Pakt stabilności i wzrostu

Pakt stabilności i wzrostu – strażnik porządku Unii Gospodarczej i Walutowej?
Wstęp
Wprowadzenie wspólnego pieniądza na obszarze Unii Gospodarczej i Walutowej
implikuje istotne zmiany w zakresie prowadzonej polityki gospodarczej. Polityka pieniężna
wraz z polityką walutową zostały przeniesione na szczebel ponadnarodowy. Utrata
suwerenności w zakresie tych polityk nie idzie jednak w parze z utratą kompetencji w sferze
polityki budżetowej. Ta pozostała w rękach poszczególnych państw członkowskich.
Asymetria w zakresie podejścia państw członkowskich Eurolandu do polityki
pieniężnej i budżetowej przy jednoczesnym nakładaniu się na siebie obu wymienionych
obszarów polityki gospodarczej wymusza potrzebę przynajmniej minimalnego nadzoru i
koordynowania zdecentralizowanej polityki budżetowej. Bez tego dalece utrudnione byłoby
prowadzenie przez Europejski Bank Centralny skutecznej, jednolitej dla wszystkich krajów
członkowskich antyinflacyjnej polityki pieniężnej.
Jednym z najważniejszych mechanizmów, przyczyniającym się do zapewnienia
dyscypliny sektora budżetowego krajów członkowskich UGW jest Pakt Stabilności i Wzrostu.
Niniejsze opracowanie ma na celu przybliżenie zasad i oceny jego funkcjonowania z
uwzględnieniem reformy Paktu w 2005 roku. Autor podejmuje się próby odpowiedzenia na
pytanie, na ile ten instrument koordynacji polityk budżetowych krajów strefy euro spełnia swą
rolę i jakie są perspektywy jego stosowania w najbliższej przyszłości.
Znaczenie Paktu Stabilności i Wzrostu dla funkcjonowania Unii Gospodarczej i
Walutowej
Nadzór i koordynacja narodowych polityk budżetowych sprowadza się w głównej
mierze do minimalizowania ryzyka napięć wynikających z utrzymywania długotrwałych,
nadmiernych deficytów budżetowych. Negatywne konsekwencje ich występowania są ogólnie
znane. Przyczyniają się one do wzrostu stóp procentowych, utrudniają dostęp do pozyskania
kapitału przez przedsiębiorstwa, a w rezultacie mają niekorzystny wpływ na wzrost
gospodarczy.1
1
Detken C., Gaspar V., Winkler B.: On prosperity and posterity. The need for fiscal discipline in a monetary union, Working Paper Series
No 420, European Central Bank, December 2004, s. 7.
W rozumieniu Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) nadmierny
deficyt budżetowy to sytuacja, w której przekracza on poziom 3 % PKB.2 Wielkość ta jest
analogiczna z fiskalnym kryterium konwergencji i ma charakter arbitralny. Choć podanie
przyczyn ustalenia wartości referencyjnej na tym poziomie jest trudne, niektórzy autorzy
podejmują próby jej racjonalizacji w szczególności w powiązaniu z wielkością referencyjną
dla długu publicznego.3
Procedura nadmiernego deficytu, której podstawa prawna zawarta została w TWE była
pierwotnym mechanizmem dyscyplinującym państwa członkowskie w zakresie finansów
publicznych. W 1995 roku rząd Niemiec zaproponował jednak jego poszerzenie o specjalny
pakt stabilizacyjny, którego celem było wzmocnienie istniejących, ale uznanych za
niewystarczające, zachęt do utrzymania ograniczeń deficytów na poziomie wyznaczonym w
regulacji traktatowej i protokolarnej.4
W szczególności chodziło o wprowadzenie swoistego automatyzmu w zakresie
realizacji poszczególnych etapów wspomnianej procedury. Uznaniowy charakter praktycznie
wszystkich środków, które mogły zostać podjęte wobec kraju mającego nadmierny deficyt
oznaczał, że Rada mogła, ale nie musiała wdrożyć ich w życie.5 Poza tym wszelkie decyzje
podejmowane były przez Radę większością 2/3 głosów z wyłączeniem reprezentanta kraju
zainteresowanego, co sprawiało, iż na każdym etapie procedura mogła zostać zablokowana.
Obawy rządu niemieckiego sprowadzały się do tego, iż po przejściu do trzeciego etapu
Unii Gospodarczej i Walutowej i wprowadzeniu waluty euro czynniki dyscyplinujące zawarte
w procedurze mogły okazać się dalece nieskuteczne w zwalczaniu nadmiernych deficytów
budżetowych w niektórych krajach członkowskich. W konsekwencji neutralizowanie
dysproporcji w dziedzinie polityki budżetowej poszczególnych państw spoczywałoby na
sferze pieniężnej. Taka sytuacja wymuszałaby stosowanie wyższych stóp procentowych przez
Europejski Bank Centralny, co w największym stopniu uderzałoby w kraje zdyscyplinowane
budżetowo i charakteryzujące się niską inflacją. Wyższe niż u pozostałych państw
członkowskich realne stopy procentowe miałyby bowiem negatywny wpływ na wzrost
gospodarczy.
