Administracyjnoprawne zagadnienia umieszczenia urządzenia

Administracyjnoprawne zagadnienia umieszczenia urządzenia

NR 81
Zeszyty Naukowe AKADEMII PODLASKIEJ w SIEDLCACH
Seria: Administracja i Zarz dzanie
2009
mgr Katarzyna Stanik-Filipowska
UMCS w Lublinie
Administracyjnoprawne zagadnienia umieszczenia
urz dzenia reklamowego na zabytku nieruchomym
Legal issues of allocating advertising device
on immobile monuments in administrative law
Streszczenie: Problematyka umieszczania reklam na zabytkach nieruchomych budzi wiele kontrowersji. Maj c na uwadze si!" oddzia!ywania reklamy oraz d #enie do jej w!a$ciwej ekspozycji,
najkorzystniejsze miejsca na umieszczenie reklam przedk!adane s nad ochron" zabytków, co
dostrzegalne jest chocia#by poprzez umieszczanie urz dze% reklamowych na zabytkach nieruchomych czy te# w ich otoczeniu. Tre$&, forma i miejsce eksponowania reklamy na zabytku pozostaje niejednokrotnie w sprzeczno$ci z warto$ciami, których no$nikiem jest zabytek nieruchomy. Regulacje zwi zane z umieszczeniem reklamy na zabytku nieruchomym wynikaj nie
tylko z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami, ale tak#e z przepisów
prawa budowlanego, przy czym ponadto wymogi w zakresie umieszczenia reklamy na zabytku
s uzale#nione od formy ochrony zabytku nieruchomego. Do umieszczenia reklamy wykorzystywane s tak#e siatki ochronne, które staj si" najcz"$ciej sposobem i materia!em do zamieszczania reklam wielkogabarytowych. Przy czym dzi"ki $rodkom pozyskanym z takiej w!a$nie reklamy, stanowi cej jednocze$nie siatk" zabezpieczaj c na czas prowadzenia remontu
elewacji, w!a$ciciele zabytków przeprowadzaj
prace konserwatorskie, restauratorskie
i budowlane. Problematyka zwi zana z umieszczaniem urz dze% reklamowych na zabytkach
nieruchomych sk!ania do wysuwania coraz to nowych postulatów, maj cych na celu ochron"
zabytków. Dzieje si" tak, poniewa# zabytek nieruchomy w zakresie umieszczenia na nim reklamy jest rozpatrywany w uj"ciu u#ytkowym, co powoduje, #e pomijana jest jego warto$& niematerialna, która odnosi si" do warto$ci estetycznych i indywidualnie postrzeganych. Niniejszy artyku! uwzgl"dnia stan prawny obowi zuj cy na dzie% 1 kwietnia 2009 r.
Abstract: Problems of allocating advertisements on immobile monuments generate many controversies. Concerning the strength of influence of advertisement and pursuence to its proper
exposition, best localizations for advertisements are given priority over the protection of immobile monuments. Content, form and the localization of advertisement, often remains in contradiction with values, which this immobile monument carries. Legal requirements connected with allocating advertisement on immobile monument, concern not only act for protection and
preservation of monuments, but also building regulations.Requirements referred to allocating
advertising device on an immobile monument are different and depend on the form of protection
of legal monument. Protecting meshes used for placing the advertisement are usually as well
a way and a material for locating especially large advertisements. Founds gained from such
kind of advertisement, which is also used as a protection for a building elevations, are used for
conservatory, restoration and necessery building works. Legal issues connected with allocating
advertising device on immobile monuments induce to put forward new successive postulates,
with the aim of assuring protection for monuments. The reason for this, is using immobile monument, in addition to advertisement, in usable meaning, what causes excluding the immaterial
value of monuments, concerning it’s esthetic and distinctive values.
st
The article is based on legal regulations binding on the date of 1 April 2009.
122
K. Stanik-Filipowska
Wprowadzenie
Znaczenie poj cia „reklama”, s!owa pochodzenia !aci"skiego (od
„clamo, reclamo” - wo!anie, krzyk, wielokrotne powtarzanie, zwracanie uwagi), wi#$e si nie tylko z rozpowszechnianiem informacji o towarach, ich zaletach, warto%ci, miejscach i mo$liwo%ci ich nabycia1, ale tak$e z no%nikiem,
s!u$#cym przekazowi tych informacji, który stanowi# tablice i urz#dzenia reklamowe. Maj#c na uwadze si! oddzia!ywania reklamy oraz d#$enie do jej
w!a%ciwej ekspozycji, najkorzystniejsze marketingowo miejsca na umieszczenie reklam przedk!adane s# nad ochron warto%ci kulturowych, co dostrzegalne jest chocia$by poprzez umieszczanie urz#dze" reklamowych na
zabytkach nieruchomych czy te$ w ich otoczeniu. Tre%&, forma i miejsce
eksponowania reklamy na zabytku pozostaje niejednokrotnie w sprzeczno%ci
z warto%ciami, których no%nikiem jest zabytek nieruchomy.2 Problematyka
umieszczania reklam na zabytkach nieruchomych budzi wiele kontrowersji.
