Projekt Banku Światowego: Wsparcie systemu monitoringu i oceny

Projekt Banku Światowego: Wsparcie systemu monitoringu i oceny

Projekt Banku Światowego: Wsparcie systemu monitoringu i oceny użycia
funduszy pomocowych Unii Europejskiej oraz innych funduszy
zagranicznych w Polsce
Raport krajowy: Monitoring programów w Wielkiej Brytanii
Profesor John Bachtler
1.
WPROWADZENIE
Celem niniejszej pracy jest wsparcie informacyjne projektowania polskich systemów
monitoringu funduszy zagranicznych poprzez przedstawienie studium przypadku
dotyczącego monitoringu Funduszy Strukturalnych w Wielkiej Brytanii. W
odpowiedzi na listę zagadnień opracowaną we współpracy z polskimi organami
bezpośrednio zaangażowanymi w monitoring funduszy zagranicznych, praca ta ma za
zadanie naświetlić trzy obszary: instytucjonalny rozkład ról i obowiązków; procedury i
instrumenty używane w monitoringu; oraz, wzajemne zależności pomiędzy
monitoringiem a zarządzaniem programami oraz oceną.
Dokument ten rozpoczyna się od przedstawienia ewolucji monitoringu Funduszy
Strukturalnych w Wielkiej Brytanii od wczesnych programów do chwili obecnej, przy
czym najistotniejszą kwestią w tym miejscu jest rola ciągłego procesu zdobywania
doświadczeń. Następnie omówiono ostatnie osiągnięcia w dziedzinie ram
organizacyjnych i systemów monitoringu w Anglii, Walii oraz Szkocji i
przedstawiono regionalne studia przypadku. Na koniec dokonano przeglądu
wskaźników wykorzystywanych na różnych poziomach oraz ich stosowania oraz
przedstawiono pewne główne zasady dotyczące projektowania systemów monitoringu.
2.
KONTEKST
Wielka Brytania była przez długi czas uznawana za wiodące państwo członkowskie w
dziedzinie monitoringu i oceny. Od lat siedemdziesiątych kładziono wielki nacisk na
ocenę wydajności i efektywności interwencji krajowej polityki regionalnej, a „kultura
oceny” jest dobrze wykształcona. Kulturę tę przeniesiono na grunt Funduszy
Strukturalnych, gdzie Wielka Brytania aktywnie wypełniała wymogi prawne UE co do
oceny ex ante, okresowej oraz ex post. Na Radzie w Edynburgu w 1992 roku, Wielka
Brytania wiodła prym w staraniach na rzecz nadania wyższego priorytetu
monitoringowi i ocenie Funduszy Strukturalnych, co następnie doprowadziło do
nadania wyższej wagi procesom oceny w całej Unii Europejskiej.1
Zaangażowanie Wielkiej Brytanii było bardziej widoczne na polu oceny, niż w
kwestiach monitoringu. O ile monitoring finansowy zawsze uznawano za istotny, to
monitoring wyników fizycznych nie był prowadzony w sposób systematyczny ani
zintegrowany. W udanych okresach programowania oceniający w całej Wielkiej
1
Bachtler J i Michie R (1995): A New Era in EU Regional Policy Evaluation: The Appraisal of the Structural
Funds, (Nowa era w ocenie polityki regionalnej UE: Ocena Funduszy Strukturalnych), Regional Studies, 29 (8).
Brytanii odnosili się bardzo krytycznie do systemów monitoringu, wskaźników
zawartych w Jednolitym Dokumencie Programowym (Single Programming Document
– SPD), wzajemnych zależności pomiędzy wskaźnikami różnych szczebli oraz
gromadzenia danych.
Jednakże sytuacja ulega widocznej poprawie. Od połowy lat dziewięćdziesiątych,
Departamenty rządowe Wielkiej Brytanii stopniowo rozwijały nadzór nad
wskaźnikami i rozwiązaniami monitoringowymi stosowanymi przez regiony;
szczególnie godna zauważenia jest koncepcja „ciągłej oceny” zainicjowana przez
Rząd Szkocji. Sukcesywne raporty z oceny rejestrują poczynione inwestycje oraz
wynikające z nich postępy w jakości dostępnych wskaźników i danych.
Nowe wymogi w kwestii monitoringu odegrały rolę kolejnego bodźca do zmian. W
całej Wielkiej Brytanii opracowywane są nowe, zintegrowane systemy monitoringu
efektów fizycznych, ze szczególnym naciskiem na podstawowe wskaźniki i wspólne
definicje. Przekazanie kompetencji Szkocji i Walii okazało się nowym wyzwaniem,
wymagając efektywnego monitoringu nie tylko by spełnić wymogi UE, ale także by
zapewnić przejrzystość i podział odpowiedzialności w nowych strukturach
politycznych.
Proces opracowywania ramowego systemu monitoringu i oceny był w znacznej mierze
procesem „odgórnym”, inicjowanym przez departamenty rządu Zjednoczonego
Królestwa, co początkowo miało na celu stworzenie wspólnej podstawy dla potężnych
programów Funduszy Strukturalnych, wraz z jednolitymi wskaźnikami i poziomami
wyjściowymi. O ile władze krajowe odegrały kluczową rolę w ustaleniu ramowego
systemu i w nadzorowaniu, o tyle to regionalne Biura Rządowe (w Anglii) oraz
Kierownictwa Zarządzania Programami (w Szkocji i Walii) przyczyniły się do
praktycznych efektów nadzoru i zapewniły rosnące zaangażowanie środków w
monitoring i ocenę. Jest kwestią sporną, czy przez większość minionej dekady, główną
siłą napędową prowadzenia ocen w Wielkiej Brytanii była potrzeba spełnienia
wymogów prawnych i spełnienia oczekiwań Komisji Europejskiej.
Przed rokiem 1994, działalność monitoringu i oceny Funduszy Strukturalnych była w
Wielkiej Brytanii ograniczona i relatywnie mało rozwinięta. We wczesnych
programach brakowało fizycznych informacji dla potrzeb monitoringu, dane nie były
spójne i nie gromadzono ich systematycznie. Cele były zazwyczaj niedookreślone i
trudne w ocenie, bez celów i zadań pośrednich, mogących służyć za mierniki
skuteczności. Ocena ex post programu z lat 1989-93 w Północno-Zachodniej Anglii
była dobrym przykładem ogólnego obrazu w całej Wielkiej Brytanii:2
„O ile informacje finansowe dla monitoringu są pełne i spójne (chociaż z
pewnym zabarwieniem retrospektywnym), dane dotyczące miejsc pracy i
innych fizycznych efektów projektów są fragmentaryczne, niespójne dla
całego zbioru z okresu programowania i w dużej mierze nie zweryfikowane.
Różne instytucje rządowe utrzymywały bazy danych o zróżnicowanej
jakości... jednakże napotkano na trudności przy próbach ich połączenia i
scentralizowania... Lokalne bazy danych nadal stanowią najlepsze źródło
informacji dla poszczególnych części programu [ale] wiele z informacji o
2 2
CRED (1996) Ex Post Evaluation of the Objective 2 Programmes (1989-93) for North West England, Raport
Jednostki Badawczej CRED (CRED Research Unit), University of Liverpool oraz European Policies Research
Centre dla XVI DG Komisji Europejskiej.
docelowych efektach i deklarowanych osiągnięciach ... jest dostępnych tylko
poprzez odniesienia do surowych danych wybieranych ręcznie z dostępnych
akt projektów.”
Na tym wczesnym etapie, podejście rządu brytyjskiego do realizacji programów
Funduszy Strukturalnych sprowadzało się do zapewnienia, by środki Unii Europejskiej były
w pełni wykorzystane. Monitoring skupiał się na kwestiach finansowych w celu zapewnienia,
by ścieżka audytu była jasno określona, oraz by wydano wszystkie dostępne fundusze.
„Programy nie były uzależniane od tego, jakie będą wyniki projektów, od ustalania celów i
zadań dla poszczególnych projektów, bądź od oceny wyników i wpływów na szczeblu projektu
i Programu”.3 Brakowało również nadzoru w zakresie monitoringu wobec partnerów i
wnioskodawców, co prowadziło do odchyleń w danych monitoringowych gromadzonych
zarówno w ramach poszczególnych programów, jak i pomiędzy nimi. Jakość dostarczanych
danych monitoringowych była również ograniczona zdolnością zarządzających projektami do
dokładnego raportowania o swojej działalności. Podstawowe pojęcia i terminologia, nawet w
pewnych podstawowych kwestiach (np. definicje turystyki lub rozróżnienie pomiędzy
miejscami pracy stworzonymi, a zachowanymi), były używane na różne sposoby przez
różnych realizatorów i zarządzających programami.
Wiele z tych problemów utrzymało się w programach na lata 1994 – 1996. Oceniający
systematycznie ostrzegali o słabych i problematycznych systemach oceny brytyjskich
Jednolitych Dokumentów Programowych (SPD), z których większość była wadliwa i zbyt
skąpa. Przykłady krytyki (pochodzącej z regionu West Midlands) dotyczyły tego, że SPD nie
prezentował jasnego stanowiska co do stosowanych definicji wyników (np. nowe/zachowane
miejsca pracy, zatrudnienie pośrednie/bezpośrednie), a także wykorzystywania źle dobranych
wskaźników skuteczności oraz braku wyjaśnienia sposobów otrzymywania wartości
wskaźników.4
Jednakże w okresie 1994-1996 podjęto starania mające na celu poprawę sytuacji w Wielkiej
Brytanii zarówno w zgodzie z wymogami nowych ram prawnych, jak również w nawiązaniu
do wagi, jaką rząd brytyjski przywiązywał do oceny. Grupa brytyjskich departamentów
rządowych pracowała wspólnie w ramach „GAMESF”, najpierw nad stworzeniem
wytycznych dla oceny wstępnej oraz oceny projektu, a następnie nad ocenami okresowymi
oraz ex post.5 Te ostatnie prace podjęto wspólnie przez Biuro Szkockie (Scottish Office) i
Departament Środowiska, które wspólnie stworzyły (w 1996 roku) jednolity system ramowy
monitoringu i oceny interwencji Europejskich Funduszy Strukturalnych, z uwzględnieniem
wytycznych Komisji.
W Anglii, regionalny ramowy system monitoringu i oceny zaczął ulegać poprawie, chociaż w
różnym tempie i bez jednolitego podejścia do kwestii w rodzaju definicji. W regionie West
Midlands oceniające zauważyli, że „ramowy system organizacyjny oceny wyników w SPD na
3
Williamson E (1996) The Development of the Concept of Rolling Evaluation of European Structural Funds in
Scotland, dokument przedstawiony na odbytej w 1996 r. w Berlinie Konferencji Polityki Regionalnej Means/DG
XII na temat Oceny Funduszy Strukturalnych, 2-3 grudnia 1996r.
4
DTZ Pieda (1999) An Evaluation of the Objective 2 Programmes in the West Midlands, 1994-99, Raport
końcowy dla Komitetu Monitoringu Programu Celu 2 dla regionu West Midlands, (Final Report to the West
Midlands Objective 2 Programme Monitoring Committee), Birmingham.