Pakt Stabilności i Wzrostu był odpowiedzią na słabości przepisów traktatowych
dotyczących zwalczania nadmiernego deficytu. Jak sama nazwa wskazuje, Pakt ten miał
2
Art. 104 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz Protokół 5 - w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu.
zob.De Grauwe P.: Economics of Monetary Integration. Oxford University Press, Oxford 2000, s.33; Karnowski J.: Polityka gospodarcza
Hiszpanii, Portugalii i Grecji w drodze do Unii Gospodarczej i Walutowej. Analiza doświadczeń na tle teorii, Narodowy Bank Polski,
Materiały i Studia nr 199, Warszawa/Waszyngton 2006, s. 29 – 31.
4
Nowak – Far A.: Pakt stabilności i wzrostu. Funkcje, działanie i przyszłość, Biblioteka Monitora Prawniczego, C.H. Beck, Warszawa 2007,
s.53.
5
Oręziak L.: Finanse Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004, s.59.
3
przyczyniać się do ustabilizowania stanu finansów publicznych krajów UGW przy
jednoczesnym wykazywaniu dbałości o stworzenie warunków do wzrostu gospodarczego.
Formalnie Pakt jest zbiorczą nazwą trzech aktów prawnych: jednej uchwały i dwóch
rozporządzeń (Rysunek 1). Dodać w tym miejscu należy, iż uchwała ma charakter niewiążący
i pod kątem prawnym odgrywa mniejszą rolę niż rozporządzenia.
Rysunek 1. Elementy składowe Paktu Stabilności i Wzrostu.
PAKT STABILNOŚCI I WZROSTU
Charakter
prewencyjny
Uchwała w
sprawie Paktu
Stabilności i
Wzrostu
Rozporządzenie
Rady nr 1466/97
kraje strefy euro
ZBIÓR
ZOBOWIĄZAŃ
DOTYCZĄYCH
KRAJÓW
CZŁONKOWSKICH
KOMISJI I RADY
Charakter
represyjny
Programy
stabilizacyjne
Rozporządzenie
Rady nr 1467/97
kraje z derogacją
Programy
konwergencji
SZCZEGÓŁOWE
PROCEDURY,
DZIAŁANIA
DYSCYPLINUJĄCE I
SANKCJE
PODSTAWOWE INFORMACJE NA
TEMAT CELÓW BUDŻETOWYCH I
PRZEWIDYWANEJ WIELKOŚCI
DEFICYTU BUDŻETOWEGO I DŁUGU
PUBLICZNEGO
Źródło: Opracowanie własne.
Pierwszy z aktów legislacyjnych, a mianowicie uchwała Rady Europejskiej w sprawie
Paktu Stabilności i Wzrostu określa intencje natury politycznej dla przyjęcia Paktu.6 Zawiera
ona zbiór zobowiązań rozdzielonych pomiędzy trzy grupy podmiotów: kraje członkowskie,
Komisję i Radę. Najważniejsze z nich odnoszą się do państw członkowskich i dotyczą:
- deklaracji utrzymywania średnioterminowej pozycji budżetowej bliskiej równowagi,
lub nadwyżki,
6
Resolution of the European Council on the Stability and Growth Pact, Amsterdam, 17 June 1997, Official Journal C 236 of 02.08.1997.
- zobowiązania do natychmiastowej reakcji w przypadku wystąpienia nadmiernych
deficytów i podjęcia działań w celu ich redukcji,
- nieodwoływania się do wyjątkowej natury deficytu powiązanej z wahaniami PKB,
chyba że wystąpiłaby poważna recesja tzn. sytuacja, w której roczny spadek PKB wyniósłby
co najmniej 0,75.
Pierwszym rozporządzeniem jest rozporządzenie Rady nr 1466/97 w sprawie
wzmocnienia nadzoru
sytuacji
budżetowych
oraz
nadzoru
i
koordynacji
polityk
gospodarczych.7 Ma ono charakter prewencyjny i zobowiązuje kraje UGW do corocznego
przedkładania Komisji i Radzie UE programów stabilizacyjnych oraz programów
konwergencji. Programy te są przygotowywane przez kraje członkowskie strefy euro, jak i
przez kraje objęte derogacją, przy czym pierwsza grupa państw sporządza programy
stabilizacyjne natomiast druga grupa programy konwergencji. Dokumenty te winny zawierać
podstawowe informacje na temat średnioterminowych celów budżetowych i przewidywanej
wielkości deficytu budżetowego i długu publicznego, oraz opisu narzędzi polityki
gospodarczej, które mogą być wykorzystane do osiągnięcia celów zawartych w tych
programach.