Jednoznaczne wydaj# si by& regulacje administracyjnoprawne w odniesieniu do umieszczania tablic i urz#dze" reklamowych na zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru zabytków, co jednak nie oznacza, $e umieszczenie reklamy na zabytku, który nie jest wpisany do tego rejestru, nie podlega
$adnym ograniczeniom.
Podejmuj#c problematyk umieszczenia urz#dzenia reklamowego
na zabytku nieruchomym, nale$y odnie%& si tak$e do poj cia samego zabytku nieruchomego oraz poj cia urz#dzenia reklamowego.
Poj cie zabytku nieruchomego jest poj ciem prawnym, zdefiniowanym w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków
i opiece nad zabytkami3, która to ustawa jako pierwsza wprowadza definicj
legaln# zabytku nieruchomego w prawie ochrony zabytków. Prawne poj cie
zabytku nieruchomego odnosi si wprost do definicji zabytku4, poniewa$
w zakresie przedmiotowym u.o.z. nadrz dnym poj ciem jest „zabytek”. Tym
samym maj#c na uwadze obie definicje, na gruncie u.o.z., zabytkiem nieruchomym jest nieruchomo%& (jej cz %& lub zespó! nieruchomo%ci) b d#ca
dzie!em cz!owieka lub zwi#zana z jego dzia!alno%ci#, stanowi#ca %wiadectwo minionej epoki b#d' zdarzenia, której zachowanie le$y w interesie spo!ecznym ze wzgl du na posiadan# warto%& historyczn#, artystyczn# lub naukow#. Prawne poj cie zabytku nieruchomego nie wprowadza $adnych
kryteriów formalnych, które dopiero kwalifikowa!yby dany obiekt jako zabytek
nieruchomy, przyk!adowo poprzez obj cie administracyjnoprawn# form#
1
J. Tokarski, S!ownik wyrazów obcych, Warszawa 1971 r., s. 636.
I. Skrzyd!o-Ni$nik, P. Dobosz, Prawne problemy procesu inwestycyjno-budowlanego i konserwatorskiego, Kraków 2002, s. 333.
3
Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z pó'n. zm. zwana dalej u.o.z.
4
Zgodnie z definicj# legaln# zabytku (art. 3 pkt 1 u.o.z.) zabytkiem jest nieruchomo%& lub rzecz
ruchoma (ich cz %ci lub zespo!y), b d#ca dzie!em cz!owieka lub zwi#zana z jego dzia!alno%ci#,
stanowi#ca %wiadectwo minionej epoki lub zdarzenia, których zachowanie, ze wzgl du na warto%& historyczn#, artystyczn# czy naukow#, le$y w interesie spo!ecznym. Ustawa wprowadza
tak$e definicj legaln# zabytku ruchomego (art. 3 pkt 3 u.o.z.), jak i zabytku archeologicznego
(art. 3 pkt 4 u.o.z.).
2
Seria: Administracja i Zarz dzanie (8)2009
ZN nr 81
Administracyjnoprawne zagadnienia umieszczenia urz dzenia reklamowego…
123
ochrony. Tym samym tak jak w zakresie prawnego poj cia zabytek, zabytkiem nieruchomym jest ka$dy obiekt wyczerpuj#cy kryteria przyj te w definicji, co stwarza pewnego rodzaju fikcj prawn#.5 Ponadto, w odniesieniu do
zabytku nieruchomego, w art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z. zosta! sformu!owany rzeczowy katalog przedmiotów ochrony6, który mo$e by& uznany za uszczegó!owienie definicji zabytku nieruchomego, poprzez przyk!adowe wyliczenie
przedmiotów ochrony7 czy te$ stanowi& rozwini cie definicji legalnej zabytku
nieruchomego8.
Odnosz#c si natomiast do poj cia urz#dzenia reklamowegomo$emy stwierdzic, $e zarówno na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo
budowlane9, jak i u.o.z., nie jest ono zdefiniowane. Dlatego te$ nale$y posi!kowa& si w tym zakresie poj ciem „reklamy” w rozumieniu ustawy z dnia
21 marca 1985 r. o drogach publicznych10. W %wietle art. 4 pkt 23 ustawy
o drogach publicznych reklam stanowi no%nik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia u$ytkowników drogi, nieb d#cy znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygna!ach lub znakiem
informuj#cym o obiektach u$yteczno%ci publicznej ustawionym przez gmin .
Do pomocniczego stosowania w odniesieniu do poj cia tablicy i urz#dzenia
reklamowego wskazanej powy$ej definicji reklamy w rozumieniu ustawy
o drogach publicznych odsy!a tak$e interpretacja prawna11 G!ównego Urz du Nadzoru Budowlanego.
Problematyka umieszczenia urz dzenia reklamowego
na zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru zabytków
Wpis do rejestru zabytków stanowi podstawow# i najstarsz# form
ochrony zabytków.12 Nie jest to jednak jedyna forma ochrony zabytków, bowiem u.o.z. po raz pierwszy wyodr bni!a, w art. 7, katalog form ochrony za5
M. Drela, W!asno$& zabytków, Warszawa 2006 r., s. 52.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z. ochronie podlegaj# bez wzgl du na stan zachowania zabytki nieruchome b d#ce, w szczególno%ci: krajobrazami kulturowymi, uk!adami urbanistycznymi,
ruralistycznymi i zespo!ami budowlanymi, dzie!ami architektury i budownictwa, dzie!ami budownictwa obronnego, obiektami techniki, a zw!aszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi
zak!adami przemys!owymi, cmentarzami, parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej
zieleni, miejscami upami tniaj#cymi wydarzenia historyczne b#d' dzia!alno%& wybitnych osobisto%ci lub instytucji.
