Publikacja darmowa

Glosa
III
do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r.
CZP
29/96
„Uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości
lub jej części - jeżełi stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy
prawnego, wynikające z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia
1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości
(jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) nie może być przeniesione na osobę trzecią w drodze przelewu (art. 509 kc.)"*.
Znaczenie tej uchwały sięga o wiele dalej, aniżeli wynika to z treści
odpowiedzi Sądu Najwyższego na przedstawione pytanie prawne. W konkretnym wypadku chodziło o rozstrzygnięcie, czy roszczenie o zwrot
wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela (art. 69
ustawy z dnia 29 IV 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości)1 może być przeniesione na osobę trzecią w trybie przelewu.
Sądowi wojewódzkiemu nasunęła się ta wątpliwość w związku z rozpoznawaniem zażalenia na odmowę dokonania aktu notarialnego. W głosowanej uchwale Sąd Najwyższy słusznie stwierdził, że z charakteru upraw-
• Teza do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r. III CZP 29/96, OSNC
1996, nr 7-8, poz. 102
1
Jednolity tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z licznymi późn. zm. Będzie ona powoływana jako „ustawa o gospodarce gruntami". Jak powszechnie wiadomo, była ona wielokrotnie
nowelizowana. Dla niniejszych rozważań istotne znaczenie ma jej zmiana dokonana ustawą z
dnia 29 września 1990 r. (Dz.U. Nr 79, poz. 464), która z kolei była nowelizowana. Ustawa ta
będzie powoływana jako „nowela z 1990 r."
117
Adam Szpunar
nienia przewidzianego w art. 69 ustawy o gospodarce gruntami wynika
niedopuszczalność jego przeniesienia na osobę trzecią w drodze przelewu
(art. 509 k.c.). Zapatrywanie to znalazło wyraz w tezie uchwały.
Na tle tego rozstrzygnięcia wyłaniają się liczne kwestie prawne natury
ogólnej. Wymieńmy najważniejsze z nich. Niejako wstępne kwestie występują na styku prawa cywilnego i administracyjnego. Należy podkreślić, że
Sąd Najwyższy wyjaśnił także wiele wątpliwości dotyczących relacji zachodzących między przepisami prawa rzeczowego i obligacyjnego. Wreszcie dokonał kilku ważnych ustaleń na temat przejścia praw i obowiązków
wynikających z zobowiązań. Wszystkie te zagadnienia skupiają się jak w
soczewce w uzasadnieniu uchwały. Wymagają one omówienia, przynajmniej w formie krótkiej glosy. Powiedzmy od razu, że przytoczona teza
oraz wspierające ją uzasadnienie zasługują zasadniczo na aprobatę. Zastrzeżenia mogą dotyczyć tylko szczegółów uzasadnienia.
1. Odczytajmy jeszcze raz przepis art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce
gruntami, aby uzyskać mocny punkt oparcia do dalszych rozważań. Nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz „poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli
stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu"2. Jak należy
rozumieć przytoczony przepis?
Można powiedzieć, że sprawa zaczęła się właściwie od „fałszywego
startu". Przypomnijmy bowiem, co się zdarzyło. Notariusz odmówił sporządzenia aktu notarialnego zawierającego umowę przeniesienia na rzecz
wnioskodawcy (A) uprawnienia przysługującego poprzedniemu właścicielowi (B) w stosunku do Skarbu Państwa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie wykorzystanej na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Sama decyzja notariusza była słuszna, ale jej motywy budziły istotne
wątpliwości, na które zwrócił uwagę sąd wojewódzki. Po pierwsze, notariusz uznał, że przyjęcie możliwości dokonania przelewu naruszałoby
przepis art. 157 § 1 k.c. zawierający zakaz przenoszenia własności nieruchomości pod warunkiem. Po drugie, notariusz wyraził przekonanie, że
2
W dalszym toku rozważań pomijam niezmiernie żywo dyskutowane w piśmiennictwie
polskim zagadnienia, streszczające się w pytaniu, kiedy nieruchomości stały się zbędne na cel
określony w decyzji o wywłaszczeniu. Por. J. I w u l s k i, J. K w a ś n i e w s k i , Zwrot wywłaszczonej nieruchomości, yRcjcnt" 1995, nr 12, s. 9 oraz przytoczone tam wypowiedzi piśmiennictwa. Zob. także T. W o ś, Wywłaszczenie nieruchomości i jej zwrot, Poznań-Kluczbork 1995.
