących inwestycje.
***
W ramach nowej polityki spójności Komisja dąży do większego zintegrowania działań
rozwojowych zarówno w układzie przestrzennym, jak i programowym. Jest to idea
idąca we właściwym kierunku, gdyż pozwala na bardziej efektywne wykorzystywanie
funduszy dla rozwoju danego obszaru. Jest także zgodna z licznymi postulatami ekspertów14. Komisja wprowadza trzy nowe inicjatywy mające integrować zarządzanie.
Pierwszym jest instrument lokalnych grup działania, wprowadzony do polityki spój-
Por. A. Furgalski (2011): Kosztowne pomysły Brukseli na transport w Unii, „Rzeczpospolita”, 16.11.2011;
A. Stefańska (2011): Gorzkie zwycięstwo w sprawie unijnego budżetu, „Rzeczpospolita”, 20.10.2011.
12
13
A. Osiecki (2011): Nie sięgamy po dotacje wprost z Brukseli, „Rzeczpospolita”, 11.10.2011.
Szerzej: T. G. Grosse, Ł. Hardt (2010): Sektorowa czy zintegrowana, czyli o optymalnej strategii rozwoju polskiej wsi, „Pro Oeconomia” Fundacja Ewaluacji i Badań Ekonomicznych, Wydawnictwo Key Text,
Warszawa.
14
15
ności w oparciu o dobre doświadczenia płynące z podejścia LEADER i programów rozwoju obszarów wiejskich. Mają one być uruchamiane na podstawie strategii rozwoju
lokalnego i skoncentrowane na wyznaczonym terytorium subregionalnym. Będą zapewne wykorzystywane przede wszystkim dla wspierania obszarów o specyfice wiejskiej. Co bardzo istotne – mogą być finansowane z wielu funduszy UE i w ramach
różnych priorytetów programu operacyjnego.
Drugim pomysłem jest instrument zintegrowanych inwestycji terytorialnych. Jego
celem jest zarządzanie działaniami w ramach różnych priorytetów lub programów
operacyjnych na wybranym terytorium. Będą to działania prowadzone na podstawie
strategii rozwoju obszarów miejskich lub innych strategii i paktów terytorialnych.
Komisja proponuje, aby co najmniej 5 proc. środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego było kierowane na rozwój obszarów miejskich w ramach zintegrowanych inwestycji terytorialnych15. Ponadto mogą one być finansowane z Europejskiego Funduszu Społecznego. Biorąc pod uwagę, jak duże znaczenie mają ośrodki
miejskie dla rozwoju regionalnego – zwłaszcza w słabszych regionach – należy uznać,
że propozycje Komisji idą w dobrym kierunku. Warto jednak dążyć, aby środki na ten
cel były organizowane w ramach programów regionalnych, a nie np. w osobnym programie miejskim. Chodzi o jak najsilniejsze zintegrowanie działań wspierających miasta z rozwojem regionalnym.
Trzecim przykładem zintegrowanego podejścia jest propozycja Wspólnego Planu Działania (Joint Action Plan)16. Ma ona w założeniu ułatwić wydatkowanie środków polityki spójności, zwłaszcza wielu różnych miękkich zadań finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego. Można się jednak spodziewać szeregu problemów organizacyjnych. Pomijając to, że wypłata kolejnych środków w ramach tej procedury ma być warunkowana osiąganiem wymiernych rezultatów, przewiduje się także centralizację zarządzania. Wniosek w ramach omawianej procedury ma składać
państwo członkowskie, a decyzje podejmować Komisja Europejska. Będzie to wydłużało procesy decyzyjne (decyzja Komisji w ciągu 6 miesięcy), a tym samym – utrudniało bieżącą realizację programów operacyjnych. Ponadto jest to nowa i dotykowa procedura, a w Polsce w zasadzie nie istnieją instytucje wyspecjalizowane w prowadzeniu tego typu działań koordynacyjnych. Będzie to więc wymagało wprowadzenia obok
dotychczasowych – nowych dokumentów, działań operacyjnych i zapewne zatrudnienia kolejnych urzędników. Propozycja Komisji przewiduje m.in. powołanie komitetu sterującego dla każdego Wspólnego Planu Działania.
Por. Projekt rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przepisów szczegółowych dotyczących Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i celu „Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia” oraz w sprawie uchylenia rozporządzenia (WE) nr 1080/2006, KOM(2011) 614 wersja
ostateczna, Bruksela, dnia 6.10.2011, art. 7.
15
16
Szerzej: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające wspólne przepisy…, art. 96–98.
16
Podsumowanie i rekomendacje
Propozycje Komisji Europejskiej inicjują okres europejskiej dyskusji i wypracowywania
szczegółowych rozwiązań nowej polityki spójności. Jak się wydaje, Polska powinna
dążyć do ścisłego powiązania tej polityki z wszystkimi celami strategii „Europa 2020”,
choć priorytetowe znaczenie mają zwłaszcza kierunki związane z rozwojem innowacji, badań rozwojowych, poprawianiem konkurencyjności gospodarczej, a także finansowaniem kosztów dostosowania do warunków Paktu energetyczno-klimatycznego. Wstępna propozycja Komisji dotycząca minimalnego poziomu finansowania
tych inwestycji z EFRR w wysokości 50 proc. wydaje się zgodna z długofalowymi polskimi interesami rozwojowymi. Wsparcie przedsiębiorczości powinno być kierowane
głównie do małych i średnich przedsiębiorstw, ale również dostępne dla tych większych (choć nie dla tych realokujących produkcję z innych państw członkowskich).
Duże znaczenie ma usuwanie zbędnych barier biurokratycznych i ułatwianie zarządzania. Tymczasem wiele propozycji Komisji faktycznie zwiększa trudności urzędnicze, m.in. poprzez silniejszą warunkowość i działania nadzorcze. Podobny charakter
może mieć inicjatywa Wspólnego Planu Działania. Choć pomysły Komisji są najczęściej
podyktowane chęcią poprawy jakości polityki spójności – mogą paradoksalnie przyczynić się do skutku odwrotnego, a także znacząco utrudnić absorpcję środków pomocowych. W rezultacie będzie to na rękę płatnikom netto do budżetu UE.
W tym kontekście krytycznie należy ocenić pomysł warunkowości makroekonomicznej. Jest ona sprzeczna z podstawowymi celami i solidarystyczną podstawą działania polityki spójności. Podobnie należy ocenić stopniowe przechodzenie w ramach
polityki spójności z bezzwrotnych dotacji do instrumentów finansowych, a także dystrybucję niektórych funduszy poprzez ogólnoeuropejskie konkursy. Wprawdzie polityka spójności ma na celu wsparcie rozwoju gospodarczego i konkurencyjności rynkowej, ale przede wszystkim w słabszych państwach i regionach. A to oznacza, że
słabsze podmioty mają ograniczone możliwości konkurowania z tymi najlepszymi,
jak również nie mogą w pełni opierać się na zwrotnych instrumentach kredytowych.
Wszystkie te przykłady dowodzą, że celem polskiej dyplomacji powinna być nie
tylko walka o jak największy budżet dla polityki spójności, ale również oddziaływanie
na powstające regulacje, aby nie ograniczały one nadmiernie możliwości absorpcyjnych dla polskich beneficjentów.
Korzystne są propozycje Komisji poprawiające zintegrowane zarządzanie w ramach nowej polityki spójności. W szczególności dotyczy to instrumentu lokalnych grup
działania oraz zintegrowanych inwestycji terytorialnych. Należy również dążyć do możliwości powstawania wielofunduszowych programów operacyjnych, które obok środków EFRR i EFS mogłyby zarządzać środkami funduszu na rozwój obszarów rolnych.
Należy w miarę możliwości unikać nadmiernej centralizacji decyzji w gestii Komisji Europejskiej. Dotyczy to zwłaszcza propozycji Wspólnych Ram Strategicznych,
który to dokument ma kluczowe znaczenie dla planowania strategicznego nowej po-
17
lityki spójności. Powinien być on przyjęty po konsultacjach z Parlamentem Europejskim i akceptacji ze strony Rady UE. Najlepiej, aby został on opublikowany w formie
załącznika do rozporządzenia Rady i Parlamentu Europejskiego (a nie np. jako rozporządzenie wykonawcze samej Komisji). Ponadto Komisja powinna mieć ograniczone możliwości kierowania rekomendacji merytorycznych wobec programowania polityki spójności przez poszczególne państwa i w odniesieniu do przygotowywanych przez nie
dokumentów strategicznych (takich jak np. Krajowe Plany Reform). Dlatego też katalog
proponowanych we Wspólnych Ramach Strategicznych priorytetów i działań – powinien być możliwie szeroki, a nawet otwarty dla propozycji poszczególnych państw
członkowskich. W ten sposób programowanie omawianej polityki będzie mogło być
bardziej zdecentralizowane, a więc lepiej dostosowane do lokalnych uwarunkowań
i zgodne z celami krajowej polityki rozwoju.
Omawiany problem ma również szersze odniesienie do zmian ustrojowo-politycznych zachodzących w UE. Dotąd Polska konsekwentnie wspierała rolę instytucji
wspólnotowych, w tym również kompetencje KE w polityce spójności17. Tymczasem
celem polskiej polityki na arenie UE powinno być raczej dążenie do równowagi między autonomią instytucji wspólnotowych a zarządzaniem międzyrządowym. Szczególnie niebezpieczna może być tendencja do podporządkowania działań Komisji wytycznym ze strony największych członków Unii przy jednoczesnej centralizacji zarządzania. Odnosi się ona m.in. do nowych kompetencji nadzorczych lub programowych
KE. Przykładem tego typu zmian w ostatnim okresie jest wzmocnienie funkcji Komisji
w zakresie dyscyplinowania polityki fiskalnej prowadzonej na poziomie narodowym,
jak również wzmocnienie jej roli programowej i kontrolnej widoczne w propozycjach
regulacyjnych dla nowej polityki spójności.
(styczeń 2011 r.)
Por. Stanowisko Rządu RP w sprawie przyszłości Polityki Spójności UE po 2013 r., przyjęte w dniu 30 stycznia
2008 r., http://www.mrr.gov.pl, 30.04.2010.
17
19
Uwagi do wspólnotowych propozycji
systemu zarządzania
na okres planistyczny 2014–2020
dr hab. Marek W. Kozak
Uniwersytet Warszawski
Wprowadzenie
Przedstawione przez Komisję Europejską projekty rozwiązań regulujących fundusze
w latach 2014–2020 są trudne do oceny nie tylko dlatego, że są nadmiernie rozbudowane i skomplikowane, wskutek czego czasem wręcz nieczytelne1. Głównie dlatego,
że do oceny konieczne jest zastosowanie przemyślanych kryteriów, które mogłyby
koncentrować uwagę na głównych skutkach zmian. Jest to potrzeba tym większa, że
państwa członkowskie są wysoce zróżnicowane, nie tylko pod względem poziomu
rozwoju, ale też – w następstwie – pod względem udziału w polityce spójności i innych znaczących politykach UE. Można sobie wyobrazić następujące kryteria:
a. wpływ proponowanych regulacji na osiąganie korzyści dla UE jako całości,
b. wpływ proponowanych regulacji na osiąganie korzyści dla Polski.
Przyjmując, że rozważamy tylko ten drugi przypadek, do dyskusji pozostaje kwestia doprecyzowania kryteriów:
a. korzyści rozpatrywane w ujęciu krótko- czy długookresowym?
b. korzyści odnoszące się do zaspokojenia bieżących potrzeb czy osiągania celów restrukturyzacji i budowy konkurencyjności?
c. efektu popytowego czy podażowego?
1
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego
i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu
Spójności, oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1083/2006, Komisja Europejska, KOM(2011) 615 wersja
ostateczna, Bruksela, dnia 6.10.2011.
20
W gruncie rzeczy kryteria te nie są w pełni rozdzielne, choć każde zawiera swój
specyficzny element.
W dużym stopniu odnoszą się one także do kwestii przyjętego paradygmatu
rozwoju. Jeśli przyjąć, że w czasach globalizacji na świecie, a przynajmniej na większości obszaru, działają te same czynniki rozwojowe, to powinniśmy wspierać wszystko, co w regulacjach UE odpowiada na wyzwania globalne. Jeśli jednak przyjmiemy, że Polska nie jest częścią globalnej gospodarki, jest specyficzna, i potrzebuje
przede wszystkim (jako warunek konieczny i wystarczający rozwoju) koncentracji
na specyficznej sferze, np. budowie podstawowej infrastruktury technicznej, to każda
zmiana redukująca poziom nakładów na infrastrukturę oraz prowadząca do koncentracji tematycznej na innych sferach, albo do większego nacisku na korzyści skali
europejskiej, ex definitione winna być traktowana jako niekorzyść dla kraju.
Naturalnie, zarysowane kryteria nie mają też waloru trafności w każdym przypadku: nie każde rozwiązanie proponowane da się według nich łatwo ocenić. Jednak
w większości przypadków daje to bardziej obiektywne możliwości oceny, niż intuicyjna odpowiedź według schematu, czy nam się podoba (pasuje) w obecnej sytuacji.
Przykład Irlandii, Estonii, do pewnego stopnia też Polski dobitnie wskazuje, że zmiany
mogą być bardzo dynamiczne. Patrząc zatem, co dobre, co mniej dobre dla Polski,
warto być może przyjąć perspektywę trzeciej, nie zaś drugiej dekady tego stulecia.
Każda ocena regulacji bez wskazania założeń, metody czy kryteriów nabiera charakteru politycznego i wynika z bieżącego postrzegania, co jest korzyścią, co stratą.
Takie podejście należy uznać za szkodliwe, bo nadmiernie krótkookresowe, żeby nie
powiedzieć krótkowzroczne. Także w kontekście dotychczasowych doświadczeń, badań i analiz, z których jednoznacznie wynika, że mimo deklaratywnej modernizacji
polityki rozwoju i podporządkowania jej modernizacji i budowie długookresowej konkurencyjności kraju, nadal bardzo silna jest tendencja do koncentracji środków na
wydatkach infrastrukturalnych, często o znikomym lub żadnym związku z rozwojem,
a projekty wiążące się z innowacyjnością, konkurencyjnością nie cieszą się szczególnym zainteresowaniem beneficjentów. Jeśli już natomiast są realizowane (np. projekty innowacyjne w biznesie), to ich innowacyjność bywa mocno naciągana. Dodajmy,
że modele makroekonomiczne wskazują na raczej popytowe niż podażowe efekty
polityki spójności w Polsce (i wielu innych krajach w podobnej sytuacji, choć z wyjątkami). Nie można też zapomnieć, że Wspólna Polityka Rolna w polskiej praktyce opóźnia
restrukturyzację rolnictwa i – wbrew oczekiwaniom – przyczynia się w dużym stopniu
do petryfikacji zacofanej struktury agrarnej kosztem rozległych i skomplikowanych
subwencji, często ukrytych w stopniu uniemożliwiającym ocenę skali finansowej. Do
refleksji nad rzeczywistymi celami i efektami zmuszać też musi powolność (znikomość)
zmian strukturalnych (struktura agrarna, struktura eksportu, nakłady na B+R, innowacyjność, konkurencyjność itp). I fakt, że mimo przyzwoitego tempa rozwoju, Polska nadal należy do kilku najsłabiej rozwiniętych państw UE.
21
Naturalnie trzeba też zauważyć, że charakter (struktura, cele) rozporządzeń unijnych jest tylko jednym z czynników decydujących o rozwoju kraju (obok celów i nakładów krajowej polityki rozwoju, inwestycji zagranicznych i koniunktury światowej).
Niemniej rozporządzenia te mogą mieć spory bezpośredni i pośredni wpływ na politykę rozwoju i jej efekty w Polsce.
Rola Wspólnych Ram Strategicznych (WRS)
w następnym okresie programowania
Problem należy do bardziej złożonych. Z punktu widzenia większości krajów członkowskich zapewne najbardziej uzasadniona odpowiedź winna odwoływać się do koncepcji evidence based, rozumianej jako dostosowanie do doświadczeń i potrzeb danego kraju. Innymi słowy, WRS winny sugerować kierunki rozwiązań, proponować
podstawowe zasady, ale pozostawiać znaczny zakres swobody w doborze celów, priorytetów, działań państwom członkowskim. I podejście takie byłoby zupełnie zasadne,
gdyby wyjść z założenia, że o przeznaczeniu środków i ich wykorzystaniu winny decydować potrzeby, tak jak są one postrzegane w danym kraju. Potrzeby jednak (czyli de
facto system rang problemów) nie mają charakteru obiektywnego, lecz wynikają z przyjętego paradygmatu. Wiele państw członkowskich znajduje się na etapie przejścia od
paradygmatu rozwoju ery przemysłowej do paradygmatu ery gospodarki opartej
na wiedzy. I w gruncie rzeczy to akceptacja danego paradygmatu wyznacza postrzeganie potrzeb. Zwolennicy dawnego, kojarząc go jeszcze z założeniami teorii modernizacji, dawać będą pierwszeństwo rozwojowi infrastruktury. Zwolennicy drugiego,
w infrastrukturze widzieć będą jeden z wielu warunków niezbędnych, ale niewystarczających, by uruchomić procesy rozwojowe, bo dziś mają one charakter wysoce niematerialny. Zatem czy WRS mogą i powinny bazować na tylko jednym z paradygmatów? I którym? Jak wspomniano, jeśli przyjąć, że czynniki rozwoju są takie same na
całym świecie, odpowiedź powinna być jednoznaczna: bazować na paradygmacie
nowym, właściwym gospodarce opartej na wiedzy i w ten sposób przyczyniać się na
całym terytorium UE do podnoszenia konkurencyjności gospodarki unijnej w zgodzie
z elementami nowego paradygmatu. Drugi kluczowy element WRS winien mieć związek z poddaniem WPR ogólnej metodologii stosowanej w polityce spójności, co byłoby ważnym krokiem w stronę budowy ogólnej, asektorowej polityki rozwoju UE.
Na WRS można też patrzeć z punktu widzenia bardziej szczegółowych kwestii,
także wymagających jednoznacznych rozstrzygnięć. Choćby w sprawie koncentracji
tematycznej. Generalnie idea może się wydawać rozsądna, próbując zachować elastyczność w działaniach w poszczególnych państwach (ukłon w stronę zwolenników
starego paradygmatu?), dążąc zarazem do uporania się z dotychczasową słabością
polityki spójności (rozpraszaniem środków na niezliczone, często rozwojowo nieistotne, małe projekty) i skoncentrowania większości środków na niewielu kluczowych
22
priorytetach wybranych z przedstawionego menu (zob. tab. 1). Niestety, ogólnie idea
wydaje się słuszna, jednak jej wykonanie zostawia wiele do życzenia. Arbitralne narzucanie wszystkim krajom priorytetów o dyskusyjnych podstawach naukowych (np.
budowa gospodarki o niskiej emisji dwutlenku węgla czy dostosowanie do zmian klimatycznych2) stawia pod znakiem zapytania celowość takiej koncentracji. Jeśli już
wskazywać w menu pozycje obowiązkowe dla wszystkich, to powinny to być priorytety mające bezdyskusyjny związek z nowymi czynnikami rozwoju.
Najzupełniej niezrozumiałe jest natomiast, czym zdaniem autorów projektu WRS
mają być kluczowe działania. I czy istotnie WRS to dokument, w którym tego rodzaju
szczegółowe kwestie powinny być w ogóle rozważane.
Mimo wszystko WRS winny być dokumentem jednolitym dla całej UE, wyrazistym we wskazywaniu związków ze strategią „Europa 2020” i precyzyjnie uzasadniającym proponowane rozwiązania (np. koncentracja tematyczna). I być może powinny
odwoływać się do potrzeby stopniowej budowy polityki rozwoju UE.
Dotąd rozpatrywano rolę CSF w związku z dość jednak ogólnymi uwagami zawartymi w projektach rozporządzeń z października 2011 r. W marcu 2012 r. Komisja
Europejska w nowym opracowaniu przedstawiła znacznie bardziej rozbudowaną informacje o CSF w okresie 2014–2020, zmierzającą zdecydowanie w kierunku ścisłego
powiązania celów strategicznych („Europa 2020”) z diagnozą stanu rzeczy oraz wskazaniem szczegółowych działań kluczowych (key actions) dla poszczególnych funduszy WRS3. Określając rolę, jaką WSR miałyby spełniać w okresie 2014–2020, stanowczo podkreśla się, że gospodarka europejska musi zostać sprowadzona na ścieżkę
trwałego wzrostu, musi lepiej osiągać cele traktatowe oraz strategii „Europa 2020”,
a to głównie przez ściślejszą koordynację, zintegrowane podejście oraz partnerstwo
budowane wokół realizacji celów i priorytetów Unii Europejskiej, a dalej w załączniku
wskazuje się bardzo konkretnie szczegółowe zalecenia dotyczące kluczowych działań
dla poszczególnych funduszy w powiązaniu z konkretnymi celami strategii „Europa
2020”. Propozycja doprecyzowująca WRS jest nazbyt szczegółowa, by ją w pełni przedstawić4, zatem dalej wskazane zostaną główne kwestie w niej poruszone, a wnoszące
nowe elementy do projektu rozporządzeń z października 2011 r.
2
Przypomnijmy, że ludzkość generalnie odpowiada za wytwarzanie zaledwie kilku procent CO2, a UE nie
zalicza się do najważniejszych producentów tego gazu o niedookreślonej szkodliwości dla globu. Co do
zmian klimatycznych, większość badaczy zgadza się, że przechodzimy okres narastającej zmienności i nieprzewidywalności klimatu, ale najzupełniej nie zgadzają się w ocenie, czy czeka nas ochłodzenia czy ocieplenie. Mając takie podstawy naukowe, na co powinno się zatem wydawać środki? Na przygotowania do
ochłodzenia czy ocieplenia? I na czym te przygotowania miałyby polegać? Bo zapobieganie katastrofom
naturalnym to zupełnie inny i zasadny priorytet.
Dokument roboczy służb Komisji: Elementy wspólnych ram strategicznych na lata 2014–2020 dla Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności,Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, EC 14 marca 2012, SWD(2012) 61 final.
3
4
Tylko przykładowo kluczowe działania celu tematycznego nr 1 (B+R i innowacja) zawarto w aneksie.
23
Czy cele tematyczne (thematic objectives)
odzwierciedlają cele strategii „Europa 2020”?
Porównując cele (tab. 1), można dojść do dwojakich wniosków, zależnie od wyobraźni czytającego. Z jednej wydają się ze sobą generalnie spójne, jeśli chodzi o problemy,
jakie starają się adresować. Priorytety strategii „Europa 2020”5 są na tyle szeroko
sformułowane, że wszystko z WRS do nich pasuje. Jeżeli weźmie się pod uwagę priorytety inwestycyjne wchodzące w skład celów tematycznych (definiowane oddzielnie
w rozporządzeniach EFRR i EFS), wrażenie spójności się pogłębia. Na marginesie zostawmy różnice w podejściu do rang priorytetów i celów6.
Jednakże zwracają uwagę pewne istotne różnice pomiędzy obydwoma dokumentami (pomijając tę, że projekt WRS wymienia też 30 priorytetów inwestycyjnych).
Na poziomie celów „Europa 2020”, strategia ta operuje bardzo precyzyjnie i wymiernie określonymi celami, najwyraźniej uznając ich osiągnięcie za dostateczny wskaźnik
pożądanych przemian modernizacji UE. Tymczasem WRS, które – jako dokument nieco bliższy poziomowi operacyjnemu, a przynajmniej mający za zadanie operacjonalizację niektórych polityk UE dla potrzeb strategii „Europa 2020” – powinny być nieco
bardziej szczegółowe i konkretnie stawiać cele do osiągnięcia, są zdecydowanie bardziej ogólnikowe. Cele w projekcie rozporządzeń są pozbawione kwantyfikacji, a dość
słabe odniesienia do strategii „Europa 2020” nie tworzą wrażenia, że WRS mają być
instrumentem wykonawczym tej strategii. Także wskaźniki proponowane w WRS w odniesieniu do EFRR i EFS nie wykazują dosłownego związku z kwantyfikowalnymi celami strategii „Europa 2020”. Pozostaje zatem do rozwiązania kwestia powiązania przy
pomocy wskaźników „Europa 2020” i WRS. Pytanie, na jakim poziomie WRS: celów
tematycznych, czy może także priorytetów inwestycyjnych?
Dodatkową trudność stanowi wprowadzenie niedoprecyzowanych pojęć kamieni milowych, których nieosiągnięcie w terminie i w zadowalającym stopniu miałoby
skutkować sankcjami ze strony KE. Czym jednak są te kamienie milowe (milestones)?
Logicznie rzecz biorąc, powinny bazować na wymiernych wskaźnikach, ale czego?
Podobnie wprowadzone w projekcie rozporządzenia ogólnego pojęcie kluczowych
działań (key actions) jest zupełnie niezdefiniowane (zob. art. 10 rozporządzenia ogólnego) i nie wiadomo, jaka miałaby być relacja do celów i priorytetów wcześniej omówionych. Czy to kolejny poziom (poziomy) WRS? Jakim funkcjom miałyby służyć?
Kluczowe działania – jak wspomniano – w formie wymienionej w projekcie rozporządzeń z października 2011 r. należało uznać za zbędną komplikację WRS.
Odpowiedzią na powyższe uwagi i zastrzeżenia do projektów rozporządzeń jest
dokument z 14 marca 2012 r., zdecydowanie – w porównaniu z projektami rozporzą5
Komunikat Komisji, Europa 2020, Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, KOM(2010) 2020 wersja ostateczna
6
W strategii „Europa 2020” cele służą osiągnięciu priorytetów, w projekcie WRS 2014–2020 – odwrotnie.
24
Tabela 1. Priorytety i cele „Europa 2020” oraz cele WRS
Priorytety i cele „Europa 2020”
Cele WRS 2014–2020
Priorytety:
– rozwój inteligentny: rozwój gospodarki
opartej na wiedzy i innowacji
– rozwój zrównoważony: wspieranie gospodarki efektywniej korzystającej z zasobów,
bardziej przyjaznej środowisku i bardziej
konkurencyjnej
– rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu:
wspieranie gospodarki o wysokim poziomie zatrudnienia, zapewniającej spójność
społeczną i terytorialną
Cele strategiczne:
– rozwój regionów rozwiniętych, przejściowych i zacofanych oraz Europejskiej
Współpracy Terytorialnej (EWT)
Cele:
– wskaźnik zatrudnienia osób w wieku 20–
64 lat powinien wynosić 75%
– na inwestycje w badania i rozwój należy
przeznaczać 3% PKB Unii
– należy osiągnąć cele „20/20/20” w zakresie klimatu i energii (w tym ograniczenie
emisji dwutlenku węgla nawet o 30%, jeśli pozwolą na to warunki)
– liczbę osób przedwcześnie kończących naukę szkolną należy ograniczyć do 10%,
a co najmniej 40% osób z młodego pokolenia powinno zdobywać wyższe wykształcenie
– liczbę osób zagrożonych ubóstwem należy zmniejszyć o 20 mln
Cele tematyczne:
1. wzmacnianie badań, rozwoju technologicznego i innowacji
2. wsparcie dostępu do, wykorzystanie i jakość ICT (TIK)
3. wspieranie konkurencyjności MŚP, sektora rolnego (EFRR) i ryb i akwakultury
(EFMR)
4. zmiana ku gospodarce nisko-węglowej
(low-carbon economy)
5. promocja adaptacji do zmian klimatycznych, zapobiegania i zarządzania ryzykiem
6. ochrona środowiska i efektywne wykorzystanie zasobów
7. promocja transportu, usuwanie korków
w kluczowej infrastrukturze sieciowej
8. promocja zatrudnienia i wsparcie mobilności pracowniczej
9. promocja włączenia społecznego i zwalczanie ubóstwa
10. inwestycje w edukację, umiejętności
i kształcenie ustawiczne
11. wzmacnianie zdolności instytucjonalnej
i skutecznej administracji publicznej
Źródło: Komunikat Komisji, Europa 2020, Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju
sprzyjającego włączeniu społecznemu, KOM(2010) 2020 wersja ostateczna, s. 5; Rozporządzenie
Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu
Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego
Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego
i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiające przepisy ogólne
dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego
i Funduszu Spójności, oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1083/2006, Komisja Europejska,
KOM(2011) 615 wersja ostateczna, Bruksela, dnia 6.10.2011, art. 9.