5
DoE/SO (1996) Framework for the Evaluation of Area Based European Structural Funds, Departament
Środowiska (Dyrekcja Rekultywacji) oraz Scottish Office (Wydział Funduszy Europejskich).
okres 1997/99 prezentuje poważne postępy w stosunku do poprzedniego, chociaż i ten różni
się od rozwiązania modelowego”.6 Wyniki były wyznaczane w bardziej jasny sposób dzięki
bardziej dostępnemu systemowi, a różnice pomiędzy różnymi typami zadań były znacznie
bardziej widoczne. Szereg problemów jednakże pozostało, zwłaszcza kwestia definicji
wskaźników innych niż miejsca pracy oraz brak logicznych związków pomiędzy
wskaźnikami aktywności gospodarczej, produkcji i wpływu. Ocena SPD regionu Greater
Manchester na lata 1997-99 była podobna: ogólna struktura SPD znacznie wyraźniejsza, niż
w poprzednim okresie, z logiczną strukturą działań, która uzależniona jest od zakładanych
poziomów aktywności, jaka ma być objęta wsparciem, a także od związanych z programem
wyników i oczekiwanych wpływów. Dokument na lata 1997-99 zawiera jednakże te same
nieodłączne słabe strony , jak jego odpowiednik na lata 1994-96 – nie da się prześledzić
zdefiniowanej ścieżki począwszy od kwoty wyasygnowanych środków, poprzez działania, aż
po wyniki i cele.”7
W tym okresie w Szkocji prowadzono innego rodzaju prace, obejmujące wspólnie Scottish
Office oraz sekretariaty programów, mające na celu opracowanie „ciągłego procesu oceny”.8
Rozpoczęto od kwestii definicji, zamierzając stworzyć taksonomię, którą można by stosować
do wszystkich programów. Dla każdego programu uzgodniono „plan oceny”, określający, co,
kiedy i w jaki sposób będzie robione w kwestii monitoringu i oceny. Plany te wskazywały, że
konieczne jest wytworzenie informacji o stanie wyjściowym, względem której można
weryfikować postępy oraz iż ekonomiczne dane statystyczne powinny być gromadzone w
sposób odgórny (na poziomie makro), a informacje o projektach w sposób odgórny (na
poziomie mikro).
Informacje o projektach były gromadzone przede wszystkim na podstawie formularzy
aplikacyjnych, a następnie poprzez kwartalne formularze zgłoszenia zapotrzebowania, dla
których miał być opracowany jednolity format dla wszystkich siedmiu programów. Dla
każdego programu ekstrapolowano wskaźniki działalności na poziomie poszczególnych
działań, a także wskaźniki wyników pośrednich. Określono jednolitą definicję działalności
oraz związanych z nią wyników pośrednich, dającą się zastosować do wszystkich programów,
tak by było możliwe zbieranie tych samych informacji o tym samym znaczeniu w całej
Szkocji. Te same działania przeprowadzono dla wskaźników wpływu makroekonomicznego,
których listę sporządzono i przesłano do wszystkich Komitetów Monitoringu. Zajęto się także
specyficznymi problemami, takimi jak różnice pomiędzy miejscami pracy stworzonymi, a
uratowanymi oraz problemem dwukrotnego liczenia wpływów.
Na zakończenie operacji, która trwała około dwóch lat (1994-96), udało się
wprowadzić wspólny oraz efektywny system monitoringu dla wszystkich szkockich
programów. Podjęte prace umożliwiły wprowadzenie wspólnego dla wszystkich
programów systemu monitoringu, który mógłby stanowić podstawę do porównawczej
analizy skuteczności programów w całej Szkocji. We wszystkich programach
gromadzono spójne dane podstawowe, co umożliwiło wdrożenie systemu ciągłej
oceny oraz, w rezultacie, ogólny globalny obraz wyników, oraz częściowo rezultatów,
6
DTZ Pieda (1999) op. cit
Pion Economics/Roger Tym & Partners (1999) Evaluation of GMLC Objective 2 Programme 1994-99,
Manchester
8
EPRC/FAI (2000) (2000) Methodologies Used in Evaluating the Effectiveness of the Structural Funds: A
Comparative Assessment, Raport dla władz szkockich, European Policies Research Centre i Fraser of Allander
Institute, University of Strathclyde, Glasgow.
7
co zostało osiągnięte przy wsparciu Funduszy Strukturalnych. Ostatnie oceny
potwierdzają, że wskaźniki, poziomy wyjściowe oraz docelowe wykorzystane w
edycji 1997-99 szkockich programów (np. Szkocja Zachodnia i Szkocja Wschodnia)
były względnie solidne i oparte na zdrowych podstawach i uniknięto części rewizji
oraz dodatkowej pracy koniecznej w innych częściach Zjednoczonego Królestwa.9
Spoglądając na całość Wielkiej Brytanii, okres programowania 1994-99 przyniósł
postępującą poprawę ramowych systemów monitoringu i oceny, wykorzystywanych
wskaźników oraz systemów gromadzenia danych. Tak zwane „dobre praktyki”
ograniczały się jednakże w dalszym ciągu tylko do nielicznych regionów. W
większości wypadków, monitoring wyników fizycznych oraz wpływów był niespójny
i ograniczony.
3.
RAMY ORGANIZACYJNE I SYSTEMY MONITORINGU
Dla programów na okres 2000-06, podobnie jak w innych państwach, wstępne
brytyjskie SPD zawierają standardowy tekst na temat warunków realizacji, który
obejmuje część poświęconą monitoringowi. Opierając się na art. 34-36 rozporządzenia
Rady nr 1260, stwierdza ona, że:
„Monitoring prowadzić będzie Organ Zarządzający przy
współpracy Komitetu Monitoringu Programu. Monitoring zapewni
jakość i efektywność realizacji poprzez ocenę postępów w kierunku
osiągnięcia wskaźników finansowych, fizycznych oraz wpływu,
określonych w SPD. Obejmować będzie organizację oraz
koordynację danych dotyczących wskaźników finansowych,
fizycznych oraz wskaźników wpływu, a także dotyczących
jakościowych aspektów realizacji.”
W przypadku szkockich programów, postanowienie to jest zmodyfikowane poprzez
uczynienie z monitoringu „wspólnego obowiązku Organu Zarządzającego, Komitetu
Monitoringu oraz PME i Partnerów”, podczas gdy w Walii monitoring będzie
prowadzony przez Walijskie Krajowe Biuro Finansowania Europejskiego w imieniu
Organu Zarządzającego.
Podobnie jak w innych obszarach implementacji Funduszy Strukturalnych, podejście
do monitoringu różni się pomiędzy częściami składowymi Zjednoczonego Królestwa.
W Anglii nacisk kładziony jest na zapewnienie, by monitoring projektów był
prowadzony skutecznie i wydajnie, tak by rząd krajowy mógł zapewnić zgodność z
wymogami UE w zakresie zarządzania finansowego, monitoringu i kontroli.
Zintegrowany system sprawozdawczości w dziedzinie wyników fizycznych jest
obecnie opracowywany, jednakże regiony różnią się znacznie w zaawansowaniu ich
rozwiązań monitoringowych oraz w zakresie (i definicji) zbieranych informacji
monitoringowych. W Walii, nacisk zdaje się również przypadać na zgodność z
prawem w zakresie monitoringu finansowego i fizycznego. Kontrastuje z tym Szkocja,
w której większa przejrzystość wymagana w skutek przekazania uprawnień
9
EKOS Ltd (1999) Interim Evaluation of the Western Scotland Objective 2 1997-1999 Programmes, Raport dla
Strathclyde European Partnership Ltd, Glasgow. EKOS Ltd (1999) Interim Evaluation of the Eastern Scotland
Objective 2 1997-1999 Programmes, Raport dla Eastern Scotland European Programme Executive, Glasgow.
doprowadziła do znacznych inwestycji w nowe ramy organizacyjne i systemy
monitoringu dla łączenia podstawowych informacji, jak również w nowe strategie
oceny. Wysiłki te nie tylko zapewniły zgodność z regulacjami UE, ale także pozwalają
szkockiemu parlamentowi na jasny podział zakresów odpowiedzialności, a także
zapewniają skuteczne narzędzie programowania.
3.1
Systemy monitoringu w Anglii i Walii
Odpowiedzialność za administrację Funduszy Strukturalnych jest na szczeblu całego
Zjednoczonego Królestwa rozdzielona pomiędzy Departament Handlu i Przemysłu
(DTI), oraz Departament Środowiska, Transportu i Regionów (DETR). O ile DTI
kieruje sprawami negocjacji oraz łączności z Komisją Europejską w sprawach
Funduszy Strukturalnych, DETR jest odpowiedzialny za zarządzanie operacyjne w
kwestiach realizacji oraz, jak stwierdzono powyżej pełni formalną rolę Organu
Zarządzającego. W zakresie monitoringu, DTI pełni funkcje nadzorcze i
sprawozdawcze (tzn. przygotowuje regularne ogólnokrajowe raporty monitoringu na
temat działania programów). DETR jest odpowiedzialny za zapewnienie, by
monitoring (oraz ocena) programów Funduszy Strukturalnych w regionach Anglii była
prowadzona zgodnie ze specyfikacją oraz terminowo, oraz by spełniała ona wymogi
przepisów UE, umożliwiając rządowi brytyjskiemu przedstawianie Komisji
Europejskiej raportów. W odpowiedzi na ostrzejsze wymogi UE w kwestii
monitoringu, prowadzone są obecnie prace nad dwoma modyfikacjami na szczeblu
Zjednoczonego Królestwa: opracowaniem jednolitego systemu łączenia informacji
oraz przedstawieniu regionom bardziej szczegółowych wytycznych.
Najpierw DETR opracowywał wspólną strukturę gromadzenia informacji o wynikach
we wszystkich regionach Anglii. Od 1998 roku Wielka Brytania dysponuje
funkcjonującym systemem informatycznym służącym do zbierania informacji o
wnioskach o wypłatę oraz danych finansowych; jest on w stanie gromadzić dane na
każdym szczeblu (projektu, działania, priorytetu, programu) i stanowi podstawę
tworzenia kwartalnych raportów przygotowywanych przez DTI na temat finansowych
postępów programów. System jest obecnie rozszerzany tak, by objął również
informacje o wynikach. Obejmuje to sporządzenie jednolitego zestawu
„podstawowych wskaźników” (patrz poniżej, część 4) dla wszystkich Biur Rządowych
w angielskich regionach w celu zapewnienia spójnej informacji o wynikach. Mają one
być przekazywane do nowego, rozszerzonego systemu informatycznego, nad którym
trwają obecnie prace. Oczekuje się, że regiony będą przekazywać dane dotyczące
programów, zarówno do tworzenia wskaźników finansowych, jak i wyników
fizycznych, od początku okresu trwania programu i aktualizować je na bieżąco.
Do tej pory procedury te są nadal na wczesnych etapach rozwoju. Na koniec 2000
roku tylko pierwsze regiony Celu 1 (tj. Merseyside, South West England) wprowadziły
do systemu nowe dane programów. Po osiągnięciu pełnej funkcjonalności, rząd
centralny powinien otrzymać przegląd w czasie rzeczywistym postępów procesu pod
względem wyników finansowych i fizycznych, oraz stopnia realizacji celów. Dostęp
do całego systemu będzie ograniczony do DETR oraz DTI (każdy region będzie miał
dostęp tylko do własnych informacji), co doprowadzi do przedstawiania regularnych
raportów o sytuacji w całym kraju Komisji Europejskiej. Każdy region będzie także w
dalszym ciągu przesyłał swoje raporty Komisji Europejskiej, według jednolitego
szablonu, obejmującego szerszy i bardziej zaawansowany zestaw informacji
monitoringowych gromadzonych przez wiele regionów.10
W następnej kolejności przedstawiono regionom bliższe wytyczne. Ich podstawą jest
szczegółowy opis rozwiązań w zakresie zarządzania i monitoringu zawartych w
standardowych przepisach o realizacji, przekazanych wszystkim Biurom Rządowym w
Anglii (a także przyjętych z pewnymi modyfikacjami w Szkocji i Walii). Odrębne
wytyczne wydano w sprawie monitoringu finansowego, obejmujące instrukcję audytu
Komisji, a także wymogi kontroli finansowej i audytu.