7
R. Golat, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Kraków, 2004 r.,
s. 27.
8
K. Zeidler, Prawo ochrony dziedzictwa kultury, Warszawa 2007, s. 49.
9
Tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z pó'n. zm.
10
Tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z pó'n. zm.
11
Powo!ana interpretacja GUNB, która jednak$e nie stanowi wyk!adni prawa i nie jest wi#$#ca
dla organów administracji publicznej orzekaj#cych w sprawach indywidualnych, a zawiera jedynie ogólne wytyczne, którymi powinni kierowa& si uczestnicy procesu budowlanego oraz w!a%ciwe organy, dost pna jest na stronie internetowej: www.gunb.gov.pl
12
Pierwsza regulacja prawna w zakresie ochrony zabytków - dekret Rady Regencyjnej
z 31 pa'dziernika 1918 r. o opiece nad zabytkami (Dz. Pr. PP nr 16, poz. 36) jako form ochrony zabytków przewidywa! wpis do inwentarza.
6
ZN nr 81
Seria: Administracja i Zarz#dzanie (8)2009
124
K. Stanik-Filipowska
bytków. Ma on charakter zamkni ty i stanowi# go administracyjnoprawne
formy ochrony zabytków w postaci: wpisu do rejestru zabytków, uznania za
pomnik historii, utworzenia parku kulturowego oraz ustalenia ochrony
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Wpisowi do rejestru zabytków podlegaj# zarówno zabytki nieruchome, jak i ruchome, na podstawie decyzji wydawanej przez wojewódzkiego
konserwatora zabytków, w!a%ciwego miejscowo dla zabytków znajduj#cych
si na terenie danego województwa. Wpis do rejestru zabytku nieruchomego
nast puje zarówno na wniosek, jak i z urz du. Ponadto do rejestru mo$e by&
wpisane równie$ otoczenie zabytku, a tak$e nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna zabytku. W odniesieniu natomiast do wpisanego do rejestru historycznego uk!adu urbanistycznego, ruralistycznego i zespo!u budowlanego istnieje mo$liwo%& wpisu do rejestru, na podstawie odr bnych
decyzji, wchodz#cych w sk!ad tych uk!adów zabytków nieruchomych.
W %wietle u.o.z., umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urz#dze"
technicznych, tablic, reklam oraz napisów, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10,
wymaga uzyskania pozwolenia w!a%ciwego wojewódzkiego konserwatora
zabytków, za wyj#tkiem umieszczania przez starost znaku informuj#cego
o wpisie danego zabytku do rejestru. Tryb i sposób wydawania tych pozwole", w tym szczegó!owe wymagania, jakim powinien odpowiada& wniosek
i pozwolenie, okre%la rozporz dzenie Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r.
w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, bada% konserwatorskich i architektonicznych, a tak#e innych
dzia!a% przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz bada% archeolo13
gicznych i poszukiwa% ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych ,
wydane na podstawie upowa$nienia ustawowego, zawartego w art. 37 ust. 1
pkt 1 u.o.z.
Wniosek o pozwolenie sk!ada si do wojewódzkiego konserwatora
zabytków, w!a%ciwego dla miejsca po!o$enia zabytku. Musi on odpowiada&
wymogom formalnym wskazanym w § 3 powo!anego powy$ej rozporz#dzenia.
Pozwolenie wydawane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków,
odnosz#c jego zakres do umieszczenia urz#dzenia reklamowego, zawiera:
1) imi , nazwisko i adres (lub nazw , siedzib i adres) wnioskodawcy,
2) wskazanie zabytku, z uwzgl dnieniem miejsca jego po!o$enia,
3) zakres i sposób prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót lub innych dzia!a",
4) informacj , $e pozwolenie mo$e by& cofni te lub zmienione w razie
ujawnienia, po jego wydaniu, nowych okoliczno%ci, które mog# mie&
wp!yw na zakres prowadzenia wskazanych w pozwoleniu prac, robót,
bada", innych dzia!a" lub poszukiwa",
5) wskazanie przewidywanego terminu rozpocz cia i zako"czenia obj tych
pozwoleniem prac, robót, bada", innych dzia!a" lub poszukiwa".
Pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych mo$e okre%la& tak$e warunki, polegaj#ce na obowi#zku:
13
Dz.U. Nr 150, poz. 1579.
Seria: Administracja i Zarz dzanie (8)2009
ZN nr 81
Administracyjnoprawne zagadnienia umieszczenia urz dzenia reklamowego…
125
1) zawiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków o terminie rozpocz cia i zako"czenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych,
2) niezw!ocznego zawiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków
o wszelkich zagro$eniach lub nowych okoliczno%ciach ujawnionych
w trakcie prowadzenia robót budowlanych,
3) opracowania sposobu post powania z zabytkiem po zako"czeniu wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych.