25
dzeń – doprecyzowujący rolę WRS. Zawiera on przede wszystkim informacje o tych
sferach, gdzie projekty rozporządzeń zawierały ewidentne niejasności i białe plamy.
Zanim przejdziemy do przeglądu, warto zauważyć, że dokument z marca 2012 r. doprecyzowuje wprawdzie charakter koncentracji tematycznej, ale czyni to, wykraczając
poza terminy ujęte w projektach rozporządzeń.
Koncentracja tematyczna (ring fencing)
jako idea i konkretne propozycje
Zacznijmy od projektów rozporządzeń. Koncentracja ma tu kilka wymiarów. Po pierwsze, dotyczy struktury podziału środków między EFS i EFRR: dla EFS minimum 25 proc.
Jest to o tyle dyskusyjna kwestia, że dotychczasowe doświadczenia sugerują, że wydatki rzędu 14–15 proc. wyznaczają maksymalny poziom absorpcji. Należy rozumieć,
że jest tak przy danej (dla okresu poprzedzającego lata 2014–2020) strukturze celów,
narzędzi oraz regulacji. Czy jednak przy zmianie podejścia, np. bardziej aktywnego
i zindywidualizowanego podejścia do uczestników rynku pracy, środki rzędu 25 proc.
nie mogłyby być spożytkowane? Zwłaszcza, że projekt rozporządzenia EFS formułuje
dość szeroką listę przedsięwzięć, jakie mogłyby być współfinansowane. Lista ta niewątpliwie dobrze odpowiada też celom strategii „Europa 2020”.
Po drugie, wiąże się ze wskazaniem priorytetów inwestycyjnych, na które należy
przeznaczyć określony udział alokacji.
Koncentracja w przypadku EFS (art. 4 rozp. EFS). Autorzy projektu wyraźnie
zakładają, że im bardziej rozwinięty region, tym mniejsza potrzeba inwestycji typu
EFRR, a większa typu EFS. Dlatego w zamożniejszych państwach członkowskich minimum 80 proc. alokacji ma być wydane na 4 priorytety inwestycyjne wybrane spośród
listy 18 priorytetów inwestycyjnych w ramach 4 celów tematycznych (z listy rozporządzenia ogólnego); w regionach przejściowych: minimum 70 proc.; w zacofanych regionach minimum 60 proc. alokacji. Dodatkowo zastrzeżono, że minimum 20 proc.
środków ma być przeznaczone na cel tematyczny „promocja włączenia społecznego
i zwalczanie ubóstwa” (art. 3 i 4 rozporządzenia o EFS). Czy takie zastrzeżenie nie jest
zbyt szczegółowe? Chyba nie ma potrzeby wydzielania 20 proc., lepiej zostawić to
państwom członkowskim do decyzji.
Koncentracja w przypadku EFRR (art. 4 rozporządzenia o EFRR), koncentracja
tematyczna (na szczeblu krajowym) wyraża się w:
– regiony przejściowe i zamożne: minimum 80 proc. środków na cele 1 (wzmacnianie B+R…), 3 (wzmacnianie konkurencyjności…) i 4 (wsparcie zwrotu w stronę gospodarki niskowęglowej…), przy czym minimum 20 proc. miałoby być
przeznaczone na ten ostatni cel;
26
– regiony przejściowe, które w latach 2007–2013 miały PKB <75 proc. średniej
UE-25, ale w okresie 2014–2020 są definiowane jako regiony przejściowe lub
zamożne: minimum 60 proc. na cele 1,3 i 4 (bez wskazań udziału celu 4);
– regiony zacofane: minimum 50 proc. alokacji na cele 1,3,4 (jak wyżej) i minimum 6 proc. na cel 4.
Warto dodać, że w ramach celów tematycznych sformułowano 30 priorytetów
inwestycyjnych do wyboru. Tylko w celach 10 i 11 nie wymieniono specyficznych priorytetów inwestycyjnych.
Z wyłączeniem celu 4 wymienione cele tematyczne mają niewątpliwy i bezpośredni związek z budową konkurencyjności regionów, państw członkowskich i UE (czyli strategią „Europa 2020”), zatem ich wyeksponowanie nie wymaga uzasadnienia. W przypadku celu nr 4 związek ten zależy w dużym stopniu od jakości wykonania. Nie wydaje
się konieczne wskazywanie 20 proc. (i odpowiednio 6 proc.) wydatków na cel 4. Strukturę też można zostawić do decyzji państw członkowskich bez szkody dla jakości.
Zasadniczo cele tematyczne wymienione w projekcie rozporządzeń (zob. tab. 1)
zdają się służyć osiąganiu celów „Europa 2020” i mają związek ze współczesnym paradygmatem. Od tej ogólnej oceny są jednak wyjątki. Dotyczą one celów 4 (gospodarka niskowęglowa) oraz 5 (w sferze adaptacji do zmian klimatycznych). Środowisko
naukowe jest podzielone w kwestii tego, czy CO2 jest zagrożeniem dla środowiska,
a po drugie, czy produkcja CO2 (zatem i jej ograniczanie) przez ludzkość przyczynia
się znacząco do zmiany stanu środowiska, po trzecie, czy ograniczenie produkcji CO2
w UE w jakimkolwiek stopniu poprawi jego stan. Dodatkowo (na poziomie investment priorities) brak jakiegokolwiek dowodu, że OZE dostarczą dość energii po cenie
niższej niż jądrowa czy konwencjonalna. Wobec tylu wątpliwości upór w promocji
ograniczeń CO2 nie znajduje dostatecznego uzasadnienia.
To samo dotyczy dostosowań do zmian klimatycznych. Nauka jest podzielona
w kwestii kierunku zmian. Wobec braku diagnozy – ile warta jest praca na rzecz dostosowań? Do czego? Pomijając oczywistość, że zmiany klimatu są poza kontrolą ludzkości. Zapobieganie katastrofom naturalnym (właściwie ich skutkom) ma sporo sensu, ale dostosowanie do zmian klimatycznych zanim zaczną następować – żadnego7.
Koncentracja tematyczna ma sens jako narzędzie ukierunkowania nakładów na
tematy uznawane przez autorów propozycji rozporządzeń za szczególnie ważne w skali
UE. Nie powinna jednak przekraczać pewnych granic szczegółowości, bo może to
prowadzić do wytworzenia przez beneficjentów mechanizmów ochronnych, gry przeciw twórcy reguł, dla stworzenia sobie możliwości zaspokojenia potrzeb wykraczających poza ograniczenia nałożone przez rozporządzenia. Nawet jeśli pozostawiają one
7
Bo, jak wspomniano, naukowcy bardzo się różnią w opiniach, czy nastąpi ochłodzenie, czy ocieplenie. Co
na to zasada evidence based?
27
część środków do decyzji państw członkowskich w strukturze odpowiadającej jego
potrzebom.
Z drugiej strony trzeba też pamiętać, w oparciu o doświadczenia sprzed 2014 r.,
że ograniczenia te mogą się spotkać z takim samym biernym oporem, jakiego przejawem było przesunięcie celów (np. remont zamiast rewitalizacji, remont budynków
zamiast rozwoju turystyki, budynki zamiast parków technologicznych, wydawanie
pieniędzy zamiast osiągania celów). Ostatecznie zatem nie przepis, ale też praktyka
może mieć znaczący wpływ na rzeczywistą, nie deklarowaną, koncentrację tematyczną.
Wspomniana wcześniej propozycja rezygnacji w rozporządzeniach z obowiązku przeznaczania 20 proc. czy 6 proc. na cel tematyczny nr 4 przyczyniłaby się do zachowania pewnego minimum swobody po stronie państw członkowskich. Z korzyścią dla
wzajemnych relacji i efektów działań. Co więcej, przed przyjęciem ostatecznych rozwiązań warto rozważyć możliwości wykorzystania koncentracji tematycznej WRS na
potrzeby bardziej podażowego, perspektywicznie zorientowanego podejścia.
W wydanym w marcu 2012 r. dokumencie roboczym na temat WRS dokonuje się
wyraźnego wskazania, jakich celów tematycznych winny dotyczyć działania poszczególnych funduszy objętych WRS.
I tak postuluje się, by EFRR wnosił wkład do wszystkich celów tematycznych
dotyczących inwestycji związanych z otoczeniem przedsiębiorstw oraz ze świadczeniem usług dla obywateli w dziedzinie energii i internetu, edukacji, infrastruktury opieki
zdrowotnej i socjalnej oraz badawczej, dostępności i wreszcie jakości środowiska naturalnego, a Fundusz Spójności koncentrował się na poprawie środowiska naturalnego, zrównoważonym rozwoju oraz transeuropejskiej sieci transportowej.
EFS winien się koncentrować na 4 celach tematycznych: zatrudnieniu i mobilności zawodowej, kształceniu, umiejętności i uczeniu się ustawicznym, wspieraniu włączenia społecznego i zwalczaniu ubóstwa, a także tworzeniu potencjału administracyjnego.
EFRROW powinien koncentrować działania na rzecz inteligentnego, trwałego
wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu w sektorze rolnym,
żywnościowym i leśnym oraz generalnie na obszarach wiejskich.
EFMR z kolei powinien się koncentrować na rentowności i konkurencyjności rybołówstwa i akwakultury, przy jednoczesnym wsparciu ich zrównoważenia środowiskowego. Także na wsparciu spójności społecznej i tworzeniu miejsc pracy w społecznościach zależnych od rybołówstwa.
Prezentowane podejście dobrze oddaje intencje autorów, jednakże w zestawieniu z projektami rozporządzeń z 2011 r. otwiera dodatkowe pole interpretacji, co jest,
a co nie jest ujęte jako cele tematyczne. Jedynym wyjściem byłoby, po pierwsze, możliwie precyzyjne i jednoznaczne określenie matrycy celów tematycznych w relacji do
celów traktatowych oraz strategii „Europa 2020”.
28
Czy priorytety inwestycyjne (investment priorities)
odzwierciedlają cele tematyczne (thematic objectives)?
Generalnie tak, aczkolwiek cele 4 i 5 nie są wewnętrznie spójne i do pewnego stopnia
niepotrzebnie wchodzą w zakres celu 6 (ochrona środowiska i promocja efektywnego wykorzystywania zasobów). To są dość łatwe problemy do rozwiązania. Pora też,
by zamiast mówić o ochronie środowiska (dość przestarzałe podejście konserwacjonistów), przestawić się na zarządzanie środowiskiem (co jest bliższe koncepcji systemu Natura 2000, dla którego kluczowym pojęciem jest kompensacja szkód powodowanych przez rozwój).
Ocena proponowanych wskaźników
Wskaźniki to od lat nierozwiązany problem polityki spójności (PS). Z jednej strony
brak ujednoliconych kluczowych wskaźników utrudnia sumowanie efektów choćby
w sektorach czy danych celach, z drugiej sprzyja dość dowolnym ocenom efektywności i skuteczności PS. Mimo wielokrotnych prób wprowadzenia do systemu monitoringu kluczowych wskaźników rezultatów, efekty jak dotąd są mizerne8.
Temat ten jest na tyle obszerny, że dla oszczędności miejsca wystarczająca wydaje się egzemplifikacja. Posłużmy się przykładem EFRR. Zestaw proponowany w projekcie rozporządzenia ma niebezpieczną skłonność do koncentrowania się na wskaźnikach produktu, zamiast rezultatu, co poważnie utrudni badanie i ocenę postępu w szerszej skali.
Zobaczmy przykładowe wskaźniki dotyczące różnych sfer.
Zacznijmy od wskaźników proponowanych dla inwestycji produkcyjnych: 3 wskaźniki nie dotyczą efektów wsparcia finansowego, lecz liczby firm, które dostały wsparcie. Im więcej firm, tym większy sukces w realizacji strategii „Europa 2020”?
Transport: długość linii zbudowanych lub zmodernizowanych. A jaki wkład tych
linii w wyniku dokonanych inwestycji do PKB? Brak wskaźnika.
B+I (badania i innowacyjność): liczba zatrudnionych. Czy to bazuje na tezie, że
ilość nieuchronnie przechodzi w jakość?
Wystarczy lektura obowiązkowych dla każdego programu operacyjnego rocznych raportów wdrażania
(Annual Implementation Reports; AIRs). Na przykładzie Polski 2010 można powiedzieć, że liczba wskaźników w poszczególnych programach wynosi od ok. 30 do stu kilkudziesięciu, przy czym brak uzasadnienia
takiej zmienności (nawet porównując program AIRs programów regionalnych zauważymy niczym nieuzasadnione odmienności). Większość ze wskaźników nie dotyczy rezultatów, lecz produktów. Często też spotkać
można zupełnie zaskakujące, zupełnie nie na temat, wskaźniki, jak np. liczba posiedzeń komitetów monitorujących. Z nieformalnych informacji z innych państw wynika, że nie jest to w żadnym przypadku problem
jedynie polski, lecz ogólnoeuropejski. I bynajmniej nie ogranicza się do poziomu krajowego, lecz obejmuje
także poziom unijny, czego świadectwem są zestawy proponowanych wskaźników w WRS 2014–2020.
8
29
Energia i zmiana klimatyczna: dodatkowa moc w produkcji energii odnawialnej? Ale dlaczego brak wskaźnika rezultatu?9
Wydaje się, że te przykładowe tylko ilustracje dostatecznie pokazują problem ze
wskaźnikami. Być może zdolność do konsekwentnego wdrożenia z dawna obiecywanego systemu wskaźników kluczowych miałby większe znaczenie dla podniesienia
efektywności polityki spójności (i innych objętych projektem WRS) i osiągania celów
strategii „Europa 2020”, niż dość złożony system koordynacji tematycznej.
Trudno nie odnieść wrażenia, że znów mamy do czynienia z odmianą syndromu
zastąpienia celów: znacznie łatwiej jest operować liczbą produktów niż danymi o ich
rezultatach. Ale wszyscy już dobrze wiemy, że rewitalizacja to coś zupełnie innego niż
remont, a postawienie gmachu nie czyni jeszcze prawdziwego parku technologicznego. Podobnie jak supernowoczesna infrastruktura techniczna Niemiec Wschodnich
nie uczyniła z byłego NRD ani obszaru konkurencyjnego, ani atrakcyjnego.
Niestety, prezentowane w projektach rozporządzeń przykładowe wskaźniki nie
dają informacji o wpływie na rozwój regionów, państw członkowskich i UE. Ich jedyną zaletą w projekcie jest to, że jest ich relatywnie mało. Ze względu na wielką rolę,
jaką odgrywają w zarządzaniu, należałoby wydzielić je jako osobny dokument, obejmujący kluczowe wskaźniki obejmujące wszystkie programy operacyjne i pozwalające badać łączne efekty w skali UE. Co nie musi wykluczać stosowania dodatkowo
innych wskaźników rezultatu odpowiadających specyficznym sytuacjom lokalnym.
To jeden z przykładów, że na orientację polityk rozwojowych UE (popytową lub
podażową) ma wpływ wiele czynników, w tym m.in. wskaźniki. Ich uporządkowanie
mogłoby być jednym z bardziej skutecznych narzędzi tworzenia podstaw konkurencyjnej gospodarki UE, co wymagałoby ukrócenia podejścia popytowego, przynoszącego bardzo krótkotrwałe korzyści społeczno-ekonomiczne.
Ocena kontraktu partnerskiego, sposobu programowania
i konstruowania
Mamy tu wyraźny problem wymagający pilnych rozstrzygnięć. Po pierwsze, czego
dotyczy kontrakt partnerski? Czy to kontrakt wewnętrzny (w kraju) przedstawiany
do akceptacji KE, czy też umowa między państwem członkowskim a KE? Nie jest to
wcale jasne.
Rozporządzenia nakładają na państwa członkowskie obowiązek przygotowania
kontraktu partnerskiego z poszanowaniem zasady Multi-level Governance i uwzględnienia szerokiego udziału szerokiego gremium osób i instytucji różnych szczebli i sek9
Niektóre państwa członkowskie zrezygnowały ostatnio z subsydiowania energii odnawialnej (np. Dania –
wiatrowej; inne zaś radykalnie ograniczyły poziom subsydiów – np. Czechy do energii solarnej). Kanada zaś
wycofała swój akces z protokołu z Kioto.
30
torów. W przypadku Polski oznaczać to będzie ścisłe skoordynowanie prac nad kontraktem partnerskim z pracami nad kontraktami wojewódzkimi, co przy założeniu
poszanowania procedur krajowych może się okazać niemożliwe do wykonania w czasie oczekiwanym przez KE.
Dodatkowy problem to fakt, że programy operacyjne (PO) maja być złożone wraz
z kontraktem partnerskim (z wyjątkiem programu operacyjnego Europejskiej Współpracy Terytorialnej). Z jednej strony nie wiadomo, jak można przygotować PO nie znając ostatecznej formy kontraktu partnerskiego. Próba sporządzenia jednocześnie kontraktu partnerskiego i PO więcej niż podwaja nakład pracy konieczny, by odpowiednie dokumenty przygotować w czasie umożliwiającym rozpoczęcie działań realizacyjnych w pierwszym roku (2014), ale tworzy też ryzyko, że opracowane PO, trzeba będzie dostosowywać do zmian w kontrakcie partnerskim. A koszt badania ex ante kontraktu i PO?
Według dokumentu z marca 2012 r. przygotowanie umowy o partnerstwie wymaga spełnienia określonych warunków o charakterze mikro- i makroekonomicznym:
– zaprogramowania funduszy objętych WRS;
– spełnienie zaleceń Rady w kwestii zagadnień ujętych w Pakcie Stabilności i Wzrostu;
– wyjaśnienia, jak krajowe i unijne środki przyczyniają się do sprostania wyzwaniom zdefiniowanym w zaleceniach dla danego państwa członkowskiego.
Warunki te niewątpliwie stanowić mogą istotne ograniczenie dla wielu państw
członkowskich i utrudnienie prac nad kontraktem.
Dokument z marca 2012 r. z jednej strony określa warunki usztywniające proces
programowania, z drugiej zaś podkreśla potrzebę elastycznego programowania funduszy WRS, by móc je w razie potrzeby dostosować do zmian kontekstu globalnego.
Nie bardzo wiadomo, na czym ta elastyczność miałaby polegać, skoro istotą programowania jest w miarę szczegółowe określenie celów, zasad, struktur, instrumentarium.
Zwraca się też słusznie uwagę na konieczność koordynacji funduszy WRS dla
osiągania efektu synergii oraz obniżenia kosztów administracyjnych.
Koordynacja ministerstw i instytucji zarządzających programami powinna zgodnie z propozycją obejmować:
– określenie obszarów interwencji,
– określenie współpracy z innymi instytucjami dla synergii w unikania pokrywania się działań,
– tworzenie wspólnych komitetów monitorujących,
– większe wykorzystanie e-rządzenia i punktów kompleksowej obsługi.
Podkreśla się nadto konieczność stworzenia mechanizmów koordynacji funduszy WRS i innych obszarów polityki i instrumentów UE. Zachętą do wprowadzenia
zintegrowanego podejścia do realizacji funduszy WRS w założeniu ma być stosowanie rozwoju kierowanego przez społeczność lokalną (CLLD) oraz zintegrowane inwestycje terytorialne w ramach EFRR, EFS i Funduszu Spójności. Niestety, przez brak bar-
31
dziej precyzyjnych wskazówek można się obawiać, że mimo pomysłów usprawnionej
koordynacji i zintegrowanego podejścia, koordynacja – podobnie jak w okresie poprzednim – pozostanie słabym punktem systemu zarządzania. Także dlatego, że w propozycjach przypisuje się niezwykle korzystną rolę rozwoju kierowanego przez społeczność lokalną (CLLD). Jak wskażę dalej, dotychczasowe formy CLLD nie przyniosły
jednoznacznie pozytywnych dowodów. Za to może się okazać, że ceną za nie w pełni
uzasadnione oczekiwanie, że poprawi się integracja działań, będzie mimo wszystko
rozproszenie projektów, zatem potencjalnie konflikt z potrzebą bardziej strategicznego podejścia w skali krajowej i europejskiej. To ciekawy przypadek konieczności wyboru pomiędzy celami i skutkami w różnej skali.
Kontrakt partnerski a programy operacyjne:
jaka powinna być relacja?
Wedle omawianych propozycji, programy operacyjne powinny odzwierciedlać ducha
i literę kontraktów partnerskich. Jest to konsekwentne i logiczne podejście. Ale bardzo ograniczony czas stawiany autorom tych dokumentów (kontrakt partnerski ma
być złożony do Komisji Europejskiej wraz z programami operacyjnymi w ciągu najwyżej 3 miesięcy po zatwierdzeniu WRS – zob. art. 13 i 23 projektu rozporządzenia ogólnego) w rzeczywistości będzie wymagał podjęcia jednoczesnej pracy nad programami i kontraktem, co może bardzo obniżyć jakość zwłaszcza programów. W tym zakresie konieczna jest zmiana. Trudno oczekiwać, że równoległa praca nad tak różnymi
metodycznie dokumentami może zapewnić ich daleko idącą spójność. Jeszcze trudniej uwierzyć, że przyczyni się do podniesienia ich jakości. W efekcie może grozić (nie
po raz pierwszy w systemie np. polityki spójności) dopuszczenie do planowania celów łatwych do osiągnięcia, ale niekoniecznie mających istotny wymiar rozwojowy.
Pośpiech w planowaniu jest złym doradcą. Doświadczenie mówi, że wymóg zawarcia
w programach operacyjnych strategii uwzględniającej jednocześnie spójność z niezupełnie jednolitymi dokumentami („Europa 2020”, WRS w wersji z października 2011
i marca 2012 oraz kontrakt partnerski) nie musi przynieść wcale oczekiwanych efektów, czyli realizacji celów strategicznych (smart, sustainable and inclusive growth).
Otwiera się bowiem szerokie pole interpretacji, co jest, co zaś nie jest zgodne i z którym z tych dokumentów. I, jak wspomniano wcześniej, nacisk na integrowanie projektów (działań) w skali lokalnej może nie być do końca korzystny z punktu widzenia
podnoszenia strategicznego charakteru działań.
32
8. Wymiar miejski: lista miast, delegacja uprawnień,
platforma miejska?
Jeśli dobrze rozumiem, propozycja wymiaru miejskiego jest zamiarem wykorzystania 5 proc. środków EFRR na inicjatywę mającą na celu przeprowadzenie pilotażowych projektów rozwoju 300 miast (do 20 w każdym kraju). Żeby inicjatywa była
innowacją, warto aplikować ją wobec obszaru zurbanizowanego (miasto z otoczeniem), tak żeby budować i badać różne modele zarządzania obszarem miejskim (zurbanizowanym) w różnych typach ośrodków (metropolie, miasta średnie itp.). Być może
byłaby to dobra okazja do ujednolicenia, a przynajmniej przyjęcia jakichkolwiek rozwiązań dotyczących zarządzaniem obszarami metropolitalnymi (przynajmniej nimi,
ze względu na ich znaczenie rozwojowe, ale warto by też zbudować model dający się
zastosować także do innych obszarów zurbanizowanych). Podejście do wsparcia tylko miast w ich granicach administracyjnych raczej nie wniosłoby nowej wiedzy o rozwoju w wymiarze miejskim. Zapewne też nie przyniosłaby tak potrzebnej synergii
obszaru funkcjonalnego, wykraczającego poza granice głównego miasta. Platforma
łącząca wybrane ośrodki służyłaby wymianie doświadczeń, a także być może ich szerszej promocji, jednakże w przedstawianej propozycji stosunkowo niewiele jest uzasadnień dla tego rozwiązania.
9. Warunkowość
Warunkowość makroekonomiczna jest próbą z dawna postulowanego, a niewykonanego, zdyscyplinowania państw członkowskich w kwestiach makroekonomicznych
i upewnienia się, że planowane działania w ramach PS będą sprzyjać osiągnięciu i utrzymaniu zdrowej polityki makroekonomicznej. W dokumencie z marca 2012 r. warunkowość makro- i mikroekonomiczna jest jednoznacznie wpisana w wymagania dotyczące WRS.
Dziś widać, że jakość polityki makroekonomicznej to jeden z kluczowych warunków trwania UE. Czy jednak groźba utraty dostępu do środków WRS zagwarantuje
dyscyplinę? Po pierwsze, warunkowość makro była już w przeszłości warunkiem dostępu do środków Funduszu Spójności, ale nigdy nie wykorzystano narzędzi dyscyplinujących wobec któregokolwiek z państw kohezyjnych. Zawsze były jakieś „wyższe”
względy. Czy dziś przestaną one ważyć?
Po drugie, w turbulentnym otoczeniu, gdzie sytuację wyznaczają także czynniki
poza kontrolą władz państw członkowskich (łącznie z ocenami firm ratingowych, które
w pewnych sytuacjach okazały się mieć niezwykły wpływ na sytuację budżetową poszczególnych państw), użyteczność takiego narzędzia dyscyplinowania mimo wszystko wydaje się znikoma. Zapewne łatwiej byłoby znaleźć argumenty przemawiające za
33
tym, by racjonalnie posługując się środkami objętymi WRS, sprzyjać budowie podstaw długookresowej konkurencyjności zagrożonych gospodarek narodowych.
Warunkowość ma zatem wiele potencjalnych zalet, ale w tym akurat przypadku
pełzającego kryzysu należy bardzo starannie przemyśleć, czy wdrożenie jej obecnie
jest wykonalne z korzyścią dla umacniania rozwoju UE. Wiąże się z tym zbyt wiele
krótko- i średniookresowych niepewności i ryzyka.
10. Community Led Local Development (CLLD),
local action groups (LAG), joint action etc.
Teoretycznie zamysł jest logiczny: w sytuacjach wymagających uruchomienia wszystkich rezerw na rzecz rozwoju oferuje się specjalne podejście, warunki dostępu i instrumentarium. Dodatkowo jest to jakimś, wprawdzie nieco uproszczonym, wyrazem
place-based approach (zob. raport F. Barca)10. Co jednak to znaczy z punktu widzenia
zarządzania elementami WRS?