Główną nowością dotyczącą wytycznych są jednakże wysiłki zmierzające do
usprawnienia ogólnych ram implementacji programów Funduszy Strukturalnych
poprzez opracowanie publicznie dostępnej "Instrukcji dla Funduszy Strukturalnych".
Sporządzona w trybie między - departamentowym pod kierownictwem Departamentu
Handlu i Przemysłu Instrukcja ma na celu skodyfikowanie istniejących standardów
"dobrej praktyki" i włączenia praktycznych zaleceń do nowej polityki w tej kwestii.
Ma ona zastosowanie do całego Zjednoczonego Królestwa, chociaż jej część jest
specjalnie dostosowana do potrzeb angielskich regionów.
Odnośnie monitoringu, celem Instrukcji nie jest bezpośrednie kierowanie działaniami
realizujących programy ale raczej doradzanie tym uczestnikom procesu, którzy
administrują programy oraz tym, których zadaniem jest opracowywanie i zarządzanie
procesami monitoringu. Instrukcja pomaga tym osobom w kierowaniu realizatorami
projektów od etapu jego wdrażania po zatwierdzenie zakończonego projektu. Na
etapie realizacji projektu, przedstawia ona wytyczne na temat wymaganej informacji
wynikowej, postulując by wyniki były jasno i spójnie określane, wyznaczane
ilościowo tam, gdzie to możliwe i powinny stwarzać możliwości ich praktycznego
pomiaru. Cele muszą być skonstruowane w sposób pozwalający uniknąć ich
podwójnego zaliczania oraz zapewniający możliwość wycofania subwencji ujętą w
liście ofertowym, w sytuacji, gdy zasadnicze ogólne cele nie zostaną spełnione.
Instrukcja następnie zawiera wskazówki na temat tego, w jaki sposób powinien być
prowadzony monitoring projektu. Jako główne cele monitoringu projektu
wymieniono:
a) sprawdzanie, czy subwencja wykorzystywana jest do celów, na jakie jej udzielono
oraz, czy przestrzegane są warunki subwencji
b) zapewnienie, że subwencja zostanie wypłacona w momencie, że wniosek o
wypłatę spełnia warunki określone w liście ofertowym oraz że projekt postępuje
zgodnie z planem, i można oczekiwać tego samego w przyszłości.
c) Zajmowanie się projektami nie spełniającymi prognoz; oraz
d) Zapewnienie podstawy, dzięki której możliwa będzie ocena korzyści osiągniętych
dzięki wsparciu funduszu ERDF.
10
Informacje o wynikach programów Funduszy Strukturalnych są również zawarte w rocznych "umowach o
rozmiarach usług" zawieranych pomiędzy administracją centralną, a każdym z regionalnych Biur Rządowych,
które to umowy zawierają szczegóły dotyczące przewidywanych wydatków oraz docelowych poziomów
wyników dla wszystkich dziedzin wydatków rządowych w regionach. Umowy te, rewidowane co roku i będące
przedmiotem sprawozdań kwartalnych, zawierają również rozdział poświęcony ERDF oraz ESF, w którym
każdy z departamentów rządowych określa, jakich spodziewa się wyników.
Instrukcja określa pewne ogólne zasady w kwestii głębokości monitoringu
(wymagając, by wszystkie projekty były kontrolowane co do zgodności z listem
ofertowym oraz by ich cele były realizowane), procesu śledzenia projektu, korzyści
związanych z wizytacjami projektów w celu weryfikacji wniosków o wypłaty oraz
istotności zachowywania informacji. Rzeczywista praktyka monitoringu projektów
jest jednakże pozostawiona do decyzji (angielskich) regionalnych Biur Rządowych.
Biurom Rządowym przypomina się, że "oprócz gromadzenia aktualnych informacji na
temat poszczególnych projektów, ważne jest, by biura prowadziły i regularnie
aktualizowały bazę danych wyników projektów i programów jako mającą podstawowe
znaczenie pomoc w ocenie projektów oraz w zarządzaniu nimi". Zintegrowana baza
danych umożliwia prognozowanie, monitoring oraz rejestrację wyników
ekonomicznych programów.
Na niższych szczeblach procesu przedstawiono wskazówki w kwestii monitoringu na
poziomie projektu. Przedstawiono zalecenia w kwestii zakresu informacji, jakie
powinny być gromadzone dla projektów funduszy ERDF oraz ESF, jak również
zagadnienia, jakie należy wziąć pod uwagę w związku z celami projektów, poziomami
wyjściowymi, wskaźnikami, poziomami docelowymi, gromadzeniem danych oraz
zarządzaniem projektami i systemami. Co najistotniejsze, podkreśla się, że wymogi
monitoringowe powinny być rozważane na etapie planowania projektu, w przeciwnym
razie mogą one być "spóźnione" i "mogą nie być efektywne". Nacisk kładziony na
integrację monitoringu projektu na etapie jego opracowywania stoi w sprzeczności ze
wskazówkami zawartymi w brytyjskiej "Instrukcji Funduszy Strukturalnych"; skupiają
się one bardziej na formalnych zasadach i działaniach wymaganych dla efektywnego
monitoringu projektów, stwierdzając, że "monitoring powinien rozpocząć się
niezwłocznie po przyjęciu przez wnioskodawcę listu ofertowego".
Poza kwestiami monitoringu, zmianie uległy także rozwiązania w dziedzinie audytu.
Trzy główne brytyjskie departamenty zajmujące się realizacją programów połączyły
swoje niezależne zespoły audytu tworząc jednolity "Zespół Audytu Biura Rządowego"
(GO-AT). Pracując jako zespół w pełnym wymiarze godzin, GO-AT będzie badał
regionalne jednostki audytu Biur Rządowych, w cyklu około dwuletnim, aby ocenić
sposób, w jaki zarządzane są programy Funduszy Strukturalnych. O ile głównym
kontrolowanym zagadnieniem są przepływy finansowe, zespół będzie również
obserwować kwestie związane ze stosunkiem wartości uzyskanej do kosztów (poprzez
wizytacje projektów, badanie wybranych wniosków o wypłatę itp.), a także wydawać
zalecenia co do zarządzania i monitorowania programów.
3.2
Studium przypadku z regionu: West Midlands
Jak wcześniej zauważono, podejście administracji centralnej polegało na stworzeniu
jednolitego, zintegrowanego systemu informacji finansowej i ustalenie podstawowych
wskaźników wyników fizycznych, jak również wydanie wytycznych co do procedur
monitoringu. Określanie skali rozwiązań monitoringowych oraz systemów
wykorzystywanych do śledzenia i rejestrowania programów oraz stopnia ich
zaawansowania należy jednakże w dużej mierze do regionalnych Biur Rządowych. W
regionach Anglii największy postęp dokonał się wśród programów większych, które
miały więcej bodźców do rozwijania efektywnych systemów monitoringu. Spośród
tychże programów, program regionu West Midlands uznawany jest za wiodący w
zakresie zaawansowania rozwiązań monitoringowych.
W ramach procesu przygotowań do okresu programowania 2000-2006, Biuro
Rządowe regionu West Midlands (GO-WM) poświęciło 2-3 lata na projektowanie
kompleksowego systemu monitoringu, po części w odpowiedzi na krytykę
oceniających co do jakości systemów monitoringu oraz wskaźników w dwóch
ostatnich SPD.
Pierwszym krokiem było nakreślenie hierarchii wskaźników wyników, rezultatów
oraz wpływów. Jak opisano poniżej, były one oparte na wytycznych Komisji oraz
raporcie Ekos, chociaż ograniczał je brak ukończonej listy wskaźników podstawowych
DETR. Drugim krokiem było opracowanie dokładnych poziomów wyjściowych; w
niektórych przypadkach opierały się one na zestawach danych już wykorzystanych w
poprzednich programach, w innych zlecono badania pierwotne. Ustalenie poziomów
wyjściowych nie zawsze okazywało się łatwe. Pewne dane nie są dostępne na
poziomie programu; dane na poziomie krajowym, na przykład, nie odzwierciedlają
tego, co dzieje się na obszarze programu, a niektóre z nich nie są dostępne w
wymaganej formie, powodując konieczność korzystania z przybliżeń.11
Trzecim etapem było ustalenie metodologii pomiaru wpływów. Współpracując z
innymi Biurami Rządowymi (np. East Midlands), GO-WM przeanalizowało efekty
działalności poprzednich edycji programu w latach 1994-96 oraz 1997-99 w celu
ustalenia możliwych efektów programu. W wyniku otrzymano zestaw tabel dla
każdego działania określających planowane rezultaty, wyniki i wpływy, jak również
ocenę ogólnego wpływu programu według zestawu pięciu wskaźników.
Ostatnia część procesu projektowania obejmowała stworzenie ram analitycznych dla
przetwarzania danych, na przykład w celu przekształcenia wartości miejsc pracy brutto
w miejsca pracy netto oraz wyliczenia liczby pośrednich miejsc pracy poprzez
oszacowanie łańcuchów dostaw. Przy współpracy z Ekos i GO-WM, GO-WM
opracowywało metodologie (obecnie w trakcie zatwierdzania) dla każdego obszaru
interwencji, korzystających z danych wnioskodawcy.
W celu wprowadzenia systemu do użycia, poczyniono znaczne wysiłki w celu
usprawnienia gromadzenia i rejestracji danych. Rozpoczęło się to w latach 1997-98 od
projektu pilotowego dla Celu 3, w którym wymagano od wnioskodawców
comiesięcznych informacji na temat wydanych kwot, beneficjentów (w tym z
podziałem na kategorie, takie jak grupa etniczna, oraz porównania z poziomami
zakładanymi). W roku 1999 rozszerzono powyższe działania o Cel 2, chociaż wynikła
ilość pracy szybko zaczęła sprawiać sekretariatowi problemy. O ile wnioskodawcy
muszą w cyklu miesięcznym informować współfinansujących, stało się jasne, że taka
częstotliwość jest zbytnim obciążeniem dla GO-WM i zmieniono częstotliwość
raportów monitoringowych na raz na kwartał.
Ponadto, proces zbierania informacji monitoringowych stał się bardziej pro-aktywny.
Podobnie jak pozostałe sekretariaty, GO-WM zawsze prowadził monitoring "zza
biurka", porównując dane z wniosków z założeniami realizacyjnymi. Nowy system
11
Część regionów powołała regionalne stacje obserwacyjne w celu generowania odpowiednich danych; takie
rozwiązanie rozważa się również w regionie West Midlands.
obejmuje obecnie również wizytacje na miejscu, w celu sprawdzenia postępów
projektu. Dąży się do uzyskanie 100% pokrycia, tj. do wizytowania każdego projektu,
chociaż konieczne było ograniczenie do jednej wizytacji na każdego wnioskodawcę.
