pobierz - Instytut Stosunków Międzynarodowych

pobierz - Instytut Stosunków Międzynarodowych

NATO
wobec wyzwań współczesnego świata
2013
Redakcja naukowa:
Robert Czulda
Robert Łoś
Jacek Reginia-Zacharski
Instytut Badań nad Stosunkami Międzynarodowymi w Warszawie
Katedra Teorii Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa – Wydział Studiów Międzynarodowych
i Politologicznych Uniwersytetu Łódzkiego
Warszawa – Łódź 2013
Marek Madej
(Uniwersytet Warszawski)
NATO po szczycie w Chicago: stan i perspektywy rozwoju
Szczyt w Chicago – rozczarowanie czy odzwierciedlenie realiów
Szczyt NATO w Chicago w maju 2012 r. z pewnością nie był przełomowy.
Zadecydowało o tym wiele czynników. Początkowo zakładano, że będzie on stanowił przede wszystkim okazję do swego rodzaju uzupełnienia i rozwinięcia
(„operacjonalizacji”) ustaleń poprzedzającego go, bardziej owocnego spotkania
przywódców państw członkowskich w Lizbonie, na którym przyjęto m.in. nową
koncepcję strategiczną. Na szczycie w Chicago można byłoby więc podjąć inne,
mniej generalne w charakterze i znaczeniu, ale także istotne dla funkcjonowania
Sojuszu i jego możliwości działania kwestie, choćby związane z planowaniem
i organizacją rozwoju zdolności wojskowych, współpracą z partnerami czy reformami struktur administracyjnych. Nawet jednak te stosunkowo mniej ambitne, niż
w wypadku spotkania lizbońskiego, zamiary trzeba było gruntownie zrewidować
w reakcji na szybkie zmiany zewnętrznego środowiska działania Sojuszu.
Postępujący kryzys gospodarczy spowodował, że faktycznie jednym z najważniejszych, a zarazem najtrudniejszych tematów dyskusji w NATO stały się kwestie
finansowe, przede wszystkim skala i zakres koniecznych cięć w budżetach obronnych państw członkowskich oraz możliwości ich koordynacji w celu minimalizacji
negatywnych następstw dla obecnych i przyszłych zdolności operacyjnych NATO.
Mocno zmieniało to kontekst sojuszniczych rozmów o transformacji wojskowej
czy reformach struktury organizacyjnej, zmuszając do koncentracji na ich ekonomicznej efektywności. Dodatkowo wybuch arabskiej wiosny na początku 2011 r.,
a zwłaszcza decyzja Sojuszu o zaangażowaniu militarnym w Libii w reakcji na
trwającą tam wojnę domową oraz sam przebieg tej misji, postawiły w nowym świetle ustalenia lizbońskie w sprawie aktywności ekspedycyjnej NATO. Wreszcie stale
narastające trudności we współpracy z Rosją podważyły w dużej mierze osiągnięcia
szczytu lizbońskiego także w stosunkach z tym państwem (a pośrednio z innymi
partnerami), co utrudniało podejmowanie w tym względzie nowych inicjatyw
w Chicago1.
W rezultacie oddziaływania wszystkich wspomnianych czynników w miesiącach
poprzedzających chicagowski szczyt wśród sojuszników zaczęły szybko narastać
obawy o jego wyniki. Dość powszechne stawało się przekonanie, że może on okazać się „spotkaniem księgowych”, na którym debata zogniskuje się wyłącznie na
kwestiach finansowych (przebiegając przy tym raczej pod dyktando bieżących
Por. P. Pietrzak, Szczyt NATO w Chicago – determinanty, oczekiwania i rezultaty, „Bezpieczeństwo Międzynarodowe” 2012, nr II (22), s. 49-55.
1
- 25 -
potrzeb budżetowych poszczególnych członków, zwłaszcza większych państw
NATO). Obawiano się ponadto, że jakakolwiek próba podjęcia trudnych zagadnień unaoczni jedynie i pogłębi podziały między sojusznikami. Zwłaszcza z perspektywy administracji amerykańskiej, zważywszy na wchodzącą wówczas w kluczową fazę kampanię przed wyborami prezydenckimi w listopadzie 2012 r. zainteresowanej ukazaniem prezydenta Obamy jako przywódcy skutecznego w polityce
międzynarodowej i cieszącego się powszechnym poparciem w świecie, taki rozwój
sytuacji musiałby budzić niepokój. To zaś mogło jeszcze bardziej skłaniać ją do
nadania spotkaniu w Chicago „bezpiecznego” charakteru, choćby przez rezygnację
z kontrowersyjnych punktów programu i faktycznie ograniczenie go do wymiaru
ceremonialnego2.
Ostatecznie obawy te w dużej mierze, choć nie całkowicie, zostały potwierdzone. Faktycznie, aspekt reprezentacyjny szczytu, także jako „dowodu poparcia międzynarodowego dla Obamy”, zyskał na znaczeniu, debaty w jego trakcie straciły
natomiast na ostrości. Sojusznikom udało się, co prawda, zamanifestować jedność,
choć częściej dzięki unikaniu kontrowersyjnych kwestii niż znajdowaniu dla nich
rozwiązań3. Nie zmienia to jednak faktu, niezależnie od „prywatnych” sukcesów
niektórych delegacji (np. Francji)4, że z perspektywy organizacji jako całości dorobek szczytu okazał się dość skromny. Postanowienia przedstawiane jako jego najważniejsze osiągnięcia, jak choćby ogłoszenie wstępnej operacyjności sojuszniczego systemu terytorialnej obrony przeciwrakietowej, przedłużenie operacji Air
Policing (patrolowania przestrzeni powietrznej państw bałtyckich przez sojuszników) czy zatwierdzenie programu rozpoznania lotniczego (AGS – Alliance Ground
Surveillance), miały bez wątpienia swoją wagę jako jeden z wymiarów inicjatywy
Smart Defence, ale dotyczyły kwestii w swej istocie technicznych, a przez to, mimo
wszystko, drugorzędnych, niestrategicznych5. Przełomem nie było też w zasadzie
przyjęcie Przeglądu Odstraszania i Obrony NATO (Deterrence and Defence Posture Review),
który w niewielkim stopniu odbiegał od dotychczasowej doktryny Sojuszu w tym
względzie, utrzymując choćby stanowisko w sprawie substrategicznej broni jądrowej Stanów Zjednoczonych w Europie, a w odniesieniu do odstraszania konwencjonalnego pozostając wyjątkowo ogólnikowym6.