Pierwsze argumenty wywodzą się z doświadczeń Wspólnej Polityki Rolnej. Są to
doświadczenia w najlepszym razie neutralne: obszary wiejskie wspierane przez LEADERa (typ CLLD) nie wyróżniają się dotąd tempem rozwoju i zmianami strukturalnymi, które pokazałyby szczególną, wręcz wybitną, wartość tego podejścia dla rozwoju
regionów, państw czy też całej Unii. Po drugie, założenie, że konstrukcja LAG jest
narzędziem uniwersalnym i wymusi aktywizację szerokich kręgów społecznych jest
nieco na wyrost: nawet na ograniczonych obszarach wiejskich w większości przypadków władze lokalne, jako najsilniejszy gracz, bez kłopotu skutecznie wpływały na
znaczną część 51 proc. osób i instytucji tworzących formalnie przeciwwagę (co nie
znaczy: przeciwnika) dla władz lokalnych. W niejednym przypadku wręcz stymulowały tworzenie organizacji pozarządowych, które w LAG odgrywały aktywną rolę. To
tylko przykład tego, że chęć ograniczenia roli władz lokalnych w celu aktywizacji szerszych warstw społeczności lokalnej nie jest trudna do obejścia. Z drugiej strony, czy
fakt powstania organizacji pozarządowej z inicjatywy władz lokalnych z góry przekreśla jej znaczenie? Liczy się przecież efekt pracy, nie okoliczności powstania.
Drugiego rodzaju argumenty biorą się także z realizacji programów wsparcia
specyficznych obszarów objętych dotąd polityką spójności. Przykładowo: programy
Europejskiej Współpracy Terytorialnej (EWT), zwłaszcza Interreg A. Podmioty na ściśle
określonym obszarze przygranicznym mogą w teorii występować także o środki z programu regionalnego (nie licząc sektorowych czy horyzontalnych). W praktyce korzystają z faktu, że mają monopol dostępu do środków EWT i z nich tylko (głównie)
F. Barca, An agenda for a reformed Cohesion Policy. A place-based approach to meeting European Union
challenges and expectations Independent Report prepared at the request of Danuta Hübner, Commissioner
for Regional Policy, 2009.
10
34
korzystają. Są to środki łatwiejsze choćby w tym sensie, że z ograniczeniami terytorialnymi wiąże się ograniczenie liczby potencjalnych beneficjentów ostatecznych i większe możliwości ich wpływu jeśli nie na decyzje, to przynajmniej cele konkursowe.
Wreszcie po trzecie, funkcjonowanie CLLD ma być podporządkowane lokalnej
strategii, która musi być spójna z WRS. Jak zapewnić, żeby była spójna nie tylko co do
litery, lecz i ducha? Czy nie nastąpi „zastąpienie celów”? Dodatkowo koszty działania
do 25 proc. mogą być pokryte przez dany fundusz wskazany jako fundusz przewodni
(Lead-Fund) i pokrywający koszty operacji, co niewątpliwie jest znaczącą zachętą dla
tworzenia inicjatyw CLLD. Oby tylko nie stało się to jedną z najważniejszych przyczyn
tworzenia CLLD.
Po czwarte, jaka jest dopuszczalna skala (geograficzna, populacyjna), w jakiej
CLLD miałaby być stosowana? Projekt rozporządzenia nie daje tu jasnych dyspozycji,
tymczasem sprawa jest istotna.
Podsumowując, brak przekonujących empirycznych dowodów świadczących, że
podejście to przynosi lepsze efekty rozwojowe. Ani że następuje rzeczywista, a nie
pozorowana forma uspołecznienia zarządzania (pomijam brak dowodów, że uspołecznienie zarządzania jest zawsze korzystne dla rozwoju. Czy to jakaś alternatywa
dla „niesłusznej” demokracji lokalnej i władz pochodzących z wyboru? Czy niefortunny zapis koncepcji odwołującej się do Multi-level Governance?11). Może to przyczynić
się do obniżenie wymogów dostępu do środków WRS, a to nie powinno być akceptowane. Tym bardziej trzeba się zastanowić, w jakim stopniu doświadczenia Wspólnej
Polityki Rolnej mogą i powinny być przenoszone do polityki spójności (zresztą i odwrotnie).
Podsumowanie i wnioski
Omawiane aspekty rozporządzeń świadczą, że Unia poszukuje aktywnie nowych metod organizacji polityk o wyrazie potencjalnie lub rzeczywiście rozwojowym i skutecznego ich włączenia do osiągania celów strategicznych. Co warto podkreślić, nie są to
zmiany rewolucyjne, lecz oparte w większości na znanych rozwiązaniach, a próbujące
usprawnić system. Przedłożona przez Komisję Europejską w bardzo trudnym dla całej
Unii czasie propozycja stanowi dobrą podstawę do debaty, której efektem będzie,
miejmy nadzieję, bardziej skuteczna i efektywna interwencja publiczna. Przedłożone
projekty dokumentów wnoszą interesujące pomysły rozwiązań. Z drugiej strony, wiele kwestii zostawiają wyraźnie do dyskusji. Nie zawsze dość jasno i precyzyjnie formułują pewne pomysły (jak platforma miejska). Czasem też wprowadzają pojęcia, których rola w systemie nie jest zdefiniowana (np. definicje kamieni milowych czy kluKoncepcja MLG wcale przecież nie zmierza do osłabienia roli władz, lecz do wzbogacenia wkładu różnych
interesariuszy do procesu stanowienia celów i podejmowania decyzji (a w efekcie do podniesienia ich jakości).
11
35
czowych działań). Podobnie nie ma jasnej odpowiedzi na pytanie, czego ostatecznie
dotyczyć ma kontrakt partnerski i czy jest on z KE uzgadniany, czy zatwierdzany, czy
też wspólnie podpisywany jako umowa (państwa członkowskiego z KE?!). Wypadałoby oczekiwać, że te niejasności zostaną usunięte, a wątpliwości wyjaśnione. W pierwszej kolejności należałoby jednak poddać debacie fundamentalną dla przyszłości polityk objętych WRS kwestię, na jakim bazuje paradygmacie (jeśli tym samym, co strategia „Europa 2020”, to odpowiedź winna być prosta), i w jakim stopniu stawia sobie
do rozwiązania problemy rozwojowe w rozumieniu państw członkowskich, w jakim
zaś podporządkowuje się wymiarowi pan-unijnemu. Jednoznaczne odpowiedzi na te
pytania powinny stanowić fundament przyszłego systemu ujętego w WRS na lata 2014–
2020. Niezależnie od tego, jak zróżnicowane będą punkty widzenia i interesy, miejmy
nadzieję, że ostateczne rozwiązania przyczynią się do stworzenia pozbawionej wcześniejszych słabości, bardziej wydajnej, skutecznej, podażowo zorientowanej i dostosowanej do wymogów perspektywicznie widzianej globalnej konkurencji polityki rozwoju UE. Bowiem w tę stronę powinny podążać kolejne kroki reformatorskie. Czy to
kierunek pożądany z polskiego punktu widzenia? Moim zdaniem tak, bowiem najwyraźniej nasz system instytucjonalny wyczerpał swoje możliwości adaptacyjne i rozwojowe12, a przy jednak niskiej wewnętrznej skłonności do całościowych reform, modernizacja odgórna, z poziomu wspólnotowego, mogłaby być przynajmniej zaczątkiem
zmian. Korzyść należy bowiem widzieć przede wszystkim w kategoriach długookresowej zmiany, modernizacji, a dopiero w drugiej kolejności w zaspokajaniu bieżących
potrzeb, nazbyt często redukowanych do rozbudowy infrastruktury technicznej. Co
się tyczy Unii Europejskiej jako całości, wyraźnie kompromisowy charakter omawianych propozycji nie zadowoli ani zwolenników radykalnego podniesienia efektywności i użyteczności polityk europejskich w kontekście globalizacji, ani też tych przekonanych, że nowe czynniki rozwoju nie dotyczą krajów i regionów słabo rozwiniętych.
Cóż, czy jednak można sobie wyobrazić istnienie Unii Europejskiej bez zdolności do
kompromisu?
Zob. M. Boni (red.) (2009), Polska 2030. Wyzwania rozwojowe, Warszawa: KPRM; T. Geodecki, J. Górniak,
J. Hausner, S. Mazur, J. Szlachta, J. Zaleski, (2012), Kurs na innowacje. W jaki sposób wyprowadzić Polskę
z rozwojowego dryfu?, Kraków: Fundacja GAP; M. Jarosz (red.), (2012), Instytucje: konflikty i dysfunkcje,
Warszawa: Oficyna Naukowa.
12
36
Aneks
Kluczowe działania dla celu tematycznego 1 według funduszy WRS.
“‘Europe’s competitiveness, our capacity to create millions of new jobs to replace those
lost in the crisis and, overall, our future standard of living depends on our ability to drive
innovation in products, services, business and social processes and models.’13 The major
focus for the Funds is therefore to address bottlenecks to innovation and increase investment in business research and development through close collaboration between public
and private actors.
Key actions for the ERDF:
– innovation in enterprises. This includes the dissemination and adoption of new technologies, in particular key enabling technologies, through cooperation with actors in the
world of research and education, technology transfer, applied research, technology development and demonstration facilities, in order to help companies develop more innovative products, processes, marketing and services and diversify the national/regional
economy through new high-growth activities;
– capacity-building in Member States and regions for R&I excellence and technological
change, by investing in innovative solutions and research infrastructures and equipment,
in particular those of European interest in the context of Joint Programming Initiatives14,
the ESFRI («European Strategy Forum on Research Infrastructures»)15 research infrastructures, the development of the Regional Partner Facilities and within the Strategic Energy
Technology Plan16. This includes support for national/regional research facilities and technology centres, competence centres and science parks, with a clear focus on enhancing
applied research, through reinforced cooperation with industry to leverage private R&I
investment;
– capacity-building in Member States and regions for the swift economic exploitation of
new ideas stemming from research and innovation (R&I). This includes support for clusters, cooperative partnerships between research, education and innovation actors, business R&I infrastructures, promotion of R&I business advisory services, also in the field
of services, creative hubs, cultural and creative industries and social innovation, pilots
and demonstration activities, and creating more demand for innovative products through public procurement of innovation.
COM(2010) 546 final, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the
Economic and Social Committee and the Committee of Regions, ‘Europe 2020 Flagship Initiative - Innovation Union’.
13
Special competence could be build up in key areas for industry and economic development like the
metrology sector, as part of the European Metrology Research Programme, which supports capacity building in certain countries/regions through a joint programme between 22 countries and the European Union.
14
15
Innovation Union Commitment 5, COM (2010) 546 final, Communication from the Commission to the
European Parliament, the Council, the Economic and Social Committee and the Committee of Regions ‘Europe 2020 Flagship Initiative – Innovation Union’.
16
COM(2009) 519 final,’Investing in the Development of Low Carbon Technologies (SET-Plan)’.
37
Key actions for the EAFRD:
Fostering innovation and the knowledge base in rural areas, through:
– cooperation between the agriculture, food and forestry sectors and other actors and the
creation of clusters and networks. Cooperation in this context may take the form of pilot
projects and the development of new products, practices, processes and technologies,
including the introduction of low carbon and green technologies;
– the establishment and use of advisory services, including farm management and farm
and forestry advisory services, while also enabling farmers, forest holders and SMEs in
rural areas to access advisory services in order to improve economic and environmental
performance.
Strengthening the links between agriculture and forestry and research and innovation
through:
– setting up operational groups bringing together farmers, researchers, advisors, civil society and businesses involved in the agriculture and food sectors in order to develop and
implement innovative projects on topics of common interest. These operational groups
will form part of the European Innovation Partnership for agricultural productivity and
sustainability”.
Źródło: Dokument roboczy służb Komisji: Elementy wspólnych ram strategicznych na lata 2014-2020 dla
Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu
Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego
Funduszu Morskiego i Rybackiego, Annex, EC 14 marca 2012, SWD(2012) 61 final
39
Polityka spójności
na lata 2014–2020
(uwagi do projektów rozporządzeń regulacyjnych)
dr hab. Florian Kuźnik
Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach
Katedra Badań Strategicznych i Regionalnych
Ogólna charakterystyka założeń polityki spójności
na lata 2014–2020 w świetle projektów rozporządzeń
Niniejszy tekst odnosi się do następujących projektów rozporządzeń dla polityki spójności na lata 2014–2020:
– rozporządzenia ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego
Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz Europejskiego Funduszu Morskiego
i Rybołówstwa (EFMR);
– rozporządzeń szczegółowych dotyczących EFRR, EFS oraz Funduszu Spójności;
– rozporządzenia dotyczącego Europejskiej Współpracy Terytorialnej (EWT) i Europejskiego Ugrupowania Współpracy Terytorialnej (EUWT).
Projekty rozporządzeń unijnych mające za zadanie regulację polityki spójności
po roku 2013 wprowadzają szereg istotnych zmian do całościowo widzianego mechanizmu funkcjonowania tej polityki. Powstaje pytanie, na ile zmiany te same w sobie składają się na nowe podejście do polityki spójności i co oznaczać to będzie z jednej strony dla władz Unii Europejskiej, a z drugiej dla poszczególnych państw członkowskich i głównych beneficjentów polityki spójności w tych państwach. Zmian wcześniej już anonsowanych w raportach kohezyjnych jest faktycznie bardzo wiele, ale
w pierwszej kolejności mają one charakter porządkujący i regulacyjny. Są próbą speł-
40
nienia oczekiwań tych wszystkich środowisk europejskich, które wykazywały nie najwyższą skuteczność i efektywność polityki spójności. W dodatku sytuacja kryzysowa,
w jakiej znajduje się gospodarka światowa i europejska, nakazuje władzom Unii Europejskiej zachowanie szczególnej ostrożności w zarządzaniu funduszami europejskimi. Akcent jest tu wyraźnie przesunięty na szeroko pojęte proefektywnościowe zarządzanie polityką spójności.
Proefektywnościowe zarządzanie w przypadku nowej polityki spójności, po roku
2013, oznacza między innymi zmiany takie, jak:
– nowy, uproszczony podział regionów (na poziomie NUTS 2) na potrzeby programowania i alokacji funduszy europejskich;
– bardziej zdetalizowane ujęcie celów polityki spójności ułatwiające koncentrację polityk państw członkowskich na wybranych, preferowanych dziedzinach
polityki spójności – cele tematyczne, priorytety inwestycyjne, procentowe wskaźniki koncentracji na celach tematycznych;
– zmiana relacji Komisja Europejska – państwo członkowskie w sferze programowania polityki spójności – rozbudowana, wieloaspektowo ujęta warunkowość, wspólne ramy strategiczne, kontrakt partnerski;
– nowe zasady realizacji oraz rozliczania programów i projektów – wielofunduszowość programów, rozliczenia roczne, wspólne plany działania.
To, co wyraźnie daje się zauważyć w projektach rozporządzeń regulacyjnych dotyczących nowej polityki spójności, to próba kompleksowego włączenia się w realizację strategii „Europa 2020”. Warta podkreślenia jest także koncentracja tematyczna
tej polityki na kilku dziedzinach ważnych z punktu widzenia gospodarki europejskiej.
Taką dziedziną jest tu w pierwszej kolejności nowoczesna energetyka z uwzględnieniem energii ze źródeł odnawialnych. W ramy nowej polityki spójności została także
wyraźniej niż poprzednio wpisana problematyka miejska, tak że w sumie można chyba mówić tu o możliwościach rozwoju polityki miejskiej w ramach polityki spójności.
Siła ssania poszczególnych państw członkowskich i dużych regionów miejskich Europy pokaże w przyszłości, czy będziemy mieć do czynienia z nową polityką miejską
państw i regionów na rzecz inteligentnego, zrównoważonego i sprzyjającego włączeniu społecznemu rozwoju miast, w tym obszarów metropolitalnych.
Kraje takie jak Polska, będące głównymi i ciągle nowymi beneficjentami polityki
spójności, powinny odczytywać propozycje regulujące funkcjonowanie tej polityki po
roku 2013 jeszcze z jednego punktu widzenia. Chodzi mianowicie o możliwość kontynuacji pewnych, dotychczas preferowanych i wspieranych w tych krajach procesów
rozwojowych. Byłoby źle, gdyby w nowej perspektywie finansowej Unii Europejskiej
i pod rządami nowego mechanizmu regulującego politykę spójności trzeba było rezygnować z już rozpoczętych przedsięwzięć rozwojowych. Polityka spójności realizowana z rozmachem po roku 2004 w nowych krajach członkowskich UE uruchomiła tam
nowe, potężne mechanizmy rozwojowe i jeszcze większe oczekiwania na przyszłość.
10 lat odrabiania zaległości po okresie gospodarki niedoboru w warunkach politycz-
41
nych realnego socjalizmu to wcale nie tak długi okres. To dopiero początek uruchamiania dźwigni rozwojowych, inwestowania w swoją przyszłość w warunkach wolnego rynku europejskiego, globalnej gospodarki i otwartego społeczeństwa.
W nowych krajach członkowskich UE w obecnym okresie programowania polityki spójności rozpoczęto realizację wielu dużych, strategicznych projektów rozwojowych. Część tych projektów wymaga kontynuacji przez dalsze, nowe projekty, część
zaś ma po prostu charakter projektów pierwszego etapu. Jedne i drugie bez należytej
kontynuacji już przyjętych priorytetów rozwojowych traciłyby na znaczeniu i obniżałyby znacznie efektywność wykorzystania funduszy europejskich w ramach polityki
spójności. Taka sytuacja w pierwszej kolejności ma miejsce w sferze „twardych” projektów infrastrukturalnych, na przykład w transporcie, ochronie środowiska czy gospodarce wodno-ściekowej. Nowy zarys polityki spójności na lata 2014–2020, jaki
wyłania się z treści projektów rozporządzeń, pozwala stwierdzić, że potencjalni beneficjenci w kraju takim jak Polska mogą odnaleźć się w nowych ramach tej polityki ze
swoimi „niedokończonymi” inicjatywami rozwojowymi. Mogą kontynuować swoje
długookresowe strategie rozwoju w warunkach przyśpieszonego uczenia się, jakie
oferuje Unia Europejska, dając możliwość korzystania z dobrych praktyk tych krajów
i regionów, które już wcześniej doświadczyły sukcesów i porażek na drodze nowoczesnego rozwoju.
Powyższe sugestie dotyczące potrzeby zapewnienia kontynuacji już realizowanych, ważnych trajektorii rozwojowych, szczególnie dla beneficjentów niedawno przyjętych do Unii Europejskiej państw Europy Środkowej nie oznaczają, że nowa, po roku
2013, polityka spójności ma być prostą kontynuacją dotychczasowej polityki. Zmiany
i przewartościowania były oczekiwane i faktycznie mają miejsce. Można je odnaleźć
w projektach rozporządzeń. Chodzi jedynie o to, by nowe i innowacyjne rozwiązania
na lata 2014–2020 nie burzyły tego wszystkiego, co już jest osiągnięciem obecnie
realizowanej polityki. Tego typu troska powinna towarzyszyć dalszym debatom i dyskusjom nad finalnym kształtem rozwiązań instytucjonalnych dotyczących polityki spójności na lata 2014–2020.
Lektura projektów rozporządzeń regulujących nową politykę spójności w zderzeniu z wcześniejszymi raportami kohezyjnymi i głosami ekspertów na temat stanu
kondycji europejskiej polityki regionalnej każe postawić także pytanie o zakorzenienie
się w polityce spójności lub dzięki polityce spójności terytorialnego wymiaru (paradygmatu) rozwoju regionalnego. Same rozwiązania instytucjonalne nie „ustanowią”
paradygmatu terytorialnego. Mogą go jednak wesprzeć, ułatwić organizowanie się
różnych wspólnot terytorialnych dla rozwoju i na rzecz rozwoju. Rozwiązania instytucjonalne mogą ograniczyć sektorową dominację myślenia o rozwoju regionalnym.
Szansą na wzmocnienie „terytorializacji” rozwoju jest kontrakt partnerski, o ile będzie kontraktem, w którym po stronie kraju członkowskiego, w zapleczu rządu jako
strony umowy pojawią się realni partnerzy reprezentujący konkretne terytoria rozwoju oddolnego. Samo podpisanie umowy może już obejmować tylko Komisję Euro-
42
pejską i rząd kraju członkowskiego. Wzmocnieniem terytorialnego wymiaru rozwoju
regionalnego może być również współpraca terytorialna, w tym Ugrupowania Współpracy Terytorialnej. Ważne w tym kontekście może być pojawienie się polityki miejskiej w poszczególnych krajach zarówno na poziomie narodowym, jak i regionalnym,
jak również europejska platforma miast. Polityka miejska, której dotychczas w wielu
krajach Unii Europejskiej wyraźnie brakuje, może uruchomić rzeczywisty, a nie tylko
werbalnie deklarowany zrównoważony rozwój miast. Sprawy zrównoważonego rozwoju miast zaczynają uzupełniać definicyjnie „spójność terytorialną”. W politykę energetyczną włączą się na dobre miasta i regiony. Przestanie być ona monopolem polityki gospodarczej państwa i dużych korporacji energetycznych. Jest to szansa na szukanie innej energetyki niż energetyka korporacyjna, a tym samym innych, innowacyjnych rozwiązań energetycznych, typu samowystarczalne energetycznie miasta.
Uwagi szczegółowe dotyczące projektów rozporządzeń
regulujących politykę spójności
w okresie programowania 2014–2020
Rola Wspólnych Ram Strategicznych (WRS) w nowym okresie programowania
1. Rozwiązanie w formie dokumentu programowania o podobnym charakterze
jak obecnie proponowane w zarysie „wspólne ramy strategiczne” już było w przeszłości stosowane w programowaniu polityki Unii Europejskiej – „wspólnotowe strategiczne ramy odniesienia”. Dokument taki miał charakter metodyczny i przedstawiał
metodologię i procedurę programowania z uwzględnieniem poziomu unijnego, narodowego i poziomu beneficjentów. W oparciu o tego typu metodologiczne rozstrzygnięcia w dużym stopniu ukształtowała się metodologia programowania polityki regionalnej (polityki spójności) w wielu krajach Unii. Szczególnie przydatne okazało się to w nowych państwach członkowskich, które jak w przypadku Polski „zagubiły” na początku lat 90. XX wieku swój dorobek metodologiczny polityki regionalnej. Nowe, systemowo przygotowane WRS mogą odegrać podobnie inspirującą
rolę.
2. WRS w projekcie rozporządzenia ogólnego są określane jako „dokument przekładający ogólne i szczegółowe cele strategii »Europa 2020« na kluczowe działania
dla funduszy objętych zakresem WRS, ustanawiając dla każdego celu tematycznego
kluczowe działania, które mają być wspierane z tych funduszy oraz mechanizmy mające na celu zapewnienie spójności i zgodności programowania funduszy objętych
zakresem wspólnych ram strategicznych z politykami gospodarczymi i politykami zatrudnienia w państwach członkowskich i w UE” (art.2, p.2). Projekt rozporządzenia
odwołuje się w wielu miejscach do WRS w dwojaki sposób; raz, jako do ustaleń już
zawartych w rozporządzeniu ogólnym, drugi raz, jako ustaleń, które pojawią się w innym rozporządzeniu, na przykład akcie delegowanym. Pierwszy sposób odwołania
43
się dotyczy najczęściej rozstrzygnięć – uściśleń przedmiotowych. Drugi sposób odwołania koncentruje się na kwestiach metodologicznych, w domyśle jeszcze otwartych
i wymagających profesjonalnej dyskusji.
3. Można przyjąć, że WRS będą miały dwie warstwy:
a. przedmiotową – przekładanie strategii „Europa 2020” na materię finansowania właściwą poszczególnym funduszom, co jest już realizowane w projekcie
rozporządzenia ogólnego (art.10);
b. metodologiczną, określającą mechanizm zarządzania funduszami europejskimi przeznaczonymi na wspieranie polityki spójności w ramach poszczególnych
kategorii regionów (na poziomie NUTS 2). W odrębnym dokumencie – rozporządzeniu zostałaby wtedy zebrana w jedną całość tematyka metodyki i procedury przygotowania dokumentacji programowej z akcentem na programowanie zintegrowane i zintegrowane podejście do wykorzystania funduszy, aż
do programów operacyjnych i założeń monitoringu i ewaluacji. Tak określony
mechanizm programowania polityki spójności stanowiłby podstawę oceny
dokumentacji programowej poszczególnych polityk państw członkowskich. Tym
samym służyłby weryfikacji tej dokumentacji w momencie zawierania kontraktu
partnerskiego.
4. Dobrze byłoby, gdyby WRS precyzowały i rozjaśniały potencjalnym uczestnikom/beneficjentom europejskiej polityki spójności takie trudne zagadnienia jak na
przykład programy wielofunduszowe czy kwestie corocznej kontroli rozliczeń, tak
żeby nie przerodziło się to w ogromny rozrost biurokracji sprawozdawczej. Przy braku precyzji na poziomie władz i instytucji kontrolnych Unii Europejskiej w państwach
członkowskich może nastąpić kolejna fala „produkcji” własnych przepisów wykonawczych dotyczących zarządzania funduszami i programami. Grozi to rozrostem
biurokracji, której ciężar w pierwszej kolejności odczują potencjalni beneficjenci przygotowujący dokumentację projektową i wykonawczą (rozliczeniową) po realizacji
swoich projektów.
Cele tematyczne a założenia i cele strategii „Europa 2020”
1. Projekty rozporządzeń regulujących politykę spójności po roku 2013 z pewnością dobrze oddają cele i ogólne przesłanie strategii „Europa 2020”. W tym względzie wskazać trzeba na listę celów tematycznych rozporządzenia ogólnego i priorytetów inwestycyjnych dotyczących wykorzystania poszczególnych funduszy europejskich,
w szczególności EFRR, EFS, FS. Cele tematyczne dostarczają swoistego menu, w ramach którego mogą poruszać się państwa członkowskie i regiony. Priorytety inwestycyjne uściślają cele tematyczne. W efekcie dobrze kontrolowana może być swoista
nadinterpretacja teleologiczna misji europejskiej polityki spójności. Taka nadinterpretacja mogła mieć miejsce w przeszłości lub, jak sądzą krytycy polityki spójności, faktycznie miała miejsce. Dla klarowności przyszłych ocen polityki spójności dobrze jest,
że w ramach nowej polityki spójności pojawia się lista „zamknięta” celów tematycz-
44
nych tej polityki, katalog, w ramach którego państwa członkowskie i regiony mogą
dokonywać wyborów co do swoich celów w strategiach i programach.
2. Dla korzystających z dobrodziejstw polityki spójności ważne jest, że mają precyzyjne tematy celowościowe, w ramach których mogą się poruszać, także bez ideologizowania na temat przesłania (misji) strategii „Europa 2020”. Beneficjenci polityki spójności mogą uznać się za zwolnionych z konieczności oceny zbieżności czy zgodności swoich polityk z strategią „Europa 2020”. To wszystko można uznać za pozytywny przejaw uproszczeń substancjalnych i proceduralnych nowego mechanizmu
polityki spójności po roku 2013.