Wizytacje spotkały się z zadowoleniem zarówno personelu GO-WM, który może
zobaczyć projekty "na miejscu" i ma możliwość zidentyfikowania i
rozpowszechniania "dobrych praktyk", a także wśród wnioskodawców, którzy mają
możliwość bardziej osobistych kontaktów z personelem GO-WM, co pozwala na
omówienie problemów w ich wczesnym stadium. Proces ten będzie ważny dla nowego
programu, w którym GO-WM chce nawiązać dobre stosunki z wnioskodawcami w
celu zapewnienia, że zrozumieją oni bardziej uciążliwy sposób zarządzania
finansowego i wymogi monitoringowe oraz zapewnić, by nie następował brak
przywiązania do realizacji programu.
Wizytacje na miejscu są wspierane przez skomputeryzowaną bazę danych,
zawierającą wszystkie informacje monitoringowe dla wszystkich projektów, jak
również oceny pracowników kontrolujących oraz oceny "zdolności wnioskodawców
do realizacji założeń". System jest względnie przejrzysty w takim sensie, iż
wnioskodawca jest proszony o podpisywanie ocen GO-WM. W przyszłości podejście
to zostanie rozszerzone o ocenę ryzyka przez GO-WM w odniesieniu do każdego z
wnioskodawców. GO-WM dokona oceny "zdolności do realizacji celów" opartej na
trzech poziomach ryzyka:
a.) dopuszczalne - wnioskodawca w przeszłości dobrze realizował cele
b.) nieznane - informacje o realizacji celów w przeszłości są niewystarczające, jak w
przypadku nowych organizacji składających wniosek lub organizacji starych, które
zostały zrestrukturyzowane lub mają nowy personel;
c.) niedopuszczalne - wiadomo o wnioskodawcy, że nie posiada on zdolności do
realizacji celów, względnie istnieją co do tego poważne wątpliwości.
GO-WM oczekuje od wszystkich wnioskodawców przejścia przez ten skomplikowany
proces ocen ryzyka (obejmujący sprawdzanie archiwów i systemów archiwizacji
wnioskodawcy oraz spotkania z organizacjami składającymi wnioski), aczkolwiek w
zasadzie większość wnioskodawców będzie musiał przejść przez ten proces
jednokrotnie. Urzędnicy oceniający przeprowadzą ocenę samodzielnie, chociaż mogą
w niej uczestniczyć także księgowi oraz personel audytu i monitoringu finansowego.
Jeśli chodzi o konieczne środki, GO-WM ocenia, że obowiązki związane w różnym
stopniu z monitorowaniem wykonywać będzie około 30 osób, co będzie być może
stanowiło odpowiednik 10-15 członków personelu pracujących w pełnym wymiarze
godzin.
Warto odnotować na zakończenie jeszcze dwie sprawy dotyczące stosunków
pomiędzy monitoringiem interwencji Funduszy Strukturalnych a monitoringiem
innych, krajowych programów rozwoju gospodarczego w regionie. Po pierwsze,
monitoring prowadzony przez sekretariat europejski GO-WM korzystał z badań
ankietowych prowadzonych w regionie. Na potrzeby funduszu ESF, GO-WM
wyciągnął pewne wnioski z prowadzonych co 2 lata badań gospodarstw domowych na
próbie około 25.000 osób z regionu West Midlands, prowadzonych przez Rady
Szkoleń i Przedsiębiorczości (TEC), o dobrym pokryciu próbką grup o różnych
dochodach oraz zatrudnieniu na poziomie lokalnym. Rady TEC prowadziły również
komercyjne badania ankietowe perspektyw i oczekiwań przedsiębiorstw. Nie były
prowadzone dla celów Funduszy Strukturalnych ale stanowiły część ogólnych działań
monitoringowych Rad TEC. Chociaż Rady TEC są obecnie zastępowane przez nowe
organizacje rozwoju gospodarczego, GO-WM ma nadzieję wykorzystać potencjał w
dziedzinie badań ankietowych pośredników takich, jak izby handlowe poprzez
stawianie wymogu tworzenia bazy danych ankietowych jako warunku pomocy
gospodarczej.
Drugą kwestią jest szersze zagadnienie zainteresowania ze strony agencji rozwoju
regionalnego, Advantage West Midlands (AVM), wykorzystaniem doświadczeń GOWM w dziedzinie Funduszy Strukturalnych do stworzenia obejmującego cały region,
kompleksowego systemu monitoringu i oceny obejmującego wszystkie interwencje.
Inicjatywa ta obecnie znajduje się w dalszym ciągu we wczesnej fazie, jednakże
AWM opracowała podstawowe "ramy AWM" dla regionu, w których mieszczą się
bardziej zaawansowane ramy organizacyjne dla programu Celu 2 (który, w
rzeczywistości, jest podstawą systemu AWM). AMW zachęca pozostałe organizacje
regionu do opracowywania ich własnych systemów, "zagnieżdżonych" w ramach
AMW. Zamiarem jest przede wszystkim osiągnięcie jednolitości rozwiązań, od
najwyższego szczebla w dół w zakresie: definicji wyników, wykorzystywanych
danych oraz sposobu zbierania danych. Oczekuje się, że ułatwi to wyodrębnienie
wyników związanych z poszczególnymi interwencjami. Ostatecznym celem jest ocena
rzeczywistych wpływów oraz rozróżnienie wpływów równoległych interwencji
społeczno-ekonomicznych takich jak Fundusze Strukturalne i krajowy Jednolity
Budżet Odbudowy. Propozycja ta jest jednakże w dalszym ciągu na etapie
początkowym i brakuje jej bardzo wiele do osiągnięcia celu. Nie ma obecnie jeszcze,
na przykład, systemu nakładów-wyników (input-output) dla regionu West Midlands.
Niezależnie od tego, w ciągu najbliższych sześciu lat system ten powinien z pewnością
zapewniać możliwości do zarządzania i realizacji programu Celu 2 oraz do poprawy
jakości monitoringu i oceny.
3.3
Systemy monitoringu w Szkocji
W Szkocji dokonały się poważne zmiany w zakresie kontekstu, ram organizacyjnych
oraz systemów operacyjnych dla potrzeb monitoringu. Przede wszystkim, zmianie
uległ strategiczny kontekst, z położeniem większego nacisku politycznego na potrzebę
rozdziału odpowiedzialności. Poza tym, opracowywane są przez Rząd Szkocji nowe
ramy organizacyjne monitoringu i oceny, obejmujące nowy zestaw podstawowych
wskaźników oraz systemów monitoringu. Wreszcie, kładzie się większy nacisk na
generowanie godnych zaufania danych poprzez współpracę z wnioskodawcami nad
poprawą monitoringu projektów.
Przekazanie kompetencji rządowych oznacza, że strategiczne i operacyjne aspekty
implementacji Funduszy Strukturalnych są przedmiotem znacznie skrupulatniejszych
badań, niż dotychczas. W okresie 1999-2000 Rząd Szkocji przeprowadził przegląd
realizacji programów Funduszy Strukturalnych za pośrednictwem Członków
Zarządów Programów. Komitet Europejski Parlamentu Szkocji dokonał przeglądu
każdego projektu SPD przed ich przekazaniem Komisji Europejskiej, a także
przeprowadził kontrolę implementacji Funduszy Strukturalnych na terenie Szkocji.
Oprócz rocznego przeglądu programów dokonywanego przez Komisję, Parlament
Szkocji prowadzi własny roczny przegląd postępów i efektywności programów. Poza
tym, powołano Szkockie Forum Funduszy Strukturalnych, wysokiego szczebla,
kierowane przez ministra rządu, w celu regularnego dokonywania przeglądu realizacji
programów oraz identyfikacji zmian koniecznych do zapewnienia, iż programy te są
zgodne z ogólną polityką.
Szkoccy ministrowie wygłosili publicznie polityczną deklarację, w której zobowiązali
się do poprawy efektywności nowych programów:12
„Ministrowie szkoccy zadeklarowali swój cel zapewnienia,
by Fundusze Strukturalne były wykorzystywane efektywnie,
wydajnie i pozostawiły trwałe dziedzictwo, uzupełniając ich
ogólne cele polityczne.”
Co więcej, w odpowiedzi na przegląd Członków Zarządów Programów, który
nawoływał do położenia większego nacisku na sprawozdawczość i monitoring13,
Minister Finansów stwierdził:14
„Nowe procesy będą musiały kłaść większy nacisk na przeglądy i
ocenę, niż miało to miejsce w przeszłości. W związku z tym ważne
będzie opracowanie efektywnych systemów monitoringu i
sprawozdawczości. Będzie to wymagać przesunięcia posiadanych
zasobów tak, by obsługiwały nowe systemy.... celem powinno być
przeprowadzenie tego w znacznej mierze posiadanymi środkami,
poprzez maksymalne możliwe uproszczenie procesu, zwłaszcza w
odniesieniu do realizacji i wynikającego z niej zarządzania
projektem. Im większy nacisk kładziony jest na myślenie
kategoriami wartości programów, a mniejszy na rutynową pracę
„papierkową”, tym lepiej dla wyników nowych programów.”
Na szczeblu operacyjnym, Rząd Szkocji opracował ogólną strategię oceny dla pięciu
szkockich programów Funduszy Strukturalnych. Ma ona za zadanie umiejscowić
działania monitoringowe w szerszym kontekście i oparta jest na zagadnieniach
wymogów prawnych, politycznego rozdziału odpowiedzialności, priorytetów
nadrzędnych oraz ciągłego otrzymywania informacji zwrotnych. Należy zauważyć, że
motywacją dla monitoringu i oceny nie jest tylko potrzeba spełnienia wymagań
przepisów w kwestii Funduszy Strukturalnych, ale również inne cele:
zapewnienie „właściwego podziału odpowiedzialności” wobec Parlamentu Szkocji
oraz opinii publicznej
zapewnienie „podstawowego narzędzia” dla osiągnięcia efektywnego
projektowania i realizacji programów i projektów;
wpływ na przyszłe decyzje dotyczące projektów Funduszy Strukturalnych; oraz
12
Scottish Executive (2000) Framework for Economic Development in Scotland, Edinburgh, str.16.
13
Scottish Executive (2000) Report of the Steering Committee of the Review of the Programme Management
Executives, 6 marca 2000, Edinburgh.
14
Oficjalna odpowiedź Ministra Finansów na raport Komitetu Sterującego z przeglądu Członków Zarządów
Programów, http://www.scotland.gov.uk/esf/response-00.asp.
stworzenie możliwości dla efektywnej rewizji i oceny programów poprzez dostęp
do spójnych informacji monitoringowych.
W ciągu 2000 roku przeprowadzono porównawcze badania metodologii oceny
Funduszy Strukturalnych15 , a także pracowano nad zagadnieniami silnych i
słabych stron systemów monitoringu w Szkocji, co uzupełniła publikacja
wskazówek dla osób i organizacji zaangażowanych w realizację programów
Funduszy Strukturalnych16 oraz publiczne zobowiązanie polityczne do
poprawy
efektywności
nowych
programów.
Istotny
wkład
w
rozpowszechnianie informacji wniósł nowy „podręcznik monitoringu”, który
przedstawia aktualne stanowisko w kwestii monitoringu i oceny projektów,
wyjaśnienie „podstawowych wskaźników” dla programów szkockich (patrz
niżej), gromadzenia informacji o poziomych zadaniach programów, studia
przypadków monitoringu projektów oraz listę kontrolną dla partnerów oraz
wnioskodawców (patrz tabela 3.1).