Je$eli spe!niony zostanie warunek w zakresie obowi#zku niezw!ocznego zawiadomienia, wojewódzkiego konserwatora zabytków o wszelkich zagro$eniach lub nowych okoliczno%ciach ujawnionych w trakcie prowadzenia robót
budowlanych, wojewódzki konserwator zabytków po wp!yni ciu takiego zawiadomienia, jest obowi#zany wyda& odpowiednie zalecenia lub wznowi&
post powanie w sprawie wydanego pozwolenia, w terminie nie d!u$szym ni$
7 dni od dnia przyj cia zawiadomienia. Pozwolenie mo$e równie$ okre%la&
inne warunki, które zapobiegn# uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku.
Administracyjnoprawne wymogi zwi#zane z umieszczeniem reklamy
na zabytku nieruchomym wynikaj# nie tylko z przepisów u.o.z., ale tak$e
w!a%ciwych w tym wzgl dzie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Pra14
wo budowlane . Zgodnie bowiem z dyspozycj# art. 26 ust. 8 u.o.z., uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podj cie robót
budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowi#zku
uzyskania pozwolenia na budow albo zg!oszenia, w przypadkach okre%lonych przepisami Prawa budowlanego, a ponadto, jak stanowi art. 2 ust. 1
u.o.z., przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie naruszaj#, w szczególno%ci, przepisów Prawa budowlanego.
Na gruncie prawa budowlanego, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budow nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegaj#cych na instalowaniu tablic i urz#dze" reklamowych, z wyj#tkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru
zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyj#tkiem reklam %wietlnych i pod%wietlanych usytuowanych
poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.
Przepis art. 29 Prawa budowlanego stanowi wi c wyj#tek od generalnej zasady wyra$onej w art. 28 tej ustawy, wprowadzaj#cej wymóg uzyskania
ostatecznego pozwolenia na budow przed rozpocz ciem robót budowla15
nych. Artyku! 29 Prawa budowlanego by! przedmiotem nowelizacji , w wyniku których, w celu odformalizowania procesu inwestycyjnego, poszerzano
katalog zwolnie" od obowi#zku uzyskiwania pozwolenia na budow , obejmuj#cy obiekty i roboty budowlane o niskim stopniu skomplikowania i zniko16
mym wp!ywie na otoczenie, zarówno architektoniczne, jak i na %rodowisko.
Jednak$e z uwagi na donios!o%& znaczenia problematyki ochrony zabytków
14
Tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z pó'n. zm.
Art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obecnym zosta! wprowadzony
przez art. 1 pkt 6 lit. b) tiret czwarte ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz.U.05.163.1364) zmieniaj#cej ustaw Prawo budowlane z dniem 26 wrze%nia 2005 r..
16
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2005 r., sygn. IV SA 3662/03, LEX nr 165729.
15
ZN nr 81
Seria: Administracja i Zarz#dzanie (8)2009
126
K. Stanik-Filipowska
nieruchomych wpisanych do rejestru, rozpocz cie robót budowlanych, polegaj#cych na umieszczeniu no%nika reklamy, zgodnie z przepisami prawa
budowlanego, wymaga, oprócz uzyskania pozwolenia w!a%ciwego, ze
wzgl du na miejsce po!o$enia zabytku nieruchomego, wojewódzkiego konserwatora zabytków, tak$e uzyskania pozwolenia na budow , w trybie przewidzianym w art. 32 i n. ustawy Prawo budowlane.
Post powanie administracyjne o udzielenie pozwolenia na budow
wszczynane jest na wniosek, z tym $e wzór wniosku jest %ci%le okre%lony,
stanowi za!#cznik nr 1 do rozporz dzenia Ministra Infrastruktury z dnia
23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budow",
o$wiadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomo$ci na cele
17
budowlane i decyzji o pozwoleniu na budow" .
Do wniosku o pozwolenie na budow w zakresie umieszczenia urz#dzenia
reklamowego na zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru, zgodnie z art.
33 ust. 2 Prawa budowlanego, nale$y do!#czy&:
1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami
szczególnymi oraz aktualnym na dzie" opracowania projektu za%wiadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (tj.
za%wiadczeniem potwierdzaj#cym wpis na list cz!onków w!a%ciwej izby
samorz#du zawodowego, które daje podstaw do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie),
2) o%wiadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomo%ci# na
cele budowlane (przez posiadanie prawa do dysponowania nieruchomo%ci# na cele budowlane rozumie si tytu! prawny wynikaj#cy z prawa w!asno%ci, u$ytkowania wieczystego, zarz#du, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowi#zaniowego, przewiduj#cego uprawnienia
do wykonywania robót budowlanych),
3) decyzj o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, je$eli jest
ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym.
Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budow w!a%ciwy organ sprawdza:
1) zgodno%& projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
2) zgodno%& projektu zagospodarowania dzia!ki lub terenu z przepisami,
w tym techniczno-budowlanymi,
3) kompletno%& projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii,
uzgodnie", pozwole" i sprawdze" oraz informacji dotycz#cej bezpiecze"stwa i ochrony zdrowia, a tak$e za%wiadczenia (o którym mowa
w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane).