3. Lista celów tematycznych jest jednak nieco przydługa i niejednorodna. Nie ma
pełnej rozłączności między poszczególnymi celami tematycznymi. Tematy zachodzą
na siebie, częściowo dublują się. To można jednak uznać za „normalną” słabość terminologiczną tego typu dokumentów, które do pewnego stopnia muszą być niedookreślone i rozmyte. Doprecyzowaniem, jak można domniemywać na postawie lektury projektów rozporządzeń, są priorytety inwestycyjne. Te jednak mogą rodzić
następne wątpliwości interpretacyjne. Dalsze sublimowanie celów tematycznych
w powiązaniu z priorytetami inwestycyjnymi jest jednak zbyteczne, nie przyniesie zadowalającego rezultatu. Uściślenie i wyjaśnienie celów powinno nastąpić w kontrakcie partnerskim.
Koncentracja tematyczna a konkretne propozycje dotyczące EFRR i EFS
1. Proponowana koncentracja tematyczna wynika prawdopodobnie z dużej liczby celów tematycznych i priorytetów inwestycyjnych. Duża liczba celów tematycznych zmusza automatycznie do ich priorytetowania i pośrednio rangowania. Tu wprowadza się jeszcze różnice w poszczególnych kategoriach regionów, co jest chyba zbyt
dużą komplikacją. Jest to szczególnie widoczne w EFRR. Koncentracja tematyczna
polityk narodowych jest od dawna oczekiwana, o czym przekonuje lektura raportów
kohezyjnych. Jest także łączona z podniesieniem skuteczności polityki spójności wzrostem efektywności wykorzystania funduszy europejskich. Jest tylko pytanie, jak to
wszystko osiągnąć w sposób zapewniający uproszczenie procedur programowania
i rozliczeń. Tu znowu można postulować swoiste dokończenie dyskusji w ramach kontraktów partnerskich. Oznaczałoby to w każdym razie bardziej zindywidualizowane
traktowanie polityk narodowych i specyfiki problemów rozwojowych poszczególnych
krajów członkowskich.
2. Można uznać za wystarczające, gdyby przyjąć, że koncentracja tematyczna
oznacza wybór z listy 11 celów tematycznych nie więcej niż kilku celów. Podobnie
można koncentrować priorytety inwestycyjne w ramach poszczególnych funduszy.
W przypadku EFS pojawia się jeszcze dodatkowe przypomnienie (czy potrzebne?, art.3,
ust.2) do czego mają przyczyniać się priorytety inwestycyjne. Tego typu detalizacja
wskazań i zaleceń nie precyzuje koncentracji tematycznej, a jedynie rodzi nowe pytania interpretacyjne.
45
3. Minimum 20 proc. środków EFS na integrację społeczną i walkę z ubóstwem
to chyba zbyt dużo. Na walkę z ubóstwem i różnymi przejawami starej i nowej dezintegracji społecznej można wydać o wiele więcej pieniędzy niż te, którymi dysponuje
Unia Europejska. Rzecz jednak w tym, że EFS powinien być wykorzystywany jedynie
na wspieranie zmian strukturalnych przeciwdziałających ubóstwu, wykluczeniu czy
dezintegracji. Nadmierna, wymuszona administracyjnie, koncentracja środków finansowych na powyższych tematach może doprowadzić do słabszej weryfikacji projektów, do przepuszczania w procedurach konkursowych projektów małych, trudno weryfikowalnych pod względem osiągania wskaźników rezultatów.
Priorytety inwestycyjne a cele tematyczne
1. Można by w ogóle postawić pytanie, czy priorytety inwestycyjne są potrzebne jako forma konkretyzacji i weryfikacji celów tematycznych. Można sobie wyobrazić
konkretyzację celów tematycznych bez operowania priorytetami inwestycyjnymi
w postaci zaproponowanej w projektach rozporządzeń dotyczących poszczególnych
funduszy.
2. Kwestia konkretyzacji celów tematycznych poprzez ustalenia dotyczące priorytetów inwestycyjnych nie jest, o ile tak można to ująć, najwyższej rangi. Przy wszystkich wątpliwościach, które zostały poprzednio wskazane, można przyjąć, że taka forma konkretyzacji celów tematycznych jest także dopuszczalna. Ma ona prawdopodobnie charakter porządkujący i przypominający, czemu finalnie służą poszczególne
fundusze europejskie.
Stosunek do proponowanych wskaźników stopnia realizacji polityki spójności
w poszczególnych krajach i regionach
1. Prezentowane w załącznikach do rozporządzeń dotyczących zarządzania poszczególnymi funduszami wskaźniki mają „bardzo miękki” charakter. Są to w intencjach autorów rozporządzeń wskaźniki wspólne dla wszystkich. Należy przez to rozumieć, że byłyby to wskaźniki ujednolicone, obligatoryjne dla wszystkich beneficjentów polityki spójności, jako wskaźniki produktu czy rezultatu. Dalsze obłożenie
wskaźnikami poszczególnych strategii narodowych, programów operacyjnych i projektów będzie miało już zindywidualizowany charakter, stosownie do specyfiki państwa, regionu, programu, projektu. Istnieje merytoryczne uzasadnienie dla takich list
ujednoliconych, wspólnych wskaźników. Przymiarka do wskaźników, jaką można znaleźć w projektach rozporządzeń, jest jednak jeszcze bardzo prowizoryczna, wstępna. Z pewnością wymaga dopracowania. Wspólne „europejskie” wskaźniki dotyczące wykorzystania funduszy europejskich ułatwiłyby porównania między krajami
i między regionami, a tym samym pokazanie stopnia realizacji celów europejskiej
2. Wspólne wskaźniki powinny zachować rygorystycznie podział na wskaźniki
produktu i wskaźniki rezultatu. Wykaz wskaźników dla EFRR nie zawiera na przykład
46
w ogóle podziału na wskaźniki produktu i rezultatu. Lista wspólnych wskaźników
powinna stanowić jedynie część (obligatoryjną) wskaźników. Musi ona w procesie
programowania polityki spójności zostać uzupełniona, w ramach poszczególnych
dokumentów krajowych, o dalsze wskaźniki stosownie do specyfiki poszczególnych
strategii i programów operacyjnych.
3. Pomiar stopnia realizacji poszczególnych programów, a tym samym postępu
w osiąganiu celów polityki spójności nie jest zadaniem łatwym. Przyjmowane tu wskaźniki mają często charakter rozmyty. Mogą być inaczej rozumiane na poziomie ogólnoeuropejskim, a inaczej w specyficznych warunkach poszczególnych krajów czy regionów. Taka sytuacja powoduje, że wskaźników nie może być zbyt dużo i nie mogą być
zbyt detaliczne. Do tego dochodzi jeszcze kwestia czasu zarówno objętego danym
wskaźnikiem, jak i okresów raportowania na podstawie danych wskaźników. W tym
przypadku warto unikać stwierdzeń, jakie znalazły się w projekcie Rozporządzeń dotyczących EFS typu „długoterminowe wskaźniki rezultatu dostarczane w corocznych
sprawozdaniach”.
Kontrakt partnerski
1. Kontrakt partnerski może być bardzo dobrym narzędziem prowadzenia europejskiej polityki spójności. Według propozycji rozporządzenia ogólnego jest to rozbudowana forma uzgodnień i ustaleń finalnych między Komisją Europejską a państwem
członkowskim. Jego szczególną użyteczność trzeba widzieć w aspekcie synchronizacji
konkretyzacji dokumentacji programowej państwa członkowskiego, tak aby była ona
zbieżna z celami europejskiej polityki spójności i była podstawą do weryfikacji faktycznego wdrażania tej polityki w kraju – beneficjencie polityki spójności. Niezależnie
od trudnych interpretacji prawnych kontraktu partnerskiego może być on skutecznym narzędziem polityki spójności. Skutecznym zarówno dla Komisji Europejskiej, jak
i dla władz państwa członkowskiego. Kontrakt partnerski w wersji proponowanej
w projekcie rozporządzenia ogólnego wyrasta z dobrej europejskiej tradycji kontraktów zawieranych między różnymi strukturami władz publicznych w państwie.
2. Kontrakt partnerski nie jest w sumie zupełnie nowym narzędziem w procesie
programowania polityki. W poprzednich okresach programowania polityki spójności
(regionalnej) zawsze były i negocjacje, i wspólne ustalenia między władzami Unii Europejskiej a państwami członkowskimi. Niezależnie od nazw poprzednio występujących chodzi zawsze z jednej strony o wykazanie przez państwo członkowskie, że ma
zwartą, przemyślaną koncepcję prowadzenia swojej polityki rozwoju zgodną z założeniami polityki europejskiej (WRS), a z drugiej strony o strukturalne, dające się później weryfikować rozpoznanie przez Komisję Europejską uzasadnionych oczekiwań
kraju – beneficjenta polityki spójności.
3. Trudności w przygotowaniu kontraktu partnerskiego (art.13 projektu rozporządzenia ogólnego) mogą wiązać się głównie z artykułem 5 „Partnerstwo i wielopoziomowe rządzenie”, gdzie podany jest zestaw partnerów niezbędnych/oczekiwanych
47
w kontrakcie, także na poziomie poszczególnych programów operacyjnych. Państwo
członkowskie jest zobowiązane do zdefiniowania i ustalenia listy swoich partnerów
i zbudowania struktur governance w oparciu o tych partnerów. Nie będzie to łatwym
zadaniem, szczególnie w nowych państwach członkowskich UE, gdzie struktury i powiązania partnerskie dopiero dojrzewają, gdzie nie ma jeszcze sprawdzonych w dłuższym okresie metod i procedur współdziałania różnych partnerów społecznych. Najbardziej niestabilnym segmentem układów partnerskich wydają się w tych państwach
organizacje pozarządowe. Organizacje te z jednej strony mają już wyraźne poczucie
swojej misji społecznej i swojego, nieredukowalnego miejsca w strukturach narodowego, demokratycznego governance, a drugiej strony są słabe ekonomicznie i niepewne swoich metod działania. Watro także zwrócić uwagę na fakt, że układy partnerskie wchodzące do kontraktu partnerskiego będą strukturami występującymi następnie w całym okresie programowania i realizacji polityki spójności.
4. Można oczekiwać, że państwa członkowskie będą dążyć do maksymalnego
upraszczania swoich układów partnerskich i zasad governance. Taka tendencja może
generować dodatkowe trudności związane z warunkowością ex ante. Układy partnerskie i zwerbalizowane w kontrakcie reguły governance muszą mieć swoje uzasadnienie w prawie krajowym i wspólnotowym. Można będzie czasami przez nieuwagę nie
uwzględnić niektórych przepisów prawa przy konstruowaniu kontraktu partnerskiego i spotkać się z negatywną reakcją potencjalnych, nieuwzględnionych partnerów
społecznych. Rozbudowane struktury partnerskie z kolei mogą znacznie wydłużać
przygotowanie dokumentacji programowej polityki spójności i negocjacje z Komisją
Europejską.
Relacja między kontraktem partnerskim a programami operacyjnymi
1. Kontrakt partnerski jest podstawą do akceptacji programów operacyjnych
przedkładanych przez państwo członkowskie. Zgodnie z art. 23 projektu rozporządzenia ogólnego programy operacyjne przedstawiane są w tym samym czasie przez
państwo członkowskie co kontrakt partnerski. Projekt kontraktu partnerskiego przygotowany przez państwo członkowskie musi tym samym zawierać coś więcej niż układ
ramowy programów operacyjnych.
2. Programy mają być wspólnie przedstawione, czyli dołączone do umowy partnerskiej wraz z oceną ex ante. To oznacza, że mają być gotowe. Takie rozumienie
logiki kontraktu partnerskiego w kwestii oceny i akceptacji programów operacyjnych
oznaczałaby nowość w porównaniu z poprzednimi okresami programowania. Jest
to jednak trudne do sprawnego przeprowadzenia w wyznaczonych, krótkich terminach negocjacji i akceptacji kontraktu partnerskiego przyjmowanych w projekcie rozporządzenia ogólnego. Sama procedura wspólnego doprecyzowywania kontraktu
partnerskiego wymaga jeszcze dyskusji merytorycznych i stosownych uściśleń.
48
Wymiar miejski polityki spójności
1. Wymiar miejski polityki spójności jest od dawna oczekiwany i powinien zostać
uwzględniony w perspektywie programowania w latach 2014–2020. Tak naprawdę
to wymiar miejski zawsze był obecny w polityce spójności (regionalnej), ale w postaci
rozproszonej. Powodowało to, że miasta, a dokładniej rzecz ujmując duże miasta nie
były graczami – partnerami w polityce spójności. To, co się proponuje w projekcie
rozporządzenia szczegółowego dotyczącego EFRR, ma ciągle początkowy i pilotażowy charakter. Jest też w pewnym niedużym stopniu nawiązaniem do paradygmatu
rozwoju terytorialnego (art. 99 rozporządzenia ogólnego), o którym tyle mówiono
w ostatnim raporcie kohezyjnym.
2. Wprowadzenie wymiaru miejskiego do ram strategicznych polityki spójności
uruchomić może rozwój polityki miejskiej na poziomie narodowym i regionalnym
w ramach poszczególnych państw członkowskich. To z kolei daję szansę na zintegrowane podejście do rozwiązywania problemów miejskich, nie na marginesie innych
wielkich wyzwań społecznych, środowiskowych czy gospodarczych poszczególnych
państw Unii Europejskiej, ale jako wyzwań na rzecz kreowania nowego modelu miast
europejskich jako miast XXI wieku.
Warunkowość ex ante oraz warunkowość makroekonomiczna
1. Reguły warunkowości zostały mocno rozbudowane w projektach rozporządzeń; w projekcie ogólnym i projektach szczegółowych dotyczących poszczególnych
funduszy europejskich. Będzie to z pewnością kłopotliwe dla państw korzystających
z polityki spójności. Bardziej klarownie w końcowej redakcji rozporządzeń powinny
być ustalone zasady, kryteria i reguły operacyjne wstrzymania finansowania poszczególnych krajów w przypadku nieprzestrzegania przez dane państwo warunków prawno-systemowych czy makroekonomicznych. W projektach rozporządzeń pojawiają się
zasadniczo tylko ogólne zasady stosowania sankcji wobec kraju nie spełniającego kryteriów warunkowości Od tego nurtu myślenia proefektywnościowego i wzmacniającego skuteczność polityki spójności nie da się już odejść. Dodatkowe niebezpieczeństwo, jakie może wiązać się z nowymi regułami warunkowości ex ante i warunkowości makroekonomicznej, to niebezpieczeństwo „drugiej fali” rozrostu biurokracji na
rzecz obsługi polityki i środków pomocowych UE w poszczególnych państwach członkowskich.
2. Warunkowość makroekonomiczna jest skutkiem światowego kryzysu ekonomicznego i zawirowań, jakie spotkały niektóre państwa członkowskie Unii. Kondycja
gospodarki światowej, w tym także samej Unii Europejskiej, nakazuje szczególną ostrożność również w polityce spójności. Redystrybucja środków finansowych w ramach tej
polityki europejskiej nie może powodować dodatkowych nierównowag i destabilizacji gospodarek narodowych strefy i to nie tylko strefy euro.
49
Zakończenie
Pakiet rozporządzeń regulujących politykę spójności Unii Europejskiej w latach
2014–2020 składa się w sumie na nową jakość tej polityki. Z projektów rozporządzeń
już w ich obecnej postaci można wydedukować nowy model polityki spójności. Z jednej strony jest to model, który nie zrywa z doświadczeniami przeszłości, nawet jeżeli
nie wszystkie one mają postać osiągnięć rozwojowych. Z drugiej zaś strony nowa
jakość polityki spójności ma charakteryzować się wyższą skutecznością i bardziej efektywnym gospodarowaniem funduszami europejskimi.
51
Rozporządzenia tworzone
w pośpiechu
Luk Palmen
Prezes Zarządu InnoCo, Katowice
Wprowadzenie
Wieloletnie ramy finansowe na lata 2014–2020 określają priorytety polityczne na kolejnych siedem lat. Na inteligentny rozwój, sprzyjający włączeniu społecznemu przewiduje się 490 908 mln euro (ceny na rok 2011), w tym 376 030 mln euro na spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną. Natomiast na trwały wzrost – zasoby naturalne przeznaczone zostało 382 297 mln euro.
Parasol nad Europejskim Funduszem Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskim
Funduszem Społecznym (EFS), Funduszem Spójności, Europejskim Funduszem Rolnym na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz Europejskim Funduszem
Morskim i Rybackim (EFMR) stanowi dokument Wspólne Rramy Strategiczne (WRS).
Głównym celem takiego podejścia jest zmaksymalizowanie skuteczności wszystkich
instrumentów strukturalnych. Przewiduje się większą koncentrację na wynikach i na
monitoringu, aby uzyskać większą synergię. Komisja Europejska podpisze z każdym
z państw członkowskich umowę o partnerstwie. Umowy te mają zagwarantować
większą orientację na wyniki. Mają one zawierać odpowiednie ustalenia, które nakłaniać będą poszczególne państwa do lepszej koordynacji polityk ekonomicznych. W dokumentach europejskich pojęcie „warunki ex ante” – warunki, które muszą być spełnione, zanim kraje członkowskie będą mogły liczyć na środki z Funduszu Spójności1 –
ma być gwarantem nowej jakości. Wprowadzając wspólne zasady postępowania w zakresie planowania, programowania, monitoringu i kontroli dla powyższych funduszy,
Komisja Europejska chce dążyć do uproszczenia procedur administracyjnych związanych z ich wdrażaniem.
1
Wniosek Komisji Europejskiej dotyczący wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020, Komisja Europejska, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Luxemburg, 2011.
52
W projektach rozporządzenia ogólnego i rozporządzeń dla poszczególnych funduszy z dnia 6 października 2011 r. Komisja Europejska podkreśliła istotę konsultacji
i porad eksperckich, tym samym uzasadniając swoją propozycję przedstawioną w tych
rozporządzeniach. Kluczowe hasła to: europejska wartość dodana, skuteczność wykonania polityki, mniejsze koszty administracyjne oraz ograniczenie ryzyka błędu.
Pewne wątpliwości budzi zapis rozporządzenia ogólnego: „Jednocześnie wyższa
stopa współfinansowania (o 10 punktów procentowych) może być stosowana, jeżeli
państwo członkowskie otrzymuje wsparcie finansowe zgodnie z art. 136 i 143 TFUE,
zmniejszając tym samym wkład wymagany z budżetów krajowych w okresie konsolidacji fiskalnej, przy utrzymaniu takiego samego ogólnego poziomu finansowania UE”2 ,
gdyż nawiązuje do krajów strefy euro. W art. 22 dodano, że nie tylko chodzi o państwa członkowskie, które przyjęły euro i otrzymują pomoc makrofinansową Unii na
podstawie rozporządzenia Rady (UE) nr 407/2010, ale również o:
– państwa członkowskie, które nie przyjęły euro i otrzymują średnioterminową
pomoc finansową zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 332/2002;
– państwa członkowskie, którym została udostępniona pomoc finansowa zgodnie z Porozumieniem ustanawiającym europejski mechanizm stabilności, podpisanym w dniu 11 lipca 2011 r.
Pojawia się pytanie, czy takie założenia przekazują właściwy komunikat podatnikom europejskim, gdyż kraje utrzymujące dyscyplinę finansową nie są nagradzane
dodatkowymi „10 punktami procentowymi”.
Czy „cele tematyczne” odzwierciedlają
cele strategii „Europa 2020”?
Artykuł 81 rozporządzenia ogólnego określa, że „działania wspierane w ramach funduszy przyczyniają się do realizacji unijnej strategii na rzecz inteligentnego, trwałego
wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu”. Ponadto kraje będą
musiały sporządzić sprawozdanie odnośnie do „postępów w realizacji unijnej strategii na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu” (art. 46). Tabela 1 pokazuje, że zachowana jest spójność między
celami strategicznymi i priorytetami strategii „Europa 2020” a celami tematycznymi
polityki spójności na lata 2014–2020.
2
Wniosek – Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające wspólne przepisy dotyczące
Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu
Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiające przepisy ogólne
dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1083/2006, Komisja Europejska, KOM(2011) 615,
s. 10. Rozporządzenie to dalej jest określane: rozporządzenie ogólne.
53
Spójność na poziomie celów strategicznych i celów tematycznych niekoniecznie
jednak znajduje odzwierciedlenie w spójności pomiędzy rekomendacjami przyjętymi
w siedmiu inicjatywach przewodnich – tzw. Działania do podejmowania przez kraje
członkowskie w związku z realizacją strategii „Europa 2020” – a warunkami ex ante,
o których mowa w rozporządzeniu ogólnym. Komisja Europejska oczekuje bowiem
od krajów członkowskich określenia w umowie partnerskiej, które warunki ex ante są
spełnione na wstępie oraz kiedy warunki niespełnione w dniu przyjęcia umowy partnerskiej zostaną zrealizowane. Zgodnie z założeniami oceny ex ante powinny obejmować między innymi analizę wkładu w realizację unijnej strategii na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu,
przy uwzględnieniu wybranych celów tematycznych i priorytetów oraz potrzeb krajowych i regionalnych (art. 48 rozporządzenia ogólnego). Warto się zastanowić, czy nie
można by uwzględnić w umowach partnerskich proponowanych w inicjatywach przewodnich, rekomendacji dla krajów członkowskich (patrz załącznik nr 1), które to rekomendacje w wielu przypadkach dotyczą fundamentów skutecznego państwa w zapewnieniu spójności społeczno-gospodarczej oraz rozwoju krajowych i regionalnych
gospodarek opartych na wiedzy.
Cele strategii
„Europa 2020”
Priorytety
strategii
„Europa 2020”
Osiągnąć poziom
inwestycji
w działalność
badawczo-rozwojową
równy 3% PKB
Ograniczyć liczbę
osób przedwcześnie kończących
naukę szkolną do
10% z obecnych
15% oraz
zwiększyć
odsetek osób
w wieku 30–34
lat posiadających
wyższe wykształcenie z 31% do
co najmniej 40%;
Rozwój
inteligentny –
rozwój
gospodarki
opartej na
wiedzy
i innowacji
Siedem inicjatyw
przewodnich
Cele tematyczne*
„Unia innowacji” –
inicjatywa na rzecz poprawy
warunków ramowych
i dostępu do finansowania
badań i innowacji, tak by
innowacyjne pomysły
przeradzały się w nowe
produkty i usługi, które
z kolei przyczynią się do
wzrostu gospodarczego
i tworzenia nowych
miejsc pracy
Wspieranie badań
naukowych, rozwoju
technologicznego
i innowacji (1)
„Młodzież w drodze” –
inicjatywa na rzecz
poprawy wyników
systemów kształcenia
oraz ułatwiania młodzieży
wejścia na rynek pracy
Inwestowanie
w edukację,
umiejętności
i uczenie się przez
całe życie (10)
ESF
EFRR
FS
Tabela 1. Cele strategii „Europa 2020” a cele tematyczne polityki spójności
na lata 2014–2020
Cele strategii
„Europa 2020”
Ograniczyć emisję
dwutlenku węgla
co najmniej
o 20% w porównaniu z poziomem z 1990 r.
lub, jeśli pozwolą
na to warunki,
o 30%; zwiększyć
udział odnawialnych źródeł
energii w naszym
całkowitym
zużyciu energii
do 20% oraz
zwiększyć
efektywność
wykorzystania
energii o 20%
Priorytety
strategii
„Europa 2020”
Rozwój
zrównoważony
– wspieranie
gospodarki
efektywnie
korzystającej
z zasobów,
bardziej
przyjaznej
środowisku
i bardziej
konkurencyjnej
Siedem inicjatyw
przewodnich
Cele tematyczne*
„Europejska agenda
cyfrowa” – inicjatywa na
rzecz upowszechnienia
szybkiego internetu
i umożliwienia gospodarstwom domowym i przedsiębiorstwom czerpania
korzyści z jednolitego
rynku cyfrowego
Zwiększenie
dostępności, stopnia
wykorzystania
i jakości technologii
informacyjno-komunikacyjnych
(2)
„Europa efektywnie
korzystająca z zasobów”
– inicjatywa na rzecz
uniezależnienia wzrostu
gospodarczego od
wykorzystania zasobów,
przejścia na gospodarkę
niskoemisyjną, większego
wykorzystania odnawialnych źródeł energii,
modernizacji transportu
oraz propagowania
efektywności energetycznej
Promowanie
dostosowania do
zmiany klimatu,
zapobiegania ryzyku
i zarządzania
ryzykiem (5)
Ochrona środowiska
naturalnego
i wspieranie
efektywności
wykorzystywania
zasobów (6)
Wspieranie przejścia
na gospodarkę
niskoemisyjną we
wszystkich sektorach (4)
Podnoszenie
konkurencyjności
małych i średnich
przedsiębiorstw,
sektora rolnego
(w odniesieniu
„Polityka przemysłowa
do EFRROW) oraz
w erze globalizacji” –
sektora rybołówstwa
inicjatywa na rzecz
i akwakultury
poprawy otoczenia biznesu, (w odniesieniu
szczególnie w odniesieniu
do EFMR) (3)
do MŚP, oraz wspierania
rozwoju silnej i zrównowa- Promowanie
zrównoważonego
żonej bazy przemysłowej,
transportu i usuwaprzygotowanej do
nie niedoborów
konkurowania na rynkach
przepustowości
światowych
w działaniu
najważniejszych
infrastruktur
sieciowych (7)
ESF
EFRR
FS
54
55
Cele strategii
„Europa 2020”
Zwiększyć stopę
zatrudnienia
osób w wieku
20-64 lat
z obecnych 69%
do co najmniej
75%
Priorytety
strategii
„Europa 2020”
Rozwój
sprzyjający
włączeniu
społecznemu
– wspieranie
gospodarki
charakteryzującej się wysokim
poziomem
Ograniczyć liczbę zatrudnienia
Europejczyków
i zapewniającej
żyjących poniżej spójność
krajowej granicy gospodarczą,
ubóstwa o 25% społeczną
poprzez
i terytorialną
wydobycie
z ubóstwa
20 mln osób
Siedem inicjatyw
przewodnich
Cele tematyczne*
„Program na rzecz nowych
umiejętności i zatrudnienia”
modernizacji rynków pracy
i wzmocnienia pozycji
obywateli poprzez rozwój
kwalifikacji przez całe życie
w celu zwiększenia
współczynnika aktywności
zawodowej i lepszego
dopasowania popytu do
podaży na rynku pracy,
między innymi dzięki
mobilności siły roboczej
Wspieranie zatrudnienia i mobilności
pracowników (8)
„Europejski program walki
z ubóstwem” – inicjatywa
na rzecz zapewnienia
spójności społecznej
i terytorialnej, tak aby
korzyści płynące ze wzrostu
gospodarczego i zatrudnienia były szeroko dostępne,
a osoby ubogie i wykluczone społecznie mogły żyć
godnie i aktywnie uczestniczyć w życiu społeczeństwa
Wspieranie
włączenia społecznego i walka
z ubóstwem (9)
ESF
EFRR
FS
Wzmacnianie potencjału instytucjonalnego i skuteczności administracji publicznej (11)
*Cele tematyczne funduszy objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz wspólne ramy strategiczne
Źródło: Opracowanie własne na podstawie strategii „Europa 2020” oraz projektów rozporządzenia
ogólnego i rozporządzeń dla poszczególnych funduszy
Priorytety inwestycyjne EFS i EFRR a cele tematyczne
Wśród kluczowych obszarów oddziaływania wymienionych w rozporządzeniu w sprawie ESF3 znajdują się:
– zwiększenie możliwości zatrudnienia,
– wspieranie wysokiego poziomu zatrudnienia,
– wspieranie edukacji i uczenia się przez całe życie,
– wspieranie aktywnej integracji,
3
Wniosek – Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1081/2006, KOM (2011) 6-7, 1, s. 8. W dalszej części opracowania używane jest określenie: rozporządzenie w sprawie EFS.