Por. K.-H. Kamp, The Transatlantic Link after Chicago, NDC Research Report, May 2012.
I. Panayotowa, NATO Chicago summit: Success or failure?, „Vox Collegii”, NATO Defense College, Vol. 5,
July 2012.
4 Delegacji francuskiej bez większych trudności udało się uzyskać zrozumienie dla decyzji o wycofaniu jednostek bojowych z Afganistanu do końca 2012 r., mimo że stanowiło to istotne odejście od dotąd powszechnie,
wydawałoby się, zaakceptowanej przez sojuszników reguły in together, out together co do Afganistanu oraz ustaleń
z Lizbony, że misja ISAF potrwa do końca 2014 r.
5 Por. Chicago Summit Declaration, 20 May 2012; Summit Declaration on Defence Capabilities: Toward NATO Forces
2020, 20.05.2012.
6 Szerzej zob. J. Durkalec, Ocena rezultatów Przeglądu Odstraszania i Obrony NATO, „Biuletyn PISM”, nr 53 (918),
2012; Ł. Kulesa [red.], The Future of NATO’s Deterrence and Defence Posture: Views from Central Europe, Polski
Instytut Spraw Międzynarodowch, Warszawa 2012.
2
3
- 26 -
W kontekście prowadzonych przez Sojusz działań ekspedycyjnych faktycznie
potwierdzono jedynie wcześniej już poczynione ustalenia. Uzupełniono je jedynie
niewielkimi i wymagającymi dalszych dyskusji modyfikacjami, czego najlepszym
przykładem pozostają decyzje w sprawie operacji w Afganistanie (utrzymanie końca 2014 r. jako terminu finalizacji misji ISAF, obietnica wcześniejszej niż planowano zmiany jej charakteru na szkoleniowy, deklaracja zaangażowania w Afganistanie
– w mało jednak sprecyzowanej formie, poza zapowiedzią nakładów finansowych
– po 2014 r.)7.
Podobnie skromne rezultaty przyniosło spotkanie w kwestii partnerstw, w tym
nieco dynamiczniej rozwijających się w ostatnich latach relacji z państwami pozaeuropejskimi (uczestnikami Stambulskiej Inicjatywy Współpracy – ICI i tzw. partners
across the world, jak Australia, Nowa Zelandia czy Japonia). W rezultacie szczyt
w Chicago, choć nie okazał się jedynie okazją do „rytualnej” manifestacji jedności
NATO i pozowania przywódców europejskich do wspólnych zdjęć z szykującym
się do reelekcji Barackiem Obamą, to jednak pozwolił osiągnąć postęp w niewielu
spośród kluczowych zagadnień współpracy w ramach Sojuszu. Dlatego też chicagowskie spotkanie było, mimo wszystko, wydarzeniem znaczącym, głównie jednak
dlatego, że unaoczniło wagę problemów organizacji i skalę stojących przed nią
wyzwań, a zarazem relatywnie niewielką gotowość organizacji do zmierzenia się
z nimi.
Główne determinanty rozwoju NATO
Obecnie o faktycznych możliwościach działania NATO oraz jego przyszłym
rozwoju nie decydują przede wszystkim wyniki spotkania w Chicago. Kluczowe
znaczenie mają w tym względzie trzy inne, bardziej generalne w charakterze czynniki: zmiany w priorytetach polityki bezpieczeństwa Stanów Zjednoczonych i ich
swoisty strategiczny „zwrot w stronę Pacyfiku” (Pacific pivot8), globalny kryzys ekonomiczny i jego następstwa (głównie dla państw europejskich), a także doświadczenia operacyjne Sojuszu, w tym przebieg i dotychczasowe rezultaty jego największych w ostatnim czasie misji – ISAF w Afganistanie i Unified Protector w Libii.
Czynniki te zarazem, jako – może z wyjątkiem ostatniego – stanowiące wynik
trendów długoterminowych, będą istotnie oddziaływały na sytuację Sojuszu zapewne także w następnych latach.
Spadek znaczenia zarówno NATO, jak i jego europejskich członków, w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa Stanów Zjednoczonych dokonywał się stopniowo od pewnego czasu, wraz z normowaniem się sytuacji w Europie i równocze-
Chicago Summit Declaration on Afghanistan, 21.05.2012.
Szerzej zob. H. Clinton, America’s Pacific Century, „Foreign Policy”, November 2011 [www.foreignpolicy.com];
Barack Obama’s Speech to Australian Parliament, Canberra, 16.11.2011 [www.theaustralian.com.au]; D. Barno,
N. Bensahel, T. Sharp, Hard Choices. Responsible Defense in Age of Austerity, CNAS Report, November 2011.
7
8
- 27 -
snym narastaniem napięć w innych regionach, zwłaszcza w Azji, gdzie możliwości
oddziaływania państw europejskich są dziś ograniczone. Do swego rodzaju „przekroczenia masy krytycznej” w tym procesie i wyraźnej zmiany priorytetów w amerykańskiej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa doszło w 2011 r., co samo
w sobie było wynikiem splotu różnych czynników. Z pewnością przyczyniło się do
tego swoiste rozgoryczenie niemałej części elit politycznych, wojskowych i kół
opiniotwórczych w Stanach Zjednoczonych asymetrycznym rozkładem kosztów
funkcjonowania Sojuszu i uporczywej – w ich przekonaniu – niechęci sojuszników
z Europy do zmiany tego stanu rzeczy i zwiększenia nakładów na cele obronne9.
Duży wpływ miały też trudności gospodarcze samych Stanów Zjednoczonych,
wobec których, przy ogromnej skali prognozowanych i w dużej mierze koniecznych oszczędności (tylko w budżecie Pentagonu być może nawet 1 bln dolarów
w ciągu 10 lat), wydatki na udział w Sojuszu (w tym np. na stacjonujące w Europie
wojska) zaczęto postrzegać jako źródło relatywnie łatwych oszczędności, nawet
jeśli niewspółmiernych do potrzeb10. Zapewne znacząca okazała się do pewnego
stopnia zmiana generacyjna wśród polityków amerykańskich i nabieranie znaczenia
przez pokolenia niewychowane na „zimnowojennym braterstwie broni”, a tym
samym inaczej postrzegające zobowiązania partnerów europejskich (i Stanów
Zjednoczonych wobec nich) w ramach NATO.