118
Glosa
w myśl art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami zwrot nieruchomości
może nastąpić jedynie na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy pod tytułem ogólnym (zatem spadkobiercy). Za takiego następcę nie
można uznać osoby A, która powołuje się na przepis art. 509 k.c. jako
podstawę przeniesienia na nią uprawnień poprzedniego właściciela. Jak
to słusznie podkreślił Sąd Najwyższy, konieczne jest rozważenie trzech
różnych kwestii. Idąc śladem wywodów Sądu Najwyższego, omówmy
odrębnie nasuwające się zagadnienia, chociaż wzajemnie łączą się ze sobą
i przeplatają.
a) Zacznijmy od sprawy wykładni przepisów regulujących przeniesienie własności nieruchomości. W rachubę wchodzi przede wszystkim przepis art. 157 § 1 k.c. zawierający zakaz przenoszenia własności nieruchomości pod warunkiem (bądź terminem). Trzeba zaznaczyć, że wywody Sądu
Najwyższego na ten temat przyczyniły się do wyjaśnienia zagadnień
występujących na styku prawa administracyjnego i cywilnego. Uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości ma charakter cywilnoprawny. Ale
jego realizacja, która prowadzi w ostatecznym wyniku do przeniesienia
własności nieruchomości przez Skarb Państwa (gminę) z powrotem na
jego poprzedniego właściciela (bądź następcę prawnego), następuje w
drodze postępowania administracyjnego. Decyzja administracyjna, z chwilą
gdy stanie się ona ostateczna, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia własności z powrotem. Do organu administracyjnego należy przede
wszystkim ocena, czy istnieją przesłanki uzasadniające zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. Zgodnie z założeniami glosy sprawą tą
nie zajmuję się w toku niniejszych rozważań. Do organu administracyjnego należy również wydanie decyzji przenoszącej własność na poprzedniego właściciela. Muszę powiedzieć, że dalszy fragment wywodów Sądu
Najwyższego jest niezupełnie jasny. Czytamy bowiem, że umowa przenosząca uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie
pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa cywilnego regulującymi przeniesienie własności w drodze czynności prawnej. Umowa taka nie ma na
celu obejście przepisów prawa ani nie jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego (art. 58 k.c.). Można zareplikować, że stronom (A i B)
chodziło o wywołanie dalej idących skutków prawnych niż czysto obligacyjnych. Wiemy jednak, że nie można przenosić własności rzeczy cudzej.
Wydana na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami decyzja
119
Adam Szpunar
tworzy bezpośrednio stosunki cywilnoprawne. Dopiero ona pozbawia Skarb
Państwa (gminę) własności wywłaszczonej nieruchomości. Jak długo decyzja taka nie została wydana, strony nie mogą skutecznie zawrzeć umowy
o charakterze rozporządzającym, uprawniającej nabywcę do żądania zwrotu nieruchomości.
b) Sąd Najwyższy uznał, że przez następcę prawnego w rozumieniu
art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami należy rozumieć także osobę,
która w drodze sukcesji singularnej nabyła uprawnienie do żądania zwrotu
nieruchomości. Uważam, że stanowisko takie jest słuszne. Argumentacja
Sądu Najwyższego jest jednak zawiła i wskutek tego niezupełnie przekonywająca. Wystarczyłoby chyba stwierdzenie, że w myśl zasady lege non
distinguente nec nostrum est distinguere brak jest podstaw do wniosku,
jakoby ustawodawca chciał w omawianym przepisie wprowadzić wyjątek
od ogólnych reguł prawa cywilnego. Skoro w przepisie art. 69 ust. 1 ustawy
o gospodarce gruntami jest ogólnie mowa o następcy prawnym, nie zachodzą podstawy do stosowania wykładni ścieśniającej tego zwrotu. Nie należy go ograniczać do sukcesji uniwersalnej (dziedziczenie, nabycie spadku
lub udziału w spadku, nabycie całego przedsiębiorstwa).