56
– zapewnienie ochrony socjalnej,
– zwalczenie wykluczenia społecznego,
– ochrona zdrowia ludzkiego.
Oczekuje się, że środki EFS będą wspierać państwa członkowskie:
– we wdrażaniu zaleceń Rady w sprawie ogólnych wytycznych polityki gospodarczej państw członkowskich i Unii oraz decyzji Rady w sprawie wytycznych
dla polityk zatrudnienia państw członkowskich przyjętych zgodnie z art. 121
i 148 ust. 4 Traktatu,
– w realizacji założeń inicjatyw przewodnich strategii „Europa 2020”.
Z kolei rozporządzenie w sprawie przepisów szczegółowych dotyczących EFRR4
wymienia następujące obszary oddziaływania:
– wspieranie korygowania podstawowych dysproporcji regionalnych poprzez
wspieranie rozwoju oraz dostosowania strukturalnego gospodarek regionalnych, w tym przekształcania upadających regionów przemysłowych i regionów opóźnionych w rozwoju,
– wspieranie inwestycji w małe i średnie przedsiębiorstwa,
– inwestycje w infrastrukturę w dziedzinie energetyki, środowiska, transportu
oraz technologii informacyjno komunikacyjnych,
– inwestycje w infrastrukturę społeczną, zdrowotną i edukacyjną,
– rozwój wewnętrznego potencjału poprzez wspieranie regionalnego i lokalnego rozwoju, badań i innowacji.
Poniższa tabela pokazuje zaproponowane w ramach EFS i EFRR priorytety inwestycyjne dla poszczególnych celów strategicznych. Można zauważyć różne poziomy
szczegółowości. Zatem pojawia się pytanie, jaką rolę mają spełnić wspólne ramy
strategiczne w stosunku do zapisów rozporządzenia ogólnego, gdyż zgodnie z art. 11
„Wspólne ramy strategiczne określają: dla każdego celu tematycznego – kluczowe
działania, które mają być wspierane z każdego funduszu objętego zakresem wspólnych ram strukturalnych”. Należy zweryfikować ponownie priorytety inwestycyjne,
a także jasno zdefiniować, jak ma wyglądać katalog proponowanych kluczowych działań w stosunku do innych działań, które kraje członkowskie będą mogły proponować
w ramach określonych celów tematycznych, uwzględniając tym samym swoją specyficzną sytuację. W przypadku gdy Komisja Europejska ma zamiar we WRS w sposób
sztywny określić kierunki działań i kluczowych działań bez możliwości uwzględniania
specyfiki regionów, trudno będzie rozmawiać o instytucji „umowy partnerskiej”.
4
Wniosek – Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przepisów szczegółowych dotyczących Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i celu „Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia” oraz w sprawie uchylenia rozporządzenia (WE) nr 1080/2006, KOM (2011) 614. W dalszej części opracowania używane jest określenie: rozporządzenie w sprawie EFRR.
57
Tabela 2. Priorytety inwestycyjne EFS i EFRR na lata 2014–2020
Cele tematyczne
EFS
EFRR
(1) wspieranie badań
naukowych, rozwoju
technologicznego
i innowacji
• Rozwój studiów podyplomowych
• Szkolenie naukowców
• Działania służące tworzeniu sieci
kontaktów i nawiązywaniu
współpracy partnerskiej między
instytucjami szkolnictwa
wyższego, ośrodkami i przedsiębiorstwami badawczymi
i technologicznymi
• Udoskonalanie infrastruktury
badań i innowacji i podnoszenie
zdolności do tworzenia doskonałości w zakresie badań i innowacji oraz wspieranie ośrodków
kompetencji, w szczególności
leżących w interesie Europy
• Promowanie inwestycji
przedsiębiorstw w badania
i innowacje, rozwoju produktów
i usług, transferu technologii,
innowacji społecznych i aplikacji
z dziedziny usług publicznych,
tworzenie sieci, pobudzanie
popytu, klastrów i otwartych
innowacji poprzez inteligentną
specjalizację
• Wspieranie badań technologicznych i stosowanych, linii
pilotażowych, działań w zakresie
wczesnej walidacji produktów
i zaawansowanych zdolności
produkcyjnych i pierwszej
produkcji w dziedzinie kluczowych technologii wspomagających oraz rozpowszechnianie
technologii o ogólnym przeznaczeniu
(2) zwiększenie
dostępności, stopnia
wykorzystania
informacyjno-komunikacyjnych
• Rozwój kultury informatycznej
• Inwestycje w integrację
e-umiejętności i umiejętności
związane z przedsiębiorczością
• Poszerzanie zakresu łączy
szerokopasmowych oraz
wprowadzanie szybkich sieci
internetowych
• Rozwój produktów i usług
opartych na TIK, handlu
elektronicznego oraz zwiększanie
zapotrzebowania na TIK
• Wzmocnienie zastosowań TIK
dla e-administracji, e-learningu,
e-integracji i e-zdrowia
(3) podnoszenie
konkurencyjności
małych i średnich
przedsiębiorstw,(…)
• Wspieranie zdolności przystosowania się przedsiębiorstw
i pracowników oraz zwiększenie
inwestycji w kapitał ludzki
• Promowanie przedsiębiorczości,
w szczególności poprzez
ułatwianie gospodarczego
wykorzystywania nowych
pomysłów oraz wspieranie
tworzenia nowych firm
• Opracowywanie nowych modeli
biznesowych dla MŚP,
w szczególności w celu
internacjonalizacji
58
Cele tematyczne
EFS
EFRR
(4) wspieranie
przejścia na gospodarkę niskoemisyjną
we wszystkich
sektorach
• Reforma systemów kształcenia
• Promowanie produkcji i dystryi szkolenia, a także dostosowanie
bucji odnawialnych źródeł
umiejętności i kwalifikacji
energii
• Podnoszenie kwalifikacji siły
• Promowanie efektywności
roboczej i tworzenie nowych
energetycznej i wykorzystywania
miejsc pracy w sektorach
odnawialnych źródeł energii
związanych ze środowiskiem
w MŚP
naturalnym i energią
• Wspieranie efektywności
energetycznej i wykorzystywania
odnawialnych źródeł energii
w infrastrukturach publicznych
i sektorze mieszkaniowym
• Opracowywanie inteligentnych
systemów dystrybucji na niskich
poziomach napięcia
• Promowanie strategii niskoemisyjnych dla obszarów miejskich
(5) promowanie
dostosowania do
zmiany klimatu,
zapobiegania ryzyku
i zarządzania
ryzykiem
• Wspieranie wyspecjalizowanych
inwestycji służących dostosowaniu do zmiany klimatu
• Promowanie inwestycji ukierunkowanych na konkretne rodzaje
ryzyka zapewniających odporność na klęski żywiołowe oraz
stworzenie systemów zarządzania klęskami żywiołowymi
(6) ochrona środowiska naturalnego
i wspieranie
efektywności
wykorzystywania
zasobów
• Zaspokojenie znaczących potrzeb
w zakresie inwestycji w sektorze
odpadów w celu spełnienia
wymogów dorobku prawnego
dotyczącego środowiska
• Zaspokojenie znaczących potrzeb
w zakresie inwestycji w sektorze
wodnym w celu spełnienia
wymogów dorobku prawnego
dotyczącego środowiska
• Ochrona, promowanie i rozwój
dziedzictwa kulturowego
• Ochrona różnorodności
biologicznej, ochrona gleby oraz
promowanie usług ekosystemowych, w tym programu NATURA
2000 i zielonej infrastruktury
• Działania mające na celu
poprawę stanu środowiska
miejskiego, w tym rekultywacja
terenów poprzemysłowych
i redukcja zanieczyszczenia
powietrza
59
Cele tematyczne
(7) promowanie
zrównoważonego
transportu i usuwanie
niedoborów
przepustowości
w działaniu najważniejszych infrastruktur sieciowych
EFS
EFRR
• Wspieranie multimodalnego
jednolitego europejskiego
obszaru transportu poprzez
inwestowanie w transeuropejską
sieć transportową (TEN-T)
• Zwiększanie mobilności
regionalnej poprzez łączenie
węzłów drugorzędnych i trzeciorzędnych z infrastrukturą TEN-T
• Rozwój przyjaznych dla środowiska i niskoemisyjnych systemów
transportu miejskiego oraz
promowanie mobilności miejskiej
zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju
• Rozwój kompleksowego,
wysokiej jakości interoperacyjnego systemu kolejowego
(8) wspieranie
zatrudnienia
i mobilności
pracowników
• Zapewnianie dostępu do
• Rozwój inkubatorów przedsięzatrudnienia osobom poszukująbiorczości oraz wsparcie
cym pracy i nieaktywnym
inwestycyjne samozatrudnienia
zawodowo, w tym podejmowai tworzenia przedsiębiorstw
nie lokalnych inicjatyw na rzecz
• Inicjatywy w zakresie rozwoju
zatrudnienia oraz wspieranie
lokalnego oraz pomoc dla
mobilności pracowników
struktur świadczących usługi
• Trwała integracja na rynku pracy
lokalne w tworzeniu nowych
ludzi młodych bez pracy, którzy
miejsc pracy
nie uczestniczą w kształceniu lub • Inwestowanie w infrastrukturę
szkoleniu
dla publicznych służb zatrud• Praca na własny rachunek,
nienia
przedsiębiorczość i tworzenie
przedsiębiorstw
• Równość mężczyzn i kobiet oraz
godzenie życia zawodowego
i prywatnego
• Przystosowanie pracowników,
przedsiębiorstw i przedsiębiorców do zmian
• Aktywne i zdrowe starzenie się
• Modernizacja i wzmocnienie roli
instytucji działających na rynku
pracy, w tym działania mające na
celu zwiększanie transnarodowej
mobilności pracowników
(9) wspieranie
włączenia społecznego i walka z ubóstwem
• Aktywna integracja społeczności • Inwestycje w infrastrukturę
marginalizowanych, takich jak
zdrowotną i społeczną, które
Romowie
przyczyniają się do rozwoju
• Zwalczanie dyskryminacji ze
krajowego, regionalnego
względu na płeć, rasę lub
i lokalnego, zmniejszania
pochodzenie etniczne, religię lub
nierówności w zakresie stanu
światopogląd, niepełnosprawzdrowia oraz przejścia z usług
ność, wiek lub orientację
seksualną
60
Cele tematyczne
(9)
EFS
EFRR
• Ułatwianie dostępu do niedrogich,
instytucjonalnych do usług na
trwałych oraz wysokiej jakości
poziomie społeczności lokalnych
usług, w tym opieki zdrowotnej
• Wsparcie rewitalizacji fizycznej
i usług socjalnych świadczonych
i gospodarczej ubogich społeczw interesie ogólnym
ności miejskich i wiejskich
• Wspieranie gospodarki społecz• Wsparcie na rzecz przedsięnej i przedsiębiorstw społecznych
biorstw społecznych
• Lokalne strategie rozwoju
realizowane przez społeczność
• Rozwój infrastruktury edukacyj(10) inwestowanie
• Ograniczenie przedwczesnego
nej i szkoleniowej
w edukację,
kończenia nauki szkolnej oraz
umiejętności i uczenie
zapewnienie równego dostępu
się przez całe życie
do dobrej jakości edukacji
elementarnej, kształcenia
podstawowego i średniego
• Poprawa jakości, skuteczności
i dostępności szkolnictwa wyższego
oraz kształcenia na poziomie
równoważnym w celu zwiększenia
udziału i poziomu osiągnięć
• Poprawa dostępności uczenia się
przez całe życie, podniesienie
umiejętności i kwalifikacji siły
roboczej i zwiększenie dopasowania systemów kształcenia
i szkolenia do potrzeb rynku pracy
(11) wzmacnianie
• Inwestycje w zdolności instytupotencjału instytucjocjonalne i w skuteczność
nalnego i skutecznoadministracji publicznych oraz
ści administracji
usług publicznych w celu
publicznej przez:
przeprowadzenia reform,
z uwzględnieniem lepszego
stanowienia prawa i dobrych
rządów (ten priorytet inwestycyjny ma zastosowanie wyłącznie
na terytorium tych państw
członkowskich, w których skład
wchodzi co najmniej jeden
region sklasyfikowany na
poziomie NUTS 2, zgodnie
z definicją w art. 82 ust. 2 lit. a)
rozporządzenia (UE) nr […], lub
w państwach członkowskich
kwalifikujących się do wsparcia
przez Fundusz Spójności)
• Budowanie potencjału podmiotów kształtujących politykę
w zakresie zatrudnienia
i edukacji oraz politykę
społeczną i wspieranie paktów
sektorowych i terytorialnych na
rzecz realizacji reform na
szczeblu krajowym, regionalnym
i lokalnym
• Wzmacnianie potencjału
instytucjonalnego i skuteczności
administracji publicznej oraz
służb publicznych związanych
z wdrażaniem EFRR oraz
wspieranie działań dotyczących
potencjału instytucjonalnego
i skuteczności administracji
publicznej wspieranych
przez EFS.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie projektów rozporządzenia ogólnego i rozporządzeń dla
poszczególnych funduszy
61
Spójność między EFRR i ESF a koncentracja tematyczna
Rozporządzenie ogólne w artykule 13. wyraźnie podkreśla, iż jedyną drogą do
osiągnięcia celów strategii „Europa 2020” jest skupienie się na ograniczonej liczbie
wspólnych celów tematycznych. Państwa członkowskie powinny skoncentrować wsparcie na konkretnych potrzebach, które wynikają z uwarunkowań ex ante, stanowiących kluczowy element umów partnerskich. Komisja Europejska zastrzega sobie możliwość zawieszenia płatności związanych z realizacją programów operacyjnych w przypadkach, gdy uwarunkowania ex ante nie są spełnione w uzgodnionym terminie.
Spójność między EFRR i ESF a obszarami tematycznymi wynika z zapisów rozporządzenia, które mówią o tym, że „programy operacyjne powinny zawierać osie priorytetowe odpowiadające celom tematycznym, opis spójnej logiki interwencji służącej
zidentyfikowanym potrzebom rozwojowym oraz podstawy oceny działania” (p. 61
preambuły rozporządzenia ogólnego).
Tabela 3. Wskaźniki koncentracji tematycznej EFS i EFRR
EFS
EFRR
Kraje
członkowskie
• Co najmniej 20% całkowitych
zasobów EFS w każdym
państwie członkowskim
przypisanych jest do celu
tematycznego „wspieranie
włączenia społecznego
i walka z ubóstwem”
Regiony
słabiej
rozwinięte
• Państwa członkowskie
• Co najmniej 50% całkowitych środków
z EFRR na szczeblu krajowym zostaje
przeznaczają 60% przydziału
skoncentrowanych na efektywności
dla każdego programu
operacyjnego na maksymalnie
energetycznej i odnawialnych źródłach
energii, badaniach i innowacjach oraz
cztery priorytety inwestycyjne
wsparciu dla MŚP
(promowanie zatrudnienia
i mobilności pracowników,
z EFRR na szczeblu krajowym przydziela się
inwestowanie w edukację,
umiejętności i uczenie się
na efektywność energetyczną i odnawialne
źródła energii
przez całe życie, promowanie
włączenia społecznego
i zwalczanie ubóstwa,
wzmacnianie zdolności
instytucjonalnych i skuteczności administracji publicznej)
Regiony
w okresie
przejściowym
• Państwa członkowskie
z EFRR na szczeblu krajowym zostanie
wsparciu dla MŚP
z EFRR na szczeblu krajowym przydziela
się na efektywność energetyczną i odnawialne źródła energii
• Co najmniej 5% środków z EFRR przydzielonych na szczeblu krajowym zostaje
przydzielonych na zintegrowane działania
na rzecz zrównoważonego rozwoju
obszarów miejskich, które zostały przekazane do zarządzania miastom poprzez
zintegrowane inwestycje terytorialne
62
EFS
EFRR
Regiony lepiej • Państwa członkowskie
rozwinięte
z EFRR na szczeblu krajowym zostanie
wsparciu dla MŚP
z EFRR na szczeblu krajowym przydziela
się na efektywność energetyczną i odnawialne źródła energii
• W regionach, których PKB na mieszkańca
w latach 2007–2013 był niższy niż 75%
średniego PKB UE-25 w okresie odniesienia,
ale które kwalifikują się do wsparcia
w kategorii regionów w okresie przejściowym
lub regionów lepiej rozwiniętych zgodnie
z definicją w art. 82 ust. 2 lit. b) i c)
rozporządzenia (UE) nr []/2012 [RWP]
w okresie 2014–2020, co najmniej 60%
całkowitych środków z EFRR na szczeblu
krajowym przydziela się na każdy z celów
tematycznych określonych w art. 9 pkt 1, 3 i 4
Źródło: Opracowanie własne na podstawie projektów rozporządzenia ogólnego i rozporządzeń dla
poszczególnych funduszy
Informacje zawarte w tabeli 3 wskazują, że proponowana metoda alokowania
środków zgodnie z koncentracją tematyczną może wprowadzić duże zamieszanie
w krajach członkowskich, w których znajdują się regiony o różnych profilach.
Spójność między wskaźnikami a celami tematycznymi
Rozporządzenie w sprawie EFS określa, iż: „W celu umożliwienia ściślejszego
monitorowania i lepszej oceny wyników osiągniętych na szczeblu europejskim w wyniku działań wspieranych przez EFS, powinno się ustanowić wspólny zestaw wskaźników produktu i rezultatu” (p. 8 preambuły). Jednak konfrontacja wskaźników z zakresami wsparcia w ramach trzech kluczowych celów tematycznych: wspieranie zatrudnienia i mobilności pracowników (8); wspieranie włączenia społecznego i walka
z ubóstwem (9); inwestowanie w edukację, umiejętności i uczenie się przez całe życie
(10), pokazuje, iż pierwotne intencje nie pokrywają się z proponowaną listą. Proponowane wskaźniki, jak w tabeli 4 poniżej, są ściśle związane z rynkiem pracy. Brakuje
przede wszystkim wskaźników dla celu tematycznego „wspieranie włączenia społecznego i walka z ubóstwem”. Mogłyby to być na przykład wskaźniki związane z:
– ułatwianiem dostępu do niedrogich, trwałych oraz wysokiej jakości usług, w tym
opieki zdrowotnej i usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym;
– wspieraniem gospodarki społecznej i przedsiębiorstw społecznych.
63
Tabela 4. Wskaźniki EFS
Wspólne wskaźniki
produktu dotyczące
uczestników
• bezrobotni, w tym długotrwale bezrobotni
• długotrwale bezrobotni
• osoby nieaktywne
• osoby nieaktywne, nieuczestniczące w kształceniu lub szkoleniu
• osoby zatrudnione, w tym prowadzące działalność na własny
rachunek
• osoby poniżej 25 lat
• osoby powyżej 54 lat
• osoby z wykształceniem podstawowym (ISCED 1) lub średnim
I stopnia (ISCED 2)
• osoby z wykształceniem na poziomie ponadgimnazjalnym (ISCED 3)
lub na poziomie pomaturalnym (ISCED 4)
• osoby z wykształceniem wyższym (ISCED 5 do 8)
• migranci, osoby obcego pochodzenia, mniejszości (w tym społeczności
marginalizowane, takie jak Romowie)
• niepełnosprawni
• inne grupy w niekorzystnej sytuacji społecznej
Wspólne wskaźniki
produktu dotyczące
podmiotów
• liczba projektów zrealizowanych w pełni lub częściowo przez
partnerów społecznym lub organizacje pozarządowe
• liczba projektów obejmujących administrację publiczną lub służby
publiczne
• liczba mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw
objętych wsparciem
Wspólne wskaźniki
rezultatu
bezpośredniego
dotyczące
uczestników
• nieaktywni uczestnicy na nowo poszukujący pracy po opuszczeniu
programu
• uczestnicy kształcenia i szkolenia po opuszczeniu programu
• uczestnicy uzyskujący kwalifikacje po opuszczeniu programu
• uczestnicy zatrudnieni po opuszczeniu programu
Wspólne
długoterminowe
wskaźniki rezultatu
dotyczące
uczestników
• uczestnicy posiadający zatrudnienie 6 miesięcy po opuszczeniu
programu
• uczestnicy pracujący na własny rachunek 6 miesięcy po opuszczeniu
programu
• uczestnicy znajdujący się w lepszej sytuacji na rynku pracy 6 miesięcy
po opuszczeniu programu
Źródło: Załącznik „Wspólne wskaźniki produktu i rezultatu dotyczące inwestycji EFS” do rozporządzenia
w sprawie EFS
Wskaźniki dla EFFR są bardziej dostosowane do celów tematycznych niż w przypadku EFS. Sposób ich prezentowania pokazuje jednak pośpiech i mało rzetelne podejście do całości. Nie utrzymuje się pewnej logiki kolejności celów tematycznych.
Brakuje wskaźników dla trzech celów tematycznych:
– wspieranie przejścia na gospodarkę niskoemisyjną we wszystkich sektorach (4);
– wspieranie zatrudnienia i mobilności pracowników (8);
– inwestowanie w edukację, umiejętności i uczenie się przez całe życie (10).
64
Tabela 5. Wskaźniki EFRR
Cele tematyczne
Wskaźniki
Wspieranie badań Badania,
innowacje
naukowych,
rozwoju
technologicznego
i innowacji (1)
Jednostka
Nazwa
osoby
Liczba personelu zajmującego się
badaniami i rozwojem/badaczy
pracujących w nowo wybudowanych
lub wyposażonych obiektach
infrastruktury badawczej
przedsiębiorstwa
Liczba przedsiębiorstw współpracujących z ośrodkami badawczymi
objętymi wsparciem
ekwiwalenty
pełnego czasu pracy
Liczba miejsc pracy personelu
zajmującego się badaniami i rozwojem/badaczy utworzonych w podmiotach objętych wsparciem
EUR
Inwestycje prywatne uzupełniające
wsparcie publiczne w projekty
w zakresie innowacji lub B+R
przedsiębiorstwa
Liczba przedsiębiorstw, które dzięki
objętym wsparciem projektom
wprowadziły na rynek nowe lub
znacznie ulepszone produkty
przedsiębiorstwa
Liczba przedsiębiorstw, które dzięki
objętym wsparciem projektom
wprowadziły nowe dla firmy lub
znacznie ulepszone produkty
Zwiększenie
Infrastruktura osoby
dostępności,
TIK
stopnia wykorzystania i jakości
technologii
informacyjno-komunikacyjnych (2)
Ludność objęta szerokopasmowym
dostępem do sieci o przepustowości
co najmniej 30 Mb/s
Podnoszenie
Inwestycja
konkurencyjności produkcyjna
małych i średnich
przedsiębiorstw,
sektora rolnego
(w odniesieniu
do EFRROW) oraz
sektora rybołówstwa i akwakultury (w odniesieniu
do EFMR) (3)
przedsiębiorstwa
Liczba przedsiębiorstw otrzymujących
dotacje
przedsiębiorstwa
wsparcie finansowe inne niż dotacje
przedsiębiorstwa
wsparcie niefinansowe
przedsiębiorstwa
Liczba nowych wspieranych przedsiębiorstw
EUR
wsparcie publiczne dla MŚP (dotacje)
EUR
wsparcie publiczne dla MŚP (inne niż
dotacje)
Cele tematyczne
Wskaźniki
Jednostka
65
Nazwa
ekwiwalenty
pełnego czasu pracy
Liczba miejsc pracy utworzonych
w MŚP objętych pomocą
odwiedziny
Liczba odwiedzin atrakcji turystycznych objętych wsparciem
Energia
odnawialna
MW
Dodatkowa zdolność wytwarzania
energii odnawialnej
Efektywność
energetyczna
gospodarstwa
domowe
Liczba gospodarstw domowych
z lepszą klasą zużycia energii
kWh/rok
Zmniejszenie zużycia energii pierwotnej w budynkach publicznych
użytkownicy
Liczba dodatkowych użytkowników
energii podłączonych do inteligentnych sieci
(3)
Turystyka
Wspieranie
BRAK
przejścia na
gospodarkę
niskoemisyjną we
wszystkich
sektorach (4)
Promowanie
dostosowania do
zmiany klimatu,
zapobiegania
ryzyku i zarządzania ryzykiem (5)
Energia
i zmiana
klimatu
Redukcja emisji tony równoważnika Szacowany spadek emisji gazów
cieplarnianych wyrażony w równogazów
CO2
ważnikach CO2
cieplarnianych
Ochrona
środowiska
naturalnego
i wspieranie
efektywności
wykorzystywania
zasobów (6)
Środowisko
Odpady stałe
tony
Dodatkowe możliwości przerobowe
w zakresie recyklingu odpadów
Zaopatrzenie
w wodę
osoby
Liczba dodatkowych osób korzystających z ulepszonego zaopatrzenia
w wodę
metry sześcienne
Szacowane ograniczenie wycieków
w sieci wodociągowej
Oczyszczanie
ścieków
równoważna liczba
mieszkańców
Liczba dodatkowych osób korzystających z ulepszonego oczyszczania
ścieków
Zapobieganie
ryzyku i
zarządzanie
ryzykiem
osoby
Liczba ludności korzystającej
ze środków ochrony przeciwpowodziowej
osoby
Liczba ludności korzystającej ze
środków ochrony przed pożarami
lasów lub innych środków ochronnych
Rekultywacja
gruntów
hektary
Łączna powierzchnia zrekultywowanych gruntów
Zasklepianie
gleby
hektary
Zmiana powierzchni gleb zasklepionych w wyniku zabudowy
66
Cele tematyczne
(6)
Wskaźniki
Jednostka
Przyroda
hektary
i różnorodność
biologiczna
Nazwa
Powierzchnia siedlisk o lepszym
statusie ochrony
Rozwój
obszarów
miejskich
Transport
Promowanie
zrównoważonego
Kolej
transportu
i usuwanie
niedoborów
przepustowości
w działaniu
najważniejszych
infrastruktur
sieciowych (7)
Drogi
osoby
Ludność mieszkająca na obszarach
objętych zintegrowanymi strategiami
rozwoju obszarów miejskich
metry kwadratowe
Nowa otwarta przestrzeń
na obszarach miejskich
metry kwadratowe
Nowe budynki publiczne lub
komercyjne na obszarach miejskich
metry kwadratowe
Nowe budynki mieszkalne
na obszarach miejskich
kilometry
Całkowita długość nowych linii
kolejowych
z czego: TEN-T
kilometry
Całkowita długość przebudowanych
lub zmodernizowanych linii kolejowych
z czego: TEN-T
kilometry
Całkowita długość nowych dróg
z czego: TEN-T
kilometry
Całkowita długość przebudowanych
lub zmodernizowanych dróg
z czego: TEN-T
Transport
miejski
przejazdy
pasażerskie
Wzrost liczby przejazdów pasażerskich z wykorzystaniem objętej
wsparciem usługi komunikacji
miejskiej
Śródlądowe
drogi wodne
tonokilometry
Wzrost przewozu ładunków
ulepszonymi śródlądowymi
drogami wodnymi
Opieka nad
dziećmi
i edukacja
osoby
Potencjał usługowy objętej wsparciem
infrastruktury w zakresie opieki nad
dziećmi lub infrastruktury edukacyjnej
Zdrowie
osoby
Potencjał usług zdrowotnych objętych
wsparciem
Wspieranie
zatrudnienia
i mobilności
pracowników (8)
BRAK
Wspieranie
włączenia
społecznego
i walka z ubóstwem (9)
Infrastruktura
społeczna
Cele tematyczne
(9)
Inwestowanie
w edukację,
umiejętności
i uczenie się
przez całe życie
(10)
Wskaźniki
Jednostka
67
Nazwa
Budynki
mieszkalne
gospodarstwa
domowe
Liczba gospodarstw domowych
korzystających z poprawy warunków
mieszkaniowych
Dziedzictwo
kulturowe
odwiedziny
Liczba odwiedzin w miejscach
objętych wsparciem
BRAK
Źródło: Załącznik: Wspólne wskaźniki dotyczące wsparcia z EFRR w ramach celu „Inwestycje na rzecz
wzrostu gospodarczego i zatrudnienia” do rozporządzenia w sprawie EFRR
Należy rozpocząć dyskusję, jaką rolę mają spełnić wskaźniki na poziomie rozporządzeniu w kształcie jak obecnie proponowane. Rekomenduje się ponowną weryfikację wskaźników oraz ich uwzględnienie nie w rozporządzeniu, ale jako katalog rekomendowanych wskaźników na poziomie WRS i umów partnerskich.