Kluczowe okazały się jednak stale rosnące interesy polityczne i ekonomiczne
Stanów Zjednoczonych w Azji, skutkujące nadaniem w ich polityce zagranicznej
priorytetowej rangi przede wszystkim stosunkom z krajami basenu Pacyfiku i Azji
Południowej. Ten „zwrot pacyficzny”, zamanifestowany dobitnie podczas wizyty
prezydenta Obamy w Australii i na Dalekim Wschodzie jesienią 2011 r., bez wątpienia przyspieszyły globalne przewartościowania rozkładu potęgi ekonomicznej
w wyniku kryzysu na korzyść państw wschodnioazjatyckich. Dodatkowo decyzji
o tym sprzyjała relatywnie dobra obecnie sytuacja bezpieczeństwa w Europie,
gdzie z perspektywy Waszyngtonu coraz mniej jest ważnych „spraw niedokończonych” (unfinished businesses), a przynajmniej takich wśród nich, które dają się rozwiązać. Tym samym „zwrot pacyficzny” w polityce Waszyngtonu ma zapewne charakter trwały i nieodwracalny, a przy tym, jako wynikający z potrzeb i interesów Amerykanów, dokona się w zasadzie niezależnie od tego, jakie postawy przyjmą w tym
względzie europejscy sojusznicy. Nie będzie przy tym, oczywiście, oznaczał całkowitego zerwania więzów sojuszniczych z państwami europejskimi czy nawet ich
spadku do rangi trzeciorzędnego partnera Stanów Zjednoczonych. Sojusznicy
9 Dobitnie dał temu wyraz w swojej „mowie pożegnalnej”, wygłoszonej w Brukseli 10 czerwca 2011 r., ustępujący wówczas z urzędu szefa Departamentu Obrony Robert Gates. R. Gates, Reflections on the status and future of
the transatlantic alliance, Brussels, 10.06.2011 [www.europarl.europa.eu]; R. Haas, Why Europe No Longer Matter,
„Washington Post”, 18.06.2011.
10 A. Cordesman, The New US Strategy, the FY2013Defense Budget, Sequestration, and the Growing Strategy-Reality Gap,
19.12.2012 [www.csis.org]; T. Harrison, Analysis of the FY 2013 Defense Budget and Sequestration, CSBA
Backgrounder, August 2012 [www.csbaonline.org].
- 28 -
z Europy – wyznające podobne wartości demokracje liberalne, państwa zamożne
i wolnorynkowe oraz dysponujące, mimo wszystko, znaczącymi w skali świata
zdolnościami wojskowymi i chęcią (nawet, jeśli malejącą) angażowania się w stabilizowanie sytuacji międzynarodowej – pozostaną dla Stanów Zjednoczonych niejako „sojusznikami pierwszego wyboru”, krajami, z którymi współpraca może przebiegać relatywnie sprawnie i których stanowisko należy uwzględniać przy planowaniu własnej polityki11.
Wpływ kryzysu ekonomicznego na sytuację w NATO i kierunki jego rozwoju
jest dość oczywisty. Konieczność koncentracji na zapobieganiu następstwom trudności gospodarczych i ratowaniu strefy euro odciągała uwagę przywódców państw
od problemów Sojuszu, zwłaszcza tych nieprzekładających się bezpośrednio
na jego bieżącą aktywność i funkcjonowanie (np. długoterminowe plany modernizacyjne). Co więcej, nakłady na obronność stały się w Europie, nawet wcześniej
niż w Stanach Zjednoczonych, bo bezpośrednio po wybuchu kryzysu w 2008 r.,
jedną z głównych ofiar cięć budżetowych, przeprowadzanych przy tym przez państwa
z reguły bez należytej koordynacji i oceny następstw dla całego Sojuszu. W rezultacie już w latach 2008 - 2011 europejskie kraje NATO zmniejszyły swoje wydatki
wojskowe o sumę zbliżoną do rocznych nakładów na cele obronne Niemiec
(ok. 45 mld dolarów), kontynuując tę politykę w kolejnym roku i planując – co
prawda już na mniejszą skalę – dalsze cięcia w przyszłości12. Skutki tych zmian,
początkowo ograniczone, w 2011 r. zyskały na sile i zaczęły istotnie wpływać na
kierunki działań i rozwoju Sojuszu. I choć w 2012 r. dokonywane redukcje budżetów obronnych sojuszników były już mniejsze, to trudności finansowe pozostają
jednym z najważniejszych wyznaczników decyzji państw NATO w sferze obronności13.
Najbardziej bezpośredni wpływ na działalność organizacji miały jednak
w ostatnich latach doświadczenia ekspedycyjne Sojuszu. Duże misje stabilizacyjne,
takie jak ISAF czy KFOR, złożone organizacyjnie i długotrwałe, angażujące
wszystkich lub większość sojuszników, mające ambitne cele związane z odbudową
pokonfliktową i tworzeniem, czasem całkowicie od podstaw, struktur administracyjnych i gospodarczych w państwach nowo powstałych lub podnoszących się
z upadku, a przy tym wymagające dużych nakładów finansowych oraz, co nawet
ważniejsze, stałej i licznej obecności wojskowej (głównie jednostek lądowych),
przyniosły dotąd niepowodzenia lub ograniczone sukcesy. Nadwątliły natomiast
istotnie posiadane przez członków NATO potencjały, a zwłaszcza rezerwy, co
Szerzej zob. H. Clinton, America’s Pacific Century…
B. Gomis, Lessons from Libya, „The World Today” 2011 (Vol. 67), No. 4, s. 8.
13 Szerzej zob. F. S. Larabee (et al.), NATO and the Challenges of Austerity, Santa Monica 2012; European Defense
Trends 2012: Budgets, Regulatory Frameworks, and the Industrial Base. A Report of the CSIS Defense-Industrial Initiatives
Group, Washington 2012.