Tabela 3.1: Lista kontrolna monitoringu dla szkockich programów Funduszy Strukturalnych
•
Monitoring rozpoczyna się na etapie projektowania, a nie realizacji. Zbieraj wszelkie
istotne informacje w fazie projektowania, co zapewni punkt wyjścia do monitoringu
realizacji.
•
Rozważ i ustal trzy wymagane wielkości wyjściowe (dbając o to, by były one
pomocne w monitoringu względem wielkości docelowych)
•
Rozważnie wybierz najistotniejsze i najbardziej odpowiednie wskaźniki (ponownie
pamiętając o tym, że mają one umożliwiać monitorowanie postępów na drodze do
osiągnięcia celów)
•
Ramy Organizacyjne Monitoringu informują:
•
co będzie monitorowane;
•
jak będzie prowadzony monitoring;
•
kto będzie go prowadził (role i zakresy odpowiedzialności); oraz
•
kiedy należy prowadzić monitoring i gromadzić dane (biorąc być może pod
uwagę punkty etapowe)
•
współpracuj i wprowadzaj rozwiązania zbierania danych z partnerami –
nieprofesjonalne jest oczekiwanie, że instytucje będą odpowiadać na regularne i być
może obszerne prośby o przesłanie danych, jeżeli nie będą znać wcześniej twoich
wymagań.
•
przeanalizuj konieczne koszty i potrzebne systemy, np. nowe systemy informatyczne,
nowe systemy archiwizacji, wszelkie dane, które nabywa się odpłatnie, czas personelu
itp.
•
zadbaj o to, by zarządzający projektami lub schematami byli zachęcani do
postrzegania monitoringu jako korzystnego i użytecznego narzędzia
15
16
EPRC/FAI (2000) op. cit.
Scottish Executive (2000) Measuring Progress: A Handbook for Monitoring European Structural Fund
Projects, Edinburgh.
•
jeżeli prowadzisz schemat pomocowy, upewnij się, że grupy klientów rozumieją w
pełni, jakich informacji będzie się od nich wymagać, kiedy będą o nie proszeni i w
jakiej formie będą musieli je przekazywać
Upewnij się, że włączysz do Ram Monitoringu wymagania wszystkich zewnętrznych
organów współ-finansujących – dbaj o to, byś przechowywał informacje i dane w
sposób, który umożliwi ich szybkie udostępnienie do wszelkich zastosowań i dla
wszystkich użytkowników
Kontroluj to, co robisz tak, by zapewnić, że projekt jest realizowany:
•
•
zgodnie z harmonogramem
w wymaganej jakości
dla właściwych klientów
w planowanych wielkościach
Weź pod uwagę i promuj różne metody monitoringu, w tym niezależne i „zewnętrzne”
informacje zwrotne poprzez wykorzystanie „fałszywych klientów”, grup focusowych i
ankiet.
•
Przede wszystkim, WYKORZYSTUJ swój system monitoringu. Nie ignoruj spraw, które tu
przedstawiono. Monitoring jest narzędziem zarządzania i pomoże w realizacji projektu.
Niedopełnienie obowiązku efektywnego monitorowania może skutkować karami.
3.4
Regionalne studium przypadku: Szkocja Zachodnia
Podobnie jak w przypadku całości Zjednoczonego Królestwa, o ile monitoring
finansowy był skuteczny, to monitoring fizyczny programu dla Szkocji Zachodniej
praktycznie nie istniał do roku 1994. W okresie programu 1994-1996 monitoring
zaczął ulegać poprawie, chociaż nadal był raczej sporadyczny i występował raczej w
odpowiedzi na pojawiające się problemy, np. brak aktywności na szczeblu projektów.
Bardziej strategiczne podejście przyjęto dopiero w 1997 roku. Podstawowym krokiem
było zapewnienie standaryzacji procesu składania wniosków o wypłatę (do roku 1997
organizacje składały z reguły wnioski w formacie i w czasie wybranym przez siebie)
w formie kwartalnego składania wniosków i płatności z dołu (dla funduszu ERDF)17.
Pozwoliło to zarządzającym programami na ocenę, bardziej na bieżąco, wielkości
wydatków, przyrostu wyników oraz zależności pomiędzy tymi czynnikami. Ponadto,
wprowadzono program wizytacji monitoringowych, obejmujący minimum pięć
procent projektów według działań, wszystkie projekty powyżej jednego miliona euro
oraz każdy projekt nowej organizacji. Działania te ujawniły, że o ile wydatki
finansowe mogły być z reguły zweryfikowane, to projekty, dla których dało się
zweryfikować fizyczne efekty stanowiły mniejszość. Wiele z problemów związanych
z pomiarem wyników, w dalszym ciągu obecnych, wynikało z braku świadomości lub
zrozumienia wymogów monitoringowych, nieodpowiednich systemów i/lub tendencji
do opierania sprawozdawczości na prognozach. W wyniku wizytacji
monitoringowych, sporządzano raporty dla Rządu Szkocji, które w założeniach miały
wiązać się z reakcjami zarządzających programami, jednakże w praktyce
istniało/istnieje niewiele sankcji dostępnych w przypadku niedostatecznej realizacji
lub braku informacji monitoringowych (chyba że wydatki były/są nieuprawnione).
17
Monitoring dla ESF musiał się różnić z uwagi na charakter płatności z góry.
Dla nowych programów (2000-2006), wprowadzono nowe ramy organizacyjne
monitoringu na poziomie całej Szkocji (jak opisano poniżej). Dla programu Szkocji
Zachodniej ustalono wskaźniki stanu wyjściowego, zaczerpnięte z pracy konsultantów
firmy Ekos. Zarządzający programami także przeanalizowali przeciętne i najlepsze
wyniki projektów w okresie 1997-99 (w oparciu o wskaźniki, dla których dostępne
były dane) i wytypowali projekty „wzorcowe”. Dla każdego z działań ustalono
hierarchię wskaźników, z określeniem założeń, łącznie przyczyniających się do
wpływów na poziomach priorytetów i programów (patrz niżej).
Punktem wyjścia dla nowego systemu będą lepiej poinformowani partnerzy. Wszyscy
wnioskodawcy otrzymują podręcznik monitoringu Rządu Szkocji, a ramy
organizacyjne monitoringu i oceny są opisane szczegółowo w SPD. W momencie
przygotowywania wniosków, wnioskodawcy będą musieli przedłożyć prognozy dla
wskaźnika właściwego dla działania, w ramach którego aplikują. W toku działania
pierwszego „filtru”, zarządzający programami ocenią dobór przedstawionych
informacji o wskaźnikach i porównają je z wartościami odniesienia, prognozy niższe
zostaną odrzucone. Na drugim etapie selekcji, wnioskodawcy zostaną poddani analizie
grup doradczych, które wezmą pod uwagę (oprócz innych kryteriów) wiarygodność
prognoz. Wybrani wnioskodawcy otrzymają list ofertowy, pod warunkiem, że przyjmą
wymogi monitoringowe. Zarządzający projektami będą zobowiązani składać wnioski
o wypłatę co kwartał (z tolerancją 10-dniową, pod groźbą kary zawieszenia subwencji)
i składać raporty na temat wydatków i wyników na każdym etapie.
System ma działać drogą elektroniczną, poprzez internet, z rozwijanymi menu, które
określą dokładne słownictwo i definicję każdego wskaźnika (na etapie składania
aplikacji i wniosku o wypłatę) w taki sposób, by informacje wprowadzane były
całkowicie ustandaryzowane. Pozwoli to na monitoring w czasie rzeczywistym
zarówno wskaźników finansowych, jak i fizycznych na poziomie działań, priorytetów
i programów (a potencjalnie na poziomie całej Szkocji). Wystąpiły jednakże poważne
problemy z systemem informatycznym i aplikacje oparte są obecnie na arkuszach
Excela, w których wnioskodawcy wpisują swoje własne wskaźniki, opisując je
własnymi słowami, co prowadzi do mieszania się informacji. Oceniono, że system
informatyczny może nie wejść do użycia aż do roku 2003.
4.
WSKAŹNIKI MONITORINGU
4.1
Wskaźniki monitoringu w Anglii
W Anglii, jak już wspomniano, DETR sporządza zestaw wspólnych „podstawowych
wskaźników” dla wszystkich angielskich programów Funduszy Struktualnych (patrz
tabela 4.1.). Po raz pierwszy opracowano spójny zestaw wskaźników reprezentujący
szerszą grupę standardowych wyników, niż miało to miejsce wcześniej. Wskaźniki
oparte są na dokumencie roboczym Komisji w sprawie wskaźników monitoringu18 a
wskaźniki podstawowe są negocjowane przez Komisje z każdym z państw
członkowskich. Co istotne, regionalne Biura Rządowe mogą również wprowadzać
swoje własne, bardziej rozbudowane i inne, zestawy wskaźników zgodnie z
postanowieniami określonymi w umowach partnerskich i charakterem interwencji
proponowanych w SPD. Mogą także wykorzystywać własne definicje wskaźników.
Niezależnie jednak od regionalnego podejścia do monitoringu, odmienna lista
wskaźników regionalnych musi nawiązywać do wskaźników podstawowych
określonych przez DETR.
Tabela 4.1: Proponowane wskaźniki podstawowe dla programów Funduszy Strukturalnych w
Anglii
Definicja
Wyniki
MŚP objętych wsparciem >£2000
MŚP objętych doradztwem >5 osobodni
MŚP objętych wsparciem >£1000
MŚP objętych doradztwem >3 osobodni
MŚP objętych wsparciem <£1000
MŚP objętych doradztwem <3 osobodni
Duże przedsiębiorstwa – wsparcie
finansowe
potencjalna liczba MŚP/MP objętych
wsparciem/doradztwem
Nowe lub wyremontowane
powierzchnie mieszkalne
Rekultywacja nieużytków
Wyremontowane budynki
Finansowanie technologii lub
produktów przyjaznych dla środowiska
Audyty ekologiczne
Doradztwo ekologiczne
Aktywny rynek pracy
Działania wobec osób pozostających
poza społeczeństwem
Nauka w późnym wieku
Elastyczność siły roboczej
Nowe drogi
18
Jednostka
liczba
liczba
liczba
liczba
liczba
liczba
liczba
liczba
m. kw.
Hektary
Liczba budynków
Liczba firm
liczba audytów
liczba firm
liczba beneficjentów
liczba beneficjentów
liczba uczestników
liczba szkolonych pracowników
Km
CEC (1999) Indicators for Monitoring and Evaluation: An indicative methodology, Working Paper
Zmodernizowane drogi
Nowe linie kolejowe
Zmodernizowane linie kolejowe
Km
Km
Km
Nakłady finansowe
Bezpośrednie wkłady sektora
prywatnego
Wsparcie sektora prywatnego
Rezultaty
Stworzone dodatkowe miejsca pracy
Uratowane miejsca pracy
Zwiększenie obrotów MŚP
Nowo powstałe firmy
Aktywny rynek pracy
Działalność na rzecz osób
pozostających poza społeczeństwem
Nauka w późnym wieku
Elastyczność siły roboczej
Odwiedzających w dzień
Odwiedzających w nocy
Dodatkowe miejsca pracy czasowej
Dodatkowe miejsce pracy w
budownictwie
Dodatkowa sprzedaż
tys. GBP
tys. GBP
Stałych miejsc pracy brutto
(kobiety/ mężczyźni)
Mierzone zajętymi
miejscami pracy (30
godz.)
Stałych miejsc pracy brutto
Mierzone zajętymi
(kobiety/ mężczyźni)
miejscami pracy (30
godz.)