Umowa partnerska
Umowa partnerska określona została w rozporządzeniu ogólnym w artykule 2 pkt 18
jako: „dokument przygotowany przez państwo członkowskie z udziałem partnerów
zgodnie z podejściem opartym na wielopoziomowym sprawowaniu rządów, który
określa strategię państwa członkowskiego, jego priorytety i warunki efektywnego i skutecznego korzystania z funduszy objętych zakresem wspólnych ram strategicznych
w celu realizacji unijnej strategii na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu, i który został zatwierdzony przez
Komisję w następstwie oceny i dialogu z państwem członkowskim”.
Do partnerów, którzy mają być angażowani przy przygotowaniu umów partnerskich i sprawozdań z postępu prac oraz w przygotowywanie, realizację, monitorowanie i ocenę programów operacyjnych, zalicza się:
– właściwe organy regionalne, lokalne, miejskie i inne władze publiczne;
– partnerów gospodarczych i społecznych; oraz
– podmioty reprezentujące społeczeństwo obywatelskie, w tym partnerów działających na rzecz ochrony środowiska, organizacje pozarządowe oraz podmioty
odpowiedzialne za promowanie równości i niedyskryminacji.
Każde państwo członkowskie ma przedstawić Komisji Europejskiej umowę partnerską w ciągu trzech miesięcy od przyjęcia WRS. Mając na uwadze, iż państwa będą
68
musiały się opierać na finalnej treści WRS, aby zapewnić zgodność treści umowy partnerskiej z tym dokumentem, a także uwzględnić wymogi co do struktury tej umowy,
termin trzech miesięcy (przedstawienie dokumentu przygotowanego i skonsultowanego zgodnie ze zasadami partnerstwa) wydaje się nierealny do dotrzymania.
W szczególności w ramach umowy partnerskiej dwa aspekty będą wymagać starannego przygotowania przez państwa członkowskie:
– ocena spełnienia uwarunkowań ex ante;
– ocena zgodności z zasadą dodatkowości.
Uwzględnienie miast w projektach legislacyjnych
EFRR wspiera, w ramach programów operacyjnych, zrównoważony rozwój obszarów miejskich poprzez strategie określające zintegrowane działania służące rozwiązywaniu problemów gospodarczych, środowiskowych, klimatycznych i społecznych,
które mają wpływ na obszary miejskie (rozporządzenie w sprawie EFRR art. 7 pkt 1).
Określony program operacyjny zawierać będzie wkład na rzecz zintegrowanego podejścia do rozwoju terytorialnego określonego w umowie partnerskiej. Każde państwo członkowskie ustanawia w swojej umowie partnerskiej wykaz miast, w których
mają być realizowane zintegrowane działania na rzecz zrównoważonego rozwoju
obszarów miejskich i orientacyjną roczną alokację dla tych działań na szczeblu krajowym. Co najmniej 5 proc. środków z EFRR przydzielonych na szczeblu krajowym powinno zostać przydzielonych na zintegrowane działania na rzecz zrównoważonego
rozwoju obszarów miejskich, które zostały przekazane do zarządzania miastom poprzez zintegrowane inwestycje terytorialne.
Komisja Europejska uruchomi platformę na rzecz rozwoju obszarów miejskich.
Kraje członkowskie zaproszone będą do przedstawienia listy miast do tej platformy
w swoich umowach partnerskich. Nie więcej niż 20 miast zgłoszonych przez dane
państwo członkowskie będzie przyjętych, w sumie nie więcej niż 300 miast. Miasta
wybierane są na podstawie następujących kryteriów:
– ludność, z uwzględnieniem uwarunkowań krajowych systemów miejskich;
– istnienie strategii dotyczącej zintegrowanych działań służących rozwiązywaniu problemów gospodarczych, środowiskowych, klimatycznych i społecznych,
które mają wpływ na obszary miejskie.
Nie jest jasne, czy w przypadku ww. strategii, chodzi o dokumenty typu „strategia rozwoju danego miasta”, czy też o odrębny dokument, który określa sposób zwalczania problemów występujących na danym obszarze.
Proponowane podejście wobec miast jest ciekawą metodą dojścia do nowych
wzorów i polityk miast, w sposób kompleksowy wspieranych ze środków europejskich.
Załącznik
Siedem inicjatyw
przewodnich
Działania do podejmowania przez kraje
członkowskie w związku z realizacją
strategii „Europa 2020”
Uwarunkowania ex ante
• zreformować krajowe (i regionalne) systemy
„Unia innowacji” –
inicjatywa na rzecz
prowadzenia działalności badawczo-rozwojowej
poprawy warunków
i innowacyjnej, aby sprzyjały one rozwijaniu
ramowych i dostępu
doskonałości i inteligentnej specjalizacji,
do finansowania
zacieśnić współpracę między uczelniami,
badań i innowacji, tak społecznością badawczą i biznesem, realizować
wspólne planowanie, a także poprawić
by innowacyjne
współpracę w obszarach, gdzie UE może
pomysły przeradzały
się w nowe produkty
zaoferować wartość dodaną, i odpowiednio
i usługi, które z kolei
dostosować krajowe procedury finansowania,
przyczynią się do
tak aby zapewnić rozprzestrzenianie się
wzrostu gospodarcze- technologii na całe terytorium UE
go i tworzenia
• zapewnić odpowiednią liczbę absolwentów nauk
nowych miejsc pracy
ścisłych, wydziałów matematycznych i inżynieryjnych oraz wprowadzić do programów szkolnych
elementy kreatywności, innowacji i przedsiębiorczości
• promować wydatki na wiedzę, między innymi
stosując ulgi podatkowe i inne instrumenty
finansowe umożliwiające wzrost prywatnych
inwestycji w badania i rozwój
Wspieranie badań
naukowych, rozwoju
technologicznego
i innowacji (1)
Badania naukowe i innowacje: Istnienie
krajowych lub regionalnych strategii badań
i innowacji na rzecz inteligentnej specjalizacji, zgodnie z krajowym programem reform,
w celu zwiększenia wydatków na badania
i innowacje ze środków prywatnych, co jest
cechą dobrze funkcjonujących krajowych lub
regionalnych systemów badań i innowacji
„Młodzież w drodze” • zapewnić odpowiedni poziom inwestycji
w systemy kształcenia i szkolenia na wszystkich
poprawy wyników
poziomach (od przedszkolnego do wyższego)
systemów kształcenia • poprawić rezultaty procesu kształcenia, stosując
oraz ułatwiania
zintegrowane podejście w każdym segmencie
młodzieży wejścia na
systemu (kształcenie przedszkolne, podstawowe,
rynek pracy
średnie, zawodowe i wyższe), uwzględniając
kluczowe kompetencje i dążąc do ograniczenia
liczby osób przedwcześnie kończących naukę
szkolną
Inwestowanie
w edukację, umiejętności i uczenie się
przez całe życie (10)
9.1. Przedwczesne zakończenie nauki:
Istnienie kompleksowej strategii na rzecz
ograniczania przedwczesnego zakończenia
nauki, zgodnie z zaleceniem Rady z dnia 28
czerwca 2011 r. w sprawie polityk na rzecz
ograniczania zjawiska przedwczesnego
zakończenia nauki
69
Cele tematyczne*
Tabela 6. Stosunek między rekomendacjami dla krajów członkowskich w związku z realizacją siedmiu inicjatyw przewodnich strategii „Europa 2020” a celami tematycznymi uwzględnionymi w projekcie rozporządzenia ustanawiającego
wspólne przepisy.
Zwiększenie dostępności, stopnia
wykorzystania
informacyjno-komunikacyjnych (2)
2.1. Rozwój cyfrowy: Istnienie w ramach
krajowych lub regionalnych strategii
innowacji na rzecz inteligentnej specjalizacji
czytelnego rozdziału na temat rozwoju
cyfrowego w celu pobudzenia popytu na
przystępne, dobrej jakości i interoperacyjne
usługi, prywatne i publiczne, wykorzystujące
technologie informacyjno komunikacyjne,
a także aby przyspieszyć ich asymilację przez
obywateli, grupy w trudnej sytuacji,
przedsiębiorstwa i administrację publiczną,
w tym inicjatywy transgraniczne
2.2. Infrastruktura dostępu nowej generacji
do sieci internetowej: Istnienie krajowych
planów dostępu nowej generacji uwzględniających działania regionalne na rzecz
osiągnięcia celów UE dotyczących dostępu
do szybkiego internetu, koncentrujących się
na obszarach, na których rynek nie zapewnia
otwartej infrastruktury po przystępnych
kosztach i w odpowiedniej jakości, zgodnych
z przepisami unijnymi w zakresie konkurencyjności i pomocy państwa, a także świadczących usługi dostępne dla grup w trudnej
sytuacji
„Europejska agenda • sporządzić strategie operacyjne dotyczące
szybkiego internetu i kierować środki publiczne,
cyfrowa” – incjatywa
szczególnie fundusze strukturalne, na obszary
na rzecz upowszechnienia szybkiego
nie w pełni obsługiwane przez inwestorów
internetu i umożliwie- prywatnych
nia gospodarstwom
• stworzyć ramy prawne służące koordynacji
domowym i przedsiędziałań publicznych, aby obniżyć koszty procesu
upowszechniania internetu propagować
biorstwom czerpania
stosowanie i korzystanie z nowoczesnych usług
korzyści z jednolitego
on-line (takich jak e-administracja, e-zdrowie,
rynku cyfrowego
inteligentny dom, umiejętności informatyczne,
bezpieczeństwo)
70
9.2. Szkolnictwo wyższe: Istnienie krajowych
lub regionalnych strategii na rzecz zwiększania uczestnictwa w szkolnictwie wyższym,
podnoszenia jego jakości i skuteczności,
zgodnie z komunikatem Komisji z dnia 10
maja 2006 r. w sprawie realizacji programu
modernizacji dla uniwersytetów: wytyczne
polityczne UE w zakresie edukacji, badań
naukowych i innowacji
9.3. Uczenie się przez całe życie: Istnienie
krajowych lub regionalnych ram politycznych
w zakresie uczenia się przez całe życie,
zgodnie z wytycznymi politycznymi na
szczeblu UE
• zwiększyć otwartość i znaczenie systemów
kształcenia poprzez utworzenie krajowej
struktury kwalifikacji i lepsze łączenie rezultatów
procesu kształcenia z potrzebami rynku pracy
• ułatwić młodzieży wchodzenie na rynek pracy
poprzez zintegrowane działania obejmujące
m.in. udzielanie informacji, doradztwo, staże
• stopniowo wycofywać dotacje szkodliwe dla
środowiska, stosując wyjątki jedynie w przypadku osób w trudnej sytuacji społecznej
• stosować instrumenty rynkowe, takie jak zachęty
fiskalne i zamówienia publiczne, w celu zmiany
metod produkcji i konsumpcji
• stworzyć inteligentne, zmodernizowane i w pełni
wzajemnie połączone infrastruktury transportowe i energetyczne oraz korzystać z pełni
potencjału technologii ICT
• zapewnić skoordynowaną realizację projektów
infrastrukturalnych w ramach sieci bazowej UE,
które będą miały ogromne znaczenie dla
efektywności całego systemu transportowego UE
• skierować uwagę na transport w miastach, które
są źródłem dużego zagęszczenia ruchu i emisji
• wykorzystywać przepisy, normy w zakresie
efektywności energetycznej budynków i instrumenty rynkowe, takie jak podatki, dotacje
i zamówienia publiczne w celu ograniczenia
zużycia energii i zasobów, a także stosować
fundusze strukturalne na potrzeby inwestycji
w efektywność energetyczną w budynkach
użyteczności publicznej i bardziej skuteczny
recykling
• propagować instrumenty służące oszczędzaniu
energii, które mogłyby podnieść efektywność
sektorów energochłonnych, jak np. instrumenty
oparte na technologiach informacyjno-komunikacyjnych
5.1. Zapobieganie ryzyku i zarządzanie
ryzykiem: Istnienie krajowych lub regionalnych ocen ryzyka na potrzeby zarządzania
klęskami żywiołowymi, uwzględniających
dostosowanie do zmiany klimatu
Ochrona środowiska
naturalnego i wspieranie efektywności
wykorzystywania
zasobów (6)
6.1. Gospodarka wodna: Istnienie a) polityki
w zakresie cen wody, przewidującej
odpowiednie zachęty dla użytkowników, aby
efektywnie korzystali z zasobów wodnych
oraz b) odpowiedniego wkładu różnych
użytkowników wody w zwrot kosztów za
usługi wodne, zgodnie z art. 9 dyrektywy
2000/60/WE Parlamentu Europejskiego
i Rady z dnia 23 października 2000 r.
ustanawiającej ramy wspólnotowego
działania w dziedzinie polityki wodnej
6.2. Gospodarka odpadami: Wykonanie
dyrektywy 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 r.
w sprawie odpadów oraz uchylającej
niektóre dyrektywy, w szczególności
opracowanie planów gospodarki odpadami,
zgodnie z tą dyrektywą oraz hierarchią
odpadów
Wspieranie przejścia
na gospodarkę
niskoemisyjną we
wszystkich sektorach
(4)
4.1. Efektywność energetyczna: Transpozycja
do prawa krajowego dyrektywy (2010/31/UE)
Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19
maja 2010 r. w sprawie charakterystyki
energetycznej budynków zgodnie z art. 28
tej dyrektywy. Zgodność z art. 6 ust. 1
decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady nr
2009/406/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r.
w sprawie wysiłków podjętych przez
państwa członkowskie, zmierzających do
zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych
w celu realizacji do roku 2020 zobowiązań
Wspólnoty dotyczących redukcji emisji
gazów cieplarnianych
71
Promowanie
dostosowania do
zmiany klimatu,
zapobiegania ryzyku
i zarządzania
ryzykiem (5)
„Europa efektywnie
korzystająca z zasobów” – inicjatywa na
rzecz uniezależnienia
wzrostu gospodarczego od wykorzystania
zasobów, przejścia na
gospodarkę niskoemisyjną, większego
wykorzystania
odnawialnych źródeł
energii, modernizacji
transportu oraz
propagowania
efektywności
energetycznej
• poprawić otoczenie biznesu, szczególnie
w odniesieniu do innowacyjnych MŚP, między
innymi z wykorzystaniem zamówień publicznych
mających na celu wspieranie inwestycji,
poprawić warunki wykonywania praw własności
intelektualnej, zmniejszyć obciążenie administracyjne przedsiębiorstw i poprawić jakość
przepisów w zakresie działalności gospodarczej
• ściśle współpracować z zainteresowanymi
podmiotami z różnych sektorów (środowiskiem
biznesu, związkami zawodowymi, środowiskiem
akademickim, organizacjami pozarządowymi,
stowarzyszeniami konsumenckimi), aby
rozpoznać problemy i wspólnie zastanowić się,
jak utrzymać silną bazę przemysłową i bazę
wiedzy oraz uczynić UE światowym liderem
zrównoważonego rozwoju
Podnoszenie
konkurencyjności
małych i średnich
przedsiębiorstw,
sektora rolnego
(w odniesieniu do
EFRROW) oraz sektora
rybołówstwa
i akwakultury
(w odniesieniu
do EFMR) (3)
3.1. Zostały przeprowadzone konkretne
działania w celu skutecznej realizacji
programu Small Business Act oraz jego
rewizji z dnia 23 lutego 2011 r., w tym
zasady „najpierw myśl na małą skalę”
3.2. Transpozycja do prawa krajowego
dyrektywy (2011/7/UE) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 lutego 2011 r.
w sprawie zwalczania opóźnień w płatnościach w transakcjach handlowych
Promowanie
zrównoważonego
transportu i usuwanie
niedoborów przepustowości w działaniu
najważniejszych
infrastruktur
sieciowych (7)
7.1. Drogi: Istnienie kompleksowego
krajowego planu transportu, który we
właściwy sposób ustala priorytety inwestycji
w bazową transeuropejską sieć transportową (TEN-T), w sieć kompleksową (inwestycje inne niż w sieć bazową TEN-T) oraz we
wtórną łączność (w tym transport publiczny
na szczeblu regionalnym i lokalnym)
„Polityka przemysłowa w erze globalizacji” – incjatywa na
rzecz poprawy
otoczenia biznesu,
szczególnie w odniesieniu do MŚP, oraz
wspierania rozwoju
silnej i zrównoważonej bazy przemysłowej, przygotowanej
do konkurowania na
rynkach światowych
72
Transpozycja do prawa krajowego dyrektywy
2006/32/WE Parlamentu Europejskiego
i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie
efektywności końcowego wykorzystania
energii i usług energetycznych
Transpozycja do prawa krajowego dyrektywy
2004/8/WE Parlamentu Europejskiego i Rady
z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie wspierania kogeneracji w oparciu o zapotrzebowanie na ciepło użytkowe na rynku wewnętrznym energii oraz zmieniającej dyrektywę
92/42/EWG
4.2. Energia odnawialna: Transpozycja do
prawa krajowego dyrektywy 2009/28/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23
kwietnia 2009 r. w sprawie promowania
stosowania energii ze źródeł odnawialnych
zmieniającej i w następstwie uchylającej
dyrektywy (2001/77/WE) oraz (2003/30/WE)
„Program na rzecz
nowych umiejętności
i zatrudnienia” –
inicjatywa na rzecz
modernizacji rynków
pracy i wzmocnienia
pozycji obywateli
poprzez rozwój
kwalifikacji przez całe
życie w celu zwiększenia współczynnika
aktywności zawodowej i lepszego
dopasowania popytu
do podaży na rynku
pracy, między innymi
dzięki mobilności siły
roboczej
8.1. Dostęp do zatrudnienia dla osób
poszukujących pracy i osób nieaktywnych
zawodowo, w tym lokalne inicjatywy w
zakresie zatrudnienia i wspieranie mobilności pracowników: Została opracowana i jest
realizowana aktywna polityka rynku pracy
zgodna z ogólnymi wytycznymi polityk
gospodarczych państw członkowskich i Unii
dotyczącymi tworzenia warunków dla
powstawania miejsc pracy
8.2. Praca na własny rachunek, przedsiębiorczość i tworzenie przedsiębiorstw: Istnienie
kompleksowej strategii na rzecz pomocy na
uruchomienie działalności gospodarczej
zgodnie z programem Small Business Act
i w zgodzie z ogólnymi wytycznymi polityk
gospodarczych państw członkowskich i Unii,
dotyczącymi tworzenia warunków dla
powstawania miejsc pracy
8.3. Modernizacja i wzmacnianie instytucji
rynku pracy, w tym działania zmierzające do
poprawy transnarodowej mobilności
pracowników: Instytucje rynku pracy są
modernizowane i wzmacniane zgodnie
z wytycznymi dotyczącymi zatrudnienia.
Reformy instytucji rynku pracy zostaną
poprzedzone przejrzystą strategią i oceną
ex ante obejmującą kwestię płci
73
• zrealizować własne ścieżki w zakresie flexicurity Wspieranie zatrudniezgodnie z uzgodnieniami Rady Europejskiej, aby nia i mobilności
zmniejszyć segmentację rynku pracy oraz
pracowników (8)
ułatwiać zmianę i pogodzenie życia zawodowego i rodzinnego
• analizować i regularnie monitorować skuteczność działania systemów podatkowych
i systemów świadczeń, tak aby praca była
opłacalna (ze szczególnym uwzględnieniem
osób o niskich kwalifikacjach), i jednocześnie
usuwać czynniki zniechęcające do pracy na
własny rachunek
• wspierać nowe sposoby utrzymania równowagi
między życiem zawodowym a prywatnym,
wspierać aktywność osób starszych oraz
zwiększyć równouprawnienie płci
• wspierać i kontrolować skuteczne wprowadzanie w życie wyników dialogu społecznego
• dodać silnego bodźca do realizacji europejskich
ram kwalifikacji poprzez opracowanie krajowych
ram kwalifikacji
• zapewnić zdobywanie i uznawanie kompetencji
koniecznych do kontynuowania nauki i na rynku
pracy w toku kształcenia ogólnego, zawodowego, wyższego i kształcenia dorosłych, w tym
także w toku uczenia się pozaformalnego
i nieformalnego
7.2. Kolej: Istnienie w ramach kompleksowego krajowego planu transportu czytelnego
rozdziału dotyczącego rozwoju kolei, który
we właściwy sposób ustala priorytety
inwestycji w bazową transeuropejską sieć
transportową (TEN-T), w sieć kompleksową
(inwestycje inne niż w sieć bazową TEN-T)
oraz we wtórną łączność systemu kolejowego, zgodnie z ich wkładem w mobilność,
trwałość oraz efekty sieci na szczeblu
krajowym i europejskim. Inwestycje
obejmują aktywa ruchome i interoperacyjność oraz rozwijanie potencjału
• propagować wspólne i indywidualne poczucie
odpowiedzialności za walkę z ubóstwem
i wyłączeniem społecznym
• opracować i przeprowadzić działania mające na
celu rozwiązanie konkretnych problemów grup
szczególnie zagrożonych (rodziców samotnie
wychowujących dzieci, starszych kobiet,
mniejszości, Romów, osób niepełnosprawnych
i bezdomnych)
• w pełni wykorzystywać swoje systemy ochrony
socjalnej i emerytalne, aby zapewnić odpowiednie wsparcie dochodu i dostęp do opieki
zdrowotnej
Wspieranie włączenia 10.1. Aktywne włączenie i Integracja
społecznego i walka społeczności zmarginalizowanych, takich jak
Romowie: Istnienie i realizacja krajowej
z ubóstwem (9)
strategii ograniczania ubóstwa, zgodnie
zaleceniem Komisji z dnia 3 października
2008 r. w sprawie aktywnej integracji osób
wykluczonych z rynku pracy oraz
wytycznymi w sprawie zatrudnienia.
Gotowa jest krajowa strategia dotycząca
integracji Romów, zgodna z Unijnymi
ramami dotyczącymi krajowych strategii
integracji Romów
Wsparcie dla zainteresowanych stron
w dostępie do funduszy
10.2. Zdrowie: Istnienie krajowych lub
regionalnych strategii na rzecz zdrowia
zapewniających dostęp do wysokiej jakości
usług zdrowotnych, a także stabilność
gospodarczą
Wzmacnianie
potencjału instytucjonalnego i skuteczności administracji
publicznej
(o którym mowa
w art. 9 ust. 11)
Skuteczność administracji państw członkowskich: Istnienie strategii na rzecz podnoszenia skuteczności administracji państw
członkowskich, w tym reform administracji
publicznej
„Europejski program
walki z ubóstwem” –
inicjatywa na rzecz
zapewnienia spójności
społecznej i terytorialnej, tak aby korzyści
płynące ze wzrostu
gospodarczego
i zatrudnienia były
szeroko dostępne,
a osoby ubogie
i wykluczone
społecznie mogły żyć
godnie i aktywnie
uczestniczyć w życiu
społeczeństwa
74
8.4. Aktywne i zdrowe starzenie się: Została
opracowana i jest realizowana polityka
dotycząca aktywnego starzenia się, zgodnie
z wytycznymi dotyczącymi zatrudnienia
8.5. Przystosowywanie pracowników,
przedsiębiorstw i przedsiębiorców do zmian:
Istnienie polityk sprzyjających przewidywaniu i dobremu zarządzaniu zmianami i
restrukturyzacją na wszystkich istotnych
szczeblach (krajowym, regionalnym,
lokalnym i sektorowym)
• utworzyć partnerstwo przedstawicieli świata
edukacji i szkoleń oraz przedstawicieli rynku
pracy, przede wszystkim włączając partnerów
społecznych do planowania potrzeb w zakresie
kształcenia i szkolenia
75
Polityka spójności UE 2014–2020
Uwagi na temat propozycji legislacyjnej
Komisji Europejskiej
dr Magdalena Sapała
The Institute for European Studies
Vrije Universiteit Brussel
Wprowadzenie
Poniżej zostaną przedstawione uwagi na temat niektórych zmian zaproponowanych
przez Komisję Europejską (KE) i debatowanych obecnie w instytucjach Unii Europejskiej (UE) i w krajach członkowskich. Opracowanie to opiera się na stanie wiedzy z lutego 2012 roku i dotyczy propozycji legislacyjnej przedstawionej 6 października 2011
roku, która składa się z następujących projektów rozporządzeń Parlamentu Europejskiego (PE) i Rady oraz jednego komunikatu1:
1) Rozporządzenie ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego
Funduszu Morskiego i Rybackiego, objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz
ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1083/2006, KOM 2011 (615) – rozporządzenie ogólne;
2) Rozporządzenie w sprawie przepisów szczegółowych dotyczących Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i celu „Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia” oraz w sprawie uchylenia rozporządzenia (WE) nr 1080/2006, KOM 2011 (614) –
rozporządzenie EFRR;
3) Rozporządzenie w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1081/2006, KOM 2011 (607) – rozporządzenie EFS;
1
Wnioski i komunikaty Komisji, ogłoszone w serii M (2011) 607-615, wersja ostateczna, Bruksela, 6.10.2011.