11
12
- 29 -
wyraźnie zmniejszyło zainteresowanie podejmowaniem podobnie ambitnych
i wyczerpujących zadań w przyszłości.
Równocześnie sukcesy, nawet jeśli nieco zaskakujące, przynosiły akcje takie jak
Unified Protector czy operacje antypirackie w Rogu Afryki, o znacznie węższych
celach, krótszych, angażujących jedynie część sojuszników (choć zarazem także
licznych partnerów spoza organizacji) i bazujących na wykorzystaniu sił lotniczych
oraz morskich (czemu przeważnie towarzyszy znacznie mniejsze ryzyko strat własnych). Wskazuje to, że w najbliższej przyszłości Sojusz będzie zmierzał raczej w
kierunku wytyczonym przez tę drugą kategorię działań. Misje pokroju Unified Protector (akcja militarna bez rozmieszczania sił lądowych i podejmowania prób odbudowy po konflikcie, a skoncentrowana raczej na tworzeniu odpowiednich do tego
warunków dla podmiotów lokalnych) mogą stać się w tej sytuacji preferowanym
modelem zaangażowania stabilizacyjnego NATO, zwłaszcza wówczas, gdyby
Sojusz był zmuszony do reagowania na już trwający konflikt zbrojny14.
Uzupełnieniem takich akcji, w sytuacjach niewymagających intensywnego użycia
siły, będą natomiast zapewne działania o charakterze wspierającym i szkoleniowym, właśnie takie jak prowadzona od 2010 r. operacja antypiracka Ocean Shield.
NATO z pewnością bowiem nie będzie skłonne (oraz zdolne) podejmować się
w najbliższym czasie misji choćby o zbliżonej skali i złożoności co operacja ISAF
w Afganistanie. O mniejszej woli Sojuszu do działań, choćby bliskich charakterem
misji w Libii, świadczy zaś niechęć do zaangażowania w Syrii, mimo długotrwałej
i krwawszej już niż konflikt libijski wojny domowej i niepokoju wzbudzanego
przez nią we wpływowej w Sojuszu Turcji. Jeśli więc NATO uzna za konieczne
interweniować, to zapewne będzie to czynić na ograniczoną skalę, zwłaszcza że
nieuchronnie utrudniałoby to rozwiązywanie problemów wewnętrznych organizacji związanych z następstwami zmian strategicznych w polityce Stanów Zjednoczonych oraz kryzysu ekonomicznego.
Obecny układ sił w NATO
W rezultacie równoczesnego oddziaływania wszystkich wspomnianych czynników w NATO zachodzą właśnie istotne zmiany w układzie sił wewnątrz organizacji oraz w jej funkcjonowaniu. Jeszcze w trakcie dyskusji o najnowszej koncepcji
strategicznej NATO, przyjętej w listopadzie 2010 r. w Lizbonie, jako najważniejszy
podział wewnątrz Sojuszu jawił się ten, który zarysowywał się wokół hierarchii
jego zadań oraz stopnia globalizacji podejmowanych przez niego działań. Centralnym tematem sporu w tym względzie była ranga aktywności ekspedycyjnej Sojuszu
i jego zaangażowania w odległych od terytorium państw członkowskich (czy raczej
obszaru traktatowego) regionach, zwłaszcza względem misji tradycyjnych, związa-
Por. P. Pacuła, Unified Protector w Libii: wyzwanie dla zarządzania kryzysowego NATO, „Bezpieczeństwo
narodowe” 2011, nr II (18), s. 69-78.
14
- 30 -
nych z bardziej konwencjonalnie rozumianą zbiorową obroną. Na podstawie uwidaczniających się wówczas różnic w podejściu do tej kwestii (jak i kilku innych,
m.in. przyszłości rozszerzenia NATO, współpracy z partnerami pozaeuropejskimi
czy zaangażowania Sojuszu w reagowanie na zagrożenia i wyzwania pozamilitarne,
np. w sferze energetyki czy związane ze zmianami klimatu), w organizacji można
było wówczas wyróżnić trzy główne grupy członków.
Pierwszą z nich stanowili globaliści, określani również jako reformiści. Kraje te,
nie negując całkowicie wagi tradycyjnej funkcji Sojuszu jako narzędzia zbiorowej
obrony terytorium państw członkowskich, ale wskazując na niewielkie prawdopodobieństwo wystąpienia tego rodzaju zagrożeń, opowiadały się przede wszystkim
za rozwojem jego zdolności do kształtowania międzynarodowego środowiska bezpieczeństwa. Oznaczałoby to koncentrację na rozbudowie zdolności ekspedycyjnych NATO, podejmowaniu takiej aktywności nawet w regionach odległych geograficznie od obszaru traktatowego oraz intensyfikacji współpracy z partnerami
spoza organizacji, zwłaszcza pozaeuropejskimi. Do globalistów zaliczyć można
było niemałą część z najbardziej wpływowych członków organizacji, jak Stany
Zjednoczone czy Wielka Brytania, ale też kraje takie jak Dania, Kanada czy Holandia. Zbliżoną w wielu punktach postawę obierała nawet tradycyjnie postrzegana
jako konserwatywna w poglądach na zadania Sojuszu Francja. W większości więc
frakcję globalistów stanowiły państwa dysponujące relatywnie najnowocześniejszym i najbardziej wartościowym potencjałem wojskowym w Sojuszu15.
Swoistą przeciwwagę dla tej grupy stanowiły kraje „koalicji artykułu piątego”,
nazywane czasem też tradycjonalistami16. Były one zainteresowane faktycznym,
a nie jedynie deklarowanym prymatem zadań tradycyjnych, związanych z obroną
terytorium i ludności państw członkowskich, nad aktywnością ekspedycyjną
NATO. Z reguły nie kwestionowały potrzeby angażowania się NATO w rejonach
pozaeuropejskich i w kształtowanie międzynarodowego ładu bezpieczeństwa
w układzie globalnym, podkreślały jednak, że tego rodzaju aktywność nie może
wpływać negatywnie na zdolność Sojuszu do realizacji jego zadań podstawowych
czy też pierwotnych. W grupie tej bez wątpienia znajdowała się Polska i kraje bałtyckie, a także wielu spośród pozostałych członków przyjętych do NATO po 1999
r. Poglądy tradycjonalistów nie były też odległe od stanowisk prezentowanych
przez niektóre państwa o dłuższym „stażu” w organizacji, jak Norwegia czy
Turcja.