Uważam, że zbędne były dywagacje Sądu Najwyższego na temat wykładni przepisu art. 8 noweli z 1990 r. dotyczącego nabycia na własność
garaży. Dokonując interpretacji zwrotu ustawowego mówiącego o następcy
prawnym, zarówno Sąd Najwyższy, jak i Trybunał Konstytucyjny odrzucili
wykładnię ścieśniającą tego przepisu. Następcą prawnym jest także osoba,
która nabyła prawo do garażu za zgodą wynajmującego. Podobnej treści
przepisy nie powinny być stosowane w różny sposób. Nie zapominajmy
jednak, że art. 8 noweli z 1990 r. jest niewątpliwie przepisem szczególnym
w stosunku do ogólnej zasady. Poza tym Sąd Najwyższy przyznaje w głosowanej uchwale, że przy wykładni art. 8 noweli z 1990 r. istotne znaczenie miała zgoda osób zainteresowanych, która nie wchodzi w rachubę na
tle konkretnego stanu faktycznego.
2. Momentem centralnym w głosowanej uchwale jest jednak odpowiedź
na pytanie, czy uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być przeniesione skutecznie w drodze przelewu (art. 509 § 1
k.c.). Była już mowa, że Sąd Najwyższy udzielił na to pytanie odpowiedzi
przeczącej. W związku z tym nasuwają się następujące uwagi:
120
Glosa
a) Punktem wyjścia zasługujących na aprobatę wywodów Sądu Najwyższego jest podkreślenie, że uprawnienie do żądania zwrotu nie jest
wierzytelnością w ścisłym tego słowa znaczeniu. Nie jest to jednak argument decydujący. W doktrynie bowiem w orzecznictwie ugruntował się
pogląd, że przepisy o przelewie należy stosować przez analogię do innych
praw majątkowych, zwłaszcza rzeczowych3. Istotne jednak znaczenie ma
okoliczność, że uprawnienie do żądania zwrotu nie ma charakteru jednostronnego. Jest ono ściele związane z zobowiązaniem względem Skarbu
Państwa (gminy). Uprawniony do żądania zwrotu jest również dłużnikiem
Skarbu Państwa, zobowiązanym do rozliczenia się z uzyskanego odszkodowania. W rachubę wchodzi także rozliczenie się z uzyskanej nieruchomości zamiennej, jeżeli jej przyznanie nastąpiło. Zgodnie z art. 48 ust. 1
ustawy o gospodarce gruntami rozliczenie takie musi nastąpić w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Naturalnie
należy założyć, że nie została ona wykorzystana na cele, na które została
wywłaszczona. Rozliczenie takie musi być objęte jedną decyzją. Jak się
powszechnie przyjmuje, wyzbycie się nieruchomości zamiennej przez
poprzedniego właściciela może stanowić podstawę do odmowy zwrotu
nieruchomości wywłaszczonej. Wszystkie wymienione okoliczności sprawiają, że niedopuszczalny jest przelew uprawnień przysługujących jednej
stronie (zatem poprzedniemu właścicielowi) bez zgody drugiej strony (zatem Skarbu Państwa). Natomiast przepis art. 509 § 1 k.c. normuje przelew,
który może być dokonany bez zgody dłużnika. Przelew bowiem dotyczy
wyłącznie wierzytelności i nie może prowadzić do pogorszenia sytuacji
drugiej strony występującej w charakterze dłużnika. Krótko mówiąc, odmowa notariusza sporządzenia aktu notarialnego była słuszna.