Drugim rozporządzeniem wchodzącym w skład Paktu Stabilności i Wzrostu jest
rozporządzenie Rady nr 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury
nadmiernego deficytu.8 Ma ono charakter represyjny. Określenie to wynika z faktu, iż w
opisywanym rozporządzeniu poza szczegółowo określoną procedurą postępowania w
przypadku wystąpienia nadmiernego deficytu, dużo miejsca poświęca się wszelkiego rodzaju
działaniom dyscyplinującym i sankcjom, które mogą być podjęte wobec kraju, w którym taki
deficyt ma miejsce. Ma to oddziaływać mobilizująco na poszczególne kraje członkowskie,
aby dążyły do utrzymywania deficytów budżetowych poniżej wartości 3 % PKB.9
W rozporządzeniu w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego
deficytu przyjęto dwa rodzaje powiązanych ze sobą sankcji, to jest:
- zobowiązanie kraju członkowskiego do złożenia nieoprocentowanego depozytu, który jest
zwracany, gdy tylko depozyt spadnie poniżej 3 % PKB,
7
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i
koordynacji polityk gospodarczych, Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich L209/1 z 2 sierpnia 1997 r.
8
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1467/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu,
Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich L 209/6 z 2 sierpnia 1997 r.
9
Rozporządzenie Rady nr 1467/97 określa dwa przypadki, usprawiedliwiające przekroczenie wartości granicznej 3 % PKB. Sytuacja taka
ma miejsce w przypadku wystąpienia nadzwyczajnego zdarzenia pozostającego poza kontrolą kraju członkowskiego, które ma zasadniczy
wpływ na pozycję budżetową tego państwa, lub też jest związane z poważnym załamaniem koniunktury rozumianym jako sytuację, w której
roczny realny spadek PKB wynosi co najmniej 2 %. Wówczas wyjątkowo dopuszcza się możliwość występowania wyższego deficytu w
danym kraju członkowskim.
- przekształcenie depozytu w karę, jeżeli w ciągu dwóch lat od chwili wydania decyzji
wzywającej dane państwo członkowskie do złożenia depozytu nadmierny deficyt nie zostanie
w opinii Rady skorygowany.
Depozyt, o którym mowa powyżej składa się z dwóch elementów:
- części stałej w wysokości 0,2 % PKB,
- części zmiennej w wysokości 1/10 różnicy między deficytem jako procentem PKB w
poprzednim roku a wartością bazową w wysokości 3 % PKB.
Oznacza to, że wyższy poziom deficytu budżetowego przekłada się na większą wartość
złożonego depozytu, który nie może być jednak wyższy niż 0,5 % PKB kraju, w stosunku do
którego takie sankcje zostały zastosowane. Wynika z tego, iż największy depozyt winny
płacić te kraje członkowskie, których deficyt budżetowy wynosi 6 % PKB i więcej. Zależność
ta zilustrowana została na rysunku 2.
Rysunek 2. Wysokość sankcji wynikających z Paktu Stabilności i Wzrostu.
Finansowy wymiar sankcji
wyrażony jako % PKB
0,5%
0,2%
3%
6%
Wielkość deficytu
wyrażona jako % PKB
Źródło: Nowak – Far A.: Pakt stabilności i wzrostu. Funkcje, działanie i przyszłość, Biblioteka Monitora
Prawniczego, C.H. Beck, Warszawa 2007, s. 61.
Przepadek
depozytu
na
rzecz
Unii
jest
najsurowszą
sankcją
związaną
z
nieutrzymywaniem dyscypliny budżetowej. Jednocześnie zgodnie z artykułem 16
rozporządzenia w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu,
kwota wynikająca z tej kary, jak również odsetki od zwrotnych depozytów są rozdzielane
pomiędzy państwa, które nie mają problemów z nadmiernymi deficytami w proporcji do ich
udziału w PNB całej Wspólnoty. Oznacza to, iż państwa utrzymujące deficyty budżetowe na
poziomie nie przekraczającym 3 % PKB zyskują w dwojaki sposób: wynoszą korzyści z
tytułu utrzymywania zdrowego stanu finansów publicznych, a także, przynajmniej
teoretycznie, mogą uczestniczyć w podziale wyżej wymienionych środków pieniężnych.