76
4) Rozporządzenie w sprawie Europejskiego Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1084/2006, KOM 2011 (612);
5) Rozporządzenie w sprawie przepisów szczegółowych dotyczących wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach celu „Europejska Współpraca Terytorialna”, KOM 2011 (611);
6) Rozporządzenie zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1082/2006 PE i Rady z 5 lipca 2006 r.
w sprawie europejskiego ugrupowania współpracy terytorialnej (EUWT) w celu doprecyzowania, uproszczenia i usprawnienia procesu tworzenia takich ugrupowań oraz ich funkcjonowania, KOM 2011 (610);
7) Rozporządzenie w sprawie Europejskiego Funduszu Dostosowania do Globalizacji (2014–
2020), KOM(2011) 608;
8) Rozporządzenie w sprawie Programu na rzecz przemian i innowacji społecznych,
KOM(2011) 609;
9) Komunikat w sprawie przyszłości Funduszu Solidarności Unii Europejskiej, KOM (2011) 613.
Debata nad reformą polityki spójności z wielu względów jest trudna, a na jej
efekty z pewnością nałoży się atmosfera kryzysu finansowego i eurosceptycyzmu. Sytuację komplikuje także jednoczesne negocjowanie nowych Wieloletnich Ram Finansowych i pilna konieczność wdrażania strategii „Europa 2020”. Wszystko to dzieje się
dodatkowo w okresie „docierania” i sprawdzania w praktyce zapisów traktatu lizbońskiego. Uwarunkowania te znajdują swoje odbicie w propozycji legislacyjnej Komisji
Europejskiej, w której widać wyraźnie zamiar przygotowania polityki spójności opartej na bardziej rygorystycznych regułach, skoncentrowanej na realizacji zamierzonych
celów i zmieniającej swoje oblicze z polityki charytatywnej dla najbiedniejszych na
politykę rozwojową dla wszystkich2.
Zmiany zaproponowane przez KE są liczne i wielokierunkowe, mają często charakter techniczny i będą prowadzić do istotnych zmian sposobu zorganizowania wdrażania polityki spójności w krajach członkowskich. Między innymi nowy jest sposób podziału środków na cele i kategorie regionów uprawnionych do wsparcia (zwłaszcza tzw.
regiony pośrednie), wskaźniki współfinansowania, czy fundusz „Łącząc Europę”. Nowością są także cele tematyczne ściśle powiązane z realizacją strategii „Europa 2020”,
architektura dokumentów programowych (np. wspólne rozporządzenie ogólne, umowa partnerska) i wprowadzenie warunkowości. KE proponuje ponadto szereg nowych
sposobów wdrażania funduszy, które wzmacniają terytorialny charakter polityki spójności i oparte są na zasadzie partnerstwa, jak rozwój kierowany przez lokalną społeczność i Zintegrowane Inwestycje Terytorialne. Wyraźniej niż dotychczas podkreślona jest
rola miast jako beneficjentów. Instrumenty finansowe i inżynieria finansowa stają się
ważnym sposobem bardziej efektywnego wykorzystania ograniczonych środków.
J. Olbrycht, M. Sapała, The future of the EU cohesion policy: how much, what for and how?, European
View, (2011)10, str. 241–248.
2
77
Poniżej zostaną przedstawione uwagi tylko do niektórych z tych propozycji. Omówione będą uwarunkowania instytucjonalne toczącej się debaty, nowa architektura
dokumentów programowych, kwestia koncentracji wydatków polityki spójności na celach powiązanych ze strategią „Europa 2020” oraz problem stosowania warunkowości.
Na koniec przedstawiono komentarz dotyczący niektórych nowych sposobów wdrażania funduszy, jak Lokalne Grupy Działania i Zintegrowane Inwestycje Terytorialne.
Uwarunkowania instytucjonalne debaty
Dla przebiegu prac nad wytycznymi dla polityki spójności w latach 2014–2020 niebagatelne znaczenie ma fakt, że po raz pierwszy toczą się one według reguł traktatu
lizbońskiego (art. 177–178 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – TFUE, wersja skonsolidowana). Decyzje co do kształtu głównych rozporządzeń podejmowane
są w drodze zwykłej procedury legislacyjnej, w której PE uczestniczy na równi z Radą
(wcześniej rozporządzenia były tworzone w procedurze zgody). Rola PE jest więc istotnie wzmocniona3. W nowej procedurze PE nie jest już tylko organem opiniodawczym,
ale realnie kształtującym zasady wydatkowania funduszy UE. Nie ma natomiast jeszcze jasności co do zakresu stosowania tzw. aktów delegowanych, które są co do zasady przewidziane dla ustalania mniej istotnych, szczegółowych kwestii wykonawczych.
W tym przypadku chodzi zwłaszcza o to, czy w formie aktu delegowanego będą przyjmowane Wspólne Ramy Strategiczne. Parlament postuluje włączenie tego dokumentu do rozporządzenia ogólnego, dzięki czemu miałby istotny wpływ na jego treść.
Zgodnie z najnowszymi ustaleniami, które zapadły w Radzie, WRS będą zawarte
w aneksie do rozporządzenia ogólnego i zatwierdzane w drodze procedury zwykłej,
tak jak rozporządzenia. Byłoby to rozwiązanie pożądane, które wzmocni znaczenie
tego dokumentu określającego architekturę polityki spójności, ale także priorytety
wydatków polityki badawczo-rozwojowej (Horizon, Life+) i rozwoju obszarów wiejskich. Dzięki temu będzie on miał adekwatne znaczenie prawne i polityczne, co powinno jednocześnie wzmocnić poczucie odpowiedzialności za jego realizację w państwach członkowskich
Nowe propozycje są dyskutowane w wielu komisjach PE, ale komisją wiodącą
jest komisja ds. rozwoju regionalnego (REGI), w której powstaną główne sprawozdania na temat propozycji legislacyjnej4. W Radzie debata o polityce spójności odbywa
Więcej na temat skutków traktatu lizbońskiego dla roli Parlamentu Europejskiego i kształtowania polityki
spójności w: Impact and practical implications of the Lisbon Treaty for cohesion policy, Directoriate-General
for Internal Policies, Policy Department Structural and Cohesion Policies, European Parliament 2010.
3
4
Oprócz Jana Olbrychta, który jest posłem sprawozdawcą odpowiedzialnym za przygotowanie sprawozdania na temat rozporządzenia w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, pozostali posłowie sprawozdawcy dla najważniejszych rozporządzeń to: rozporządzenie podstawowe – L. van Nistelrooij
oraz C.A. Krehl; rozporządzenie EFS – M.I. Pérez; Fundusz Spójności – V. Boştinaru.
78
się w trakcie spotkań Rady ds. Ogólnych. W szczególności prace techniczne koncentrują się w grupie roboczej ds. działań strukturalnych (Structural Actions Working Party
– SAWP). Trzeba jednak pamiętać, że dyskusje na temat kształtu polityki spójności są
ściśle powiązane z odbywającą się jednocześnie w Radzie debatą nad kolejnymi Wieloletnimi Ramami Finansowymi 2014–2020. Stąd uzasadnione są obawy PE, że pod
pretekstem negocjowania kwestii finansowych Rada będzie próbowała wywierać większy wpływ na kształt regulacji polityki spójności, niż wynikałoby to z zapisów traktatu
lizbońskiego.
Warto także pamiętać o jeszcze jednym akcie prawnym, aktualnie podlegającym
debacie międzyinstytucjonalnej. Są to zmiany rozporządzenia finansowego mającego
zastosowanie do budżetu ogólnego, w którym określono szczegółowe zasady zarządzania budżetem unijnym, w tym środkami wydawanymi w ramach zarządzania sprawowanego wspólnie (shared management) przez KE i państwa członkowskie (oraz
inne podmioty). Do tego typu wydatków budżetu UE należą fundusze strukturalne
i Fundusz Spójności5. Postanowienia tego dokumentu będą mieć fundamentalne znaczenie zwłaszcza dla sposobu zorganizowania w państwach systemu wdrażania funduszy, czyli prac instytucji zarządzających, wdrażających, certyfikujących i kontrolnych.
Nowa architektura dokumentów programowych
W propozycji legislacyjnej KE powrócono do idei zharmonizowania reguł rządzących
wydawaniem środków z funduszy strukturalnych, funduszu spójności oraz funduszy
polityki rolnej i rybołówstwa6. Jednocześnie wszystkie te środki (plus wydatki na badania naukowe) mają być skoncentrowane na realizacji celów strategii „Europa 2020”.
W ramach podejścia zintegrowanego KE opracowała wspólne rozporządzenie ogólne
dla wszystkich funduszy polityki rolnej, rybołówstwa i spójności. Ponadto KE zaproponowała, aby architektura dokumentów programowych zawierała Wspólne Ramy
Strategiczne (Common Strategic Framework), umowę partnerską (partnership contract)7 oraz, jak w obecnym okresie, programy operacyjne (Schemat 1). Jednocześnie
całość wydatków zaplanowanych w ramach instrumentów finansowych jest podporządkowana celom strategii „Europa 2020”, co wyraża się zwłaszcza w określeniu
jedenastu tzw. celów tematycznych.
5
Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council amending Council Regulation
(EC, Euratom) No 1605/2002 on the Financial Regulation applicable to the general budget of the European
Communities. Aktualne dokumenty związane z tym aktem są na stronie KE: http://ec.europa.eu/budget/
biblio/documents/regulations/regulations_en.cfm#rf_modex.
6
Pomysł ten nie jest nowy. Rozdzielenie funduszy polityki spójności od funduszu rolnego i rybołówstwa
nastąpiło w związku z reformą na lata 2007–2014.
7
Dokument ten nazywany jest też czasem „kontraktem partnerskim”, jednakże w tłumaczeniu polskim
dokumentów KE stosowana jest nazwa „umowa partnerska”.
79
Jak już wspomniano, dokumentem programowym, który będzie łączył fundusze, mają być Wspólne Ramy Strategiczne (WRS). Pewną nowością w architekturze
dokumentów programowych jest umowa partnerska. Wokół tej propozycji zrodziło
się już jednak szereg wątpliwości. Umowy partnerskie mają być przygotowywane
na podstawie WRS i są przejawem podejścia zintegrowanego (art. 2(18), 13–15 rozporządzenia ogólnego). Umowy mają być dokumentami dostosowującymi zapisy
WRS do specyficznych warunków krajowych oraz potwierdzającymi zobowiązanie
państw członkowskich i partnerów na szczeblu regionalnym do realizowania strategii „Europa 2020”, Krajowych Programów Reform i programów stabilizacji i konwergencji za pomocą funduszy strukturalnych. Nasuwa się porównanie tego dokumentu do Narodowej Strategii Spójności, ale, jak twierdzi KE, będzie to dokument
o nieco innym charakterze. Umowa ma bowiem być zawierana między państwem
a partnerami. KE go tylko zatwierdza, sprawdziwszy uprzednio, czy zawartość oraz
proces decyzyjny uwzględnia wymogi zasady partnerstwa i priorytety WRS. Być może
jednak dobrze byłoby, gdyby umowa partnerska była nie tylko zatwierdzana przez
KE, ale aby w jakimś stopniu KE była jej stroną i też do pewnych działań się zobowiązywała.
Pewne instrukcje dla przygotowania umowy będzie prawdopodobnie zawierać
tzw. kodeks partnerstwa (Partnership code of conduct), którego opublikowanie zapowiedziała KE. Ma on określać także reguły realizacji zasady partnerstwa. Z dokumentem tym podmioty regionalne i lokalne wiążą wiele nadziei. Prawdopodobnie jednak
nie będzie on miał charakteru wiążącego dla państw członkowskich i nie będzie narzucać konkretnych rozwiązać, a będzie je raczej sugerować i proponować. Nie wiadomo więc nadal, jaka będzie pozycja partnerów szczebla regionalnego i lokalnego
w umowie, jak będzie zorganizowany system zarządzania wieloszczeblowego, ani jak
umowy partnerskie będą funkcjonować w poszczególnych państwach członkowskich
z ich różnymi systemami podziału administracyjnego i kompetencji na szczeblu subpaństwowym.
Zawartość umowy partnerskiej określona w art. 14 jest bardzo obszerna. Z pewnością jej zapisy będą powielać w dużej mierze treść programów operacyjnych (PO).
PO mają być podzielone na osie priorytetowe, finansowane z jednego funduszu i nawiązujące do jednego celu tematycznego (art. 87 rozporządzenia ogólnego). Reguła
ta usztywnia sposób tworzenia PO i ich priorytetów, a w konsekwencji współfinansowanych projektów. Ta propozycja KE nie spełnia postulatu wielofunduszowości i może utrudniać realizację kompleksowych projektów, niezbędnych w niektórych regionach. Problemem wymagającym rozstrzygnięcia jest także moment przekazywania
PO do KE – czy będzie to się odbywać razem z umową partnerską, czy osobno? Jeśli
kontrakt ma być zobowiązaniem do realizacji zawartości PO, to powinien być uzgodniony po określeniu PO.
80
Schemat 1. Hierarchia dokumentów programowych
Strategia Europa 2020
priorytety
—
>
Rozporządzenie ogólne + Rozporządzenia dla funduszy
cele tematyczne + priorytety inwestycyjne
—
>
Wspólne Ramy Strategiczne
cele tematyczne —
> priorytety inwestycyjne —
> działania kluczowe
—
>
Umowa partnerska
Program Operacyjny
Program Operacyjny
Źródło: Opracowanie własne
Cele tematyczne a cele strategii EU 2020
Cele tematyczne określone w art. 9 rozporządzenia ogólnego odzwierciedlają cele
strategii „Europa 2020”. Chociaż określono je na tyle szeroko, że rozmaite kategorie
interwencji mogą się w nich zmieścić, to niewątpliwie przejawia się w nich podejście
sektorowe, a brakuje elastyczności, możliwości uwzględnienia uwarunkowań regionalnych i lokalnych. W ten sposób polityka spójności pełni funkcję wspierającą inne
polityki, w szczególności badawczo-rozwojową i klimatyczną, tracąc swój indywidualny charakter8. Warto byłoby także rozważyć uzupełnienie listy celów tematycznych
o takie zagadnienia, jak: wsparcie dużych przedsiębiorstw (cel tematyczny 3); wsparcie kultury i dziedzictwa historycznego/kulturowego; wsparcie bezpieczeństwa energetycznego; wyzwania związane z demografią/starzeniem się społeczeństwa; wsparcie społeczeństwa lokalnego.
Jeszcze bardziej widać koncentrację tematyczną w rozporządzeniach dla poszczególnych funduszy, gdzie określono priorytety inwestycyjne i procentowe wielkości środków przewidzianych na współfinansowanie wybranych celów tematycznych (tzw. ringSzczególną uwagę na to zwraca Parlament Europejski w rezolucji z 5 lipca 2011 r. w sprawie piątego
sprawozdania Komisji w sprawie spójności oraz strategii w dziedzinie polityki spójności po 2013 r. (2011/
2035(INI)).
8
81
fencing)9. I tak na przykład art. 4 projektu rozporządzenia regulującego funkcjonowanie EFRR stanowi, że 80 proc. funduszu powinno być przeznaczone (w regionach
bardziej rozwiniętych i przejściowych) na cele tematyczne nr 1, 3 i 4, a art. 4 (2) w projekcie rozporządzenia dla EFS określa, że państwa mają przeznaczyć przynajmniej
20 proc. tego funduszu na realizację celu tematycznego nr 9. Zatem, choć cele tematyczne w pewnym stopniu zawężają oddziaływanie funduszy, to prawdziwym przejawem usztywnienia systemu są dopiero ustalone w regulacjach poszczególnych funduszy priorytety inwestycyjne (Tabela 1).
Dodatkowym instrumentem zawężenia oddziaływania funduszy mogą być tzw.
działania kluczowe (key actions). Nie jest jednak jasne, w którym miejscu struktury
celów i działań mają się one znaleźć. Rozporządzenie ogólne stwierdza, że będą one
zawarte w WRS i będą odnosić się do celów tematycznych. Nie wiadomo jednak, jaki
będzie ich związek z priorytetami inwestycyjnymi określonymi dla poszczególnych
funduszy, a także jak szczegółowo będą one określone? Czy będą miały charakter
indykatywny, czy obowiązkowy? Istnieje zagrożenie, że przy tak wielu zawężających
kryteriach, dla podmiotów na szczeblu regionalnym i lokalnym pozostanie bardzo
skromne pole manewru przy wyborze przedsięwzięć do realizacji.
Elementy nawiązujące do celów strategii „Europa 2020” pojawią się także w treści umowy partnerskiej, w której mają być określone tzw. cele pośrednie (milestones).
Będą one jednocześnie odnosić się do strategii i celów tematycznych zawartych w rozporządzeniu ogólnym. Na ich podstawie będzie oceniany stopień realizacji umowy
oraz będzie podejmowana decyzja o przyznaniu nagród z rezerwy wykonania. Jest to
jeszcze jeden typ celów/priorytetów, które są wymieniane w rozporządzeniu i nie jest
jasne, jaka jest ich funkcja i pozycja w całej strukturze.
Jak widać więc, koncentracja na realizacji celów strategii „Europa 2020” jest
podstawowym zamysłem projektu Komisji Europejskiej. W ten sposób Komisja stara
się uniknąć wady, która, jak twierdzą niektórzy, zaważyła na losie strategii lizbońskiej,
a którą był brak odpowiedniego budżetu dla jej realizacji. Najwyraźniej budżet polityki spójności ma być podporą finansową strategii „Europa 2020”. Uzasadnione są więc
obawy o znaczenie polityki spójności jako odrębnej polityki UE i przestrzeganie przed
„rozmyciem” jej priorytetów w strategii. Wydaje się jednak, że takie „instrumentalne”
potraktowanie polityki spójności jest nieuniknione i dlatego należy zwrócić szczególną
uwagę na to, aby znaleźć równowagę między koncentracją tematyczną na strategii
„Europa 2020” a możliwością uwzględniania na etapie programowania uwarunkowań regionalnych/terytorialnych (place based approach), oraz na poszanowanie zasa9
Należy zwrócić uwagę na niespójność miedzy rozporządzeniami ERDF i ESF w określeniu wartości procentowych wydatków na poszczególne priorytety (ring-fencing). W ESF procentowa koncentracja jest określona w odniesieniu do priorytetów inwestycyjnych (co jeszcze bardziej zawęża i usztywnia oddziaływanie),
zaś w ERDF w odniesieniu do celów tematycznych. Jest to wyraz niespójności miedzy rozporządzeniami
ERDF i ESF w treści artykułów dotyczących zakresu wsparcia. Być może jest to zabieg celowy, niemniej
jednak moim zdaniem niepotrzebnie wprowadza chaos pojęciowy.
82
Tabela 1. Cele tematyczne a finansowanie z funduszy (mld euro, ceny z 2011 r.)
Cele
tematyczne
Europejski
Europejski
Fundusz
Fundusz
Rozwoju
Społeczny
Regionalnego
Fundusz
Spójności
Europejski
Fundusz Rolny
na rzecz
Rozwoju
Obszarów
Wiejskich
68,7
89,9
Europejski
Fundusz
Morski
i Rybacki
Badania
naukowe
i innowacje
ICT
Konkurencyjność
i MSP
Gospodarka
niskoemisyjna
Zmiany klimatu
i zarządzanie
ryzykiem
Ochrona
środowiska
i wykorzystanie
zasobów
Zrównoważony
transport
i infrastruktura
Zatrudnienie
i mobilność
Włączenie
społeczne
i walka
z ubóstwem
Edukacja,
kwalifikacje,
uczenie się
przez całe życie
Potencjał
instytucjonalny
i administracja
publiczna
Budżet
182,5
83,8
Źródło: Opracowanie własne na podstawie rozporządzeń i danych Komisji Europejskiej
6,5
83
dy subsydiarności. Bez takiego podejścia realnym zagrożeniem jest marnotrawienie
środków i wydawanie ich „na siłę” tam, gdzie nie są potrzebne, tylko po to żeby
wypełnić zobowiązania narzucone w rozporządzeniach. Wartości procentowe udziału poszczególnych funduszy w finansowaniu realizacji celów tematycznych powinny
być przedmiotem negocjacji między KE a państwem członkowskim i zapisane w umowie partnerskiej. Ponadto trzeba będzie uwzględnić fakt wielofunduszowości, bowiem niektóre priorytety inwestycyjne mogą być finansowane jednocześnie z ERDF
i Funduszu Spójności.
Warunkowość ex ante i warunkowość makroekonomiczna
Jak wspomniano, zmiany w polityce spójności są ukierunkowane na poprawę efektywności. Jednym z ważnych przejawów tego kierunku jest „warunkowość”. Wiąże
się ona z położeniem nacisku na realizację strategii „Europa 2020” i na taką skalę
system ten nie był jeszcze w polityce spójności stosowany. Z jednej strony mechanizm ten może mieć pozytywne działanie mobilizujące i może sprawić, że oddziaływanie funduszy nie będzie w państwach członkowskich osłabione lub utrudnione
przez niewłaściwą politykę makroekonomiczną i finansową, a także przez złą transpozycję prawa unijnego, słabości instytucjonalne i administracyjne. Z drugiej strony, może zwiększyć biurokrację i warunkować przekazywanie funduszy do szczebla
regionalnego i lokalnego wykonaniem zadań, które leżą w kompetencjach szczebla
krajowego.
Istotną wadą warunków ex ante opisanych w załączniku IV rozporządzenia ogólnego jest ich zróżnicowany charakter. Jedne są szczegółowe (np. „dostarczenie indywidualnych liczników klientom końcowym”), inne zbyt ogólne (np. „służby zatrudnienia utworzyły sieci z pracodawcami i uczelniami”). Niektóre odwołują się do wdrożenia konkretnych dyrektyw, inne zaś są tylko do konieczności przygotowania „kompleksowej strategii/ planu”. Nie wiadomo też, czy dotyczą one także polityki rozwoju
obszarów wiejskich i rybołówstwa. Zasadniczą wadą tej idei jest jednak to, że warunki ex ante nie są dostosowane do sytuacji poszczególnych państw członkowskich.
Lepiej, aby były negocjowane indywidualnie i zapisane w kontrakcie partnerskim. Uwaga ta odnosi się także do wskaźników wymienionych w aneksie rozporządzenia dla
EFRR. Ponadto na liście wymienione są razem wskaźniki produktu i rezultatu, co wymaga uporządkowania. Należy też doprecyzować, jaki związek mają wskaźniki z tzw.
celami pośrednimi (milestones).
Dla władz regionalnych i lokalnych bardzo trudna do zaakceptowania będzie
idea warunkowości makroekonomicznej. Jest to instrument bardzo niesprawiedliwy,
ponieważ fundusze trafiają głównie do najbiedniejszych państw i to ich regiony będą
najbardziej ukarane za ewentualne błędy państw członkowskich. Jeśli budżet UE ma
być instrumentem karzącym państwa, które się nie podporządkowują zaleceniom unij-
84
nym, to niech będzie to kara proporcjonalna dla wszystkich. Zasada warunkowości
makroekonomicznej nie może prowadzić do sytuacji, w której regiony, miasta i przedsiębiorcy utracą dostęp do środków unijnych z powodu błędów ministra finansów.
Nie można karać regionów za zaniedbania wynikające z braku odpowiednich reform, które są w kompetencjach władz centralnych, albo nie są związane z polityką
spójności.
Nowe instrumenty wdrażania:
rozwój kierowany przez lokalną społeczność
i zintegrowane inwestycje terytorialne
W artykułach 28–31 projektu rozporządzenia ogólnego („Rozwój kierowany przez
lokalną społeczność”) oraz w art. 99 („Zintegrowane inwestycje terytorialne”) znajdują się uregulowania wzmacniające aktywność lokalną i wdrażanie lokalnych strategii. Do narzędzi, które mają wspomóc tę aktywizację, należy m.in. zasada rozwoju kierowanego przez społeczność lokalną za pomocą Lokalnych Grup Działania (LGD),
które wywodzą się z programu LEADER, będącego instrumentem polityki rozwoju
obszarów wiejskich. Aby zachęcić do korzystania z tej formy współpracy, KE wprowadziła regułę podwyższania maksymalnego pułapu dofinansowania o 10 punktów procentowych dla osi priorytetowej (w PO), która będzie realizowana za pośrednictwem LGD (art. 110 ust. 5). Zaletą tego narzędzia jest możliwość korzystania
z różnych funduszy przy realizacji lokalnej strategii oraz podejście oddolne (bottom-up), w którym podmioty lokalne zarządzają całym procesem. Szczególną uwagę warto zwrócić na konieczność włączania do współpracy podmiotów gospodarczych i reprezentacji społeczeństwa obywatelskiego, tak aby udział sektora publicznego nie przekroczył 49 proc. Warunek ten nie będzie łatwy do spełnienia tam,
gdzie aktywność podmiotów lokalnych jest słaba. Jego spełnienie jednak może stać
się ważnym impulsem dla takiej aktywizacji i realizacji strategii dopasowanych do
potrzeb lokalnych. Inną zaletą tego instrumentu jest możliwość zastosowania wielofunduszowości w finansowaniu lokalnych strategii. Doprecyzowania wymagają
wytyczne co do wyboru obszarów, na których będzie można LGD tworzyć. Trzeba
też dopilnować, aby zarezerwowano odpowiednio długi czasu na przygotowanie
strategii dla LGD. Jeśli bowiem wystąpią opóźnienia w uruchomieniu nowego okresu finansowania, to termin określony w rozporządzeniu (do końca 2015 r.) może
być trudny do zrealizowania.
Innym narzędziem tego typu, ale o charakterze odgórnym (top-down), są zintegrowane inwestycje terytorialne (ZIT). Są to wspólne działania inwestycyjne współfinansowane co najmniej z dwóch osi priorytetowych i z jednego lub kilku programów
operacyjnych. Państwo członkowskie może wyznaczyć do zarządzania ZIT organ lokalny (np. miasto), instytucję pozarządową lub instytucję rozwoju regionalnego.
85
Wszystkie te propozycje świadczą, że zgodnie z zasadami pomocniczości, partnerstwa i zarządzania wielopoziomowego, system zarządzania funduszami schodzi
na coraz niższy szczebel. Szczegółowe rozwiązania wymagają jeszcze dopracowania,
ale niewątpliwie nowe narzędzia wdrażające mogą pozytywnie wpłynąć na aktywizację lokalną, wzrost wartości dodanej funduszy i lepsze dopasowanie ich do problemów wspólnot lokalnych i miast. Ponieważ zastosowanie tych instrumentów nie będzie obowiązkowe, skala zainteresowania będzie także zależeć od umiejętności i wiedzy osób działających we wspólnotach lokalnych oraz wsparcia władz na wyższych
szczeblach.
Zakończenie
Uważna lektura rozporządzeń pozostawia wrażenie bałaganu pojęciowego, zwłaszcza w mnogości celów, priorytetów i działań (np. nazwy w priorytetach inwestycyjnych ERDF nie są takie same jak w celach tematycznych rozporządzenia ogólnego).