Wzrost obrotów brutto MŚP (objętych
wsparciem/doradztwem)
Spośród objętych doradztwem/wsparciem, liczba brutto
tych, które rozpoczęły działalność
Liczba wyników pozytywnych, z tego miejsc pracy
Liczba wyników pozytywnych, z tego miejsc pracy
Liczba osób osiągających kwalifikacje
Liczba osób osiągających kwalifikacje
Liczba
Liczba
miejsc pracy brutto
k/m bez miejsc pracy w
budownictwie
miejsc pracy brutto
k/m
tys. GBP (brutto)
Po zatwierdzeniu SPD, każdy angielski region ma wprowadzić dane o programach.
Następnie, w miarę jak aplikacje o projekty są zatwierdzane, dane są wprowadzane do
systemu w sposób ciągły – najpierw przydziały środków, a następnie wnioski o
wypłatę. Oprócz standardowych kategorii archiwizacji informacji (według projektu,
działania, priorytetu), wymagane jest wprowadzenie danych w celu zarejestrowania
„obszarów interwencji” określonych w wytycznych Komisji (np. środowisko
produkcyjne, zasoby ludzkie, podstawowa infrastruktura, wsparcie techniczne oraz
działania innowacyjne) według kategorii oraz podkategorii. Rejestracja obszarów
interwencji będzie określana przez sekretariat, a nie wnioskodawcę; może to okazać
się w pewnym sensie arbitralne w pewnych przypadkach, gdy projekt rozciąga się na
dwa obszary interwencji i personel sekretariatu ma dokonać subiektywnego podziału
pomiędzy tymi obszarami przy wprowadzaniu danych.
Oprócz tychże wskaźników podstawowych, regiony posiadają znacznie szersze
zestawy wskaźników monitoringu. Ramy organizacyjne monitoringu w regionie West
Midlands są zgrupowane według dwóch zestawów wskaźników.19 Po pierwsze, stosuje
się tak zwane wskaźniki kontekstu lub warunków. Muszą one rejestrować warunki,
których poprawa należy do zadań Programu Celu 2. Będą one zatem konstruowane na
szczeblu całego regionu West Midlands lub na szczeblu pod-regionów (np. obszaru
Celu 2); względnie czasami będą definiowane węziej w obrębie gmin i miejscowości,
19
Draft West Midlands Objective 2 SPD, maj 2000.
objętych Programem Celu 2. Kategoria ta obejmuje trzy zestawy wskaźników, jakie
należy wprowadzić:
wskaźniki ogólne, które odzwierciedlają strategiczną wizję regionu zawartą w
Programie Celu 2. Wszystkie działania podejmowane na podstawie strategii
powinny mieć bezpośredni lub pośredni, dający lub nie dający się określić
ilościowo wpływ na te wskaźniki;
wskaźniki filarów, odpowiadające strategicznym „filarom” (celom), które
stanowią podstawę Programu Celu 2, które powinny uwzględniać szczególne
warunki regionalne, których poprawa przyczyni się w widoczny sposób do
osiągnięcia strategicznej wizji WMES; oraz
wskaźniki ramowe, odnoszące się do wykraczających poza kategorie zagadnień
wartości operacyjnych, które powinny pojawiać się w każdym z działań,
podejmowanych w ramach strategii i obejmują zagadnienia zrównoważonego
wzrostu oraz równych szans.
Poza tym, występują wskaźniki reakcji, mierzące bezpośrednie i pośrednie
konsekwencje interwencji dokonanych w celu realizacji zadań Programu Celu 2, np.
reakcję na warunki regionalne. Będą one zatem musiały uwzględniać nakłady
Programu Celu 2 oraz związane z nimi wyniki, rezultaty i wpływy. Mierzą one
nakłady związane z działaniami podejmowanymi w ramach Programu Celu 2,
związane z nimi wyniki oraz rezultaty i wpływy przez nie generowane.
Poniższe tabele przedstawiają zestaw wskaźników na szczeblu programu (pokazujące
wpływy według priorytetów oraz zagadnień horyzontalnych) oraz wskaźniki dla
jednego z filarów (priorytetów) – zdywersyfikowanej i dynamicznej bazy
gospodarczej (patrz tabele 4.2 i 4.3).
Table 0.1: Wpływy na poziomie programu według podziału na priorytety oraz zagadnienia horyzontalne
Priorytet
Rozwój zdywersyfikowanej i dynamicznej bazy
gospodarczej
Wskaźnik
Miejsca pracy
stworzone netto
Miejsca pracy
zachowane netto
Dodatkowa
wartość dodana
netto
Zmiana netto w
wartości dodanej
netto per Capita
Oszczędności
kosztów energii
Wzrost
uczestnictwa w
szkoleniach
Wzrost szkoleń w
MŚP
Nowe produkty i
procesy
Beneficjenci,
którym program
pomógł znaleźć
zatrudnienie
Przydzielone
finansowanie
(ME)
Tworzenie
warunków
dla
wzrostu
Odbudowa
gmin
Łącznie
Innowacje
Stabilny
wzrost
Równe
szanse
Łącznie
1a
4,856
1b
8,393
1c
3,576
1d
16,825
9,600
1,952
28,377
11,480
12,000
4,400
28,330
2,706
3,486
1,077
7,269
6,721
2,035
16,026
6,060
7,300
2,600
14,580
£639.8
MLN
£564.2
MLN
£120.1
MLN
£1,324.1
MLN
£518.8
MLN
£93.3 MLN
£1,936.2
mln
£836 MLN
£779 MLN
£317
MLN
£1,503
MLN
DO
UZUPEŁNIENI
A
DO
UZUPEŁNIENI
A
DO
UZUPEŁNIEN
IA
DO
UZUPEŁNIENIA
DO
UZUPEŁNIENIA
DO UZUPEŁNIENIA
DO
UZUPEŁNIENI
A
DO
UZUPEŁNIENIA
DO
UZUPEŁNIENI
A
DO
UZUPEŁNIENI
A
DO
UZUPEŁNIEN
IA
DO
UZUPEŁNIENIA
DO
UZUPEŁNIENIA
DO UZUPEŁNIENIA
DO
UZUPEŁNIENI
A
DO
UZUPEŁNIENI
A
DO
UZUPEŁNIENI
A
DO
UZUPEŁNIEN
IA
DO
UZUPEŁNIENIA
DO UZUPEŁNIENIA
DO
UZUPEŁNIENI
A
DO
UZUPEŁNIENI
A
DO
UZUPEŁNIENI
A
DO
UZUPEŁNIEN
IA
DO
UZUPEŁNIENIA
DO UZUPEŁNIENIA
DO
UZUPEŁNIENI
A
DO
UZUPEŁNIENIA
DO
UZUPEŁNIENI
A
DO
UZUPEŁNIENI
A
DO
UZUPEŁNIEN
IA
DO
UZUPEŁNIENIA
DO
UZUPEŁNIENI
A
DO
UZUPEŁNIENIA
480,929
508,726
148,412
1138,067
682,834
21
2,549
2,549
350,158
2,171,059
DO UZUPEŁNIENIA
DO
UZUPEŁNI
ENIA
DO
UZUPEŁNI
ENIA
(2.549)
(8,260)
Tabela 4.3 Wskaźniki filarów oraz wartości wyjściowe
Wskaźniki filarów oraz wartości wyjściowe
Filar: zdywersyfikowana, dynamiczna baza
gospodarcza
% MŚP wprowadzających nowe produkty na
rynek
(1)
Liczba puktów dostępowych do internetu na
lokalną strefę telefoniczną
(3)
Działalność przedsiębiorstw światowych w
regionie
(5)
Odsetek organizacji (ponad 50 pracowników)
uznanych przez IIP
(4)
Wartość dodana brutto na osobę w sektorze
wytwórczym (oraz w usługach tam, gdzie to
możliwe) oraz w sektorach celowych
(1)(4)
Intensywność wydatków na działalność
badawczo-rozwojową
w
sektorze
wytwórczym i w sektorach celowych
(5)
Wartości wyjściowe
Źródło
Komentarz
1996 wiosna: Cel 2=9%; WM=17%
1998 Jesień: Cel 2=15.4%; WM=14.6%
WMBS
Patrz nowy Cel 2
Wskaźnik sugerowany
przez
Komisję
Europejską
badania
Trends
Business
Research
IIP UK
Dostępność wskaźnika dla regionu WM obecnie
badana
Census of Production
Doroczne badanie biznesu (Annual Business
Inquiry) dostarczy szacunków produktywności
pracy dla usług
Wskaźniki
konkurencyjności
Departamentu
Przemysłu i Handlu
(DTI)
Dostępność wskaźnika dla sektorów docelowych
WMES obecnie badana
Firmy szybkiego wzrostu per capita=25.6 w
WM; 41.4 w SE i 29.8 w Szkocji (1997)
WM=13% (1997); 23% (1999); W.Bryt.=10%
i 22%
WM=£26.8
tys.
(1995);
(1997)=87%; 92% W.Bryt.;
£30.3
tys.
Badania i rozwój w sektorze wytwórzczym
jako odsetek wartości dodanej: WM=3.7%;
W. Bryt.=6.7% (1997)
Inwestycje w nowe projekty per capita(2)
Badania szkockich przedsiębiorstw globalnych
1998
Strategia Gospodarcza Birmingham ocecnie
rewidowana pod kątem wartości wskaźników
regionu WM
Dostępność wskaźnika dla sektorów docelowych
WMES obecnie badana
% zatrudnienia i inwestycji w sektorach
celowych
(1)(5)
Nowo powstałe firmy oraz MŚP rozwijające i
komercjalizujące usługi informatyczne
3)
Wskaźnik sugerowany
przez
Komisję
Europejską
22
Dostępność wskaźnika dla regionu WM obecnie
badana
% firm, które wprowadziły nową technologię
w ciągu ostatnich 6 miesięcy
(1)
Prod.=37% (1996); 31% (1998)
Proj.=13% (1996); 13% (1998)
Automatyzacja biura=53% (1996);
(1998)
WMBS
Patrz nowy Cel 2
57%
Stosunek eksportu do sprzedaży/produkcji w
Dostępność wskaźnika dla regionu WM obecnie
sektorach docelowych
badana
(5)
Źródła proponowanych wskaźników:
(1) Cel 2 dla regionu West Midlands (1997-99): (2) Strategia Gospodarcza Birmingham: (3) Dokument Roboczy Komisji Europejskiej, nr 3: (4) wskaźnik podstawowy
Departamentu Środowiska, Transportu i Regionów (DETR) RDA: (5) prace wspólne z SQW w celu określenia wskaźnika i określenia wartości wyjściowej: (6) uzupełniające
wytyczne DETR w sprawie Funduszu Rozwoju Umiejętności (SDF) : (7) Regionalne Wytyczne Planistyczne West Midlands (Raport Monitoringowy)
23
Służby Komisji przywiązywały dużą wagę do tego, by wpływ zagadnień
wykraczających poza kategorie (równouprawnienie płci oraz zagadnienia stabilności
ekologicznej) były ujmowane w SPD. W pewnych przypadkach zostały dla nich
zdefiniowane specjalne wskaźniki monitoringowe. Jednym z najbardziej godnych
uwagi przykładów jest projekt SPD West Midlands, który określa trzy horyzontalne
zagadnienia innowacji, stabilności ekologicznej oraz równości szans „które przenikają
wszystkie aspekty rozumowania” w ramach programu. Odnośnie stabilności, SPD
skupia się na zachęcaniu do efektywności ekologicznej w przemyśle i biznesie, co
zmniejsza koszty i zwiększa konkurencyjność; opracowywaniu transportu
zrównoważonego oraz projektów informatycznych, a także na zachęcaniu do
odwołującego się do „dobrej praktyki” podejścia do ochrony czystości wód w terenie.