Kryzys Paktu Stabilności i Wzrostu i potrzeba jego zreformowania
Chęć uczestnictwa w jednowalutowym obszarze dała zainteresowanym krajom impuls
do przeprowadzenia koniecznych reform fiskalnych. Nałożenie na kraje Eurolandu
obowiązku wypełnienia kryteriów konwergencji oraz podporządkowania się założeniom
Paktu Stabilności i Wzrostu sprawiło, iż w początkowym okresie funkcjonowania strefy euro,
sytuacja finansów publicznych państw członkowskich była zadowalająca (tabela 1). W latach
1999 – 2000 żaden z ówczesnych członków Eurolandu nie wykazywał problemów
budżetowych.10
Tabela 1. Saldo budżetu i poziom długu publicznego w krajach strefy euro w latach
1999 – 2007.
Kraj
1
Austria
Belgia
Finlandia
Francja
Grecjaa
Kryterium 1999 2000 2001
fiskalne
2
3
4
5
Saldo
-2,2
-1,7
0,0
budżetu
Dług
66.5 65.6 66.1
publiczny
Saldo
-0,5
0,1
0,6
budżetu
Dług
113.6 107.8 106.5
publiczny
Saldo
1,6
6,9
5,0
budżetu
Dług
45.5 43.8 42.3
publiczny
Saldo
-1,8
-1,5
-1,5
budżetu
Dług
58.9 57.3 56.9
publiczny
Saldo
b.d.
b.d.
b.d.
budżetu
Dług
105.2 103.2 103.6
publiczny
2002
2003
2004
2005
2006
2007
6
7
8
9
10
11
-0,6
-1,4
-3,7
-1,5
-1,5
-0,5
65.9
64.7
63.8
63.5
61.8
59.1
0,0
0,0
0,0
-2,3
0,3
-0,2
103.4
98.6
94.2
92.1
88.2
84.9
4,1
2,6
2,4
2,9
4,1
5,3
41.3
44.3
44.1
41.3
39.2
35.4
-3,1
-4,1
-3,6
-2,9
-2,4
-2,7
58.8
62.9
64.9
66.4
63.6
64.2
-4,7
-5,6
-7,4
-5,1
-2,6
-2,8
100.6
97.9
98.6
98.0
95.3
94.5
10
Pewne zastrzeżenia można mieć w tym okresie do poziomu długu publicznego, który w niektórych krajach, takich jak Austria, Belgia, czy
Włochy przyjmował chronicznie zawyżone wartości. Państwa te zostały dopuszczone do uczestnictwa w jednowalutowym obszarze mimo
niewypełnienia jednego z kryteriów nominalnej zbieżności. Warunkiem było zapewnienie, co do podjęcia działań mających na celu
sprowadzenie wskaźnika długu publicznego do wymaganego poziomu, co jak dotąd żadnemu z tych krajów się nie udało.
1
2
3
4
5
Saldo
-1,4
-1,0
-0,6
Hiszpania
budżetu
Dług
62.3 59.3 55.5
publiczny
Saldo
0,4
2,0
-0,2
Holandia
budżetu
Dług
61.1 53.8 50.7
publiczny
Saldo
2,7
4,7
0,9
Irlandia
budżetu
Dług
48.4 37.9 35.6
publiczny
Saldo
3,4
6,0
6,1
Luksemburg budżetu
Dług
6.4
6.2
6.3
publiczny
Saldo
-1,5
1,3
-2,8
Niemcy
budżetu
Dług
60.9 59.7 58.8
publiczny
Saldo
-2,8
-2,9
-4,3
Portugalia
budżetu
Dług
51.4 50.5 52.9
publiczny
Saldo
-3,1
-3,8
-4,0
Słoweniab
budżetu
Dług
b.d.
b.d.
27.2
publiczny
Saldo
-1,7
-0,8
-2,9
Włochy
budżetu
Dług
113.7 109.2 108.8
publiczny
a) euro od 2001 roku, b) euro od 2007 roku.
6
7
8
9
10
11
-0,5
-0,2
-0,3
1,0
1,8
2,2
52.5
48.7
46.2
43.0
39.7
36.2
-2,1
-3,1
-1,7
-0,3
0,5
0,4
50.5
52.0
52.4
52.3
47.9
45.4
-0,4
0,4
1,4
1,6
3,0
0,3
32.2
31.1
29.5
27.4
25.1
25.4
2,1
0,5
-1,2
-0,1
1,3
2,9
6.3
6.1
6.3
6.1
6.6
6.8
-3,7
-4,0
-3,8
-3,4
-1,6
0,0
60.3
63.8
65.6
67.8
67.6
65.0
-2,9
-2,9
-3,4
-6,1
-3,9
-2,6
55.6
56.9
58.3
63.6
64.7
63.6
-2,5
-2,7
-2,3
-1,5
-1,2
-0,1
28.4
27.9
27.6
27.5
27.2
24.1
-2,9
-3,5
-3,5
-4,2
-3,4
-1,9
105.7
104.4
103.8
105.8
106.5
104.0
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostat.