Na koniec należy wspomnieć jeszcze o dwóch ważnych kwestiach. Po pierwsze,
problem stosowania wielofunduszowości, która nie jest explicite wyrażona w rozporządzeniach, a jedynie dopuszczalna w niektórych sytuacjach i narzędziach. Tymczasem powinna być tak zorganizowana, aby jak najmniej obciążać beneficjenta, którego przecież nie interesuje z jakiego funduszu projekt jest dofinansowany. Po drugie,
kwestia, która nie jest zapisana w projektach rozporządzeń, ale ma znaczenie dla wysokości alokacji przypadającej na poszczególne państwa, czyli tzw. capping (maksymalna dopuszczalna wysokość udziału funduszy unijnych w produkcie krajowym brutto
państwa członkowskiego). Warunek ten obowiązuje także w obecnym okresie programowania, ale KE zaproponowała jego zmianę i obniżenie z 4 proc. do 2,5 proc.
PKB. Uzasadnieniem tej zmiany są m.in. problemy z absorpcją środków w niektórych
państwach szczególnie dotkniętych kryzysem, ale także nieprawidłowości w procesie
wdrażania funduszy10. Mechanizm ten może w niektórych krajach, m.in. na Węgrzech,
spowodować istotne obniżenie otrzymanych środków. Ponadto nie wiadomo, jak będzie wyznaczana podstawa do wyliczenia cappingu, czyli czy będą do niej wliczane
kwoty zainwestowane w kraju ze środków funduszu „Łącząc Europę”.
Prace nad nowym kształtem polityki spójności rozpoczęły się na wiele miesięcy
przed publikacją projektów rozporządzeń. Pierwsze sygnały zmian zawarto już
w przeglądzie budżetu wieloletniego, ogłoszonym jesienią 2010 r.11 oraz w piątym
Warnings over Romania’s inability to absorb money, EurActiv, 14.07.2011, www.euractiv.com; MEP: Anticorruption board needed for Greece, Romania, Bulgaria, EurActive, 22.06.2011, www.euractiv.com.
10
11
Przegląd budżetu, COM(2010) 700 wersja ostateczna.
86
sprawozdaniu na temat spójności z listopada 2010 r.12. W tak skomplikowanym mechanizmie, jaki rozwinął się przez lata funkcjonowania polityki spójności, wiele elementów wymaga ciągłego doskonalenia. Reformy tego mechanizmu powinny być na
tyle głębokie, aby sprostać radykalnym zmianom, jakie w ostatnich latach nastąpiły
w gospodarce i układzie instytucjonalnym UE. Pierwsza wersja reformy jest obecnie
poprawiana przez PE i Radę. Dobrze byłoby, gdyby w tym procesie udało się wyeliminować błędy i doprecyzować ważne kwestie, od których zależy sprawne wdrażanie
funduszy w państwach członkowskich. O niektórych z nich była mowa w niniejszym
opracowaniu.
12
Komisja Europejska, Piąte sprawozdanie na temat spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, listopad 2010, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohesion5/index_pl.cfm [grudzień 2010].
87
Oczekiwania wobec przyszłej
europejskiej polityki spójności
– perspektywa polskich województw
Jacek Woźniak
Pełnomocnik Zarządu Województwa Małopolskiego
ds. planowania strategicznego
Wprowadzenie
Obserwowane ogromne zainteresowanie przyszłością europejskiej polityki spójności
ze strony polskich województw jest rzeczą oczywistą. Nie ulega wątpliwości, że przyszłość europejskiej polityki spójności to dla polskich regionów sprawa fundamentalna. To właśnie unijnym funduszom, a konkretnie pełnieniu przez województwa ważnej roli w ich dystrybucji – co ma miejsce od 2005 roku, a nasiliło się od 2007 roku –
polskie regiony zawdzięczają tak szybki awans i uzyskanie tak silnej pozycji wśród
innych podmiotów1. Widoczne jest to szczególnie w relacjach województw z metropoliami oraz z rządem centralnym. Zatem jest rzeczą naturalną angażowanie się w dyskusję, prace przygotowawcze oraz chęć uzyskania wpływu na korzystne dla regionów
rozwiązania programowe, instytucjonalne i prawne w zakresie nowej architektury polityki spójności.
6 października 2011 r. Komisja Europejska przedstawiła propozycję pakietu legislacyjnego dla polityki spójności na lata 2014–2020, obejmującego m.in. projekt rozporządzenia ogólnego ustanawiającego wspólne ramy dla wszystkich funduszy polityki spójności, tj. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) i Funduszu Spójności (FS), oraz wspólne przepisy dla
J. Woźniak, Implikacje nowej polityki spójności UE – konsekwencje dla systemu planowania rozwoju polskich regionów, [w:] Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego do roku 2020 a strategie rozwoju społeczno-gospodarczego województw, red. J. Szlachta, J. Woźniak, Studia PAN KPZK T. CXXXVII, Warszawa 2011.
1
88
Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)
oraz przyszłego Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (EFMR). Są to fundusze integrowane w ramach Wspólnych Ram Strategicznych.
Wraz z pakietem legislacyjnym Komisja Europejska przedstawiła propozycję kolejnych wieloletnich ram finansowych dla okresu 2014–2020. Łączny proponowany
budżet na politykę spójności na lata 2014–2020 wynosi 376 mld euro, włączając w to
fundusze na nowy instrument „Łącząc Europę”, który ma wspierać realizację ponadkrajowych inwestycji w zakresie energetyki, transportu i technologii informatycznych.
Do najważniejszych nowych wątków dotyczących programowania strategicznego
można zaliczyć:
– bardzo silne i realne powiaznie z celami strategii „Europa 2020”;
– koordynację polityki spójności z funduszem rozwoju obszarów wiejskich (EFRROW) oraz z funduszem w sektorze morskim i rybołówstwa (EFMR) poprzez
Wspólne Ramy Strategiczne (WRS);
– wprowadzenie Wspólnych Planów Działania (Joint Action Plan) jako operacji
obejmujących grupę projektów w ramach jednego lub kilku programów operacyjnych, wdrażanych i rozliczanych na podstawie rezultatów i produktów
uzgodnionych pomiędzy państwem członkowskim i Komisja Europejską;
– wprowadzenie nowego instrumentu uzgodnień miedzy państwem członkowskim i regionami w postaci kontraktu partnerskiego, który ma obejmować
wszystkie fundusze WRS;
– możliwość przygotowania i wdrażania w ramach polityki spójności programów
wielofunduszowych.
W niniejszym tekście autor, przyjmując punkt widzenia samorządów regionalnych, koncentruje się na wybranych wątkach dyskusji, obejmujących w szczególności
takie instytucje i regulacje, jak:
– Wspólne Ramy Strategiczne;
– kluczowe działania;
– kontrakt partnerski;
– koncentracja tematyczna;
– programy operacyjne;
– wskaźniki dla funduszy polityki spójności;
– warunkowość.
Wspólne Ramy Strategiczne
Projekt Rozporządzenia ogólnego zakłada, iż WRS mają transponować cele strategii
„Europa 2020” na kluczowe działania funduszy objętych ich zakresem. Ma to promować harmonijny, wyrównany i zrównoważony rozwój UE. WRS maja określać (art. 11
projektu Rozporzadzenia Ogólnego):
89
a) dla każdego celu tematycznego – kluczowe działania, które mają być
b)
wspierane z każdego z funduszy;
c) najważniejsze wyzwania terytorialne w odniesieniu do obszarów miejskich,
wiejskich, przybrzeżnych i obszarów rybołówstwa oraz obszarów o szczególnych uwarunkowaniach terytorialnych;
d) horyzontalne zasady i cele polityczne wdrażania funduszy;
e) priorytetowe obszary działań w zakresie współpracy dla każdego z funduszy;
f) mechanizmy koordynacji między funduszami;
g) mechanizmy mające na celu zapewnienie spójności i zgodności programowania z zaleceniami dla poszczególnych państw członkowskich.
Porównując te propozycje z aktualnymi, obowiązującymi dla Strategicznych
Wytycznych Wspólnoty w okresie programowania 2007–20132, można zauważyć istotne różnice w samej filozofii podejścia. Wydaje się, że WRS powinny stanowić swego
rodzaju generalną wykładnię dla działań podejmowanych w ramach polityki spójności, wyjaśniając i doprecyzowując ich celowość i logikę. Jednocześnie, powinny pozostawiać możliwość dostosowania interwencji do zindywidualizowanych potrzeb krajów członkowskich i regionów. Takie podejście umożliwi formułowanie zapisów programów operacyjnych adekwatnie do faktycznych wyzwań rozwojowych w konkretnych państwach członkowskich i regionach, oczywiście z uwzględnieniem celów obowiązującej strategii „Europa 2020”. Umożliwi także elastyczne reagowanie na dokonujące się zmiany.
WRS powinny rozwijać i uszczegółowiać zapisy pakietu legislacyjnego, tworząc
zarazem warunki dla funkcjonalnego przejścia między rozporządzeniami a programami operacyjnymi i kontraktem partnerskim.
Wydaje się zatem, że WRS powinny raczej koordynować wewnętrznie politykę
spójności, niż służyć koordynacji polityki spójności z innymi politykami Unii Europejskiej. Identyfikacja w ramach WRS najważniejszych wyzwań terytorialnych i ich
integracja z podejściem tematycznym powinna także mieć charakter generalny –
kierunkowych wytycznych. Na podstawie doświadczeń wdrażania instrumentów
polityki spójności z lat 2007–2012 wydaje się, że to raczej programy operacyjne są
dokumentem, w którym powinna zostać przeprowadzona pogłębiona diagnoza
wyzwań, również w ujęciu terytorialnym, stanowiąc podstawę dla programowania
interwencji.
Zapisy projektu WRS dotyczące interwencji finansowanych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w zakresie infrastruktury transportu wymagają doprecyzowania. W obszarze ochrona środowiska znalazły sie zapisy dotyczące czystego
transportu, w tym transportu publicznego. Jednak w tzw. kluczowych działaniach
(key actions) znalazły się sformułowania ograniczające inwestycje wyłącznie do sie2
Aktualnie obowiązujący dokument strategiczny, który jest odpowiednikiem Wspólnych Ram Strategicznych, nazywa się Strategiczne Wytyczne Wspólnoty.
90
ci TEN-T. Brak jest przy tym zdefiniowania drugo- i trzeciorzędnych węzłów, których
łączenie z siecią TEN-T jest przewidywane. Jedyne odniesienie do drugo- i trzeciorzędnych węzłów znaleźć można w dokumencie „The New Trans-European Transport Network Policy Planning and Implementation Issues”3.
Z kolei zapisy dotyczące interwencji finansowanych z Europejskiego Funduszu
Społecznego są bardzo szczegółowe, wydaje się, że często zbyt szczegółowe. Działania kluczowe są w większości przypadków tak doprecyzowane, iż tworzą już katalog
typów operacji możliwych do implementacji w ramach danego priorytetu. Takie podejście stoi w sprzeczności z oczekiwaniem elastycznego reagowania na zmieniające
się uwarunkowania rozwoju.
Istotne jest także doprecyzowanie ostatecznego statusu formalnego WRS. Optymalne wydaje się przyjęcie WRS jako aktu delegowanego, nie zaś załącznika do rozporządzenia ogólnego. Także każdorazowa zmiana WRS nie powinna pociągać za sobą
konieczności aktualizacji kontraktów partnerskich i programów operacyjnych. Utrudniłoby to znacząco realizację polityki spójności i wprowadziło dodatkowe obciążenia
administracyjne.
Kluczowe działania
Wspólne Ramy Strategiczne zawierają zapisy dotyczące kluczowych działań, tworząc
tym samym dodatkowy poziom programowania interwencji. Nie ma jednak jednoznacznych zapisów, czy tworzą one katalog otwarty, a więc stanowią przykłady działań priorytetowych, czy też jest to już zamknięta lista dopuszczalnych typów interwencji. To drugie podejście stałoby w sprzeczności z postulatem elastycznego programowania działań, odnoszących się do indywidualnych potrzeb i wyzwań poszczególnych państw członkowskich i regionów. W związku z tym nie ma pewności, czy –
i do jakiego stopnia – kluczowe działania miałyby być wiążące oraz czy miałyby być
obligatoryjne dla priorytetów, czy też możliwe będzie ich negocjowanie np. na etapie
prac nad kontraktem partnerskim. Być może powinny one być umocowane jako interwencje priorytetowe, jednak nie o charakterze nadrzędnym, czy też zawężającym
względem priorytetów inwestycyjnych, które będą definiowane w poszczególnych
rozporządzeniach. Oczekuje się zatem precyzyjnego określenia relacji miedzy priorytetami inwestycyjnymi poszczególnych funduszy (w projektach rozporządzeń), a kluczowymi działaniami zapisanymi w WRS.
3
The New Trans-European Transport Network Policy. Planning and implementation issues, SEC(2011) 101
final, Brussels, 19.01.2011.
91
Kontrakt partnerski
Kontrakt partnerski to kolejny nowy instrument proponowany przez Komisję Europejską na okres programowania 2014–2020. Wpisując się w system wielopoziomowego zarządzania publicznego, stwarza nadzieje na zwiększenie skuteczności i funkcjonalności interwencji polityki spójności. Należy założyć także, iż przyczyni się do
wzmocnienia i pogłębienia współpracy, szczególnie na linii Komisja Europejska – państwo członkowskie – regiony.
Kontrakt partnerski powinien wyznaczać w szczególności generalny zakres interwencji w państwie członkowskim, przyjmując za punkt wyjścia potencjały i wyzwania
rozwojowe kraju oraz poszczególnych regionów, uwzględniające cele i priorytety strategii „Europa 2020”. Zatem zapisy kontraktu partnerskiego powinny mieć charakter
elastyczny, co przeniesie szczegółowe decyzje o zakresie planowanego wsparcia na
poziom właściwych programów operacyjnych.
Kwestie bardziej szczegółowe powinny być rozstrzygane na poziomie instytucji
zarządzających i pozostać domeną właściwych dokumentów programowych, a więc
programów operacyjnych oraz szczegółowych opisów osi priorytetowych. Dotyczyć
to powinno m.in. takich kwestii, jak wskaźniki i zasady ich monitorowania. Takie podejście pozostawi instytucjom zarządzającym możliwość elastycznego reagowania na
dokonujące się zmiany w otoczeniu i pojawiające się wyzwania rozwojowe, co z kolei
jest warunkiem koniecznym prowadzenia efektywnej polityki rozwoju.
Przyjmując założenie, że to programy operacyjne powinny wyznaczać ramy dla
kontraktu partnerskiego, dokument ten powinien być przygotowywany i negocjowany równolegle do programów operacyjnych. Pozwoli to uniknąć sytuacji, w której
kontrakt partnerski mógłby np. nie obejmować wszystkich rodzajów interwencji projektowanych w programach.
Naturalnym oczekiwaniem polskich województw jest, aby kontrakt partnerski
był negocjowany i zawierany pomiędzy Komisją Europejską, państwem członkowskim
i regionami. W tym kontekście istotne jest także doprecyzowanie, czy zakres zobowiązań określony w kontrakcie partnerskim ma stanowić sumę zobowiązań podjętych w poszczególnych programach operacyjnych z przypisaniem ich do odpowiednich instytucji zarządzających oraz państwa członkowskiego, czy też byłyby to wyłącznie zobowiązania państwa członkowskiego.
Kwestią dyskusyjną jest również nierówny status formalny stron kontraktu partnerskiego. Aktualne zapisy zawierają wyłącznie zobowiązania państwa członkowskiego, bez odniesienia do jakichkolwiek obowiązków przypisanych Komisji Europejskiej.
Asymetria jest podkreślana m.in. przez wprowadzenie możliwości jednostronnej zmiany
kontraktu partnerskiego przez Komisje Europejską, w sytuacji gdy zmiany proponowane przez kraj członkowski muszą być zatwierdzane przez Komisję, a zmiany zgłaszane przez nią mają być obligatoryjne dla danego państwa. Nie jest to zatem „kla-
92
syczna” umowa, lecz dokument przygotowywany przez jedną ze stron i zatwierdzany
przez drugą.
Odrębną, lecz niezwykle istotną kwestią będzie relacja kontraktu partnerskiego
do programów operacyjnych. Kontrakt powinien stanowić zobowiązanie do realizacji
celów i wskaźników zawartych w programie operacyjnym, zatem powinien mieć szerszy zakres i być negocjowany i podpisywany po uzgodnieniu programów operacyjnych. Pojawiają się tu analogie do Narodowej Strategii Spójności.
Koncentracja tematyczna
Koncentracja tematyczna jest pojęciem kluczowym dla nowej perspektywy finansowej polityki spójności. Z założenia ma to być instrument determinujący zakres oddziaływania funduszy strukturalnych. Jej najsilniejszym wyrazem jest wprowadzenie
priorytetów inwestycyjnych, które najbardziej wyraźnie usztywniają system programowania i wdrażania.
Koncentracja tematyczna, postrzegana jako narzędzie poprawy efektywności
interwencji europejskiej, zwiększając wpływ inwestycji na sytuację gospodarczą, społeczną oraz terytorialną, powinna uwzględniać zarówno cele rozwojowe Unii Europejskiej, jak i regionów oraz państw członkowskich. Dlatego też wprowadzenie mechanizmu koncentracji powinno opierać się na negocjacjach w ustalaniu ewentualnych pułapów przy rozdysponowaniu puli środków danego programu operacyjnego.
Oczywiście, powinno to odbywać się z uwzględnieniem specyficznych potrzeb i potencjałów państwa członkowskiego oraz regionu. W tym kontekście kategorie interwencji należałoby przypisać do celów tematycznych, co pozwoliłoby na większą elastyczność w realizacji programów operacyjnych.
Formułowane w propozycjach rozporządzeń zasady koncentracji wsparcia, stosowane zarówno do celów tematycznych, jak i poprzez przypisanie określonych puli
środków do wskazanych obszarów, kategorii regionów, a także funduszy (proporcje
Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Społecznego), bardzo silnie determinują i ograniczają możliwość elastycznego reagowania na
potrzeby oraz specyficzne warunki państw i regionów. Może to prowadzić do ograniczenia efektywności interwencji strukturalnych.
Programy operacyjne
W kontekście programów operacyjnych jedną z najważniejszych kwestii jest możliwość stosowania tzw. wielofunduszowości. Jest to zmiana najważniejsza i bardzo
korzystna z punktu widzenia efektywności polityki spójności. Możliwość stosowania
takiej metody finansowania powinna być dopuszczalna już na poziomie osi prioryte-
93
towej, podobnie jak i zasada kilku priorytetów inwestycyjnych na poziomie osi priorytetowej. Chodzi o możliwość oznaczania osi priorytetowych oraz priorytetów inwestycyjnych wszystkimi niezbędnymi do ich realizacji funduszami, umożliwiając
tym samym tworzenie programów operacyjnych łączących fundusze polityki spójności z EFRROW i EFMR (możliwość zintegrowanego programowania na poziomie
5 funduszy polityki strukturalnej, tj. EFRR, EFS, FS, EFRROW i EFMR). Oznaczałoby
to zwiększenie elastyczności w dysponowaniu środkami z różnych funduszy – w tym
dwufunduszowych projektów (EFS i EFRR) oraz wielofunduszowych zintegrowanych
inwestycji terytorialnych (Integrated Territorial Investments). Postulatem jest zatem
tworzenie wielofunduszowych osi priorytetowych oraz łączenie w ich ramach kilku
celów tematycznych, np. do wysokości 20 proc. wkładu unijnego do programu operacyjnego.
Wskaźniki
Uwzględniając doświadczenia z wdrażania instrumentów polityki spójności i ewaluacje aktualnego okresu programowania, należy przeprowadzić pogłębioną, krytyczną
analizę obowiązujących aktualnie list wskaźników kluczowych. Efektem tego procesu
powinny być w szczególności – odpowiednio wcześnie przygotowane – wspólne definicje wskaźników. Definicje takie powinny być jasne i czytelne, nie budzące wątpliwości beneficjentów ani instytucji zarządzających. Biorąc pod uwagę architekturę całości systemu, konieczne wydaje się przy tym stworzenie jednolitego systemu monitorowania wskaźników – w ramach wielofunduszowych programów operacyjnych. Oczywiście wymagać to będzie (tam, gdzie jest to możliwe z uwagi na potrzebę zróżnicowanego podejścia) niwelowania różnic między rodzajami i definicjami wskaźników
właściwych dla poszczególnych funduszy.
W przypadku wskaźników, które maja być stosowane dla mierzenia tzw. celów-kamieni milowych (milestones) – powinny to być wskaźniki produktu i nie powinny
mieć przy tym charakteru kontekstowego. Jak zawsze w takich sytuacjach, sprawą najbardziej dyskusyjną będzie określenie i uzgodnienie w wyniku negocjacji z państwem
członkowskim ich wartości, które będą następnie podstawą rozliczania instytucji zarządzających z wykonania programu. Uzgodnione wartości wskaźników powinny być zapisane w kontrakcie partnerskim bądź właściwym programie operacyjnym.
Zasadne wydaje się także grupowanie wskaźników według obszarów tematycznych, czyli odejście od przypisywania ich do kategorii interwencji. W projektowanym
systemie część zakładanych wskaźników może być bowiem osiągnięta dzięki interwencjom w ramach różnych obszarów czy kategorii tematycznych.
94
Warunkowość
Wprowadzenie w tak szerokim zakresie warunkowości ex ante i ex post oraz warunkowości makroekonomicznej do systemu zarządzania polityką spójności jest jednym
z najważniejszych nowych rozwiązań zaproponowanych dla perspektywy 2014–2020.
Jest też jednocześnie rozwiązaniem bardzo kontrowersyjnym. Przesłanką dla wprowadzenia warunkowości w takim wymiarze jest chęć większego zmobilizowania państw
członkowskich do realizacji celów strategii „Europa 2020” za pomocą polityki spójności. Jednak, ponieważ większość wskaźników (warunków) dotyczy innych niż polityka
spójności polityk Unii Europejskiej, prowadzi to do sytuacji, gdy ocena polityki spójności będzie zależna od efektów innych polityk wspólnotowych, ponadto czasem
w obszarach tematycznych pozostających w wyłącznej kompetencji rządu centralnego. A zatem dojdzie do powiązania polityki spójności z celami innych polityk wspólnotowych. Prowokuje to pytania o zasadność wprowadzenia tak szerokiego zakresu
warunkowości, szczególnie w sytuacji braku jednoznacznej korelacji pomiędzy spełnieniem warunków a poprawą efektywności wdrażania samej polityki spójności. Co
więcej, w przypadku ewentualnego niespełnienia przez państwo członkowskie uzgodnionych warunków, konsekwencje, czyli wstrzymanie płatności, mogą dotyczyć także
bezpośrednio regionów (hipotetycznie jest to możliwe nawet w sytuacji, gdy warunki
obejmujące konkretny regionalny program operacyjny zostaną spełnione). Stąd też
zasadne jest, aby poszczególne warunki zostały jednoznacznie przyporządkowane do
właściwych instytucji zarządzających, biorąc pod uwagę ich treść i kompetencje poszczególnych podmiotów. Dotyczyć to powinno zarówno państwa członkowskiego
(kontrakt partnerski), jak i poszczególnych instytucji zarządzających. Można także wyobrazić sobie sytuację, w której to państwo członkowskie będzie decydowało, na jakim poziomie (krajowym lub regionalnym) dany warunek będzie musiał zostać spełniony, np. w sytuacji jego przypisania jednocześnie do poziomu krajowego lub regionalnego, bądź w sytuacji, gdy nie jest jednoznacznie wskazany adresat danego warunku.
Niepokojący jest również zakres szczegółowości oczekiwanych dla weryfikacji
zasady warunkowości dokumentów strategicznych. Dlatego też należy dążyć w tym
kontekście do wyeliminowania konieczności generowania nowych dokumentów strategicznych, czyli wprowadzenia „podejścia strategicznego” lub „ram programowych”.
Należy przyjąć także, iż zakres warunków adresowanych do danego państwa członkowskiego podlega negocjacjom z udziałem regionów oraz z uwzględnieniem specyfiki danego kraju i regionów.
Mając świadomość potencjalnych konsekwencji wprowadzenia mechanizmów
warunkowości w tak szerokim wymiarze, oczekuje się powiązania warunków ex ante
wprost z priorytetami inwestycyjnymi oraz celami programów operacyjnych. Poszczególne warunki mogą wiązać się z głęboką ingerencją w system prowadzenia polityk
krajowych. Stąd zasadne jest postawienie pytania, czy część warunków zamiast
95
w kontrakcie partnerskim i programie operacyjnym nie powinna być ujęta np. w krajowych programach refom (dotyczyć to może szczególnie zobowiązań dotyczących
wdrażania regulacji prawnych, dyrektyw itp.).
Powinna również zostać zagwarantowana swoboda stosowania warunkowości
ex ante na poziomie kontraktu partnerskiego lub programu operacyjnego. Istotne
także powinno być doprecyzowanie zasad stosowania przez Komisję Europejską ewentualnego wstrzymania płatności.
Zakończenie
Dyskusja na temat przyszłej polityki spójności będzie z pewnością bardzo ożywiona.
Oczekujmy na jej kolejne odsłony i kolejne etapy przygotowań ze strony kluczowych
instytucji zaangażowanych w proces regulacyjny, jak: Parlament Europejski, Komisja
Europejska, COREPER, Rada ds. Ogólnych (GAC), a także grupa robocza ds. środków
strukturalnych Rady. Zgodnie z harmonogramem do końca 2012 roku, a więc w czasie prezydencji cypryjskiej, powinny zostać uzgodnione stanowiska Rady do wszystkich bloków tematycznych.
Równolegle z negocjacjami pakietu legislacyjnego dla polityki spójności trwają
negocjacje wieloletnich ram finansowych 2014–2020. Nie spodziewamy się jednak
tutaj szybkiego postępu.
Równie ważne są wątki podejmowane w debacie wewnętrznej prowadzonej
w Polsce – kraju członkowskim Unii Europejskiej, który był określany jako laboratorium europejskiej polityki spójności. Ta dyskusja animowana jest w szczególności przez
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Komisję Wspólną Samorządów Terytorialnych
i Gospodarczych, regiony i inne środowiska. Na podkreślenie zasługuje fakt, że po raz
pierwszy od wielu lat dysponujemy w Polsce solidną bazą programową, która definiuje własną, autonomiczną koncepcję polityki rozwoju regionalnego (KSRR, KPZK),
odpowiadając tym samym na formułowane od lat przez środowiska eksperckie postulaty, a nie tylko będącej odpowiedzią na „zapotrzebowanie” europejskiej polityki
spójności. W sferze programowania rozwoju mamy dosyć komfortową sytuację, gdyż
także polskie regiony dysponują dużym bagażem doświadczeń w zakresie wdrażania
polityki spójności oraz są zaawansowane w przygotowaniach programowych do nowej perspektywy finansowej. Mam tutaj na myśli tzw. trzecią generację strategii wojewódzkich oraz prace nad systemem wdrożeniowym. Ważne jest, aby polskie regiony brały aktywny udział w tej dyskusji, żeby były realnym partnerem do debaty zarówno z rządem, jak i Komisją Europejską. Następnym krokiem będzie dokończenie
budowy systemu wdrażania i zarządzania polityką rozwoju, w tym europejską polityką spójności.

Ramy prawne europejskiej polityki spójności na lata

Transkrypt

Podobne dokumenty

RAMA KARBONOWA MTB

Giant Trance 3 -2016

RADA EUROPY

Sprawdź jak dobrać rozmiar ramy