b) Odpowiedź negatywna na postawione pytanie nie przesądza jednak
wielu kwestii. W rachubę mogłoby wchodzić przede wszystkim przeniesienie uprawnienia do żądania zwrotu (będącego niewątpliwie prawem
majątkowym) na rzecz osoby trzeciej, ale za zgodą Skarbu Państwa jako
drugiej strony stosunku prawnego. Jak to słusznie podkreślił Sąd Najwyż-
3
Por. przykładowo W. C z a c h ó r s k i , Zobowiązania - Zarys wykładu, wyd. VI, Warszawa 1994, s. 270. Sporne jest zagadnienie streszczające się w pytaniu, czy dopuszczalny jest
samodzielny przelew roszczenia windykacyjncgo.
121
Adam Szpunar
szy, „możliwość taką należy wyraźnie dopuścić". Zakazu nie zawierają
bowiem obowiązujące przepisy. W szczególności dopuszczalna jest umowna zmiana dłużnika za zgodą wierzyciela (por. art. 519 k.c.).
3. Przytoczone wywody Sądu Najwyższego nie nasuwają istotnych zastrzeżeń. Należy jednak uwzględnić złożoność problematyki następstwa
prawnego po uprawnionym do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Osobiście uważam, że cele zawarcia takiej transakcji (np. sprzedaży tego prawa) mogą być czasem podejrzane. Ponieważ nie zachodzą
podstawy do dokonania takiej oceny na tle konkretnego stanu faktycznego, ograniczam się do kilku uwag natury ogólnej.
a) W myśl art. 69 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami decyzja o
zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenie między Skarbem
Państwa (gminą) a osobą, na rzecz której następuje zwrot4. Z natury rzeczy
wynika, że Skarbowi Państwa mogą przysługiwać roszczenia przeciw
żądającemu zwrotu nieruchomości. W tym zakresie Skarb Państwa (gmina) jest po prostu wierzycielem. W razie uznania, że możliwa jest zmiana
strony tego stosunku prawnego, należy wysnuć właściwe wnioski z tego
stwierdzenia. Jak wiadomo, ochrona interesów wierzyciela jest realizowana w wielu przepisach obowiązującego prawa (wystarczy wymienić art.
526 k.c.).
Zmiana strony stosunku prawnego może być dokonana przez przelew
oraz jednoczesne przejęcie długu między tymi samymi stronami5. Na to
przejęcie długu musi wyrazić zgodę wierzyciel (czyli Skarb Państwa). Konstrukcja przejęcia praw i obowiązków wynikających z zobowiązania
zwrotu nieruchomości rysuje się wyraźnie na tle konkretnego stanu faktycznego. Niepodobna uznać, że dopuszczalny jest sam przelew bez zawarcia jednocześnie umowy o przejęcie długu. Następca prawny nie może
nabywać tylko uprawnień, bez jednoczesnego przyjęcia zobowiązań.
b) Wyłania się pytanie, jaka jest prawna natura uprawnienia do żądania
zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z wywodów Sądu Najwyższego wynika, że chodzi tu o uprawnienie typu rzeczowego, jakkolwiek powiązane
4
Por. rozporządzenie RM z dnia 16 VII 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie
zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 315 ze zm.).
5
Por. E. Ł ę t o w s k a, [w:] System prawa cywilnego, t. III, cz. 1, Wrocław-Warszawa 1981,
s. 899.
122
Glosa
ściśle z zobowiązaniem. Stanowisko to zasługuje na aprobatę. Inna sprawa, że zaszeregowanie tego uprawnienia w ogólnej kategorii praw rzeczowych nie jest zadaniem łatwym. Można poprzestać na stwierdzeniu, że
uprawnionemu przysługuje rzeczowe prawo podmiotowe szczególnego
rodzaju, którego treścią jest żądanie zwrotu (Riickerwerbsrecht w terminologii niemieckiej). Warunkiem jego realizacji jest wykazanie, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Adam Szpunar
123