Utrzymywanie dobrej kondycji finansów publicznych było ułatwione ze względu na fakt,
iż pierwsze dwa lata istnienia strefy euro przypadły na okres dobrej koniunktury gospodarczej
(wykres 1). W 2000 roku wzrost PKB na tym obszarze wyniósł 3,8 %. Od 2001 roku sytuacja
gospodarcza Eurolandu zaczęła stopniowo się pogarszać. W 2003 roku wzrost PKB wynosił
już tylko 0,8 %, przy czym po raz pierwszy w poszczególnych państwach członkowskich
wskaźnik ten przybrał wartości ujemne.11 Dopiero osłabienie koniunktury uwypukliło
nietypowe oddziaływanie jednolitej polityki pieniężnej na obszarze UGW i skłoniło do
formułowania pierwszych wniosków, co do poprawności jej funkcjonowania.
11
Sytuacja taka miała miejsce w Niemczech i Portugalii.
Wykres 1. Wzrost PKB w krajach Unii Europejskiej i krajach strefy euro
w latach 1999 – 2007.
5
4
UE
2
Strefa euro
%
3
1
0
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostat.
Osłabienie koniunktury gospodarczej idące w parze z redukcjami podatków, przy
jednoczesnym zaniechaniu ograniczeń w zakresie wydatków budżetowych przysporzyło
szczególnych problemów w kwestii stabilizacji kryteriów fiskalnych. W roku 2001
przekroczenie granicznej wielkości deficytu budżetowego odnotowano w Portugalii. Rok
później nadmierne deficyty ujawniły się w Grecji i, co istotne, Francji i Niemczech. To
właśnie rozluźnienie dyscypliny budżetowej w dwóch największych krajach UGW
sprowokowało do zreformowania dotychczasowych postanowień Paktu Stabilności i Wzrostu.
Zgodnie z obowiązującymi procedurami Rada Unii Europejskiej wystosowała do Francji i
Niemiec zalecenia podjęcia środków korygujących nadmierny deficyt. Ze względu na fakt, iż
kraje te w wyznaczonym terminie nie podjęły żadnych skutecznych działań w celu jego
redukcji, Komisja Europejska w listopadzie 2003 roku przekazała Radzie zalecenia,
wzywające do stwierdzenia, iż środki podjęte przez Francję i Niemcy okazały się
niewystarczające. Mimo, że etap tej procedury nie powodował jeszcze wprowadzenia
jakichkolwiek sankcji, oba kraje, działając solidarnie zdołały doprowadzić do odrzucenia
zaleceń wydanych przez Komisję. Efektem tego działania było zawieszenie procedury
nadmiernego deficytu w odniesieniu do Francji i Niemiec, mimo że w praktyce ujemne saldo
budżetu wypełniło w tych krajach normę określoną w Pakcie Stabilności i Wzrostu dużo
później, bo odpowiednio w roku 2005 i 2006.
Komisja Europejska zaskarżyła decyzję Rady jako niezgodną z prawem. W lipcu 2004
roku Europejski Trybunał Sprawiedliwości wydał orzeczenie, w którym stwierdza, iż decyzja
Rady była błędna, a Francja i Niemcy nie powinny uniknąć sankcji za utrzymywanie
zawyżonego poziomu deficytu budżetowego. Orzeczenie to wywołało falę dyskusji na temat
niemożności właściwego zastosowania instrumentów, głównie o charakterze represyjnym.
Zasadniczo krytyka skupiła się na braku automatyzmu mechanizmu korygującego nadmierny
deficyt. W sytuacji, gdy o jego zastosowaniu decyduje organ, w tym przypadku Rada,
nieuniknione jest wystąpienie zachowań oportunistycznych, które są tym bardziej
prawdopodobne, im bardziej wpływowe jest dane państwo w Radzie.12 Oczywistym jest fakt,
iż kraje członkowskie, w których występują nadmierne deficyty będą ze wszech miar dążyć
do uniknięcia sankcji, szczególnie tych o charakterze finansowym. Z jednej strony nałożenie
kar ma dyscyplinować poszczególne państwa, jednak z drugiej wysoki, dochodzący do 0,5 %
PKB ich poziom, może co najwyżej pogłębić problemy budżetowe danego kraju.
Sytuacja, jaka zaistniała w 2003 roku potwierdziła niemożność wymuszenia przez Radę
zastosowania mechanizmów Paktu wbrew woli państw członkowskich dysponujących w
Radzie odpowiednią liczbą głosów. Co prawda zainteresowane kraje nie uczestniczą w
głosowaniu w swojej sprawie, ale nie wyklucza to możliwości porozumienia z innymi
członkami UGW, których sytuacja budżetowa jest zbliżona, tak jak miało to miejsce w
przypadku Niemiec i Francji. Problemy Paktu Stabilności i Wzrostu ujawniły też podział na
kraje duże i małe. Te ostatnie mimo woli przestrzegania dyscypliny budżetowej ostrożnie
podchodziły do kwestii egzekwowania sankcji na większych państwach, obawiając się
konfrontacji z największymi płatnikami netto do budżetu Unii.