Cele te nie są przydzielone do konkretnych działań ale zależą od działań w różnych
częściach programu. Wyniki i nakłady w dziedzinie „stabilności ekologicznej” są
zatem wskaźnikami ogólnymi, których wartość zależy od nacisku kładzionego na
różnorakie działania programu.
Tabela 4.4: Stabilność Ekologiczna – Wyniki, Rezultaty, Wpływy w SPD West Midlands
Nakła
dy
Wyniki
Projekty odbudowy
miejskiej
Z przepływów finansowych dla priorytetów pionowych
Ha ziemi rekultywowanej
Rezultaty
Wpływy
57
Nowe miejsca pracy
20,000
Miejsca pracy
stworzone netto
7,000
157
Uratowane miejsca
pracy
10,800
Miejsca pracy
zachowane netto
3,000
Projekty odbudowy
wiejskiej
Rozwiązania transportu
zrównoważonego
ekologicznie
70
Nowa sprzedaż
44
Zachowana sprzedaż
Modernizacje ekologiczne
63
Zmodernizowane
przedsiębiorstwa
Rozwiązania
informatyczne dla
środowiska
Rozwój przedsiębiorstw
gminnych zajmujących
się kwestiami
ekologicznymi
Projekty oparte na
innowacjach w
odpowiedzi na nowe
możliwości ekologiczne
Projekty mające na celu
wspólny rozwój
wydajności gospodarczej i
działania proekologiczne
4,240
£600
Mln
£360
Mln
Wartość Dodana
Netto
Zmiana netto wartości
dodanej brutto
6,400
Oszczędności
kosztów energii
Nowe produkty
-
Wprowadzone procesy
zrównoważone
ekologicznie
-
50
Energia odnawialna
-
50
Ograniczenie kosztów
energii
-
Zmniejszenie zużycia
wody
Zwiększenie ilości
pasażerów w
transporcie publicznym
-
120
24
-
£150
Mln
DO
UZUPE
ŁNIENI
A
DO
UZUPE
ŁNIENI
A
Pracownicy pracujący
poza miejscem
zamieszkania/w miejscy
zamieszkania
2,000
Podobne jest podejście do kwestii równych możliwości. SPD West Midlands zawiera
propozycje skupienia się na: niedostatecznym udziale grup w gorszym położeniu w
nowych i rozwojowych branżach oraz ich nad-reprezentacja w branżach wrażliwych;
nad-reprezentacja w pewnych zawodach, charakteryzujących się niższymi płacami,
niższymi umiejętnościami, zatrudnieniem czasowym oraz niższym poziomem
wyszkolenia; niższą aktywnością oraz niską „zatrudnialnością” wyrażoną
podstawowymi umiejętnościami, barierami dostępu. Również w tym przypadku,
monitoring równych możliwości opiera się na ogólnym zestawie wyników i wpływów
wspólnych z działaniami podejmowanymi w ramach programu.
Tabela 4.5: Równe szanse – wyniki, rezultaty oraz wpływy w SPD dla regionu West Midlands
Zagadnienie
Wyniki
Niedostateczna
reprezentacja
grup o mniej
korzystnym
położeniu
społecznym w
branżach
nowych i
rozwojowych
Projekty dla poprawy
kwalifikacji i
umiejętności grup o
mniej korzystnym
położeniu, w celu
umożliwienia im starań
o pracę w branżach
rozwojowych
60
Grupy w gorszym
położeniu społecznym
z podwyższonymi
kwalifikacjami
Projekty mające na celu
promocję strategicznych
powiązań pomiędzy
pracownikami, a
organizacjami
edukacyjnymi i
szkoleniowymi
szkolenie w zakresie
podstawowych
umiejętności
zwiększenie pewności
siebie i świadomości
20
objęte wsparciem
EBP
Niskie stopy
aktywności
oraz niskie
możliwości
zatrudnienia
Bariery dostępu
do
zatrudnienia,
szkoleń i
śwadczenia
usług
Rezultaty
Wpływy
4,000
20
Cel 3
uzyskane NVQ
4,000
Cel 3
Praktykanci
osiągający dalsze
wyniki pozytywne
4,000
Projekty mające na celu
zwiększenie możliwości
wyboru szkoleń oraz ich
właściwości
20
Wzrost prowadzonych
szkoleń o
bezpośrednim
znaczeniu dla grup o
mniej korzystnym
położeniu społecznym
20
Projekty mające na celu
poprawę dostępności
szkoleń, zatrudnienia i
usług poprzez
rozwiązania
transportowe i nowe
technologie
2000
Liczba osób
posiadających dostęp
do szkoleń,
zatrudnienia lub usług
dzięki wykorzystaniu
alternatywnych
rozwiązań
5,000
25
Wzrost netto
zatrudnionych w
sektorach
wzrostowych z grup
w gorszym położeniu
społecznym
Wzrost netto poziomu
kwalifikacji
4,000
Wzrost netto liczby
osób z grup o
niekorzystnym
położeniu
podejmujących
szkolenie
4,000
Projekty mające na celu
pomoc pracownikom w
zmianie przestarzałego
nastawienia,
zwiększenie
wiadomości oraz
wyeliminowanie barier
strukturalnych oraz
negatywnego
nastawienia
4.2
20
Liczba pracodawców
wprowadzających lub
realizujących
programy
równouprawnienia
2,000
Wskaźniki monitoringu w Szkocji
W Szkocji podstawowym elementem ewolucji systemu monitoringu jest
opracowywanie „Podstawowych wskaźników” określanych przez Rząd Szkocji we
współpracy z Członkami Zarządów Programu. Zadaniem wskaźników monitoringu
jest stworzenie możliwości umiejscowienia osiągnięć w każdej z dziedzin w szerszym
kontekście, w celu zapewnienia możliwości pomiaru zagadnień porównywalnych oraz
umożliwienie porównywalności i zestawiania wyników. W przeszłości każdy program
posiadał własne wskaźniki wyników. W celu zwiększenia efektywności oceny, podjęto
decyzję o ustaleniu krajowej listy podstawowych wskaźników. Objęto nimi pięć
głównych zagadnień: integrację społeczną, wskaźniki ekonomiczne i branżowe,
demografię, rynek pracy i środowisko naturalne. Kompleksowy system jest obecnie
wprowadzany w całej Szkocji w celu zapewnienia porównywalnego wyznaczania
tychże podstawowych wskaźników: we wszystkich dziedzinach, na tym samym
poziomie; przy wykorzystaniu tych samych jednostek pomiarowych; definiując każdy
wskaźnik w dokładnie ten sam sposób, a także w celu zapewnienia, że praktycy,
partnerzy i inni użytkownicy wykonywali te same działania. Wskaźniki podstawowe
obejmują zarówno programy funduszy ERDF, jak i ESF i zostały opracowane tak, by
uwzględniać zagadnienia horyzontalne, równe możliwości oraz zrównoważony
wzrost, jak również priorytet Rządu Szkockiego – integrację społeczną (patrz tabele
4.1 i 4.2).
Tabela 4.1: Wskaźniki podstawowe dla programów funduszu ERDF w Szkocji:
Wskaźniki podstawowe na poziomie projektu
Nazwa wskaźnika
Zatrudnienie i miejsca pracy
Nowo utworzone miejsca pracy brutto
Liczba bezrobotnych poszukujących pracy
Liczba nowo zatrudnionych młodych ludzi poniżej 25 roku życia
Liczba miejsc pracy brutto stworzonych poprzez samo-zatrudnienie
Liczba brutto miejsc pracy zachowanych
Pomoc dla biznesu
Liczba przedsiębiorstw objętych wsparciem oraz rodzaje wsparcia,
z odrębnymi danymi dla MŚP
Wzrost sprzedaży w przedsiębiorstwach objętych wsparciem
Haktary
gruntów
produkcyjnych
udostępnionych
lub
zmodernizowanych z podziałem na miejsca nowych inwestycji i
tereny uprzednio zajęte
Metry kwadratowe powierzchni produkcyjnej stworzonej lub
zmodernizowanej – zajęte po 18 miesiącach/3 latach
26
Integracja
społeczna
Równe
możliwości
Działalność
ekologiczna
D
D
D
D
D
D
D
D
D
D
D
DD
D
Finansowanie sektora prywatnego wsparte w ramach nowych
projektów objętych pomocą
Wartość inwestycji w badania i rozwój we wspartych MŚP
Liczba patentów/praw własności intelektualnej we wspartych MŚP
Liczba organizacji podejmujących handel elektroniczny
Wzrost liczby odwiedzających
Liczba oraz SQM nowych placówek edukacyjnych/szkoleniowych
zbudowanych oraz zmodernizowanych
Integracja społeczna oraz równe możliwości
Liczba brutto objętych wsparciem organizacji prowadzących
aktywną politykę równych możliwości
Liczba stworzonych placówek i miejsc opieki nad dziećmi .
Liczba organizacji osiągających uznane nagrody jakościowe.
Środowisko
KW nowej mocy zainstalowanej źródeł energii odnawialnej
Liczba MŚP wprowadzających zarządzanie ekologiczne
Liczba założonych strategicznych inicjatyw ekologicznych leśnych
Hektary zarządzanych naturalnych ekosystemów
Wzrost wolumenu odpadów poddawanych recyklingowi lub
powtórnie wykorzystywanych
D
D
D
DD
D
D
DD
D
D
DD
DD
DD
DD
DD
D
D
Tabela 4.2:Wskaźniki podstawowe dla programów funduszu ESF w Szkocji
Wskaźniki podstawowe na poziomie projektu
Indicators
Liczba beneficjentów pomocy ESF, w tym odrębnie:
• % osób w wieku lat 16-24 otrzymujących pomoc
• % osób w tej grupie pozostających bez pracy przez okres
krótszy niż 6 miesięcy przed rozpoczęciem pomocy
• % osób w wieku lat 25 i starszych otrzymujących pomoc
• % osób w tej grupie pozostających bez pracy przez okres
krótszy niż 12 miesięcy przed rozpoczęciem pomocy
Integracja
społeczna
D
Równe
możliwości
D
Działalność
ekologiczna
% osób, które ukończyły swój kurs
% osób opuszczających szkolenie finansowane przez ESF z
wynikiem pozytywnym, z podziałem nad docelowe miejsce pracy:
• zatrudnienie w pełnym wymiarze lub czasowe
• zatrudnienie samodzielne
• praktyka/szkolenie lub inny rządowy program
szkoleniowy w pełnym wymiarze godzin
D
D
D
D
D
% opuszczających szkolenie, którzy uzyskują kwalifikacje lub
kwalifikacje częściowe
% beneficjentów, którzy otrzymują pomoc nakierowaną specjalnie
na samozatrudnienie
D
D
D
D
D
D
Liczba istniejących firm otrzymujących bezpośrednią pomoc z
ESF
% rodziców posiadających dzieci do lat 5, którzy posiadają
zatrudnienie na 6 miesięcy po otrzymaniu pomocy ESF
D
D
D
D
DD
Wykorzystując ten system jako podstawę, a także uwzględniając wytyczne
Komisji Europejskiej, analizy poprzednich programów, wymogi monitoringowe
oraz zasoby organizacji partnerskich i Zrewidowane Studium Wskaźników Ekos,
SPD dla Zachodniej Szkocji prezentuje ramowy system wskaźników i celów
opracowanych dla potrzeb programu (patrz rys. 1):
27
na poziomie programu podstawowym wskaźnikiem interwencji Funduszy
Strukturalnych jest tworzenie miejsc pracy i wszystkie projekty wspierane w
ramach programów będą musiały ująć w sprawozdaniu ilość brutto stworzonych
miejsc pracy. Planuje się, że program stworzy 41 771 miejsc pracy brutto. Biorąc
pod uwagę elementy takie jak element bezwładności, efekt wyporu, mnożniki
związki dostawców, SPD zakłada liczbę stworzonych miejsc pracy netto na
poziomie 30.382.