Szerzej zob. B. Górka-Winter, M. Madej [red.], Państwa członkowskie NATO wobec nowej koncepcji strategicznej
Sojuszu. Przegląd stanowisk, Warszawa 2010, s. 7.
16 Por. K. Malinowski, Strategiczne dylematy Sojuszu Północnoatlantyckiego, „Przegląd Strategiczny” 2011 (t.1), nr 1,
s. 157-158.
15
- 31 -
Bodaj najciekawszą, a zarazem relatywnie liczną, choć zróżnicowaną grupę stanowiły kraje, które można by określić jako „bierne, chwiejne lub milczące”17. Należący do tej frakcji członkowie z rozmaitych względów przejawiali najmniejsze zainteresowanie samą debatą na temat zadań NATO, nie przedstawiając przeważnie
w tym względzie jednoznacznego stanowiska. Z reguły oceniali oni swoją sytuację
w wymiarze bezpieczeństwa jako dobrą, koncentrując się przez to raczej na minimalizacji kosztów (materialnych i niematerialnych) uczestnictwa w Sojuszu, bądź
też próbując w możliwie największym stopniu pogodzić stanowiska globalistów
i tradycjonalistów. W rezultacie większość z należących do tej frakcji państw
przyjmowała zachowawczą postawę w sprawie ewentualnych zmian w hierarchii
zadań NATO (stąd określanie tej grupy również mianem krajów status quo18). Do
takich państw można było zaliczyć dotknięte skutkami narastającego już wówczas
kryzysu gospodarczego kraje „południowej flanki Sojuszu” (Portugalia, Hiszpania,
Grecja, do pewnego stopnia Włochy), ale też część „nowych” członków (np. Węgry, do pewnego stopnia Słowacja), jak i Niemcy, nieprzedstawiające przejrzystej
wizji NATO i swojej roli w Sojuszu, choć wciąż zachowujące niemałe wpływy
w organizacji.
Przyjęcie nowej koncepcji strategicznej (bliższej, przynajmniej w sensie formalnym, raczej stanowisku tradycjonalistów, choć wystarczająco ogólnej, by mogli się
z jej postanowieniami zgodzić wszyscy członkowie) nieco złagodziło te podziały.
Nie oznaczało to jednak zaniku różnic leżących u ich podstaw, zwłaszcza w odniesieniu do rangi oraz wzajemnej relacji zadań tradycyjnych i ekspedycyjnych. Dlatego też również obecnie wpływają one istotnie na stosunki wewnętrzne i układ sił
w organizacji, choć przestały już być jedynym kluczowym uwarunkowaniem.
Dodatkowo w ostatnim czasie, ze wskazywanych już częściowo powodów, znacząco ewoluować zaczęła funkcja pełniona w NATO przez Stany Zjednoczone.
Do niedawna pozostawały one w zasadzie niepodważalnym liderem, wręcz hegemonem w Sojuszu, w momentach decydujących o jego rozwoju zazwyczaj przejmującym inicjatywę w procesach decyzyjnych i określającym – czasem w porozumieniu i po konsultacjach z pozostałymi sojusznikami, często jednak faktycznie
samodzielnie – podstawowe kierunki jego strategicznej ewolucji. Z dość oczywistych względów, zważywszy na amerykańską potęgę wojskową i potencjał nuklearny, działo się tak w okresie zimnej wojny. Niemniej także w czasach pozimnowojennych przywódcza rola Waszyngtonu w Sojuszu nie była w zasadzie kwestionowana przez pozostałych członków NATO, same zaś Stany Zjednoczone nie unikały wiążącej się z pozycją takiego lidera odpowiedzialności. W latach dziewięćdziesiątych zeszłego stulecia bodaj najwyraźniej dowodziła tego rola, jaką odegrały one
NATO – trudny rok pięknego jubileuszu, „Rocznik Strategiczny 2009/2010”, s. 179; T. Noetzel, B. Schreer, Does
a multi-tier NATO matter? The Atlantic alliance and the process of strategic change, „International Affairs” 2009
(Vol. 85), No. 2, s. 211-226.
18 K. Malinowski, Strategiczne dylematy…, s. 155.
17
- 32 -
w decyzji o rozszerzeniu Sojuszu na wschód. Natomiast w pierwszej dekadzie tego
wieku świadczył o tym choćby zwrot NATO w stronę globalnego zainteresowania
i walki z zagrożeniami asymetrycznymi, takimi jak terroryzm, dokonujący się przede wszystkim z amerykańskiej inicjatywy i zbieżny z dominującymi wówczas
w Waszyngtonie ocenami globalnej sytuacji strategicznej oraz hierarchii wyzwań
dla bezpieczeństwa członków Sojuszu. W okresie tym władze Stanów Zjednoczonych starały się, co prawda, równocześnie uwzględniać obawy części sojuszników
o zdolność NATO w takich warunkach do pełnienia jego bardziej tradycyjnych
zadań.
Jednak wraz ze wspomnianymi już przemianami w polityce bezpieczeństwa
Stanów Zjednoczonych, a także szybko rosnącymi w ostatniej dekadzie kosztami
zwiększonego amerykańskiego zaangażowania wojskowego na świecie, przy jednoczesnych poważnych trudnościach operacji w Iraku i Afganistanie, zmniejszać zaczęła się wola odgrywania przez Waszyngton roli aktywnego lidera, skłonnego
w razie potrzeby zarówno samodzielnie podejmować strategiczne decyzje, jak
i wnosić brakujące środki na ich realizację. Wcześniej tolerowana przez Amerykanów nierównowaga w nakładach ponoszonych na działalność ekspedycyjną, a szerzej na całościowo ujmowane funkcjonowanie Sojuszu, stała się w tej sytuacji bardziej zauważalna, a z ich perspektywy uciążliwa i trudna do uzasadnienia19. Innymi
słowy, choć Stany Zjednoczone pozostają największym i najpotężniejszym członkiem NATO, wciąż władnym samodzielnie decydować o kierunku rozwoju organizacji i niezbędnym do jej funkcjonowania oraz powodzenia jakichkolwiek większych jej przedsięwzięć (czego dowiodła choćby operacja libijska), to niekoniecznie
zamierzają z tej uprzywilejowanej pozycji korzystać z taką częstotliwością jak dotychczas. Zarazem oczekiwać będą od pozostałych sojuszników wzięcia na siebie
większej niż dotąd odpowiedzialności, także finansowej, za funkcjonowanie organizacji. Pozycja „kierującego z tylnego siedzenia” (leading from behind), jaką przyjęły
one w toku operacji libijskiej, nieprzewodzącego otwarcie działaniom Sojuszu, lecz
zachowującego możliwość szybkiej reakcji w razie potrzeby i zmodyfikowania kursu obranego przez organizację, a zarazem zapewniającego innym państwom odpowiednie zasoby w sytuacji ewentualnych niedoborów, może stać się stopniowo
preferowaną przez Amerykanów formą angażowania się w inicjatywy i misje Sojuszu, zwłaszcza w Europie i jej sąsiedztwie.