Poszczególne kraje członkowskie zwracały też uwagę na inne ułomności Paktu
Stabilności i Wzrostu, z których szczególnie istotne wydają się być dwie.13 Pierwsza dotyczy
zbyt sztywnych rozwiązań zawartych w Pakcie, które nie uwzględniają specyficznej sytuacji
wynikającej dla budżetu ze słabszej koniunktury gospodarczej. Problem ten w szczególności
dotyczy krajów o niskiej inflacji, dla których jednolita polityka antyinflacyjna EBC jest
zdecydowanie bardziej restrykcyjna niż dla tych, w których inflacja jest większa. Druga
odnosi się do potrzeby wyłączenia niektórych wydatków przy liczeniu wielkości deficytu
budżetowego. Chodzi tu między innymi o wydatki na edukację, prace badawczo-rozwojowe
oraz infrastrukturę, które w największej mierze przyczyniają się do wzrostu konkurencyjności
europejskiej gospodarki.
Pierwsze lata stosowania Paktu Stabilności i Wzrostu unaoczniły ponadto problemy w
zakresie zbierania i przetwarzania danych statystycznych dotyczących wielkości salda
budżetu w poszczególnych krajach członkowskich UGW. Przykładem w tym względzie mogą
być przypadki odnotowane w Grecji i Portugalii. Oba te kraje przekazywały instytucjom
12
zob. Nowak – Far A.: op.cit. , s.81.
Więcej na temat krytyki Paktu Stabilności i Wzrostu zob. Oręziak L.: Reforma Paktu Stabilności i Wzrostu i jej potencjalne konsekwencje,
Bank i Kredyt nr 7/2005, s. 16-17.
13
unijnym niewłaściwe, zaniżone wielkości deficytu budżetowego. W 2001 roku władze
Portugalii szacowały deficyt budżetowy na poziomie 1,1%, gdy w rzeczywistości wyniósł on
4,2%. Jeszcze bardziej zaskakujący jest przypadek Grecji, która przekazywała błędne dane
przez kilka kolejnych lat przed przyjęciem waluty euro. Podanie prawidłowych wielkości
mogło przyczynić się do odsunięcia w czasie akcesji tego kraju w struktury Eurolandu.14
Wskazane ułomności Paktu były głównym przyczynkiem do jego zreformowania w 2005
roku. Nie bez znaczenia pozostawał też fakt przystąpienia do Unii Europejskiej w 2004 roku
dziesięciu nowych krajów członkowskich. Sytuacja gospodarcza tych krajów na tyle
odbiegała od sytuacji pozostałych krajów Unii, iż jeszcze bardziej prawdopodobne było
pogłębienie istniejących problemów związanych z Paktem.
Reforma Paktu Stabilności i Wzrostu nastąpiła poprzez wprowadzenie zmian do
rozporządzeń 1466/97 oraz 1467/97. Oznacza to, iż modyfikacje dotyczyły zarówno części
prewencyjnej, jak i represyjnej Paktu. Do najważniejszych zmian o charakterze
prewencyjnym należy zaliczyć:15
•
zobowiązanie krajów członkowskich do osiągania w perspektywie średnioterminowej
pozycji budżetowej bliskiej równowadze lub wykazującej nadwyżkę, przy czym cele
winny
średnioterminowe
być
zróżnicowane
dla
poszczególnych
krajów
członkowskich,
•
utrzymanie dotychczasowego dopuszczalnego poziomu deficytu budżetowego na
poziomie 3 % PKB z zastrzeżeniem, iż kraje obszaru euro i państwa członkowskie
uczestniczące w systemie ERM II powinny dążyć do utrzymywania salda
budżetowego w przedziale od -1% PKB do stanu równowagi lub nadwyżki,
•
sprecyzowanie poziomu korekty deficytu o 0,5 % dla krajów strefy euro i krajów
uczestniczących
w
systemie
ERM
II,
dążących
do
osiągnięcia
celu
średnioterminowego, przy czym wysiłek dostosowawczy powinien być większy w
okresie dobrej koniunktury, zaś mniejszy w okresie osłabienia gospodarczego,
•
uwzględnienie przeprowadzania przez dany kraj poważnych reform strukturalnych
jako działań usprawiedliwiających wolniejszą realizację celu średnioterminowego lub
pojawienie się pewnych odchyleń w krajach, które taki cel już wcześniej zrealizowały.