Zarówno na poziomie programu, jak i priorytetów określono zestaw innych
wskaźników- obroty MŚP, obroty w społecznych organizacjach gospodarczych,
nowe produkty i procesy, obsadzenie nieruchomości przemysłowych, stworzenie
nowych możliwości szkoleniowych, zatrudnienie mieszkańców w obszarach
integracji społecznej, osoby uzyskujące kwalifikacje szkoleniowe oraz szkolenia
dla bezrobotnych.
na poziomie działań, SPD prezentuje szczegóły dotyczące każdego z działań
związane z:
nakładów (wydatków funduszy ERDF oraz ESF)
wyników, np. liczby MŚP otrzymujących wsparcie
rezultatów, np. wzrostu obrotów w nowych MŚP
wpływów, np. nowych miejsc pracy netto w nowych MŚP
założeń, na których oparto wyliczenia wyników, wpływów i rezultatów.
28
Rysunek 1: Ramy organizacyjne monitoringu i oceny – projekt SPD dla Szkocji
Zachodniej
Podstawowy wskaźnik programu
Miejsca pracy brutto: 41.771
Miejsca pracy netto: 30,382
Wskaźniki i cele programu i priorytetów
Wskaźnik
Miejsca pracy brutto
Wzrost obrotów w MŚP
Wzrost obrotów w społecznych organizachach gospodarczych
Zachowane Obroty w MŚP
Liczba nowych produktów i procesów
Hektary gruntów zagospodarowanych
M.kw. zajętej powierzchni na cele dział. gosp.
Liczba miejsc szkoleniowych
Liczba osób uzyskujących SVQ 2
Łączna liczba mieszkańców SIP uzyskujących pracę
Bezrobotni objęci doradztwem uzyskujący zatrudnienie
Bezrobotni objęci doradztwem rozpoczynający edukację/szkolenie
Priorytet 1
32453
664.98m
19.97m
0
560
256
21117
1627
3769
-
Wpływy
Działanie 1.1: Rozwój konkurencyjnej bazy gospodarczej
Program
41771
762.32m
19.97m
50.48m
560
271
33207
2567
5797
2902
1678
8392
Założenia - Wpywy
Dodatkowe miejsca pracy netto: nowe MŚP
Nowe dodatkowe miejsca pracy: istniejące MŚP
Łącznie nowe dodatkowe miejsca pracy
Wspacie MŚP dla grup niedoreprezentowanych (%)
Oszczędności na kosztach odpadów, energii i wody
3399
5751
9150
40
6.3 m
Rezultaty
Nowe/Istniejace MŚP
Element bezwładności 15% / 20%
Efekt wypierania
30% / 30%
Mnożnikie
20% / 20%
Relacje dostawców
20% / 20%
Założenia - Rezultaty
Wzrost obrotów w nowych MŚP
Wzrost obrotów w istniejących MŚP
Nowe bezpośrednie miejsca pracy brutto w nowych MŚP
Nowe bezpośrednie miejsca pracy brutto w istniejących
MŚP
Łącznie nowych bezpośrednich miejsc pracy brutto
Odsetek nowych MŚP działających ponad 18 mies.
Odsetek nowych MŚP działających ponad 38 mies.
Wzrost inwestycji innowacyjnych w MŚP
Il. spółek wywodzących się z instytutów itp.
Il. patentów z MŚP oraz rejestracji w biurze pat.
Il. nowych produktów wprowadzonych przez MŚP
Il. nowych procesów wprowadzonych przez MŚP
Wzrost inw. informatycznych we wspieranych MŚP
Il. przeds. wykorzystujących e-biznes
Wzrost obrotów dzięki e-biznesowi
Il. nowych połączeń pomiędzy MŚP a instytutami
Il. MŚP podejmujących zarządzanie ekologiczne
Il. MŚP otrzymujących nagrody jakościowe
Increased turnover derived from exports
Il. nowych eksporterów
179m
447m
3578
6390
9968
85
80
18.8m
50
140
280
280
18.8m
6070
62.6m
400
100
900
188m
537
Wyniki
Nowe
MŚP
otrzymujące
doradztwo/usł.
konsultingowe
Istniejące MŚP otrzymujące doradztwo/usł.
konsultingowe
MŚP otrzymujące wsparcie finansowe
Istniejące MŚP otrzymujące wsparcie finansowe
Ilość objętych wsparciem przypadków współpracy
przedsiębiorstw
Nakłady -
Priorytet 2
9319
973.34m
0
50.58m
0
15
12090
940
2028
2902
1678
8392
ERDF £74,548,280
29
4473
3603
901
362
400
Współczynnik inwestycje publiczne/obroty
dla nowych/istniejących MŚP:
1:6/1:10
Wymagany obrót na jednego pracownika w
nowych/istniejących MŚP: £50,000 / £70,000
Założenia - Wyniki
(Przeciętny
koszt
nowych/istniejacych MŚP)
Doradztwo
nowe
nowe
nowe
istniejące
istniejące
istniejące
grupy
niedorep.
znaczny
wpływ
zaaw.
techn.
grupy
niedorep.
znaczny
wpływ
zaaw.
techn.
wsparcia
£
2000
%
5
4000
10
5000
5
5000
10
10000
20
12000
10
Finansowanie
nowe
grupy
10000
5
niedorep.
nowe
znaczny
20000 10
wpływ
nowe
zaaw.
24000
5
techn.
istniejące
grupy
25000
5
istniejące
niedorep.
istniejące
znaczny
50000 10
wpływ
istniejące
zaaw.
58000
5
techn.
% dotyczy odsetka aktywności w ramach
działania. niedorep. =niedoreprezentowane
4.3
Negocjacje z Komisją
Komisja była ogólnie zadowolona z podejścia Wielkiej Brytanii do kwestii
wskaźników monitoringu. Jednakże, zwraca ona uwagę na zapewnienie przez regiony
dostatecznej analizy ilościowej celów i wpływów, na co wskazuje przykład Anglii
Płn-Wsch. W odpowiedzi Komisji Europejskiej na projekt SPD20 wskazano na trzy
kwestie:
Po pierwsze, wskaźniki wpływu na poziomie programu uznano za niewystarczające:
„Należy wprowadzić wskaźniki na poziomie priorytetów, mierzące poszczególne cele
priorytetów, konieczne są także wielkości wyjściowe na poziomie priorytetów.”
Po drugie, Komisja opowiedziała się za użyciem wskaźników procentowych w celu
umożliwienia lepszej oceny wpływu interwencji. Stwierdzono:” cel w wysokości 8000
mieszkańców zatrudnionych, nie informuje o tym, czy koncentracja bezrobocia
spadła”. Po trzecie, Komisja Europejska stwierdziła, że „model wyników-rezultatówwpływów” powinien być stosowany w całości, zgodnie z wytycznymi. Stanowi to dla
regionów utrudnienie, co wyjaśnił dokument dyskusyjny przedstawiony przez
sekretariat regionu Północno-Wschodniej Anglii:21
„Obecnie wskaźniki są grupowane według struktury Nakłady Finansowedziałalność-wyniki- wpływy, z którą Partnerzy są obeznani. Komisja proponuje
zastąpienie jej strukturą Nakłady Finansowe-Wyniki-Rezultaty-Wpływy na okres
2000-2006. Partnerzy będą musieli zdecydować, czy przyjąć ją i zaryzykować
trudności pośród osób, które przyzwyczaiły się do poprzedniego systemu.
Prościej byłoby przeprowadzić zmiany tylko w stosunku do sprawozdawczości
dla Komisji. Naszym zdaniem, nie jest to rozwiązanie pomocne, po poświęceniu
lat na przekonanie ludzi do rozumowania, iż za wydatki otrzymuje się wyłącznie
działania, a nie wyniki!”.
Ostatecznie, Komisja poszukiwała wskaźników, które nie tylko monitorują obszary
interwencji ale także obejmują programy funduszu ESF i wskaźniki poziome (np.
ekologiczne oraz równych możliwości/równowagi płci) oraz takich, które pozwolą na
ocenę dokonanych postępów.
5
WNIOSKI
Monitoring Funduszy Strukturalnych w Wielkiej Brytanii dokonał znacznych
postępów w ciągu minionej dekady, zwłaszcza przez ostatni okres programowania.
Wprowadzono nowe systemy, kierując się już nie tylko wymogami prawnymi, ale
20
European Commission’s response to the plan submitted by the United Kingdom Government and the North
East Partnership, Dokument roboczy służb Komisji, wrzesień 2000.
21
North East of England Objectives 2 Programmes 2000-06, Supplementary Plan Development ,Dokument
roboczy 3, Fraser Associates we współpracy z Roger Tym and Partners, sierpień 2000
30
także chęcią lepszego programowania oraz potrzebą wykorzystania monitoringu do
zapewnienia efektywnej i wydajnej realizacji programów. W Szkocji i Walii
występuje kolejny wymiar, jakim jest potrzeba możliwości przypisania politycznej
odpowiedzialności w nowo utworzonych strukturach rządowych. Dokonała się
również zmiana w zakresie jednorodności informacji zbieranej na potrzeby
podstawowych lub pozostałych wskaźników na poziomie Zjednoczonego Królestwa i
Szkocji, chociaż różne są poziomy standardyzacji definicji a także występują
problemy z dostępnością danych we właściwych skalach przestrzennych oraz
czasowych. Ustalono hierarchie wskaźników, oparte na dokumencie WP3 Komisji
Europejskiej, z podziałem na wskaźniki rezultatów, wyników oraz wpływów oraz
nowe, zintegrowane systemy gromadzenia danych oraz ich analizy. Zmiany te
potencjalnie poważnie poprawią jakość danych dostępnych dla urzędników
dokonujących oceny, zależy to jednakże od woli partnerów i wnioskodawców
(zwłaszcza ważniejszych partnerów) do podporządkowania się wymaganiom i
oczekiwaniom w kwestiach sprawozdawczości oraz od pokonania poważnych
problemów technicznych nękających nowe systemy.
PODZIĘKOWANIA
Niniejszy dokument czerpie z badań prowadzonych dla projektu IQ-NET w 2000
roku. Obejmowały one wywiady z następującymi osobami, za których wkład
niniejszym pragniemy podziękować: Chris Hubbard, Departament Środowiska, Transportu
i Regionów, Andew Bayer, Departament Handlu i Przemysłu, Stephen Nead, Departament
Handlu i Przemysłu, Ulwin Smartt, Departament Handlu i Przemysłu, Andy Stewart,
Departament Handlu i Przemysłu, Mike Ramsay, Biuro Rządowe regionu West Midlands,
Richard Cairns, Strathclyde European Partnership oraz Thekla Petrie, Scottish Executive.
31