W przypadku gdy organ stwierdzi nieprawid!owo%ci w powy$ej wskazanym
zakresie, nak!ada postanowieniem obowi#zek usuni cia wskazanych nieprawid!owo%ci, okre%laj#c termin ich usuni cia, a po jego bezskutecznym
up!ywie wydaje decyzj o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia po17
Dz.U. Nr 120, poz. 1127 z pó'n. zm.
Seria: Administracja i Zarz dzanie (8)2009
ZN nr 81
Administracyjnoprawne zagadnienia umieszczenia urz dzenia reklamowego…
127
zwolenia na budow . W przypadku spe!nienia przez wnioskodawc wszystkich wymaga", organ nie mo$e odmówi& wydania decyzji o pozwoleniu na
budow . Przepisy ustawy Prawo budowlane wprost okre%laj# termin wydania
przez organ pozwolenia na budow , stanowi#c, $e w przypadku gdy w!a%ciwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budow w terminie 65
dni od dnia z!o$enia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wy$szego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przys!uguje
za$alenie, kar w wysoko%ci 500 z! za ka$dy dzie" zw!oki. Do terminu 65 dni
nie wlicza si jednak terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania okre%lonych czynno%ci, okresów zawieszenia post powania oraz
okresów opó'nie" spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezale$nych od organu. Ponadto w art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane znajduje
si odes!anie do omówionego powy$ej art. 36 u.o.z., bowiem w odniesieniu
do zabytku nieruchomego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budow
w zakresie umieszczenia urz#dzenia reklamowego, inwestor zobowi#zany
jest uzyska& pozwolenie na prowadzenie tych robót, wydane przez w!a%ciwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Poruszaj#c problematyk umieszczania urz#dzenia reklamowego
na zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru, warto tak$e odnie%& si do
kwestii umieszczania reklamy na budynku, który nie jest zabytkiem nieruchomym wpisanym do rejestru, ale wchodzi w sk!ad, wpisanego do rejestru
zabytków, historycznego uk!adu urbanistycznego. Zgodnie z definicj# zawart# w art. 3 ust 12 u.o.z. „historyczny uk!ad urbanistyczny” stanowi przestrzenne za!o$enie miejskie lub wiejskie, zawieraj#ce zespo!y budowlane,
pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w uk!adzie historycznych podzia!ów w!asno%ciowych i funkcjonalnych, w tym ulic
lub sieci dróg i w zwi#zku z tym, ochronie podlega okre%lony uk!ad przestrzenny. Uk!ady urbanistyczne, ruralistyczne i zespo!y budowlane przes#dzaj# o indywidualnym charakterze ka$dego miejsca. Daj# przy tym mo$liwo%& prowadzenia bada" naukowych, jak i zwyk!ej obserwacji, nak!adania
si procesów polityczno-kulturalno-gospodarczych i spo!ecznych, które
w powi#zaniu z przyrod# i ukszta!towaniem terenu stanowi# o niepowtarzalnym obliczu miejsca czy regionu.18 Na podstawie art. 9 ust. 3 u.o.z. istnieje
mo$liwo%& wpisania do rejestru zabytków poszczególnych zabytkowych budowli wchodz#cych w sk!ad historycznego uk!adu urbanistycznego, tak wi c
wpisanie do rejestru zabytków historycznego za!o$enia urbanistycznego nie
oznacza, $e wszystkie budowle wchodz#ce w jego sk!ad s# zabytkami,
a w szczególno%ci zabytkami nieruchomymi wpisanymi do rejestru zabytków19. Nale$y wi c uzna&, $e art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. nie ma zastosowania do wszystkich budynków znajduj#cych si na terenie wpisanym do rejestru zabytków jako historyczny uk!ad urbanistyczny, niezale$nie od tego, czy
18
W. Knercer, Wsie Warmii i Mazur w rozwoju historycznym, [w:] Zachowane-ocalone? O krajobrazie kulturowym i sposobach jego kszta!towania, pod red.: I. Li$ewskiej, W. Knercera, Olsztyn 2003 r., s. 11 i n.
19
Takie stanowisko prezentuje NSA w wyroku z dnia z 14 lipca 1992 r., sygn. akt SA/Kr 830/92
oraz w wyroku z dnia 21 wrze%nia 1993 r., SA/Po 3224/92, OSP 1995/5 poz. 121 – teza jest
tak$e obecnie aktualna.
ZN nr 81
Seria: Administracja i Zarz#dzanie (8)2009
128
K. Stanik-Filipowska
s# one odr bnie wpisane do rejestru zabytków. Wy!#czenie stosowania powy$szego artyku!u nie przes#dza, i$ umieszczenie reklamy na terenie wpisanego do rejestru zabytków historycznego uk!adu urbanistycznego nie wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków,
bowiem zastosowanie mo$e mie& art. 36 ust. 11 u.o.z., który stanowi,
$e pozwolenia tego wymaga podejmowanie innych dzia!a", które mog!yby
prowadzi& do naruszenia substancji lub zmiany wygl#du zabytku wpisanego
do rejestru. Tego typu dzia!aniem jest przyk!adowo umieszczenie na obszarze uk!adu urbanistycznego szczególnego rodzaju reklamy, który to stanowi
reklama wielkogabarytowa20.
W przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego
konserwatora zabytków lub w sposób odbiegaj#cy od zakresu i warunków
okre%lonych w pozwoleniu zosta!y wykonane przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane lub podj to inne dzia!ania, o których mowa w art. 36
ust. 1 pkt 10 lub pkt 11 u.o.z., wojewódzki konserwator zabytków, na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 albo pkt 2 u.o.z., wydaje decyzj nakazuj#c# przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporz#dkowanie terenu, okre%laj#c termin wykonania tych czynno%ci, albo decyzj zobowi#zuj#c# do
doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób
i w okre%lonym terminie.
Przedstawione powy$ej uwarunkowania prawne wynikaj#ce z prawa
budowlanego oraz prawa ochrony zabytków odnosz# si do zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków, co powoduje, $e bardziej w#tpliwa, bowiem wprost nie wskazana w przepisach u.o.z. i prawie budowlanym,
pozostaje kwestia administracyjnoprawnych wymogów w zakresie umieszczenia urz#dze" reklamowych na zabytkach nieruchomych, które nie s#
wpisane do rejestru zabytków.
Problematyka umieszczenia urz dzenia reklamowego
na zabytku nieruchomym nie wpisanym do rejestru zabytków
Maj#c na uwadze formy ochrony zabytków nieruchomych,
a w szczególno%ci obj cie zabytków ochron# w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przede wszystkim nale$y wskaza&, $e wymagania ochrony zabytków uwzgl dnia si w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym21). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - akt prawa miejscowego, okre%la obowi#zkowo
zasady ochrony zabytków. Maj#c wi c na uwadze art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz
przepisy rozporz#dzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego22, plan miejscowy mo$e przewidywa& przy okre%laniu
cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagaj# ochro20
Wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 1808/06, niepubl.
Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej u.p.z.p.
22
Dz.U. nr 164, poz. 1587.
21
Seria: Administracja i Zarz dzanie (8)2009
ZN nr 81
Administracyjnoprawne zagadnienia umieszczenia urz dzenia reklamowego…
129
ny, istnienie nakazów, zakazów, dopuszcze" i ogranicze" w zagospodarowaniu terenu, w tym tak$e w zakresie reklam. Tym samym uchwalaj#c plan
miejscowy, rada gminy w odniesieniu do umieszczania reklam na zabytkach
nieruchomych mo$e wprowadzi& ograniczenia obejmuj#ce np.: miejsce instalacji reklam, materia!, z jakiego reklama powinna by& wykonana czy te$
wskazywa& rodzaj materia!u, z którego nie mo$e by& ona wykonywana.23
Niedopuszczalne jest jednak zamieszczanie w tre%ci planu miejscowego
przepisów uzale$niaj#cych podejmowanie czynno%ci od przysz!ych decyzji
(wyra$enia zgody) innego organu, jak np. ka$dorazowe uzgadnianie formy
reklamy, niezale$nie od innych wymogów wynikaj#cych z przepisów prawa,
z wojewódzkim konserwatorem zabytków.24 Zamieszczanie w tre%ci planu
norm otwartych, odsy!aj#cych do odr bnych i nie przewidzianych przepisami
prawa procedur, które uzale$niaj# realizacj ustale" planu od uzyskania dodatkowych wymogów w postaci opinii, uzgodnie" czy zgód, jest nieprawid!owe z punktu widzenia obowi#zuj#cego porz#dku prawnego i powoduje, $e
zamieszczone w planie normy prawa materialnego s# niedookre%lone, stanowi#c o dowolnej interpretacji i rozszerzaj#cym stosowaniu przepisów
ustawowych. Tego rodzaju czynno%ci uzale$niaj#ce realizacj ustale" planu
miejscowego od przysz!ych uzgodnie" oraz na warunkach okre%lonych
przez inne organy winny by& podejmowane na etapie sporz#dzania projektu
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy$ zgodnie
z art. 20 u.o.z. w zwi#zku z art. 17 pkt 7 lit. b u.p.z.p. projekty i zmiany planu
zagospodarowania przestrzennego podlegaj# uzgodnieniu z wojewódzkim
konserwatorem zabytków. Sam plan natomiast winien zawiera& w swej tre%ci
wy!#cznie normy %ci%le okre%lone, o charakterze materialno-prawnym.25 Nale$y tak$e zwróci& uwag , $e mimo d#$enia do ochrony zabytków (równie$
tych nie wpisanych do rejestru) przed umieszczaniem na nich urz#dze" reklamowych, nie mog# by& uchwalane przepisy prawa miejscowego, których
podj cie nast puje bez wyra'nego upowa$nienia ustawowego26, np. podj cie przez rad gminy uchwa!y w sprawie zasad i warunków umieszczania
reklam, bowiem wkracza to w sfer zastrze$on# dla kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz stanowi o swoistym ograniczeniu wykonywania prawa w!asno%ci27.