W konsekwencji obecnie wykształca się w NATO nowy układ sił, o którego
kształcie decydują nieco inne niż dotąd czynniki. Przy Stanach Zjednoczonych,
mniej niż dotychczas skłonnych do kształtowania polityki NATO i przejmowania
19 Por. E. Hallams, B. Schreer, Towards a ‘post-American’ alliance? NATO burden-sharing after Libya, „International
Affairs” 2012 (Vol. 88), No. 2. Podczas gdy na początku okresu pozimnowojennego koszty funkcjonowania
Sojuszu i prowadzenia przez niego operacji rozkładały się mniej więcej po połowie między europejską i północnoamerykańską część NATO, to w końcu pierwszej dekady XXI w. proporcje te bliższe są relacji 25
procent - 75 procent. Por. F. Rasmussen, Building security in an age of austerity, Keynote speech at the Munich Security
Conference, 4/02/2012 [www.nato.int].
- 33 -
największych obciążeń wynikających z podejmowanych działań, rosną znaczenie
i wpływy pozostałych capables – państw dysponujących odpowiednio dużymi bądź
zróżnicowanymi zasobami wojskowymi i finansowymi, by wnosić istotny wkład
w aktywność operacyjną NATO. Operacja w Libii wyraźnie ukazała, iż obok już
wcześniej zauważanego (i budzącego troskę członków, zwłaszcza zaś administracji
Sojuszu) dystansu w posiadanych zdolnościach wojskowych między Europą a Stanami Zjednoczonymi (transatlanic capability gap), w ostatnich latach narastał również
mniej czytelny, ale powodujący obecnie równie poważne następstwa podział na
mniej i bardziej zdolnych do działania, zwłaszcza w operacjach innych niż lądowe
i wymagających zaawansowanego technologicznie sprzętu (pojazdy bezzałogowe
i środki rozpoznania, samoloty wielozadaniowe), sojuszników europejskich.
Ten swoisty wewnątrzeuropejski dystans w posiadanych zdolnościach wojskowych (European capability gap) wydaje się w obecnych realiach, gdy wzrosło znaczenie czynników ekonomicznych, a Stany Zjednoczone nie są już skłonne współfinansować – przynajmniej w dotychczasowej skali – zaangażowania w poszczególne
akcje sojuszników gorzej wyposażonych i dysponujących ograniczonymi możliwościami rozwoju własnych zasobów, istotnie umacniać pozycję tych, którzy znaczące zdolności ekspedycyjne już dziś posiadają20. Chodzi więc o takie kraje, jak: Wielka Brytania, Francja, państwa nordyckie czy Holandia. Te zaś należą w większości
do państw wcześniej uznawanych za globalistów (reformistów) lub przynajmniej
im bliskich. Dlatego też są one skłonne widzieć w NATO przede wszystkim
instrument działań ekspedycyjnych i reakcji na „nowe zagrożenia” (emerging threats):
terroryzm, proliferacja BMR, wyzwania dla bezpieczeństwa teleinformatycznego
(cybersecurity) czy problemy bezpieczeństwa morskiego (maritime security), m.in. piractwo oraz zapewnianie dostępności szlaków komunikacyjnych dla żeglugi handlowej (SLOC – Sea Lines of Communications)21.
To natomiast oznacza równocześnie relatywny spadek możliwości wpływania
na kierunek ewolucji NATO krajów bardziej tradycyjnie myślących o jego zadaniach i podkreślających rolę zbiorowej obrony, zwłaszcza że w większości
(z wyjątkiem może chodzącej w Sojuszu coraz częściej własnymi ścieżkami Turcji
oraz, do pewnego stopnia, Polski i Norwegii) ich zasoby materialne i zdolności
wojskowe są ograniczone. Co więcej, choć wydawać się to może paradoksalne,
wzrostu rangi państw należących do capables nie niweluje nawet fakt, że równocześnie to właśnie wiele z nich dokonało w ostatnim okresie poważnych cięć w budżetach obronnych, głębszych nawet nierzadko niż kraje bardziej tradycjonalistycznie odnoszące się do zadań Sojuszu. Nie zmniejsza jej również koncentracja
większości europejskich capables na przeciwdziałaniu kryzysowi i stabilizowaniu
strefy euro, a nie kwestiach związanych z działalnością NATO. W rezultacie to one
B. Barry, Libya’s Lessons, „Survival” 2011 (Vol. 53), No. 5; T. Valasek, What Libya says about the future of the
transatlantic alliance, „CER Essays”, lipiec 2011 [www.cer.org.uk].
21 J. Shea, Keeping NATO Relevant, „CEIA Policy Outlook”, kwiecień 2012 [www.carnegieendowment.org].
20
- 34 -
mogą mimo wszystko w najbliższych latach faktycznie nadawać ton w Sojuszu,
określając – oczywiście za mniej lub bardziej jednoznacznie wyrażonym przyzwoleniem Waszyngtonu – główne kierunki jego przemian wewnętrznych oraz obszary
aktywności.