W części represyjnej Paktu na uwagę zasługują następujące modyfikacje:16
14
Deficyty budżetowe w tym kraju szacowane były na 4 % w 1997 roku, 2,5 % w 1998 roku i 1,8 % w 1999 roku. W rzeczywistości relacje
te wynosiły odpowiednio: 6,4 %, 4,1 % oraz 3,4 %.
15
Council of the European Union, Raport improving the implementation of the Stability and Growth Pact, Brussels, 21 March 2005, s. 9-11.
16
Ibidem, s. 12-15.
•
określenie przesłanek usprawiedliwiających przekroczenie wartości referencyjnej 3 %
PKB jako wyjątkowe i tymczasowe; aby deficyt mógł zostać uznany za wyjątkowy
musi wynikać z nietypowego zdarzenia pozostającego poza kontrolą kraju
członkowskiego lub wynikać z poważnego osłabienia koniunkturalnego.17 Deficyt
może być uznany za tymczasowy jeśli powróci w zakres wartości referencyjnej zaraz
po zakończeniu nietypowego zdarzenia lub osłabienia koniunkturalnego,
•
uwzględnianie w ocenie sytuacji budżetowej kraju członkowskiego tzw. pozostałych
istotnych czynników w przypadku przekroczenia wartości referencyjnej. Do
czynników tych zalicza się m.in.: poziom długu publicznego, inwestycje publiczne,
realizację założeń Strategii Lizbońskiej, ogólny stan finansów publicznych,
•
uznanie reformy systemu emerytalnego, jako czynnika usprawiedliwiającego
przekroczenie wartości referencyjnej,
•
zwracanie przez Komisję większej uwagi na poziom długu publicznego i tendencji w
jego kształtowaniu,
•
wprowadzenie dłuższych terminów w procedurze dotyczącej nadmiernego deficytu.
Wymienione powyżej, najistotniejsze zmiany w Pakcie Stabilności i Wzrostu
wprowadzone w 2005 roku są w głównej mierze nakierowane na zwiększenie swobody w
zakresie polityki budżetowej państw UGW. Jak można się było spodziewać modyfikacje te
zostały przez poszczególne kraje członkowskie ocenione różnie. Zasadniczo w państwach, w
których nigdy wcześniej nie występowały problemy budżetowe spotkały się z krytyką.
Pozytywne przyjęcie miało natomiast miejsce w krajach członkowskich narażonych na
oddziaływanie mechanizmów Paktu w przeszłości.
Ocena sytuacji budżetowej krajów UGW po 2005 roku
Pomimo złagodzenia zasad Paktu Stabilności i Wzrostu nie doszło do spodziewanego
przez krytyków reformy rozluźnienia polityki budżetowej w krajach członkowskich.
Znamienny jest fakt, iż w państwach obszaru euro następowała w ostatnich latach
systematyczna poprawa mierników wyrażających stan finansów publicznych (tabela 1). W
roku 2007 żaden z trzynastu członków Eurolandu nie wykazywał deficytu budżetowego,
przekraczającego wartość referencyjną 3 % PKB. Poprawa widoczna jest także w sferze długu
publicznego. W latach 2005 – 2007 w niemal wszystkich krajach członkowskich następowała
17
Poważne osłabienie koniunkturalne to sytuacja, w której występuje ujemna stopa wzrostu gospodarczego lub skumulowany spadek
produkcji podczas przedłużającego się okresu bardzo niskiego wzrostu gospodarczego w stosunku do wzrostu potencjalnego.
redukcja tego wskaźnika. Co istotne, na koniec 2007 roku poziom długu publicznego
przekroczył granicę 100 % PKB tylko w jednym kraju – Włoszech.
O poprawie stanu finansów publicznych świadczy również zmniejszająca się liczba
członków UGW objętych procedurą nadmiernego deficytu (tabela 2). W sierpniu 2008 roku
były to dwa kraje: Węgry i Wielka Brytania, choć jeszcze kilka miesięcy wcześniej lista tych
państw była o wiele dłuższa. W kontekście przeprowadzonej reformy Paktu Stabilności i
Wzrostu interesujący jest fakt, iż po 2005 roku wszczęto procedurę nadmiernego deficytu w
stosunku do jednego tylko kraju – Wielkiej Brytanii. Paradoksalnie właśnie to państwo
najbardziej krytycznie odnosiło się do zmian wprowadzonych w Pakcie sugerując, że
spowodują nadmierne rozluźnienie polityki budżetowej.
Tabela 2. Wykaz krajów UGW, w stosunku do których wszczęto procedurę
nadmiernego deficytu.