Obok wprowadzania ogranicze" w zakresie umieszczania urz#dze"
reklamowych na zabytkach nieruchomych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w %wietle prawa budowlanego w!a%ciwy organ
mo$e na!o$y& obowi#zek uzyskania pozwolenia na budow , w przypadku
gdy w jego ocenie mo$e doj%& do pogorszenia stanu zachowania zabytków
(bez wzgl du, jak# form# ochrony s# obj te). Nast puje to w poni$ej opisanym trybie. Je$eli zabytek nie jest wpisany do rejestru, wówczas osoba legi23
P. Dobosz, Komercja i reklama w obiektach zabytkowych, „Renowacje” 1998 r., nr 4, s. 112.
Tak brzmia! wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 maja 2008 r., sygn. II SA/Kr 215/08, niepubl.
P. Kwa%niak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa
2008, s. 101-110.
26
Tak brzmia! wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 pa'dziernika 2004 r., sygn. II SA/Lu 566/04, niepubl.
27
Rozstrzygni cie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 29 kwietnia 2008 r., znak:
NK.II.DJ.0911-94/08.
24
25
ZN nr 81
Seria: Administracja i Zarz#dzanie (8)2009
130
K. Stanik-Filipowska
tymuj#ca si tytu!em prawnym do nieruchomo%ci w celu umieszczenia na
nim reklamy, musi dokona& przed terminem zamierzonego rozpocz cia
w tym zakresie robót budowlanych, na mocy art. 29 ust. 2 pkt 6 w zwi#zku
z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, ich zg!oszenia. Do wykonywania robót budowlanych mo$e wówczas przyst#pi&, je$eli w terminie 30 dni
od dnia dor czenia zg!oszenia w!a%ciwy organ nie wniesie, w drodze decyzji,
sprzeciwu i nie pó'niej ni$ po up!ywie 2 lat od okre%lonego w zg!oszeniu
terminu ich rozpocz cia. Jednak$e na podstawie art. 30 ust. 7 ustawy Prawo
budowlane w!a%ciwy organ mo$e na!o$y& w!a%nie w sprzeciwie obowi#zek
uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obj tych obowi#zkiem zg!oszenia, a wi c tak$e na umieszczenie urz#dzenia reklamowego na
zabytku, je$eli ich realizacja mo$e narusza& ustalenia miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego lub spowodowa& m.in. pogorszenie sta28
nu zachowania zabytków. Przepis ten stwarza wi c mo$liwo%& ochrony zabytków nieruchomych nie wpisanych do rejestru zabytków przed naruszeniami, w szczególno%ci substancji zabytku przy umieszczaniu na nich
no%ników reklamowych. Ponadto, zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów nie wpisanych do rejestru zabytków, a obj tych ochron# konserwatorsk# na podstawie
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budow wydaje w!a%ciwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem
zabytków. Wojewódzki konserwator zabytków jest obowi#zany zaj#& stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budow w terminie 30 dni od dnia
jego dor czenia. Przy czym niezaj cie stanowiska w tym terminie uznaje si
za brak zastrze$e" do przedstawionych we wniosku rozwi#za" projektowych.
Komercjalizacja, wprowadzaj#ca nadmiar i ró$norodno%& reklam, nie
dba o dostosowanie ich do istniej#cej zabytkowej struktury danego obszaru.
Pojawia si ponadto, obok reklam o charakterze sta!ym, czyli urz#dze" reklamowych i tablic, kwestia zwi#zana z reklamami o charakterze czasowym,
które s# umieszczane na siatkach ochronnych zak!adanych w zwi#zku z remontami elewacji zabytków. Zgodnie z przepisami rozporz dzenia Ministra
Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpiecze%stwa i higieny
pracy podczas wykonywania robót budowlanych29, do zabezpiecze" stanowisk pracy na wysoko%ci, nale$y stosowa& %rodki ochrony zbiorowej,
w szczególno%ci siatki ochronne. Takie siatki staj# si najcz %ciej sposobem
i materia!em do zamieszczania reklam wielkogabarytowych. Przy czym dzi ki %rodkom pozyskanym z takiej w!a%nie reklamy, stanowi#cej jednocze%nie
siatk zabezpieczaj#c# na czas prowadzenia remontu elewacji, w!a%ciciele
zabytków przeprowadzaj# prace konserwatorskie, restauratorskie i budowlane. Wp!ywy z reklamy wielkoformatowej pozwoli!y na odrestaurowanie takich
obiektów, jak np.: Zamek Królewski, Kamienica Literatów czy Ko%ció! %w.
28
Patrz te$: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2006 r., sygn. VII SA/Wa 1052/05, niepubl.
29
Dz.U. nr 47, poz. 401.
Seria: Administracja i Zarz dzanie (8)2009
ZN nr 81
Administracyjnoprawne zagadnienia umieszczenia urz dzenia reklamowego…
131
Anny w Warszawie.30 Ogromne powierzchnie reklam, stanowi#ce siatki
ochronne, wp!ywaj# negatywnie na odbiór warto%ci, których no%nikiem s#
zabytki, a nawet mog# stanowi& elementy konkurencyjne dla zabytków, bior#c tak$e pod uwag okres, na jaki zostaj# zamieszczane. Mo$na jednak
poda& przyk!ad rozwi#zania zastosowanego na ko%ciele %w. Anny w Warszawie, ukierunkowanego na z!agodzenie kontrastu pomi dzy przekazem
p!yn#cym z reklamy wielkogabarytowej a odbiorem zabytku. Plandeka reklamowa os!aniaj#ca elewacj frontow# ko%cio!a zawiera!a kontury podzia!ów przes!oni tej elewacji i dopiero na takim tle umieszczony zosta! logotyp
sponsora. Dzi ki takiemu zabiegowi kontrast reklamy zosta! os!abiony,
a kontury naniesione na ni# odwo!ywa!y si do oryginalnej elewacji.31 Niejednokrotnie niestety reklama stanowi#ca siatk ochronn# jest tylko sposobem na zamieszczenie reklamy na zabytku nieruchomym i nie wi#$e si
wcale z pracami konserwatorskimi czy restauratorskimi przeprowadzanymi
na elewacji zabytku.
Zako!czenie
Regulacje prawne w zakresie umieszczania reklam na zabytkach
nieruchomych, powinny by&, moim zdaniem, jeszcze bardziej wzmocnione,
aby sta!y si realnym %rodkiem ochrony zabytków nieruchomych, a w szczególno%ci ich substancji32. Przede wszystkim nale$a!oby wprowadzi& ustawowe ograniczenia wielko%ci urz#dze" reklamowych, które mog!yby by&
umieszczane na zabytku. W odniesieniu natomiast do uk!adów urbanistycznych wskazane by!oby ilo%ciowe ograniczenie liczby dopuszczalnych no%ników reklamowych na ich obszarze. W przypadku niektórych zabytków,
w szczególno%ci uznanych za pomnik historii33, mo$na by!oby wprowadzi&
ca!kowity zakaz umieszczania reklam. Natomiast w odniesieniu do reklam
wielkogabarytowych, stanowi#cych siatki ochronne, nale$a!oby, w mojej
ocenie, wprowadzi& maksymalny okres, przez który taka reklama mog!aby
by& zamieszczana oraz przewidzie& sankcje za wywieszanie siatek ochronnych, a w rzeczywisto%ci reklam, bez zamiaru przeprowadzania robót budowlanych, prac konserwatorskich czy restauratorskich.
Problematyka zwi#zana z umieszczaniem urz#dze" reklamowych na
zabytkach nieruchomych sk!ania do wysuwania coraz to nowych postulatów,
30
S. Grzelakowski, T. Urzykowski, Spór o reklamy, „Spotkania z zabytkami” 2003 r., nr 7, s. 7.
Ibidem, s. 8.
32
Warto przywo!a& zdarzenie z 31 lipca 2001 r., kiedy podczas intensywnej burzy dosz!o do zerwania si plandeki reklamowej przymocowanej do rusztowania remontowanej elewacji Sukiennic w Krakowie, której upadek spowodowa! uszkodzenie renesansowej attyki z maszkaronami –
podaj za: S. Grzelakowski, T. Urzykowski, Spór..., op. cit., s. 8.
33
Uznanie za pomnik historii stanowi szczególn# form ochrony zabytków, wyszczególnion#
w art. 7 u.o.z., poniewa$ obejmuje ona wy!#cznie zabytki nieruchome wpisane do rejestru zabytków oraz parki kulturowe. Tak wi c nast puje wobec zabytków nieruchomych zbieg dwóch
form ochrony: wpis do rejestru albo utworzenie parku kulturowego oraz jednocze%nie uznanie
za pomnik historii. Kwesti obj cia ochron# zabytku w tej formie nale$y rozpatrywa& jako
szczególny rodzaj nobilitacji dla zabytków ze wzgl du na warto%& dla kultury w wymiarze ponadregionalnym.
31
ZN nr 81
Seria: Administracja i Zarz#dzanie (8)2009
132
K. Stanik-Filipowska
maj#cych na celu ochron zabytków. Dzieje si tak, poniewa$ zabytek nieruchomy w zakresie umieszczenia na nim reklamy jest rozpatrywany
w uj ciu u$ytkowym, co powoduje, $e pomijana jest jego warto%& niematerialna, która odnosi si do warto%ci estetycznych i indywidualnie postrzeganych.
Literatura
Dobosz P., Komercja i reklama w obiektach zabytkowych, „Renowacje” nr 4,
1998 r.,
Drela M., W!asno$& zabytków, C.H. Beck, Warszawa 2006 r.
Golat R., Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz,
Zakamycze, Kraków 2004 r.
Grzelakowski S., Urzykowski T., Spór o reklamy, „Spotkania z zabytkami”
nr 7, 2003 r.
Knercer W., Wsie Warmii i Mazur w rozwoju historycznym, [w:] Zachowaneocalone? O krajobrazie kulturowym i sposobach jego kszta!towania,
pod red.: I. Li$ewskiej, W. Knercera, Olsztyn 2003 r.
Kwa%niak P., Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, LexisNexis, Warszawa 2008 r.
Skrzyd!o-Ni$nik I., Dobosz P., Prawne problemy procesu inwestycyjno-budowlanego i konserwatorskiego, Zakamycze, Kraków 2002 r.
Tokarski J., S!ownik wyrazów obcych, PWN, Warszawa 1971 r.
Zeidler K., Prawo ochrony dziedzictwa kultury, Oficyna, Warszawa 2007 r.
Seria: Administracja i Zarz dzanie (8)2009
ZN nr 81