Potencjalne kierunki rozwoju organizacji w przyszłości
Czego więc spodziewać się po NATO w tak trudnych dla niego czasach? Przede wszystkim nie warto dziś przywoływać mocno nadużywanych przez cały okres
pozimnowojenny haseł, że dla Sojuszu, który już dawno zrealizował przecież podstawowe zadanie – odparcie agresji Związku Sowieckiego na Zachód – a potem
wielokrotnie redefiniował swoje cele i priorytety w kontekście bezpieczeństwa
członków i międzynarodowej stabilności, stan kryzysu jest w zasadzie permanentny, co pozwoliło mu wyrobić odpowiednie mechanizmy ochronne. Dotąd bowiem, jak wspomniano, w chwilach krytycznych to lider – Stany Zjednoczone –
przejmował (za mniej lub bardziej wyraźną aprobatą pozostałych członków) odpowiedzialność i kierownictwo, zarówno wskazując kierunek rozwoju, jak i wykładając na ten cel zasoby (co nie znaczy, że zawsze wystarczające). Tymczasem dziś
ani Stany Zjednoczone nie będą przejawiały do tego tak dużej jak dotąd chęci, ani
pozostali sojusznicy nie będą w stanie – samodzielnie lub zbiorowo – równie
skutecznie spełnić rolę „lidera” i „decydenta”.
Niektórzy w obecnej sytuacji widzieliby szanse na „powrót NATO do korzeni”,
jego koncentrację na funkcjach podstawowych oraz ograniczenie aktywności ekspedycyjnej (pełna rezygnacja nie byłaby w dzisiejszych czasach ani realna, ani
wskazana)22. Może się to wydawać kuszące zwłaszcza dla takich państw jak Polska,
konsekwentnie upominających się o należyte traktowanie zadań tradycyjnych,
związanych z – niekoniecznie, co prawda, równie tradycyjnie rozumianą – obroną
terytorium i ludności państw członkowskich. Towarzyszyłyby jednak takiemu scenariuszowi dwie poważne wątpliwości. Pierwsza wiąże się z tym, że z perspektywy
istotnej (a w dłuższym okresie zapewne rosnącej) części członków, w tym państw
dziś zyskujących wpływy w organizacji, koncentracja NATO na roli swoistej „polisy ubezpieczeniowej” na wypadek groźnych, gdy chodzi o następstwa, ale mało
prawdopodobnych zagrożeń tradycyjnych (zbrojna agresja państw trzecich,
zwłaszcza masowa), oznacza jego ograniczoną przydatność (także z perspektywy
opinii publicznej), a tym samym mniejsze znaczenie strategiczne. Druga natomiast
wynika z faktu, iż próby bardziej elastycznej interpretacji funkcji zbiorowej obrony,
np. przez uwzględnienie zagrożeń nietradycyjnych (terroryzm, energetyka, cyberbezpieczeństwo), będą powodować, zważywszy na specyfikę środków i metod
Por. S. Koziej, Strategiczne doświadczenia Polski w NATO i UE, „Bezpieczeństwo Narodowe” 2012, nr II (22),
s. 27-33; P. Pietrzak, Szczyt NATO w Chicago…, s. 62-64; Sztuka balansowania. Wywiad z J. M. Nowakiem, „Polska
Zbrojna” 2013, nr 1 (801), s. 24-29.
22
- 35 -
reakcji na te wyzwania, znaczne rozszerzenie jej form i przejawów. W konsekwencji nastąpi zatarcie różnic między działaniami wchodzącymi w zakres zbiorowej
obrony a akcjami out of area, mającymi w tym układzie pełnić funkcję drugorzędną.
W rezultacie, niezależnie od ograniczonej liczby sojuszników (zwłaszcza wpływowych) opowiadających się za taką wizją przyszłości NATO, próby jego skoncentrowania na funkcjach pierwotnych grożą stopniową (nawet jeśli nie całkowitą)
utratą strategicznego znaczenia dla członków, co rodziłoby obawy o ich determinację do wspólnego działania. Co więcej, mogą też okazać się po prostu trudne do
wykonania, zważywszy na upodabnianie się form tradycyjnej i „dodatkowej” (niezwiązanej ze zbiorową obroną) aktywności NATO. Innymi słowy, tak rozumiany
„powrót do korzeni” zapewne okazałby się rozwiązaniem bądź strategicznie nieopłacalnym, bądź jedynie pozornym.
Dlatego bardziej realny wydaje się scenariusz, w którym NATO pozostaje dla
sojuszników nie tylko „polisą ubezpieczeniową na złe (ale mało prawdopodobne)
czasy”, lecz także instrumentem kształtowania rzeczywistości międzynarodowej
i obrony szerzej rozumianych interesów bezpieczeństwa członków, ich zdolności
oddziaływania w coraz bardziej przecież policentrycznym świecie. Oczywiście
kryzys ekonomiczny, zmiana postawy Waszyngtonu oraz dotychczasowe doświadczenia NATO spowodują, że Sojusz w najbliższym czasie będzie z większą rozwagą podejmował decyzje o zaangażowaniu zewnętrznym, a także stanie się bardziej
skory do poszukiwania partnerów zewnętrznych (organizacji międzynarodowych
i państw), z którymi mógłby się dzielić zarówno odpowiedzialnością, jak i kosztami
podejmowanej aktywności. Z pewnością będzie też bardziej zainteresowany rozwijaniem zdolności takich partnerów do samodzielnego działania, tak by w przyszłości rola stabilizacyjna Sojuszu w danym regionie mogła ograniczać się do wsparcia
sił miejscowych, a nie przejmowania funkcji kierowniczych czy przywódczych.
Szczęśliwie trend ten raczej nie zredukuje Sojuszu do roli kolejnego międzynarodowego klubu dyskusyjnego, oferującego, być może, dobre rozwiązania, ale niekoniecznie zdolnego do ich wdrażania. NATO wciąż jest i jeszcze jakiś czas będzie
najpotężniejszym sojuszem w historii. Niemniej zarówno zmiany w wewnętrznym
układzie sił, jak i chęć włączania w działalność stabilizacyjną podmiotów
zewnętrznych spowodują zapewne, iż Sojusz stanie się swoistą platformą do budowania rozmaitych koalicji chętnych, skupiających zarówno członków, jak i państwa spoza NATO, zorientowanych na realizację konkretnego zadania. Będzie on
wówczas dla takich koalicji do pewnego stopnia źródłem zasobów (wspólnych lub
poszczególnych członków), przede wszystkim jednak politycznej legitymacji.
Oznaczałoby to częściowy powrót do koncepcji NATO jako skrzynki z narzędziami (toolbox) dla bardziej aktywnych członków, ale też znacznie głębsze zróżnicowanie wewnętrzne w organizacji. Stopniowo bowiem Sojusz będzie stawał się
„strukturą różnych prędkości”, co sygnalizuje wspominana już – i skądinąd zrozumiała w warunkach kryzysu – koncepcja Smart Defence (czyli rozwoju zdolności
i zasobów NATO przez rozmaite formy bliższej współpracy o zmiennej geometrii,
z udziałem zainteresowanych, ale równocześnie zdolnych do tego członków).
- 36 -
O faktycznej skali wpływów i możliwości współdecydowania w organizacji jak
nigdy dotąd zacznie wówczas decydować wkład, jaki dane państwo będzie mogło
wnieść do konkretnych działań. W takiej sytuacji, nawet przy formalnym zachowaniu zasady konsensusu w procesach decyzyjnych (choć z czasem głosy o konieczności jej ograniczania mogą się nasilać), tym, którzy w większości operacji czy inicjatyw nie będą uczestniczyć lub zrobią to w skromnym wymiarze, niejako nie będzie wypadało – poza sytuacjami naprawdę wyjątkowymi, w których na szali leżeć
będą ich najbardziej żywotne interesy – artykułować sprzeciwu. Bez możliwości
poparcia swoich oczekiwań i postulatów „twardymi” argumentami w postaci odpowiednich zasobów i zdolności wojskowych bądź znaczącego wkładu w operacje
i wspólne projekty transformacyjne NATO, zdobycie poparcia (realnego, a nie
deklaratywnego) dla własnego stanowiska wśród większości sojuszników może
okazywać się trudne. Udział w Sojuszu jeszcze bardziej niż dziś zacznie więc przypominać grę w pokera, w której, by w ogóle móc zabrać głos, wpierw trzeba będzie „dorzucić do puli”.
Zamiast konkluzji – wnioski dla Polski
Z perspektywy Polski, kraju wciąż potrzebującego Sojuszu i szczerze zainteresowanego jego umacnianiem, także w tradycyjnym wymiarze, a przy tym pozbawionego w zasadzie wiarygodnych alternatyw, główne spośród zachodzących
obecnie zmian w NATO, zwłaszcza zaś w układzie sił wewnątrz organizacji, oznaczać będą poważną zmianę sytuacji bezpieczeństwa i konieczność istotnych dostosowań polityki. Z jednej strony wskazywałyby one, że w kontekście tradycyjnej
funkcji Sojuszu nacisk należałoby kłaść raczej na umacnianie i manifestowanie,
zarówno wśród sojuszników, jak i państw spoza NATO, przeświadczenia
o żywotności samego politycznego zobowiązania do wzajemnej pomocy aniżeli na
oczekiwanie coraz to nowych „namacalnych” dowodów sojuszniczej solidarności.
Te bowiem z perspektywy części sojuszników byłyby jedynie podnoszeniem kosztów „ubezpieczenia na wypadki ekstremalne”, a dla Polski i tak – jeśli mówimy
o ich faktycznie możliwych do uzyskania formach – nie stanowiłyby w pełni satysfakcjonujących gwarancji. Innymi słowy, wysuwanie w celu wzmocnienia gotowości Sojuszu do realizacji tradycyjnych funkcji w Europie Środkowej ewentualnych
nowych postulatów w zakresie „dodatkowych gwarancji” (reassurances) byłoby
zapewne, zważywszy zwłaszcza na ich stosunkowo pokaźny zestaw uzgodniony na
spotkaniu w Lizbonie i bezpośrednio po nim, mało efektywne, a dodatkowo mogłoby zniechęcać część członków do zacieśniania współpracy z Polską, także
w zakresie rozmaitych programów w ramach inicjatywy Smart Defence.
Z drugiej strony, obecne kierunki ewolucji sytuacji wewnętrznej w NATO
wskazują na konieczność przemodelowania polskiej aktywności ekspedycyjnej, jak
i potrzebnych do jej prowadzenia zasobów. Absencja Polski w operacji libijskiej
ujawniła istotne ograniczenia polskich możliwości w tym względzie (przede
wszystkim niewielką dziś zdolność do udziału w misjach ekspedycyjnych innych
- 37 -
rodzajów sił zbrojnych niż wojska lądowe i specjalne, a tym samym trudność włączenia się w operacje, w których nie dochodzi do rozmieszczenia kontyngentów
w teatrze działań). Zarazem jednak reakcja na nią wielu sojuszników – swego
rodzaju zaskoczenie brakiem udziału Polski w misji Unified Protector, ale bez krytyki,
jaka spotkała w tym względzie choćby Niemcy23 – dowiodła, iż wobec naszego
kraju żywione są w tym względzie pewne oczekiwania, wsparte jednak przekonaniem, że możemy być zdolni i skłonni je spełnić (z uwagi na własne interesy bezpieczeństwa, a nie z chęci „zdobycia uznania” czy „przypodobania się” partnerom). Oczywiście, tego rodzaju zmiany strategii angażowania się w misje zagraniczne powinny mieścić się w granicach rozsądku, wyznaczanych przez polską
rację stanu. Chodzi przecież o to, by móc „dorzucić do puli” i tym samym realnie,
a nie jedynie symbolicznie uczestniczyć „w licytacji”, czyli decydowaniu w NATO,
niekoniecznie jednak grać o najwyższe stawki i starać się – raczej bezskutecznie –
przyjmować w organizacji rolę „głównego rozgrywającego”. Skoro Sojusz miałby
stać strukturą wielu prędkości, to dla takiego państwa jak Polska, żywotnie zainteresowanego przetrwaniem tej organizacji w możliwie najlepszej kondycji, ryzykownie byłoby jechać na końcu stawki.
Por. Ch. Moelling, Europe without Defence, „SWP Comments”, listopad 2011 [www.swp-berlin.org];
D. Wilson, Learning from Libya: The Right Lessons for NATO, „Atlantic Council Issue Brief” [www.acus.org].
23
- 38 -