Kraj
Portugalia
Niemcy
Francja
Holandia
Cypr
Czechy
Grecja
Malta
Polska
Słowacja
Węgry
Portugalia
Włochy
Wielka Brytania
Wielka Brytania
Data wszczęcia procedury
Wrzesień 2002
Listopad 2002
Kwiecień 2003
Kwiecień 2004
Maj 2004
Maj 2004
Maj 2004
Maj 2004
Maj 2004
Maj 2004
Maj 2004
Czerwiec 2005
Czerwiec 2005
Wrzesień 2005
Czerwiec 2008
Data zakończenia procedury
Maj 2004
Maj 2007
Styczeń 2007
Czerwiec 2005
Czerwiec 2006
Czerwiec 2008
Maj 2007
Maj 2007
Lipiec 2008
Czerwiec 2008
Trwa nadal
Czerwiec 2008
Czerwiec 2008
Wrzesień 2007
Trwa nadal
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Komisji Europejskiej.
Na ostateczną ocenę zreformowanego Paktu Stabilności i Wzrostu jest jeszcze za
wcześnie. Trudno jednoznacznie powiązać poprawę stanu finansów publicznych po 2005 roku
ze zmianami wprowadzonymi w Pakcie. Może ona wynikać z innych przesłanek, jak
chociażby poprawa koniunktury gospodarczej w krajach członkowskich UGW. Można w
związku z tym założyć, iż dopiero jej pogorszenie będzie prawdziwym sprawdzianem dla
zmodyfikowanego Paktu.
Wnioski końcowe
Blisko 10 lat funkcjonowania strefy euro skłania do refleksji nad funkcjonowaniem
ważnego dla Unii Gospodarczej i Walutowej mechanizmu, jakim jest Pakt Stabilności i
Wzrostu. Choć pełni on trudne do przecenienia, dyscyplinujące funkcje, wywołuje wiele
kontrowersji w aspekcie trudności w praktycznym jego zastosowaniu. Doświadczenia
minionych lat uwypukliły szereg ułomności Paktu na czele z najważniejszym – niemożnością
wyegzekwowania jakichkolwiek sankcji od kraju członkowskiego, które nie przestrzega jego
założeń. W przekonaniu autora po zreformowaniu jest to możliwe w jeszcze mniejszym
stopniu, choćby dlatego, iż członkowie UGW dysponują całym wachlarzem nowych
możliwości uzasadniających utrzymywanie deficytu budżetowego powyżej wartości
referencyjnej.
Nie należny jednak zapominać o fundamentalnej idei utworzenia Paktu, zgodnie z którą
ma on pełnić funkcje nie podważające autonomii poszczególnych krajów członkowskich w
zakresie kształtowania polityki budżetowej. W tym kontekście trudno wyobrazić sobie
mechanizm, który z jednej strony pełni rolę wiarygodnego „straszaka”, z drugiej zaś nie
ingeruje zbyt mocno w sferę polityki budżetowej poszczególnych państw.
Choćby z tego powodu można uznać, iż Pakt dobrze spełnia swoją funkcję. Dobrze, to
znaczy na tyle, na ile pozwalają zasady funkcjonowania UGW. Z całą stanowczością można
stwierdzić, że bez dyscypliny budżetowej, jaką próbuje zapewnić Pakt Stabilności i Wzrostu,
stan finansów publicznych większości krajów członkowskich byłby gorszy od istniejącego. W
tym kontekście odpowiedzieć na pytanie zawarte w tytule jest twierdząca, choć prawdziwa
próba skuteczności zastosowania mechanizmów Paktu jeszcze przed nim.
Bibliografia
1.
Council of the European Union, Raport improving the implementation of the Stability and Growth Pact,
Brussels, 21 March 2005
2.
De Grauwe P.: Economics of Monetary Integration. Oxford University Press, Oxford 2000
3.
Detken C., Gaspar V., Winkler B.: On prosperity and posterity. The need for fiscal discipline in a
monetary union, Working Paper Series No 420, European Central Bank, December 2004
4.
Karnowski J.: Polityka gospodarcza Hiszpanii, Portugalii i Grecji w drodze do Unii Gospodarczej i
Walutowej. Analiza doświadczeń na tle teorii, Narodowy Bank Polski, Materiały i Studia nr 199,
Warszawa/Waszyngton 2006
5.
Nowak – Far A.: Pakt stabilności i wzrostu. Funkcje, działanie i przyszłość, Biblioteka Monitora
Prawniczego, C.H. Beck, Warszawa 2007
6.
Oręziak L.: Finanse Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004
7.
Oręziak L.: Reforma Paktu Stabilności i Wzrostu i jej potencjalne konsekwencje, Bank i Kredyt nr
7/2005
8.
Resolution of the European Council on the Stability and Growth Pact, Amsterdam, 17 June 1997,
Official Journal C 236 of 02.08.1997
9.
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru
pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych, Dziennik Urzędowy Wspólnot
Europejskich L209/1 z 2 sierpnia 1997 r.
10. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1467/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia
procedury nadmiernego deficytu, Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich L 209/6 z 2 sierpnia
1997 r.
11. Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską