Rozdział 3

3
SPOŁECZNE BARIERY
INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
3.1. WPROWADZENIE
Kraje członkowskie Unii Europejskiej od początku znacznie różniły się pod
względem obowiązujących w nich modeli polityki społecznej oraz systemów
zabezpieczenia społecznego. Obecnie pomimo wzrostu znaczenia autoasekuracji
państwo nadal pozostaje najważniejszym podmiotem polityki społecznej, m.in.
poprzez kreowanie polityki rynku pracy, organizację działań związanych ze
spójnością społeczną oraz zapewnianie ciągłości finansowania świadczeń w ramach zabezpieczenia społecznego.
Głównym celem niniejszego rozdziału jest zaprezentowanie wybranych problemów związanych z różnorodnością modeli polityki społecznej obowiązujących w różnych państwach członkowskich Unii oraz z koordynacją systemów
zabezpieczenia społecznego w jej ramach. Stopniowa koordynacja systemów
zabezpieczenia społecznego oraz znoszenie innych społecznych barier w integracji, takich np. jak zróżnicowanie ilościowego udziału kobiet w strukturach
politycznych w poszczególnych krajach, może stać się czynnikiem, który będzie
sprzyjał uzyskiwaniu przez Unię Europejską przewagi konkurencyjnej nad innymi
gospodarkami światowymi oraz przyspieszy procesy integracyjne wewnątrz samej
Unii. Coraz częściej znaczącą przeszkodą w procesach integracyjnych są bariery
socjalne, a w szczególności te odnoszące się do zróżnicowanego stopnia rozwoju
systemu zabezpieczenia socjalnego, wysokości świadczeń socjalnych przypadających na osobę, obciążenia wydatków publicznych wydatkami na emerytury,
125
różnorodnych sposobów finansowania systemu zabezpieczenia socjalnego oraz
istotnych różnic w kosztach pracy związanych z finansowaniem świadczeń społecznych.
W rozdziale zaprezentowane zostały podstawowe koncepcje związane z pojęciem europejskiego modelu społecznego, omówiono zasadnicze modele polityki społecznej, w tym modele marginalny, motywacyjny oraz instytucjonalno-redystrubucyjny. Poddano również analizie różnice w kosztach pracy w poszczególnych krajach Unii, w udziale wydatków społecznych w PKB oraz w wydatkach społecznych przypadających na osobę, a także przedstawiono przeciętne
zmiany tej wielkości w ostatnich latach. Ponadto zaprezentowano udział wydatków emerytalno-rentowych w PKB, omówiono ochronę socjalną w poszczególnych krajach Unii według źródeł finansowania, jak również nakłady na aktywne
i pasywne instrumenty rynku pracy. Analizie poddany został także PKB per
capita, stanowiący element zróżnicowania rozwoju społeczno-gospodarczego.
Ostatni podrozdział dotyczy udziału kobiet w kształtowaniu polityki Unii Europejskiej.
3.2. KONCEPCJA EUROPEJSKIEGO MODELU
SPOŁECZNEGO
W ciągu ostatnich lat w Unii Europejskiej coraz częściej dyskutuje się na
temat europejskiego modelu społecznego, głównie z uwagi na wyzwania związane z procesem globalizacji oraz obniżającą się konkurencyjność gospodarek
państw Unii. Jednym z elementów dyskusji był m.in. nieformalny szczyt Rady
Europejskiej, który odbył się 27 października 2005 r., oraz poprzedzająca to spotkanie szeroka debata.
Termin „europejski model społeczny” nadal nie został jasno zdefiniowany,
co w znacznym stopniu utrudnia dyskusję. Jedyna ogólna definicja została przyjęta przez Radę Europejską podczas posiedzenia w Barcelonie w 2002 r.: „Europejski model społeczny oparty jest na wydajnej gospodarce, wysokim poziomie
ochrony socjalnej, edukacji i dialogu społecznym”1.
Europejski model społeczny często utożsamiany jest z wizją Europy J. Delors’a i określeniem „europejski model społeczeństwa” (european model of
society)2. Pojęcie „europejski model społeczny” występuje w co najmniej dwóch
1
Wybrane aspekty konkurencyjności europejskiej. Stan debaty, pod red. M. Duszczyka, Urząd
Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2005, s. 56.
2
J. Delors, Our Europe, Verso, London 1992.
126
znaczeniach. Pierwsze odnosi się do charakterystycznych i wspólnych cech oraz
wartości realizowanej w krajach UE-15 polityki społecznej po II wojnie światowej3, drugie znaczenie tego terminu obejmuje różne modele społeczne funkcjonujące w krajach Unii.
Obecnie w Unii Europejskiej widoczna jest wyraźna sprzeczność pomiędzy
propozycjami związanymi z zachowaniem europejskiego modelu społecznego
a liberalizacją wspólnego rynku. Stan regresu, w którym znajduje się Unia od
połowy lat dziewięćdziesiątych XX w., wiąże się bowiem z przywiązaniem wielu społeczeństw europejskich do osłon socjalnych, opieki społecznej oraz długoletniej tradycji kulturowej związanej z europejskim modelem społecznym. Model ten nie jest przystosowany do wymogów gospodarki rynkowej, a dalsze
opieranie polityki społecznej krajów Unii na założeniach obecnie obowiązującego modelu uniemożliwia uzyskanie przez gospodarki tych krajów wysokiej pozycji konkurencyjnej na światowych rynkach. Co więcej, z uwagi na wysokie
obciążenia socjalne, miejsca pracy masowo przenoszone są do krajów, w których koszty pracy są niższe4. Pojawiają się opinie, że europejski model socjalny
powinien zostać przebudowany, gdyż w negatywny sposób oddziałuje na światową konkurencyjność Unii.
Za jeden z przejawów kryzysu europejskiego modelu społecznego uznaje się
m.in. odrzucenie przez Francję i Holandię Traktatu ustanawiającego konstytucję
dla Europy. Obawa przed poszerzeniem Unii wynikała w głównej mierze z lęku
przed utratą miejsc pracy, obniżeniem się poziomu zarobków czy rozpadem modelu ochrony praw pracowniczych5. Obawiano się obniżenia standardu życia
społeczeństwa oraz zagrożenia dla obowiązujących w tych krajach modeli społecznych. Jak podkreśla P. Hofheinz, sukces europejskiej gospodarki nie wiąże
się z dalszą ekspansją systemów świadczeń socjalnych, lecz z pilną potrzebą
wzmocnienia gospodarki, zarówno pod względem ekonomicznym, jak i społecznym6.
Obecny system świadczeń socjalnych stoi ponadto przed zagrożeniem związanym z wydłużaniem się średniej długości życia w społeczeństwie europej3
Mianem europejskiego modelu społecznego określane są te cechy polityki społecznej w krajach Unii Europejskiej, które różnią ją od modelu amerykańskiego, konfucjańskiego oraz wschodnioazjatyckiego. Report on the High Level Group on the Future of Social Policy in an Enlarged
European Union, European Commission, Directorate General for Employment and Social Affairs,
2004.
4
Wysoki poziom ochrony zatrudnienia w krajach Unii Europejskiej, który jest jedną z cech
europejskiego modelu społecznego, zmniejsza możliwości tworzenia nowych miejsc pracy w porównaniu z warunkami występującymi w USA.
5
T.G. Grosse, Kondycja integracji europejskiej po szczycie UE oraz referendach we Francji
i Holandii, Analizy i Opinie nr 39, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2005, s. 5.
6
P. Hofheinz, Reflections of an Ultra-liberal on Europe’s Next Social Model, „Europe’s
World” 2006, Spring, s. 100.
127
skim7. Wiąże się to z koniecznością przekształcenia systemów emerytalnych
i dostosowania ich do zmian. Według szacunków w krajach OECD mężczyźni
spędzą na emeryturze 18 lat życia, w porównaniu z 11 w 1970 r. W przypadku
kobiet oznacza to życie na emeryturze przez 18, a nie 14 lat.
Analiza wskaźników ekonomicznych w poszczególnych częściach świata
wskazuje, że w przypadku Europy wyniki kształtują się poniżej średniej innych regionów świata. Postępujący proces globalizacji powoduje, że gospodarka Unii zagrożona jest konkurencją ze strony krajów o niskich kosztach
produkcji, jak np. Chiny czy Indie, oraz ze strony krajów o wysokiej innowacyjności, jak USA. Oprócz tego obserwuje się spadek tempa wzrostu liczby
nowych miejsc pracy.
W społeczeństwie europejskim dostrzegane są wyraźne obawy dotyczące
zagrożeń ekonomicznych pochodzących zarówno spoza Europy, jak i występujących wewnątrz Unii Europejskiej. Przejawia się to m.in.
■ chęcią obrony europejskiego modelu społecznego,
■ opinią, że siły rynkowe utrudniają wzrost gospodarczy,
■ dążeniem do ochrony regionów przed konkurencją oraz utrzymywaniem
przepisów zapobiegających restrukturyzacji przedsiębiorstw i redukcji
zatrudnienia.
Liderzy państw prezentujących kontynentalny model społeczny dążą w Unii
Europejskiej do narzucenia go innym krajom, co świadczy o obronie dotychczasowych struktur społeczno-gospodarczych i istniejących miejsc pracy. W dyskusjach podkreśla się, że oznacza to zamkniecie Unii na konkurencję zagraniczną
oraz konkurencję wewnątrz samej UE, a przez to eliminację głównego bodźca
dla rozwoju gospodarczego. Szacuje się, że utrzymanie europejskiego modelu
społecznego jest coraz droższe. W latach 1998–2002 we wszystkich krajach
członkowskich Unii, dla których dostępne były tego typu dane statystyczne, wydatki na ochronę socjalną na mieszkańca zwiększyły się w wymiarze realnym
i osiągnęły poziom 27,7% PKB Unii Europejskiej8.
Wśród przyczyn kryzysu w Europie wymienia się długotrwały niski wzrost
gospodarczy oraz narastające bezrobocie9. Problemem jest także występowanie
presji konkurencyjnej ze strony liberalnych krajów pozaeuropejskich oraz ze
strony krajów azjatyckich, które w mniejszym stopniu są obciążone wydatkami
społecznymi. Unię Europejską cechuje stosunkowo niska wydajność pracy. Tyl-
7
Postęp w medycynie i w nauce sprawił, że obecne pokolenie żyje o 12 lat dłużej od poprzedniego pokolenia.
8
Eurostat news release, STAT/05/133, 20.10.2005; za: M. Paszyński, Unia Europejska a wyzwania globalizacji gospodarki światowej, „Wspólnoty Europejskie” 2005, nr 11, s. 6.
9
T.G. Grosse, op. cit., s. 3.
128
ko w latach 1995–2004 wydajność pracy w Unii zwiększała się średniorocznie
o 1,5%, podczas gdy w USA wielkość ta wynosiła 2,5%10.
Obecnie przewiduje się dwa podstawowe scenariusze ewolucji europejskiego modelu społecznego. Pierwszy zakłada konieczność przystosowania założeń
modelu do wymogów związanych ze zmianami ekonomiczno-społecznymi mającymi miejsce w krajach wysoko rozwiniętych, tzn. z transformacją gospodarek, a więc ze spadkiem znaczenia przemysłu i rosnącą rolą sektora usług, ze
zwiększeniem znaczenia sektorów opartych na wiedzy, internalizacją i liberalizacją produkcji, handlu oraz przepływów kapitałowych. Z drugiej strony pojawiają się zmiany o charakterze społeczno-demograficznym, czyli przekształcanie się rynku pracy, starzenie się społeczeństw, wzrost aktywności zawodowej
i spadek dzietności kobiet. Przystosowanie modelu oznaczałoby ograniczenie
aktywności socjalnej państwa w celu zapewnienia konkurencyjności gospodarek
państw Unii. Drugi scenariusz zakłada natomiast podjęcie przez Unię Europejską takich działań, które wymusiłyby przestrzeganie dotychczasowych, wysokich europejskich standardów społecznych przez wszystkie państwa Unii.
W debacie na temat europejskiego modelu społecznego przeważają głosy, że
niemożliwe jest współistnienie wysokich standardów socjalnych oraz konkurencyjnej gospodarki. Pojawiają się także opinie przeczące zaprezentowanemu
stwierdzeniu. Za przykład podaje się gospodarki Austrii, Danii czy Holandii,
gdzie pomimo znaczącego zaangażowania władz publicznych w działalność socjalną tworzona jest duża liczba nowych miejsc pracy. Gospodarki tych krajów
cechuje również wysoka konkurencyjność11. Pojawiają się także koncepcje prowadzące w założeniu do liberalizacji europejskich rynków dóbr, usług i kapitału
w połączeniu z harmonizacją obciążeń fiskalnych oraz regulacji socjalnych, korygujących mechanizmy rynkowe12. Oznaczałoby to utworzenie ponadnarodowego europejskiego modelu społecznego oraz przenoszenie odpowiedzialności
za poszczególne sfery związane z aktywnością socjalną na ogólnoeuropejski poziom. Według M. Księżopolskiego z uwagi na różnice w poziomie rozwoju ekonomicznego pomiędzy UE-15 a nowymi państwami członkowskimi oraz z uwagi na odmienne systemy wartości, na jakich opierają się poszczególne modele
społeczne krajów Unii, jest to rozwiązanie mało realne.
10
M. Paszyński, op. cit., s. 3.
Często zaznacza się, że w przypadku poszczególnych krajów Unii Europejskiej większy
wpływ na kształt realizowanych modeli społecznych mają uwarunkowania związane z wprowadzeniem wspólnej waluty aniżeli siła oddziaływania globalizacji. M. Księżopolski, Europejski
model społeczny, Ekspertyza wykonana na zlecenie Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej,
czerwiec 2005, s. 26.
12
F. Sharp, The European Social Model: Doping with the Challenges of Diversity, Max Plank
Institute for the Study of Societies, Working Paper No. 02/8, 2002.
11
129
3.3. MODELE POLITYKI SPOŁECZNEJ
Można wyróżnić dwa ujęcia modeli polityki społecznej. Mogą one odnosić
się do rzeczywistej polityki prowadzonej w różnych krajach bądź mogą powstawać w oderwaniu od praktyki, stanowiąc pewne konstrukcje logiczne pożądanych lub możliwych do realizacji strategii polityki społecznej. Obecnie w nauce
o polityce społecznej zdecydowanie przeważa pierwsze podejście. Niemniej rezultatem tego podejścia są klasyfikacje będące bardziej typami idealnymi w ujęciu
M. Webera niż typologiami ściśle nawiązującymi do praktyki.
Współcześnie funkcjonuje co najmniej kilkanaście typologii modeli polityki
społecznej, które dzielą politykę społeczną na 2–5 różnych kategorii, w zależności od podejścia przyjmowanego przez określonego badacza. Przeważająca
większość z tych typologii obejmuje politykę prowadzoną przez państwa kapitalistyczne, natomiast byłe państwa socjalistyczne jeszcze do niedawna pozostawały poza obszarem zainteresowań autorów13.
Warto nadmienić, że zazwyczaj w literaturze określenie „modele polityki
społecznej” zastępowane jest przez welfare state, ponadto często określenia te
używane są zamiennie. Spośród typologii najbardziej rozpowszechnione są
klasyfikacje zaproponowane przez R. Titmussa, N. Furniss i D. Tilton oraz
G. Esping-Andersena.
R. Titmuss wyróżnia trzy modele polityki społecznej, opierając się na wzajemnych relacjach pomiędzy polityką społeczną a gospodarką rynkową14:
■ model marginalny lub rezydualny (residual welfare state),
■ model motywacyjny, służebny lub wydajnościowy (industrial achievement-performance model, hand-maiden model),
■ model instytucjonalno-redystrybucyjny (institutional-redistributive model).
N. Furniss i D. Tilton wyróżniają trzy modele polityki społecznej, opierając
swój podział na kryterium możliwych form ingerencji państwa kapitalistycznego
w wolną grę sił rynkowych15:
■ państwo pozytywne (positive state, social service state),
■ państwo bezpieczeństwa socjalnego (social security state),
■ państwo dobrobytu społecznego (social welfare state).
W państwie pozytywnym polityka społeczna służy do ochrony właścicieli
kapitałów przed trudnościami związanymi z żywiołową grą sił rynkowych i przed
żądaniami redystrybucji dochodów. Środkiem do osiągnięcia powyższego celu
13
Leksykon polityki społecznej, pod red. B. Rysz-Kowalczyk, Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR,
Warszawa 2001, s. 130–131.
14
R. Titmuss, Social Policy. An Introduction, Allen and Unwin, London 1974.
15
Leksykon polityki społecznej, s. 130–131.
130
ma być rozwój ubezpieczeń społecznych wyrównujących dochody w ramach
cyklu życiowego pracowników najemnych. Celem państwa bezpieczeństwa socjalnego jest zagwarantowanie minimalnego dochodu wszystkim obywatelom,
a nie tylko wybranej grupie, przy czym ustalenie minimalnego dochodu ma służyć stworzeniu społeczeństwa równych szans. W przypadku państwa dobrobytu
socjalnego celem jest nie tylko równość szans, ale również wyrównanie warunków życia obywateli.
W 1990 r. G. Esping-Andersen zaproponował zamianę określenia „modele”
na „reżimy”16. Dokonując modyfikacji podziału zaprezentowanego przez R. Titmussa, wyróżnił trzy reżimy:
■ liberalny (liberal),
■ konserwatywno-korporacyjny (conservative/corporatist),
■ socjaldemokratyczny (socialdemocratic).
Podkreśla się, że typologie wyszczególnione przez R. Titmussa i G. Esping-Andersena w bezpośredni sposób nawiązują do trzech głównych orientacji ideologicznych występujących w wysoko rozwiniętych krajach kapitalistycznych:
liberalnej, socjalliberalnej i socjaldemokratycznej. Każdej z wymienionych doktryn odpowiada inny model. Na podstawie przedstawionych doktryn i założeń
typologii R. Tismussa i G. Espinga-Andersena można wyróżnić trzy podstawowe
modele polityki społecznej, które charakteryzują wysoko rozwinięte państwa
gospodarki rynkowej:
1) model marginalny, zwany także liberalnym, rezydualnym lub anglosaskim,
2) model motywacyjny, nazywany również konserwatywnym, konserwatywno-korporacyjnym lub socliberalnym,
3) model instytucjonalno-redystrybucyjny lub socjaldemokratyczny.
Należy podkreślić, że zdaniem innych autorów konieczne jest wyróżnienie
czwartego modelu, zwanego południowoeuropejskim (śródziemnomorskim);
m.in. A. Sapir, były ekonomiczny doradca w Komisji Europejskiej, zauważa, że
nie istnieje jeden europejski model społeczny, lecz są to cztery modele.
Pierwszy z modeli, tj. model marginalny, zakłada, że naturalnymi kanałami,
za pomocą których powinny być zaspokajane potrzeby obywateli, są rynek prywatny i rodzina. Państwo powinno ingerować jedynie w ostateczności i tylko
w odniesieniu do tych grup, które nie są w stanie same sobie poradzić. Model
zakłada, że większość społeczeństwa jest w stanie zaspokoić swoje potrzeby
własnym działaniem przy ewentualnej pomocy rodziny lub organizacji charytatywnych17. Oznacza to, że rozbudowa państwowej polityki społecznej jest niepo16
G. Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Polity Press, Cambridge
1990.
17
Leksykon polityki społecznej, s. 131.
131
trzebna i niesie negatywne skutki, tj. spadek motywacji do pracy, osłabienie moralności oraz ograniczenie wolności indywidualnej. Polityka społeczna oparta na
wymienionych założeniach składa się w głównej mierze z działań o charakterze
selektywnym, a świadczenia społeczne mają z reguły charakter fakultatywny
i zależą od sytuacji materialnej danej osoby. Podmioty prywatne są stymulowane
przez państwo do korzystania z prywatnych systemów świadczeń i usług w sposób pasywny lub aktywny (np. w postaci ulg podatkowych)18.
Podobnie omawiany model przedstawia S. Golinowska, twierdząc, że w modelu tym istnieją dwa zasadnicze podmioty polityki społecznej: rodzina oraz
funkcjonujące na zasadach rynkowych instytucje zajmujące się rozwiązywaniem
problemów socjalnych. W tym samym czasie występuje rozwój dobroczynności
i działają jedynie marginesowo programy socjalne państwa19.
Obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, powszechna służba zdrowia i zasiłki rodzinne gwarantują wszystkim obywatelom pewne minimum dochodu na
poziomie niezbędnym do utrzymania się i zaspokojenia podstawowych potrzeb,
przy czym zapewnienie wyższego poziomu bezpieczeństwa socjalnego zależy
od samych zainteresowanych20.
Model marginalny, inaczej anglosaski, występuje w Wielkiej Brytanii i Irlandii. Model ten uważany jest za najbardziej odpowiedni przez osoby o liberalnych i neokonserwatywnych poglądach. Przy czym M. Baudet i S. Marti piszą,
że „do systemu anglosaskiego inspirowanego wolnym rynkiem z łatwością można zaliczyć większość krajów Europy Środkowowschodniej”21.
Model anglosaski, zwany także liberalno-kolektywistycznym22, zainicjowany przemianami wprowadzonymi przez Margaret Thatcher cechuje się przede
wszystkim23:
18
Ibidem.
S. Golinowska, Polityka społeczna państwa w gospodarce rynkowej. Studium ekonomiczne,
Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1994, s. 204.
20
Lider Lewicowej Partii Pracy, Tony Blair, wprowadził dodatkowo mechanizmy wolnorynkowe do służby zdrowia oraz do szkolnictwa. Należy zaznaczyć, że według rankingu dotyczącego
klimatu sprzyjającego rozwojowi przedsiębiorczości sporządzonego przez Bank Światowy, państwa, w których funkcjonuje system anglosaski, a więc Wielka Brytania, Irlandia oraz poza Europą
– USA, zajmują wysokie pozycje. Irlandia cechuje się ponadto niską stawką podatkową CIT oraz
niskimi kosztami pracy. Wielka Brytania zajęła siódme miejsce w sporządzanym co roku zestawieniu państw według wskaźnika wolności gospodarczej Heritage Foundation oraz odnotowała
największy spadek liczby miejsc pracy w sektorze produkcyjnym.
21
M. Baudet, S. Marti, L’Europe sociale attend toujours son „Grand Soir”, „Le Monde.
Economie”, 8.06.2005.
22
N. Ginsburg, Divisions of Welfare. A Critical Introduction to Comparative Social Policy,
Sage, London 1992.
23
P. Zientara, Współczesne modele zachodnioeuropejskiego państwa dobrobytu, „Wspólnoty
Europejskie” 2005, nr 12, s. 6.
19
132
elastycznym rynkiem pracy, tzw. zasadą easy to hire and fire24,
relatywnie niskimi pozapłacowymi kosztami pracy,
zasiłkami dla bezrobotnych na relatywnie średnim poziomie,
słabymi związkami zawodowymi,
skutecznymi centrami pośrednictwa pracy.
W większości państw europejskich systemy polityki społecznej mieszczą się
jednak na pograniczu modeli motywacyjnego i instytucjonalno-redystrybucyjnego, zachowując jednocześnie elementy marginalnej polityki społecznej.
Drugi z modeli, tj. model motywacyjny, określany niekiedy mianem społecznej gospodarki rynkowej, dopuszcza możliwość znacznie szerszej ingerencji
państwa niż w modelu marginalnym. Istnieje jednak wyraźna granica tej ingerencji, programy społeczne bowiem powinny jak najmniej zakłócać mechanizmy
funkcjonowania gospodarki rynkowej i w możliwie największym stopniu służyć
rozwojowi gospodarczemu. Model zakłada, że potrzeby ludzkie powinny być
zaspokajane przede wszystkim zgodnie z kryterium stażu pracy, zasług oraz wydajności. Oznacza to, że w ramach omawianego modelu najważniejszą cechą
systemów polityki społecznej jest silne uzależnienie prawa do pomocy i wysokości świadczeń od statusu danej osoby na rynku pracy. Świadczenia przysługują zatem głównie osobom ubezpieczonym, a same ubezpieczenia są obowiązkowe i mają powszechny charakter podmiotowy i przedmiotowy, co oznacza, że
obejmują zasadniczo wszystkich pracujących obywateli i ich rodziny oraz wszystkie typowe zdarzenia losowe. Ubezpieczenia prywatne odgrywają drugoplanową
rolę, co stanowi przeciwieństwo modelu marginalnego. Model ten w największym stopniu odpowiada poglądom socliberalnym.
Podobnie zagadnienie to ujmuje M. Księżopolski pisząc, że w modelu motywacyjnym dopuszcza się szerszą ingerencję państwa w sprawy socjalne niż
w modelu marginalnym. Zaznacza, że programy socjalne powinny w jak najmniejszym stopniu zakłócać mechanizmy funkcjonowania gospodarki rynkowej
i w możliwie największym stopniu służyć rozwojowi społecznemu25.
Model motywacyjny, inaczej socliberalny, wykształcił się w Niemczech
Zachodnich, gdzie nazywany bywa modelem socjalnej gospodarki rynkowej
(Soziale Marktwirtschaft). Model ten wprowadza zasady i mechanizmy wyrównywania społecznego do gospodarki rynkowej w taki sposób, aby jej nie szkodzić. Również M. Golinowska podkreśla, że do istoty opisywanego modelu należy utrzymywanie takich proporcji między odpowiedzialnością państwa za
realizację polityki społecznej i innych podmiotów, a więc związków zawodowych, pracodawców, organizacji kościelnych, lokalnych organizacji samorządowych, a rodziną, aby nie zmniejszać motywacji i indywidualnych dążeń do
■
■
■
■
■
24
25
Łatwo zatrudnić, łatwo zwolnić.
M. Księżopolski, op. cit., s. 16.
133
samodzielnego zabezpieczenia własnego bytu i przezorności na wypadek wystąpienia ryzyka socjalnego. W opisywanym modelu społecznej gospodarki rynkowej obecne są zasada socjalnych zobowiązań państwa, zasada solidarności, czyli
redystrybucyjnego i kolektywnego rozwiązywania problemów socjalnych, oraz
zasada subsydiarności, czyli pomocniczości. Z istotą modelu socliberalnego najsilniej związana jest zasada subsydiarności, a w państwach, gdzie wspomniana
zasada znacząco wpływa na rozwiązywanie problemów socjalnych, rozwijają się
organizacje społeczeństwa obywatelskiego, które samodzielnie podejmują działania w obszarze polityki społecznej. W ramach modelu wszelkie zasady, mechanizmy i instytucje socjalne nie mogą naruszać własności prywatnej i zdominować ekonomicznych kryteriów gospodarki rynkowej26.
Kolejny z modeli, tj. model instytucjonalno-redystrybucyjny lub socjaldemokratyczny, nie określa granic zaangażowania państwa w działalność socjalną
oraz zakłada, że odpowiedzialność za dobrobyt i bezpieczeństwo socjalne każdej
osoby ponosi przede wszystkim społeczeństwo. Wynika to z faktu, że ani rodzina, ani rynek prywatny nie mogą zagwarantować każdej osobie zaspokojenia
potrzeb na dostatecznym dla niej poziomie. Oznacza to, że w procesie zaspokajania wszystkich ważnych potrzeb mechanizmy rynkowe muszą być zastąpione
przez planowane działania państwa. W ramach założeń modelu instytucjonalno-redystrybucyjnego polityka społeczna powinna obejmować swym zasięgiem
wszystkich obywateli, każdy ma bowiem prawo do godziwego standardu życia.
Prawo do świadczeń społecznych powinno przysługiwać każdemu, a wiec polityka społeczna powinna zajmować się redystrybucją dochodów oraz gwarantować
dostęp do świadczeń i usług oparty na kryterium potrzeb, niezależnie od własnego
wkładu jednostki czy funkcjonowania rynku27. Prawo do świadczeń socjalnych
powinno przysługiwać każdemu, bez dyskryminujących warunków wstępnych.
Według S. Golinowskiej w modelu redystrybucyjnym (instytucjonalnej polityki społecznej) głównym realizatorem celów i wartości socjalnych są instytucje
publiczne, w znacznym stopniu państwowe28. Instytucje te niejako „produkują”
świadczenia socjalne, przy czym środki na ich realizację uzyskiwane są z redystrybucji dochodów. Aby udźwignąć znaczące socjalne zobowiązania państwa,
skala redystrybucji musi być duża, powstaje według kryterium maksymalnego
wyrównania społecznego, tworząc tym samym społeczeństwo egalitarne. Istnieje
ponadto państwowy system ubezpieczeń społecznych, z reguły typu zaopatrzeniowego, tj. finansowanego z podatków ogólnych, przy czym instytucje rynkowe i dobroczynne działają na marginesie systemu. W ramach omawianego kierunku najbardziej charakterystyczny jest model rodziny z kobietą pracującą.
26
S. Golinowska, op. cit., s. 203–204.
Leksykon polityki społecznej, s. 132.
28
S. Golinowska, op. cit., s. 202–203.
27
134
W modelu tym zasada wyrównania społecznego obowiązuje w pewnym stopniu
także w gospodarce. Istnieje bowiem gwarancja pełnego zatrudnienia oraz solidarnościowa polityka płac, co oznacza znaczące ograniczenia dla funkcjonowania mechanizmu rynkowego. Z czasem negacja mechanizmu rynkowego
doprowadza do pogorszenia się trendów efektywnościowych w gospodarce i do
konieczności weryfikacji socjalnych zobowiązań państwa. W tej fazie rozwoju
historycznego znalazły się społeczeństwa, które ten model realizowały, a więc
Szwecja i państwa realnego socjalizmu. Poprzez dominację równości nad efektywnością doszło do zagrożenia równości na skutek ograniczenia wzrostu produktu społecznego do podziału29.
Niekiedy wyróżnia się czwarty model określany mianem modelu południowo-europejskiego, elementarnego30, śródziemnomorskiego lub modelu krajów
pasa łacińskiego. W ramach tego modelu prawa socjalne stanowią zaledwie częściowo zinstytucjonalizowaną obietnicę, a prawo do pracy i do pomocy ze strony władz publicznych jest urzeczywistnione tylko w niewielkim stopniu. Ingerencja państwa powinna mieć charakter jedynie pomocniczy i uzupełniający
względem oddolnych inicjatyw, powinna je wspierać, a nie zastępować. Głównymi podmiotami polityki społecznej powinny być zatem rodzina, organizacje
obywateli, wspólnoty lokalne, kościół i organizacje charytatywne31.
Model śródziemnomorski, występujący we Włoszech, Grecji, Portugalii
i Hiszpanii, ma charakter najbardziej zbliżony do modelu kontynentalnego.
Cech modelu południowoeuropejskiego upatruje się w takich prawidłowościach, jak32:
■ nieelastyczny rynek pracy,
■ wysokie pozapłacowe koszty pracy,
■ silne związki zawodowe,
■ względnie niewielkie zasiłki dla bezrobotnych, co odróżnia ten model od
modelu kontynentalnego.
Model ten wyróżnia się niskim stopniem wnikania państwa w sferę pomocy
społecznej, szczególnymi relacjami pomiędzy podmiotami publicznymi i niepublicznymi oraz umocnieniem się partii politycznych jako głównych wyrazicieli
społecznych interesów33.
29
Ibidem, s. 203.
S. Leibfried, Towards a European Welfare State [w:] New Perspectives on the Welfare
State in Europe, pod red. C. Jonesa, Routledge, London 1993.
31
M. Księżopolski, op. cit., s. 17.
32
P. Zientara, op. cit., s. 6 oraz M. Księżopolski, op. cit., s. 18.
33
Warto odnotować, że we Włoszech udział wydatków na emerytury w PKB wynosi aż 14%,
a udział osób czynnych zawodowo w grupie wiekowej 15–64 lat 57%. Włoski rynek pracy charakteryzuje niska wydajność pracy i silne centrale związkowe, sektor państwowy jest słabo rozwinięty, ponadto istnieje duża liczba małych przedsiębiorstw produkcyjnych zagrożonych tanim impor30
135
W literaturze przedmiotu spotyka się również określenie dotyczące modelu
polityki społecznej realizowanego w byłych krajach tzw. realnego socjalizmu.
Bywa on nazywany modelem państwowo-kolektywistycznym lub biurokratyczno-kolektywistycznym. Miał on wiele cech wspólnych zarówno z modelem instytucjonalno-redystrybucyjnym, jak i motywacyjnym. Z pierwszym z wymienionych modeli łączyło go traktowanie państwa jako gestora niemal wszystkich
świadczeń i usług socjalnych oraz powszechność polityki społecznej, która
w większym stopniu gwarantowała każdemu prawo do pracy niż do otrzymywania pomocy. Podobieństwo do drugiego modelu polegało na silnym uzależnieniu
praw socjalnych od statusu danego obywatela na rynku pracy.
Model kontynentalny, francusko-niemiecki, występujący w Austrii, Niemczech, we Francji i w Belgii, postrzegany jest jako najbardziej etatystyczny i najmniej liberalny. Cechuje go:
■ nieelastyczny rynek pracy,
■ wysokie pozapłacowe koszty pracy,
■ wysokie zasiłki,
34
■ silna pozycja organizacji pracowniczych , wymuszających utrzymanie
przywilejów socjalnych oraz zahamowanie prywatyzacji i liberalizacji
kodeksu pracy.
W wyniku obowiązującego w Niemczech i we Francji modelu społecznego
wykształcił się rynek pracy określany mianem insider-outsider labor market35,
który poprzez nadmierną ochronę miejsc pracy prowadzi do małej dynamiki
w tworzeniu nowych miejsc pracy. Co więcej, funkcjonujący w podobny sposób
rynek pracy również dyskryminuje osoby zatrudnione czasowo, które zwalniane
są w pierwszej kolejności, gdyż przysługuje im stosunkowo niski poziom ochrony, oraz dla stażystów, godzących się pracować bez zapłaty z uwagi na możliwość jednoczesnego zdobycia doświadczenia zawodowego36. Jako dowód niskiej efektywności kontynentalnego modelu socjalnego podaje się, że w latach
dziewięćdziesiątych w Niemczech liczba nowych miejsc pracy netto wzrastała
o 0,2% rocznie, podczas gdy 20% zatrudnionych nadal pracuje z sektorze produkcyjnym, najbardziej narażonym na przenoszenie produkcji do krajów o niższych kosztach pracy, czyli na tzw. delokalizację37.
Najwięcej elementów typowych dla modelu instytucjonalno-redystrybucyjnego wykształciło się w krajach nordyckich. Model skandynawski (nordycki),
tem z Azji. COBAS, Confederazione Generale Italiana del Lavoro. J. Peet, Addio, Dolce Vita,
„The Economist” 2005, nr 8454, s. 3.
34
We Francji Force Ouvriere i Confédération Générale du Travail, w Niemczech Verdi oraz
IG Metal.
35
Rynek pracy typu „swoi-obcy”.
36
P. Zientara, op. cit., s. 6.
37
Industrial Metamorphosis, „The Economist” 2005, nr 8446, s. 69.
136
obejmujący Norwegię, Szwecję, Finlandię, Danię i Holandię, posiada jedną
z cech modelu liberalnego, tzn. relatywnie elastyczny rynek pracy. Model ten
zapewnia jednocześnie jeden z najwyższych poziomów wydatków na świadczenia socjalne, wysokie zasiłki dla bezrobotnych, co czyni go podobnym do
modelu kontynentalnego38. Oprócz wspomnianych cech model ten charakteryzuje się wysokim poziomem ingerencji państwa w sytuację na rynku pracy
oraz silnymi związkami zawodowymi, bardzo wysokimi obciążeniami podatkowymi oraz stosunkowo niewielkimi różnicami w wynagrodzeniach. Programy
socjalne obejmują wszystkie główne rodzaje ryzyka socjalnego i normalnych
sytuacji życiowych. Przeważają rozwiązania o charakterze powszechnym,
tzn. większość świadczeń i usług socjalnych ma charakter powszechny, świadczenia selektywne przeznaczone dla wybranych grup są relatywnie mało znaczące.
Warto nadmienić, że w krajach skandynawskich i w Holandii wskaźnik udziału osób czynnych zawodowo w grupie wiekowej 15–64 lat jest wysoki, w Holandii osiąga jeden z najwyższych poziomów i wynosi 73%. Jako przyczynę tej
sytuacji podaje się obowiązujący w tych krajach protestancki etos pracy, wpływający na stosunek społeczeństwa do bezrobocia i zatrudnienia. Jednak prowadzenie polityki społecznej w stylu nordyckim jest wyjątkowo kosztowne. Wskutek niewystarczających środków finansowych państwa skandynawskie musiały
zrezygnować z tworzenia miejsc pracy w sektorze publicznym, co stanowiło
główny instrument walki z bezrobociem. Obecnie pojawia się konieczność radykalnego zmniejszenia kosztów pracy, po to, aby zaistniała możliwość utworzenia
nowych miejsc pracy w prywatnym sektorze usług.
A. Sapir podkreśla, że modele skandynawski i anglosaski są efektywne, podczas gdy modele kontynentalny i śródziemnomorski, obejmujące swoim zasięgiem aż dwie trzecie PKB UE-25, są nieefektywne oraz niezrównoważone
(unsustainable).
Powołując się na B. Rysz-Kowalczyk39 można przypuszczać, że żaden z trzech
modeli polityki społecznej, które funkcjonują w wysoko rozwiniętych krajach
gospodarki rynkowej, a więc model liberalny, korporacyjny czy socjaldemokratyczny, nie może w swej czystej postaci stać się w ciągu najbliższych lat
podstawą modelu postsocjalistycznej polityki społecznej. Przypuszcza się, że
docelowy model odpowiedzialności w polityce społecznej najprawdopodobniej
będzie kształtować się na podstawie założenia maksymalnego zaangażowania
wszystkich możliwych podmiotów, a w szczególności samego państwa, w procesie związanym z zaspokajaniem istotnych potrzeb ludzkich. Istnieją przypuszczenia, że model społeczny, jaki wyłoni się w wyniku ewolucji w krajach
38
39
P. Hofheinz, op. cit., s. 100.
Leksykon polityki społecznej, s. 132–133.
137
postsocjalistycznych, będzie najprawdopodobniej modelem mającym cechy
dotychczasowego modelu socjalistycznego z elementami modelu liberalnego
i korporacyjnego. Według tej autorki w takich krajach jak Bułgaria i Rumunia
prawdopodobnie nadal będą występować elementy dotychczasowego modelu,
a w krajach, takich jak Czechy, Polska, Węgry, Słowacja, Litwa, Łotwa i Estonia
bardziej widoczne będą elementy modeli liberalnego i korporacyjnego. Można
przypuszczać, że we wszystkich krajach postsocjalistycznych rola władz publicznych w sferze społecznej będzie przez najbliższe kilkanaście lat dominująca. Dodatkowo może dojść do tzw. latynoamerykanizacji polityki społecznej,
kiedy to następuje podział obywateli na tych, którzy w coraz większym stopniu
będą korzystać z prywatnych ubezpieczeń i usług, oraz tych, którzy z uwagi na
swoją sytuację materialną będą zmuszeni do korzystania ze stale pogarszającego
się systemu usług publicznych.
Powołując się na opinię M. Paszyńskiego40, podział europejskiego modelu
społecznego na cztery odrębne systemy ma charakter semantyczny, pojęcie
modelu bowiem jest pochodną pewnego systemu wartości. System wartości,
według Uniwersalnego słownika języka polskiego, definiowany jest jako „zestaw cech uznawanych za dobre, będących wzorem postępowania, godnych
urzeczywistnienia”. Z kolei model określany jest jako: „typowy dla jakiegoś
okresu, miejsca lub jakiejś grupy i później naśladowany sposób realizacji czegoś”, natomiast zmiana modelu zachowań społecznych łączy się ze zmianą
systemu wartości”41. System wartości determinuje model zachowań, model zaś
to sposób jego wdrażania w życie. Oznacza to, że nie jest istotne uznanie
istnienia wielu modeli wprowadzenia w życie jakiegoś systemu wartości, jeżeli
wszystkie służą temu samemu systemowi. José Manuel Barroso określa wartości Unii Europejskiej jako: państwo opiekuńcze, dialog społeczny dla
uwzględnienia oczekiwań społeczeństw oraz utrzymywanie równowagi między
wymogiem efektywności ekonomicznej i spójności społecznej 42. A zatem, według M. Paszyńskiego, można wyróżnić tylko dwa modele socjalne, tj. anglosaski, uznający że cele socjalne powinny być tylko w minimalnym zakresie
realizowane przez państwo, w przeważającej zaś mierze przez społeczeństwo
i jego podmioty, oraz model kontynentalny, opierający się na redystrybucyjnej
roli państwa43.
40
M. Paszyński, op. cit., s. 5.
Uniwersalny słownik języka polskiego, t. 2, PWN, Warszawa 2003, s. 353–354, 696.
42
J.M. Barroso, Nous avons le devoir de ne pas nous attaquer aux institutions européennes,
„Le Monde”, 7.10.2005.
43
M. Paszyński, op. cit., s. 5.
41
138
3.4. ZABEZPIECZENIE SPOŁECZNE W KRAJACH
UNII EUROPEJSKIEJ
W niniejszym podrozdziale zaprezentowane zostaną wybrane problemy związane z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego w krajach Unii Europejskiej. Są one szczególnie istotne dla osiągnięcia przez Unię przewagi konkurencyjnej oraz dla dalszych procesów integracyjnych. Wspólne koordynowanie
stopniowego zbliżania i ujednolicania rozwiązań w zakresie zabezpieczenia społecznego może bowiem ułatwić transfer kapitału ludzkiego.
Współczesne procesy integracyjne w ramach Unii coraz częściej natrafiają
na bariery związane z rozwiązaniami w ramach polityki społecznej i socjalnej.
Trudności wynikają przede wszystkim ze zróżnicowanego podejścia do takich
kwestii, jak:
■ stopień rozwoju systemu zabezpieczenia społecznego,
■ sposoby finansowania systemu zabezpieczenia społecznego,
■ koszty pracy związane z finansowaniem świadczeń społecznych.
Obecnie w krajach Unii ma miejsce zjawisko stałego wzrostu kosztów pracy.
Sytuację tę obrazuje tabela 3.1, w której ujęto zmiany wysokości kosztów pracy
za godzinę w latach 2000–2004.
Proces wzrostu kosztów pracy najbardziej widoczny jest w krajach UE-15
oraz w krajach należących do strefy euro. Kolejna istotna prawidłowość dotyczy
znacznie niższych kosztów pracy w nowych krajach członkowskich Unii Europejskiej, przyjętych w 2004 i 2007 r. Zdecydowanie najniższe koszty pracy cechują Bułgarię i Rumunię – poniżej 2 euro. Poziom kosztów pracy w Polsce
w 2003 i 2004 r. kształtował się w granicach 4,7 euro, co w porównaniu z takimi
krajami, jak Dania, Francja, Niemcy, Belgia i Szwecja, gdzie koszty pracy są
najwyższe, oznacza wielkość ponad sześciokrotnie niższą.
Jak twierdzi P. Błędowski, w celu uniknięcia zakłóceń w procesach integracyjnych oraz aby ułatwić nowym krajom członkowskim nadrabianie zaległości
w stosunku do poziomu produkcji i poziomu życia najbardziej rozwiniętych
państw Unii, należałoby podnieść poziom świadczeń do poziomu, który byłby
zaakceptowany przez całą Wspólnotę. Niskie koszty pracy w nowych krajach
członkowskich wynikają bowiem ze stosunkowo niskiego poziomu bezpieczeństwa socjalnego44.
Również z badań przeprowadzonych przez agencję konsultingową Mercer
Human Resources Consulting wyraźnie wynika, że kraje UE-15 mają średnio
czterokrotnie wyższe koszty pracy niż nowe kraje Unii, a biorąc pod uwagę
44
P. Błędowski, op. cit., s. 86.
139
Tabela 3.1. Koszty pracy w krajach Unii Europejskiej w latach 2000–2004 (w euro)
Wyszczególnienie
2000
2001
2002
2003
2004
EU-25
19,15
19,72
20,42
20,52
21,22
EU-15
21,89
22,41
23,15
23,32
24,02
Strefa euro
21,16
21,65
22,38
22,88
23,71
Austria
22,87
23,88
24,93
∙
25,30
Belgia
26,61
27,89
29,17
29,58
29,96
9,10
9,43
9,91
10,68
11,10
Cypr
Czechy
3,86
4,64
5,39
5,47
5,85
26,53
28,54
29,06
30,30
30,70
2,85
3,22
3,67
4,01
4,24
Finlandia
22,10
23,59
24,73
25,73
26,83
Francja
25,00
26,00
27,00a
27,50a
28,2a
Grecja
10,98
11,62
12,46
13,37
∙
Hiszpania
14,22
13,07
13,63
14,21
14,75b
Holandia
22,99
24,44
25,46
26,77
27,44
Dania
Estonia
Irlandia
Litwa
Luksemburg
Łotwa
Malta
∙
∙
∙
∙
2,76
5,27
3,10
3,22
24,48
25,39
26,21
27,02
28,33
2,22
2,29
2,39
2,37
∙
∙
∙
7,59
7,77
7,77
Niemcy
24,33
24,92
25,46
26,05
26,22
Polska
4,48
5,30
5,27
4,70
4,74
Portugalia
8,13
8,54
8,98
9,21
9,56
Słowacja
3,07
3,26
3,59
4,02
4,41
Słowenia
8,98
9,58
9,70
10,54
∙
Szwecja
28,56
27,41
28,73
30,43
∙
3,63
4,04
4,91
5,10
5,54b
Wielka Brytania
23,71
24,51
25,24
23,56
24,71
Włochy
18,99
19,27
19,99
20,64
21,39
Bułgaria
1,23
1,29
1,32
1,39
1,45
Rumunia
1,41
1,55
1,67
1,60
1,76
Węgry
a
∙
2,63
dane niepotwierdzone oficjalnie, b dane tymczasowe
Źródło: Eurostat, za: P. Błędowski, Zabezpieczenie społeczne w krajach Unii Europejskiej wobec
nowych wyzwań gospodarki i starych zagrożeń społecznych [w:] Integracja europejska – nowe bariery czy trwały kryzys?, pod red. K. Żukrowskiej, SGH, Warszawa 2006.
140
tylko koszty pracy w Polsce i Niemczech, koszt zatrudnienia pracownika
w Niemczech jest ponad sześciokrotnie wyższy45.
Istotną barierą rozszerzającego i pogłębiającego się procesu rozszerzania
Unii Europejskiej są również różnice w udziale wydatków socjalnych w PKB
krajów członkowskich. Zagrożenie dla dalszej integracji stanowić może zwłaszcza trwały wzrost wydatków socjalnych w PKB, który jest jednocześnie zagrożeniem dla zdolności konkurencyjnej gospodarki Unii jako całości. Istnieje pilna
konieczność skutecznych rozwiązań zwłaszcza w zakresie rent i emerytur, ponieważ świadczenia te mają szczególnie wysoki udział w całości świadczeń socjalnych. W skład wydatków socjalnych, oprócz wydatków na renty i emerytury,
wlicza się także świadczenia socjalne, koszty administracyjne oraz inne wydatki
systemu zabezpieczenia społecznego.
Niemal we wszystkich obecnych krajach członkowskich Unii w 2002 r.
w porównaniu z 1999 r. odnotowano wzrost udziału wydatków społecznych
w PKB. Jedynie w Danii poziom udziału tych wydatków w 2002 r. nie zmienił
się w stosunku do 1999 r., a w takich krajach, jak Finlandia, Hiszpania i Słowacja zanotowano jedynie nieznaczny jego spadek. Należy podkreślić, że we
wszystkich krajach Unii w okresie 1998–2002 miał miejsce wzrost wydatków na
ochronę socjalną w przeliczeniu na jednego mieszkańca.
Szacuje się, że tylko w 2002 r. wydatki społeczne w ramach całej Wspólnoty
stanowiły około 28% PKB. Co ważne, wydatki na świadczenia emerytalne wyniosły 12,5%, a więc prawie połowę ogółu wydatków socjalnych. Najwyższy
udział wydatków emerytalno-rentowych w PKB w okresie 1999–2002 odnotowano w Austrii i we Włoszech, odpowiednio 14,6% oraz 14,9%. Wysoki udział
charakteryzował także Francję, Grecję, Holandię, Niemcy i Polskę. Relatywnie
najmniej PKB na wydatki emerytalno-rentowe przeznaczały Irlandia i Estonia,
3,6% oraz 6,3%.
Według P. Błędowskiego od 1998 r. udział wydatków na ochronę zdrowia
i świadczenia chorobowe w wydatkach socjalnych systematycznie rośnie46. Tylko w UE-15 w okresie 1998–2002 średnioroczne wydatki na ochronę zdrowia
i świadczenia chorobowe wzrosły o 4,7%. Za główne przyczyny tego stanu
uznaje się demograficzne starzenie się społeczeństwa oraz proces stopniowego
rozszerzania zakresu świadczeń zdrowotnych.
Wzrost wydatków na ochronę socjalną i ich koncentrację na świadczeniach
emerytalnych, świadczeniach związanych z chorobą oraz zaopatrzeniem zdro-
45
Autorzy dokumentu uwzględnili przeciętną pensję, jaką musi wypłacać pracodawca osobie
zatrudnionej na pełny etat, przy uwzględnianiu świadczeń społecznych i innych obowiązkowych
świadczeń.
46
P. Błędowski, op. cit., s. 86; G. Abramovici, Der Sozialschutz in der Europäischen Union,
Eurostat, Bevölkerung und Soziale Bedingungen 2005, nr 14, s. 7.
141
wotnym można zaobserwować także w nowych państwach członkowskich Unii.
Udział wydatków socjalnych według grup w 2001 r. przedstawia tabela 3.2.
Tabela 3.2. Udział wydatków socjalnych według grup w 2001 r. (w % ogółu wydatków)
Starość
oraz osoby
Wyszczególnienie pozostałe
po śmierci
żywiciela
Choroba
lub zaopatrzenie
zdrowotne
Niepełnosprawność
Rodzina/
dzieci
Bezrobocie
Mieszkanie
i wykluczenie społeczne
EU-25a
46,2
27,9
8,2
8,0
6,2
3,5
Austria
49,9
25,3
7,8
10,5
4,9
1,6
Belgia
44,1
24,7
9,3
8,7
11,6
1,6
∙
∙
∙
∙
∙
∙
Czechy
42,5
34,6
8,5
8,2
3,1
3,3
Dania
38,0
20,3
12,5
13,3
10,0
6,0
Estonia
42,6
31,0
7,8
14,6
3,1
2,7
Finlandia
36,6
24,5
13,7
12,1
9,8
3,3
Francja
43,7
29,2
6,0
9,5
7,1
4,4
Grecja
51,4
25,8
5,0
6,7
6,0
5,1
Hiszpania
45,3
30,0
7,6
2,6
12,9
1,7
Holandia
41,8
30,4
11,5
4,4
5,0
6,8
Irlandia
24,4
42,2
5,1
14,4
8,5
5,3
Litwa
47,4
30,0
8,8
8,3
1,9
3,5
Luksemburg
37,5
25,2
14,7
16,0
3,4
3,2
Łotwa
56,4
19,1
9,6
10,1
3,6
1,3
Malta
53,8
25,5
6,1
6,5
6,0
2,0
Niemcy
42,5
28,7
7,8
10,4
8,2
2,5
Polska
55,2
19,2
13,3
7,8
4,3
0,2
Portugalia
45,8
31,3
12,3
5,6
3,6
1,3
Słowacja
38,2
35,0
8,1
8,2
3,6
6,8
Słowenia
45,5
31,4
8,7
8,9
3,7
1,8
Szwecja
40,0
26,9
13,3
9,7
5,7
4,3
Węgry
42,4
27,5
10,3
12,9
3,4
3,5
Wielka Brytania
46,3
27,6
9,3
6,8
3,5
6,4
Włochy
62,3
26,1
5,7
4,1
1,6
0,3
Bułgaria
∙
∙
∙
∙
∙
∙
Rumunia
∙
∙
∙
∙
∙
∙
Cypr
a
dane dla UE-25 nie obejmują Cypru
Źródło: Eurostat, za: P. Błędowski, op. cit.
142
Zróżnicowane i znaczące obciążenie PKB wydatkami publicznymi stwarza
potrzebę ujednolicenia rozwiązań w ramach Unii Europejskiej, a jak podkreśla
M. Żukowski, znaczne obciążenie wydatków publicznych wydatkami na emerytury stało się jedną z przyczyn stosowania otwartej metody koordynacji w tej
dziedzinie47.
Jeżeli chodzi o poziom pozostałych grup wydatków, a zwłaszcza wydatków
socjalnych związanych z bezrobociem, można dostrzec, że wynikają one z preferencji poszczególnych państw członkowskich Unii. Biorąc pod uwagę udział
wydatków związanych z bezrobociem w całości wydatków socjalnych, Polska,
jako kraj o najwyższej stopie bezrobocia, znajduje się w grupie krajów UE cechujących się niższym ich poziomem. Jak wskazuje P. Błędowski, o kierowaniu
wydatków socjalnych na wydatki związane z bezrobociem oraz chorobą i zaopatrzeniem zdrowotnym w dużym stopniu decyduje znaczący nacisk społeczny,
o czym świadczy fakt, że niemal 75% wydatków związanych jest z ryzykiem
starości i choroby48. Stosunkowo największe wydatki socjalne związane z ryzykiem starości i choroby, kształtujące się na poziomie ponad 88% całości wydatków socjalnych, charakteryzują Włochy. Krajami o wysokim poziomie wydatków socjalnych związanych z wymienionymi typami ryzyka są ponadto Austria,
Czechy, Grecja, Hiszpania, Litwa, Malta i Portugalia, gdzie wydatki są wyższe
niż średnia dla krajów UE-25. Koncentracja wydatków socjalnych na najbardziej
wrażliwych dziedzinach może wynikać z relatywnie słabego potencjału gospodarczego wskazanych państw.
Ciekawy jest przypadek Polski. W 2001 r. odnotowano trzeci najwyższy
udział wydatków na świadczenia związane z ryzykiem starości spośród państw
Unii, wynoszący 55,2%, natomiast realna wysokość świadczeń była i nadal pozostaje znacząco niższa niż w pozostałych krajach Unii Europejskiej.
Dążenia do reformy systemu emerytalnego, polegającej przede wszystkim na
zmianie zasad finansowania świadczeń oraz podniesieniu granicy wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn, wynikają z faktu, że brak reformy przy dalszym
wzroście liczby osób w wieku poprodukcyjnym może z czasem doprowadzić do
drastycznego pogorszenia się sytuacji emerytów, ograniczenia wydatków innego
typu lub do załamania systemu emerytalnego49.
Biorąc pod uwagę udział wydatków socjalnych związanych z niepełnosprawnością w ogóle wydatków, można zaobserwować, że krajami, w których
relatywnie najwięcej środków przeznaczano na ten cel, były Luksemburg, Finlandia, Polska oraz Szwecja. W wymienionych krajach ponad 13% ogółu wydatków socjalnych było związanych z niepełnosprawnością. Z kolei we Włoszech,
47
M. Żukowski, Otwarta metoda koordynacji zabezpieczenia emerytalnego w Unii Europejskiej – nowy etap europejskiej polityki społecznej?, „Polityka Społeczna” 2002, nr 11/12.
48
P. Błędowski, op. cit., s. 89.
49
M. Żukowski, Reformy emerytalne w Europie, AE w Poznaniu, Poznań 2006, s. 10.
143
Irlandii i Grecji wydatki te stanowiły mniej niż 6% ogółu wydatków. Holandia
i Słowacja przeznaczały na wydatki związane z mieszkaniem i zapobieganiem
wykluczeniu społecznemu stosunkowo najwięcej ze wszystkich państw Unii.
Udział wspomnianych wydatków w ogóle wydatków socjalnych dla obu krajów
wynosił w 2001 r. 6,8%. Najniższy poziom wydatków na ten cel charakteryzował Polskę i Włochy, osiągając odpowiednio poziom 0,2% i 0,3%. Kształtowanie się wydatków na ochronę socjalną w Unii Europejskiej w latach 1999–2002
przedstawia tabela 3.3.
Tabela 3.3. Wydatki na ochronę socjalną w Unii Europejskiej w latach 1999–2002 (w %)
Udział wydatków
społecznych w PKB
1999
2001
2002
Wydatki na osobę;
przeciętne zmiany
w okresie 1988–2002
EU-25
∙
27,3
27,7
∙
12,5b
Austria
28,9
28,6
29,1
2,2
14,6
Belgia
27,3
27,5
27,8
1,6
11,2
∙
∙
∙
∙
∙
Czechy
19,1
19,2
19,9
5,2
8,9
Dania
30,0
29,4
30,0
1,2
10,8
∙
14,3
∙
∙
6,3b
Finlandia
26,8
25,7
26,4
0,8
11,2
Francja
30,2
30,0
30,6
2,2
13,2
Grecja
25,5
27,1
26,6
6,4
13,0
Hiszpania
20,3
20,1
20,2
2,8
9,7
Holandia
28,0
27,5
28,5
1,9
13,1
Irlandiac
14,7
15,3
16,0
8,7
3,6
∙
15,2
∙
∙
7,1
21,7
21,3
22,7
5,1
10,6
Łotwa
∙
14,3
∙
∙
8,2
Malta
17,2
17,3
17,7
0,7
9,0
Niemcy
29,6
29,8
30,5
2,0
13,4
Polska
∙
22,1
∙
∙
13,9b
Portugalia
22,6
24,0
25,4
6,1
11,9
Słowacja
20,2
19,1
19,2
0,6
7,5
Słowenia
25,0
25,5
25,4
3,8
11,8
Szwecja
31,8
31,4
32,5
2,8
12,0
Węgry
20,7
19,8
20,9
∙
9,1
Wielka Brytania
26,5
27,6
27,6
3,5
11,7
Wyszczególnienie
Cypr
Estonia
Litwa
Luksemburg
Udział wydatków
emerytalno-rentowych w PKBa
144
cd. tabeli 3.3
Udział wydatków
społecznych w PKB
1999
2001
2002
Wydatki na osobę;
przeciętne zmiany
w okresie 1988–2002
Włochy
25,2
25,6
26,1
2,6
14,9
Bułgaria
∙
∙
∙
∙
∙
Rumunia
∙
13,1
∙
∙
∙
Wyszczególnienie
Udział wydatków
emerytalno-rentowych w PKBa
a
w skład świadczeń emerytalnych wliczane są: renty inwalidzkie, świadczenia przedemerytalne
związane z ograniczoną zdolnością do wykonywania pracy zawodowej, emerytury, emerytury pomostowe, renty rodzinne, świadczenia dla osób bezrobotnych w wieku przedemerytalnym; b dane dla
2001 r.; c dla Irlandii brak danych co do realizowanego według zasady kapitałowej zakładowego zaopatrzenia emerytalnego pracowników zatrudnionych w prywatnym sektorze gospodarki
Źródło: Eurostat, za: P. Błędowski, op. cit.
Tabela 3.4 prezentuje zmiany wydatków na ochronę socjalną w zakresie źródeł finansowania ochrony socjalnej. Przedstawione zmiany nie miały jednolitego
charakteru w całej Unii Europejskiej, natomiast skutkowały zwiększeniem przeciętnego udziału budżetu państwa w finansowaniu świadczeń socjalnych. W krajach UE-15 udział państwa zwiększył się przeciętnie o 3,8 pkt proc. Najbardziej
znaczący wzrost miał miejsce we Włoszech, gdzie w 2001 r. w stosunku do
1995 r. wynosił 11 pkt proc., we Francji (o 8,9 pkt proc.), w Portugalii (o 5,9 pkt
proc.) oraz w Niemczech (o 3,9 pkt proc.). W tym samym okresie w takich krajach, jak Belgia, Dania, Grecja, Hiszpania, Irlandia, Szwecja i Wielka Brytania
rola państwa mierzona jego udziałem w finansowaniu świadczeń socjalnych
zmniejszyła się.
Przedstawione dane wskazują, że największe zaangażowanie środków państwowych w finansowanie zabezpieczenia społecznego w 2001 r. charakteryzowało Danię (62,6%), Irlandię (60,3%), Wielką Brytanię (48,5%) oraz Polskę
(46,4%). Z kolei najniższy udział środków państwowych cechował Holandię
(16,3%). Należy mieć na uwadze, że w niektórych krajach, gdzie procentowy
udział dotacji państwowych w finansowaniu wydatków socjalnych jest mniejszy
niż w Polsce, bezwzględna ich wysokość jest wyższa. Ponadto znaczące różnice
pomiędzy krajami w obciążeniu ochroną socjalną rozłożonym pomiędzy państwo a ludność skutkują tym, że dokonuje się wyboru pomiędzy finansowaniem
świadczeń socjalnych a realizowaniem pozostałych celów polityki społecznej,
także tych wynikających ze strategii lizbońskiej. Jednym z nich jest podnoszenie
kwalifikacji, umiejętności zawodowych oraz ogólnej wiedzy obywateli. Realizacja zadań strategii lizbońskiej, zwłaszcza w zakresie promowania przedsiębiorczości oraz spójności społecznej, a więc w zakresie nowego kształtu aktywnego państwa socjalnego, wymaga od państw członkowskich sprawnie
działającego systemu zabezpieczenia społecznego. Istotną rolą systemu zabez-
145
pieczenia społecznego z punktu widzenia tej strategii jest również zwalczanie
marginalizacji społecznej50.
Tabela 3.4. Ochrona socjalna w poszczególnych krajach Unii Europejskiej według źródeł
finansowania w latach 1995 i 2001 (w %)
Wyszczególnienie
Składki ubezpieczeniowe
Dotacje
państwowe
razem
pracodawcy
ubezpieczenia
Inne dochody
1995
2001
1995
2001
1995
2001
1995
2001
1995
2001
EU-25b
∙
36,1
∙
60,6
∙
38,9
∙
21,7
∙
3,3
Austria
34,7
33,0
64,4
65,3
38,4
38,5
26,0
26,8
0,9
1,8
Belgia
26,1
25,3
71,0
72,5
48,9
50,4
22,1
22,1
2,9
2,2
Czechy
20,9
23,3
78,0
75,4
53,4
50,8
24,6
24,6
1,2
1,3
Dania
69,7
62,6
24,0
30,4
10,2
9,3
13,8
21,1
6,3
7,0
Estonia
∙
27,0
∙
72,8
∙
72,8
∙
0,0
∙
0,2
Finlandia
45,8
42,7
47,4
50,3
33,7
38,8
13,7
11,5
6,9
6,9
Francja
21,5
30,4
74,9
66,7
47,4
45,9
27,5
20,8
3,5
2,8
Grecja
29,0
27,8
60,9
62,0
37,4
38,5
23,5
23,5
10,0
10,2
Hiszpania
30,3
26,6
67,1
69,3
50,0
53,0
17,1
16,3
2,7
4,1
Holandia
17,1
16,3
63,8
66,9
21,0
31,5
42,8
35,4
19,2
16,8
Irlandia
62,8
60,3
36,3
38,3
22,3
24,4
14,0
13,9
0,8
1,4
∙
38,6
∙
59,9
∙
53,7
∙
6,2
∙
1,5
47,0
42,4
47,8
52,7
25,9
27,4
21,9
25,3
5,2
4,9
∙
25,2
∙
74,8
∙
74,8
∙
0,0
∙
0,0
Litwa
Luksemburg
Łotwa
Malta
∙
27,4
∙
70,3
∙
48,5
∙
21,8
∙
2,3
Niemcy
28,5
32,4
68,9
65,6
40,2
37,9
28,7
27,7
2,6
2,1
Polska
∙
46,4
∙
53,1
∙
29,7
∙
23,4
∙
0,4
Portugalia
31,9
37,8
53,6
54,4
35,9
36,4
17,7
18,0
14,5
7,8
Słowacja
35,5
32,5
62,6
65,1
46,4
46,6
16,2
18,5
1,9
2,5
Słowenia
∙
32,6
∙
65,8
∙
26,5
∙
39,3
∙
1,5
Szwecja
49,5
45,3
42,6
52,4
37,3
43,1
5,3
9,3
7,9
2,3
∙
33,2
∙
58,7
∙
45,6
∙
13,1
∙
8,2
Wielka Brytania
50,5
48,5
48,7
49,7
25,4
30,2
23,3
19,5
0,9
1,8
Włochy
30,0
41,0
67,6
57,5
50,3
42,8
17,3
14,7
2,3
1,5
Węgry
a
b
ubezpieczeni: pracobiorcy, osoby pracujące na własny rachunek, emeryci, renciści i inni; dane nie
obejmują Cypru
Źródło: Eurostat – ESSOSS, G. Abramovici, op. cit.
50
Strategia Lizbońska a możliwości budowania gospodarki opartej na wiedzy. Wnioski i rekomendacje, pod red. E. Okoń-Horodyńskiej, K. Piecha, PTE, Warszawa 2005.
146
Na podstawie zaprezentowanych tendencji można wnioskować, że ujednolicenie zabezpieczenia społecznego w krajach Unii byłoby niezwykle skomplikowane, istnieją bowiem odmienne koncepcje rozwoju samych systemów zabezpieczenia społecznego, a ponadto warunki społeczne i oczekiwania ludności nie
są podobne. P. Błędowski wskazuje na wiele uwarunkowań stanowiących przeszkody na drodze do harmonizacji zabezpieczenia społecznego; są to m.in. odmienne tradycje polityki społecznej w krajach północnej Europy, gdzie w zakresie sposobu finansowania świadczeń socjalnych dominuje model Beveridge’a,
oraz w krajach Europy kontynentalnej, gdzie przeważa model Bismarcka51.
G. Uścińska uważa, że z uwagi na znaczące zróżnicowanie systemów zabezpieczenia społecznego w krajach członkowskich Unii możliwa byłaby jedynie harmonizacja na minimalnym poziomie52.
Pierwszy z modeli to system opracowany przez Sir Williama Beveridge’a
w latach czterdziestych ubiegłego wieku w Wielkiej Brytanii, który został oparty
na zasadach zaopatrzeniowych. System ten był finansowany z podatków i nie
przewidywał zróżnicowania świadczeń. Wśród przyczyn powstania tego systemu wymienia się wielki kryzys gospodarczy lat trzydziestych XX w. oraz koncepcję J.M. Keynesa. Model polegał na stworzeniu systemu zabezpieczenia społecznego w oparciu o interwencjonizm państwa, finansowany z podatków.
Zasadniczymi cechami modelu Beveridge’a były brak zróżnicowania wysokości
świadczeń oraz zapewnienie minimum socjalnego.
Model Bismarcka został wprowadzony przez Otto von Bismarcka w Rzeszy
Niemieckiej w formie powszechnego systemu zabezpieczenia społecznego dla
robotników w Niemczech. Opierał się na zasadach ubezpieczeniowych określających, że im większa jest składka, tym wyższe jest świadczenie. Nieopłacanie
składki powodowało utratę uprawnień do otrzymania świadczenia. System ten
był realizowany przy znacznym współudziale samych pracowników. Zasada samorządności miała istotne znaczenie, urzeczywistniając się m.in. poprzez uczestnictwo przedstawicieli robotników we władzach instytucji ubezpieczeniowych.
Jedną z konsekwencji faktu, że bardzo często unijna polityka społeczna oraz
polityka zatrudnienia są podporządkowane politycznym celom państw członkowskich Unii, jest zróżnicowanie polityki rynku pracy. Jak pokazują wyniki
badań A. Melis z 2004 r., w krajach Unii Europejskiej nie da się ustalić związku
pomiędzy wysokością stopy bezrobocia a udziałem wydatków na politykę rynku
pracy w PKB53.
51
P. Błędowski, op. cit., s. 91.
G. Uścińska, Europejskie standardy zabezpieczenia społecznego a współczesne rozwiązania polskie, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa 2005, s. 40.
53
A. Melis, Expenditure on Labour Market Policies in 2004, „Statistics in Focus, Population
and Social Conditions” 2006, nr 12.
52
147
W przypadku krajów UE-15 wydatki na politykę rynku pracy w PKB wyniosły w 2004 r. 2,33%, natomiast średni udział tych wydatków osiągnął poziom
2,26%. Największą część swojego PKB na politykę rynku pracy w 2004 r. przeznaczały takie kraje, jak: Dania (4,36%), Holandia (3,67%), Belgia (3,56%),
Niemcy (3,46%) oraz Finlandia (3,01%), natomiast stosunkowo najmniejszą
– głównie kraje Europy Środkowowschodniej, tj. Estonia (0,25%), Litwa (0,36%),
Słowacja (47%), Łotwa (0,5%) oraz Czechy (0,52%). Jak pokazuje tabela 3.5,
w nowych państwach członkowskich Unii w porównaniu z krajami UE-15
większa waga przywiązywana jest do promowania pasywnych instrumentów
rynku pracy, a więc do świadczeń społecznych dla bezrobotnych i świadczeń
przedemerytalnych dla osób bezrobotnych. Z kolei w państwach UE-15 większe
znaczenie przypisuje się aktywnym instrumentom rynku pracy, takim m.in. jak54:
■ aktywne pośrednictwo pracy,
■ kształcenie i rekwalifikacja,
■ działania zmierzające do zmiany miejsca pracy przez osoby zagrożone
zwolnieniem,
■ jobsharing,
■ tworzenie nowych miejsc pracy,
■ zachowanie dotychczasowych miejsc pracy przy finansowym udziale instytucji rynku pracy,
■ reintegracja społeczna osób niepełnosprawnych poprzez zatrudnienie
i wspieranie przedsiębiorczości.
Tabela 3.5. Struktura publicznych wydatków na politykę rynku pracy i stopa bezrobocia
w Unii Europejskiej w 2004 r. (w %)
Publiczne instytucje
pośrednictwa pracy
Pozostałe
aktywne
instrumenty
rynku pracy
Pasywne
instrumenty rynku
pracy
Stopa
bezrobocia
EU-25a
9,5
27,6
63,0
9,1
Austria
8,7
21,6
69,7
4,8
Belgia
6,5
25,9
67,7
8,4
∙
∙
∙
5,2
Czechy
24,0
25,7
50,3
8,3
Dania
3,8
34,9
61,3
5,5
Estonia
9,7
17,1
73,2
9,7
Finlandia
5,2
26,0
68,8
8,8
Francja
9,1
27,0a
63,9a
9,6a
Grecjaa
3,3
26,1
70,6
10,5
Wyszczególnienie
Cypr
54
P. Błędowski, op. cit., s. 94.
148
cd. tabeli 3.5
Publiczne instytucje
pośrednictwa pracy
Pozostałe
aktywne
instrumenty
rynku pracy
Pasywne
instrumenty rynku
pracy
Stopa
bezrobocia
Hiszpania
2,3
26,3
71,4
11,0
Holandia
8,7
30,6
60,8
4,6
Irlandia
12,8
30,9
56,3
4,5
Litwa
13,9
50,2
35,9
11,4
Wyszczególnienie
Luksemburg
Łotwab
Malta
∙
∙
∙
4,8
7,6
17,0
75,5
10,5
7,7
∙
∙
∙
Niemcy
8,4
24,7
66,9
9,5
Polskac
∙
16,2
83,8
19,0
Portugalia
5,8
27,8
66,4
6,7
Słowacja
17,4
15,2
67,4
18,2
Słowenia
∙
∙
∙
6,3
Szwecja
7,8
39,8
52,3
6,3
Węgry
14,7
30,1
55,2
6,1
Wielka Brytania
44,4
20,0
35,6
4,7
Włochy
3,3
40,5
56,3
8,0
Bułgaria
8,9
58,4
32,7
12,0
Rumuniab
6,3
14,8
78,9
6,8
a
szacunki Eurostatu; b dane z 2003 r.; c dane OECD obejmujące łącznie wydatki na instytucje pośrednictwa pracy i pozostałe aktywne instrumenty polityki rynku pracy
Źródło: Eurostat, Labour Market Policy Database, March 2006, za: P. Błędowski, op. cit.
W ramach polityki rynku pracy i udziału wydatków na ten cel w PKB najwięcej środków na aktywne formy walki z bezrobociem przeznaczyła w 2004 r.
Wielka Brytania, tj. 64,4% ogółu wydatków na politykę rynku pracy. Co ciekawe, tuż za Wielką Brytanią znalazła się Litwa (64,1%). Krajami o relatywnie
wysokich wydatkach na aktywne formy walki z bezrobociem są Czechy (49,7%),
Szwecja (47,7%), Węgry (44,8%) oraz Włochy i Irlandia (43,7%). W ramach
struktury publicznych wydatków na politykę rynku pracy Polska wśród państw
UE-25 w 2004 r. przeznaczała ponad 80% ogółu wydatków na pasywne instrumenty walki z bezrobociem, pomimo że połowa zarejestrowanych bezrobotnych
nie miała w tym okresie prawa do zasiłku.
Rozważając zagrożenia i społeczne bariery mogące ograniczyć integrację europejską, należy wspomnieć o niekorzystnych tendencjach rozwoju demograficznego i starzeniu się społeczeństw Unii. Starzenie się społeczeństwa UE rodzi
konieczność reformy systemów emerytalnych, podjęcia działań dostosowują-
149
cych na rynku pracy, zwiększania w ramach ochrony socjalnej wydatków na integrację społeczną pracowników z zagranicy oraz na reintegrację lub zapobieganie wykluczeniu społecznemu ludzi starszych55.
3.5. WYBRANE ELEMENTY ZRÓŻNICOWANIA
ROZWOJU SPOŁECZNO-GOSPODARCZEGO
W UNII EUROPEJSKIEJ
Cele przyjętej w 2000 r. przez Radę Europejską strategii rozwoju Unii Europejskiej, znanej jako strategia lizbońska, dotyczące wyższego wzrostu gospodarczego, zwiększenia liczby i jakości miejsc pracy oraz zapewnienia większej
spójności społecznej okazały się trudne do realizacji. W trakcie szczytu Rady
Europejskiej w marcu 2005 r. stwierdzono, że istnieje znacząca rozbieżność
między zaprezentowaną wizją gospodarki Unii Europejskiej a rzeczywistością.
W interesie Unii Europejskiej leży prowadzenie skutecznej polityki tworzącej spójną przestrzeń społeczno-gospodarczą. Sposobem na osiągnięcie spójności są działania wspierające za pomocą środków pochodzących z budżetu WE
odpowiednie programy w poszczególnych państwach członkowskich. Idea
utworzenia Unii Europejskiej opiera się na przekonaniu, że stworzenie ponadpaństwowej przestrzeni gospodarczej i społecznej umożliwi szybszy rozwój,
niemożliwy do osiągnięcia dla każdego państwa funkcjonującego osobno. Widoczny efekt synergii rozwoju nie może jednak zaistnieć, gdy występują istotne
różnice lub dysproporcje społeczno-gospodarcze. Regiony, których poziom rozwoju odbiega znacząco choćby od przeciętnego poziomu rozwoju Wspólnoty,
mogą w późniejszym okresie mieć trudności z włączeniem się w główny nurt
gospodarczy i społeczny. Przedstawiona sytuacja jest niekorzystna nie tylko dla
marginalizowanego obszaru, ale także dla regionów stosunkowo dobrze rozwiniętych, stanowi bowiem dla nich dodatkowe obciążenie, zmniejszając tym samym potencjał rozwojowy.
Podstawę polityki spójności Unii Europejskiej stanowią zapisy art. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. W ramach trzeciego raportu spójności Komisji Europejskiej z 2004 r. przedstawiono zróżnicowanie międzyregionalne uwarunkowań i efektów rozwoju, najbardziej istotnych dla spójności
55
J. Witkowski, Rozwój ludności a rynek pracy. Polska a Europa [w:] Procesy demograficzne
u progu XXI wieku. Polska a Europa, pod red. Z. Strzeleckiego, Rządowa Rada Ludnościowa,
Rządowe Centrum Studiów Strategicznych, Warszawa 2003.
150
społecznej i ekonomicznej. W dokumencie tym uwzględniono w głównej mierze
zróżnicowania międzyregionalne w ramach UE-27 w zakresie sytuacji demograficznej, poziomu wykształcenia ludności, dostępności komunikacyjnej, stanu
i walorów środowiska przyrodniczego, rynku pracy, struktury gospodarki według sektorów, nowoczesności gospodarki oraz produktywności regionów56.
Najpopularniejszymi miernikami poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego są wysokość PKB na mieszkańca oraz tempo zmian PKB. Biorąc pod uwagę
wysokość PKB per capita w 2001 r. na obszarze przyszłych państw UE-27,
stwierdzono występowanie rozpiętości tego składnika w wymiarze wielokrotnym. O ile w Luksemburgu poziom PKB na mieszkańca osiągnął 212% średniej
dla UE-25, a w takich krajach, jak Irlandia, Dania, Holandia i Austria kształtował się na poziomie 120–130%, o tyle dla Rumunii, Bułgarii, Łotwy, Litwy, Estonii, Polski i Słowacji nie osiągnął poziomu 50% średniej. Poniżej średniej dla
UE-25 znalazły się głównie nowe państwa członkowskie, ale także Grecja, Portugalia i Hiszpania57. Jeszcze bardziej znaczące dysproporcje w tak mierzonym
poziomie rozwoju stwierdzono w skali regionalnej NUTS 2. W państwach charakteryzujących się najwyższym poziomem PKB na mieszkańca różnice międzyregionalne kształtują się jak 2–1,5 : 1, natomiast w regionach najsłabiej rozwiniętych jak 3–2 : 1, przy czym w najsłabiej rozwiniętych regionach Rumunii
i Bułgarii poziom regionalnego PKB per capita był ponad dwudziestokrotnie
niższy niż w najlepiej rozwiniętych regionach Wielkiej Brytanii.
Po rozszerzeniu Unii Europejskiej w 2004 r. nastąpiło zwiększenie różnic
pomiędzy regionami. Około 92% ludności nowych państw członkowskich zamieszkuje regiony, gdzie poziom PKB na mieszkańca jest niższy od 75% średniej dla UE-25, przy czym dwie trzecie mieszka w regionach, gdzie poziom ten
jest niższy niż połowa średniej dla UE-25. Z kolei w przypadku tempa zmian
PKB obserwuje się odmienny układ zróżnicowań, gdyż wyraźnie wyższe tempo
wzrostu gospodarczego w okresie 1995–2001 wykazywała większość nowych
państw członkowskich Unii. Biorąc pod uwagę tempo zmian PKB na poziomie
regionów, ponownie widoczne są zasadnicze dysproporcje rozwoju. W obrębie
poszczególnych państw UE-27 w okresie 1995–2001 występowały regiony rozwijające się w tempie 2–3-krotnie szybszym od najsłabszych, natomiast w państwach o niskim poziomie wzrostu gospodarczego część regionów wykazywała
nawet ujemne tempo wzrostu. Z kolei w układzie międzyregionalnym UE-27
w tym samym okresie występowały nawet około 10-krotne różnice w tempie
wzrostu gospodarczego.
56
Nowe Partnerstwo dla Spójności. Konwergencja. Konkurencyjność. Współpraca. Trzeci
raport na temat spójności gospodarczej i społecznej, Komisja Europejska, Luksemburg 2004.
57
A. Gałązka, Zróżnicowanie i dysproporcje rozwoju – możliwości i granice polityki spójności Unii Europejskiej [w:] Integracja europejska…, s. 126.
151
O poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego świadczy bezpośrednio także
wskaźnik zatrudnienia, wyrażany przez udział osób mających zatrudnienie w ogólnej liczbie ludności w wieku 15–64 lat. Wskaźnik ten ukazuje wykorzystanie potencjału zasobów pracy. W ramach UE-27 najwyższy poziom zatrudnienia charakteryzuje głównie kraje UE-15, a więc kraje, takie jak Dania, Holandia,
Szwecja, Wielka Brytania czy Austria, gdzie wskaźnik ten kształtuje się na poziomie 69–75% zatrudnionych w grupie wiekowej 15–64 lat. Poziom 50–59%
cechuje głównie nowe państwa członkowskie oraz Włochy, Grecję i Hiszpanię.
Dysproporcje międzyregionalne są w tym zakresie jeszcze bardziej znaczące,
niemniej w państwach o najwyższym poziomie wspomnianego wskaźnika różnice międzyregionalne są o wiele mniejsze niż w krajach o najniższym poziomie
zatrudnienia. Można uogólnić, że w układzie NUTS 2 na obszarze UE-27 różnice w dostępności zatrudnienia są niemal dwukrotnie większe. W regionach
o najwyższym poziomie miernika jego poziom wynosi ponad 70%, a w najsłabszych 41–45%. Także poziom zatrudnienia w usługach w nowych krajach członkowskich Unii (oprócz Malty i Cypru) był istotnie niższy niż w najlepiej rozwiniętych gospodarczo krajach UE-15 (z wyjątkiem Grecji, Włoch i Hiszpanii).
W obu omawianych grupach wskaźnik ten wynosił w 2002 r. odpowiednio 50%
i 70%. Na poziomie regionalnym różnice te były jeszcze większe. W państwach
o najwyższym PKB w UE-27 występowały regiony, w których w usługach
zatrudnionych było ponad 80% ogółu ludności. Sytuacja taka miała miejsce
m.in. w regionach Holandii, Szwecji, Wielkiej Brytanii, Belgii, Francji, Niemiec czy Hiszpanii58. Niskie zatrudnienie w sektorze usług charakteryzowało
natomiast niektóre z regionów Rumunii, Polski, Portugalii, Czech, Słowacji,
Węgier i Grecji.
Zaprezentowany zarys zróżnicowań poziomu rozwoju gospodarczego państw
i regionów UE-27 pokazuje, że są one skorelowane z sytuacją na rynku pracy,
w tym z poziomem bezrobocia. Zakres przedstawionych tu rozważań na temat
zróżnicowań społeczno-gospodarczych występujących w ramach Unii jest zaledwie zasygnalizowaniem problemu. Niemniej już na podstawie przedstawionych
analiz można stwierdzić, że na obszarze UE występują wyraźne dysproporcje
rozwoju. Dotyczą one zwłaszcza nowych państw członkowskich oraz najsłabiej
rozwiniętych regionów UE-15. Trudności rozwojowe dotyczą także innych regionów państw piętnastki, które posiadają określoną infrastrukturę i kapitał
ludzki, lecz brakuje im odpowiedniego potencjału innowacyjnego.
58
A. Gałązka, op. cit., s. 131.
152
3.6. UDZIAŁ KOBIET W POLITYCE UNII EUROPEJSKIEJ
Pomimo prawnych gwarancji równości płci w Unii Europejskiej nadal występują nierówności w zakresie udziału kobiet w polityce w poszczególnych
państwach, stanowiąc tym samym przeszkodę na drodze obecnego i przyszłego
procesu integracji w sferze społecznej.
Ciekawe wyniki badań uzyskał Ł. Wawrowski59. Autor ten przedstawił syntetyczne zestawienie ilościowego udziału kobiet w strukturach politycznych
państw Unii Europejskiej. Szczegółowe badania autora objęły 11 struktur politycznych, w tym organy władzy szczebla centralnego, regionalnego i lokalnego
oraz partii politycznych i organów unijnych. Wyniki badań przedstawiono w tabeli 3.6. Badania wyraźnie wskazały na60:
1) zróżnicowanie ilościowego udziału kobiet i mężczyzn w strukturach politycznych,
2) zróżnicowanie ilościowego udziału kobiet w strukturach politycznych
w poszczególnych krajach,
3) zróżnicowanie ilościowego udziału kobiet w poszczególnych strukturach
politycznych,
4) zróżnicowanie ilościowego udziału kobiet w strukturach politycznych
w zależności od szczebla zajmowanego stanowiska,
5) zróżnicowanie ilościowego udziału kobiet w strukturach politycznych
w zależności od obszaru kompetencji,
6) zróżnicowanie ilościowego udziału kobiet w strukturach politycznych
w zależności od typu dominujących ugrupowań.
Z punktu widzenia poruszanej w tym rozdziale tematyki najistotniejsze jest
zróżnicowanie ilościowego udziału kobiet w strukturach politycznych w poszczególnych krajach. Otóż uzyskana w tym zakresie średnia wahała się w granicach od 41,4% kobiet w przypadku Danii do 4,9% w przypadku Cypru. Zaobserwowano, że udział ten w sześciu państwach Unii był mniejszy niż 10%,
a w zaledwie pięciu przekraczał próg 30%. Polska z udziałem kobiet wynoszącym 17,7% znalazła się na 15. miejscu, a najwyżej z nowych państw członkowskich uplasowała się Łotwa – na 6. pozycji. Na podstawie przeprowadzonej analizy wyróżniono dwie osie podziału w zakresie zróżnicowania udziału kobiet
w strukturach politycznych w poszczególnych państwach Unii. Pierwsza to oś
północ–południe, wyraźnie wskazująca na dominację pod tym względem państw
59
Ł. Wawrowski, Kobiety w polityce Unii Europejskiej [w:] Unia Europejska i Polska wobec
dylematów integracyjnych na początku XXI wieku, pod red. M. Stolarczyka, Wydawnictwo Adam
Marszałek, Toruń 2006, s. 127–132.
60
Ibidem.
153
Tabela 3.6. Odsetek kobiet wśród osób pełniących funkcje publiczne w krajach
Unii Europejskiej
członka rad
lokalnych
burmistrza
członka wykonawczego organu
regionalnego
członka rad
regionalnych
przywódcy
ugrupowania
członka Parlamentu
Europejskiego
członka Komisji
Europejskiej
Średnia
arytmetyczna
11
–
27,3
44,4
35,7
100
41,4
42
20
47,7
57,5
12,5
57,9
100
38,1
22,3 16,2
42,1
16,9
8,3
44,4
100
37,2
44,4
49,3
11,1
35,7
0
33,4
–
–
66,7
50
100
31,0
–
–
35,2
0
22,2
0
27,5
–
–
14,4
40
38,5
0
27,0
13,4
1,8
30,4
29
0
38,9
100
26,9
28
–
–
–
0
24,4
0
24,9
21,4
3,3
–
–
0
38,5
100
22,2
32,8
23,7
33,3
31,3
0
20,7
31,4
37
26,3
29,2
0
19,5
8
48,1
–
9,1
43,6
0
19,0
9,6 12,3
37,3
32
13,3
33,3
0
18,5
6,8
15,1
15,6
0
13
100
17,7
–
–
–
0
33,3
0
11,9
14
13
–
0
33,3
0
11,5
19 19,4
14,1
–
6,7
35,7
0
11,2
14,3
12,3
0
20,8
0
10,3
–
20
29,2
0
9,2
8,7
0
25
0
9,1
–
–
0
42,9
0
8,8
10,1
14,2
0
19,2
0
7,7
0
0
0
5,7
0
0
4,9
100
0
31,6
Szwecja
0
0
36,4
45,3
Holandia
100
0
25
34,2
4
Finlandia
100
0
47,1
37,5
34,4
5
Luksemburg
0
0
12
23,3
16,7 10,2
6
Łotwa
100
0
27,8
7
Irlandia
100
0
20
14,2
16,1
8
Austria
0
0
50
32,2
9
Wielka
Brytania
100
0
27,8
18,8
10 Litwa
0
0
14,3
22
11 Niemcy
0
0
35,7
31,3
12 Belgia
0
0
20
35,7
27
7,6
13 Francja
0
0
19,4
13,9
47,5
14 Hiszpania
0
0
35,3
30,5
15 Polska
0
0
5,6
20,7
18,1
16 Estonia
0
0
14,3
18,8
28,4
17 Węgry
0
0
11,1
9,1
34,7
18 Słowacja
0
0
0
16,7
19 Czechy
0
0
16,7
15,7
22,7
20 Grecja
0
0
4,8
14
12
2,1
10
21 Portugalia
0
0
11,8
21,3
14
4,9
14,8
22 Słowenia
0
0
5,9
12,2
13
5,6
23 Włochy
0
0
7,7
10,4
16,7
6,6
24 Malta
0
0
14,3
9,2
20,2
7,6
–
–
25 Cypr
0
0
0
16,1
19,8
3
–
–
Miejsce
Państwo
członka rządu
27
szefa rządu
36,9
prezydenta/
monarchy
członka
parlamentu
Odsetek kobiet wśród osób pełniących funkcję
1
Dania
2
3
21 41,15
8,2
23,2 16,8
–
–
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Ł. Wawrowski, op. cit., s. 130–131.
154
skandynawskich, ale także innych państw zaliczanych do Europy Północnej,
z kolei państwa leżące na południu Europy należały do grupy o najniższym odsetku kobiet w strukturach politycznych. Druga to oś zachód–wschód, przedstawia stare kraje członkowskie Unii jako te o większym udziale kobiet w życiu
politycznym, mniejszy udział charakteryzował natomiast nowe państwa członkowskie, a więc kraje leżące w Europie Środkowowschodniej.
Na przestrzeni ostatnich lat szczególnego znaczenia w ramach debaty o Unii
Europejskiej nabrała problematyka europejskiego modelu społecznego, a także
reformy rynku pracy i polityki społecznej w krajach członkowskich. Jak twierdzi
A. Sapir: „Reformy ekonomiczne i społeczne, których potrzebuje Europa, dotyczą przede wszystkim polityk społecznych oraz zatrudnienia, które powstały
w latach 50. i 60., kiedy otoczenie ekonomiczne było zasadniczo stabilne i przewidywalne. Polityki te stawały się coraz bardziej dysfunkcjonalne w mocniej
zróżnicowanym otoczeniu ekonomicznym u schyłku wieku dwudziestego i w początkach kolejnego stulecia” 61.
Koncentrując się na wzajemnych związkach oraz relacjach zachodzących
pomiędzy europejskimi modelami społecznymi, konkurencyjnością gospodarek
narodowych i reformami polityki na szczeblu unijnym i narodowym, A. Sapir
sformułował listę rekomendacji, których przedmiotem były m.in. zmiany legislacyjne dotyczące rynku pracy, redefinicja strategii lizbońskiej oraz koordynacja reform strukturalnych. Warto jednak zwrócić uwagę, że A. Sapir niedostatecznie bada modele społeczne w nowych krajach Unii Europejskiej, głównie
w krajach Europy Środkowowschodniej, koncentrując się wyłącznie na krajach
UE-15. Konkluzja autora wydaje się jednak trafna, twierdzi on bowiem, że „najbardziej obiecującą – i prawdopodobnie jedyną, która zapewnić może sukces
– strategiczną reformą dla Europy będzie taka, która połączy w sobie reformę
nieskutecznych narodowych modeli społecznych wraz z odnowionym zaangażowaniem na rzecz budowy jednolitego rynku towarów, usług, kapitału i rynku
pracy (…) wśród 27 państw członkowskich UE”62.
3.7. PODSUMOWANIE
Przeprowadzona analiza wykazała znaczące różnice w podstawach, na jakich
opierają się systemy społeczne poszczególnych państw członkowskich Unii Europejskiej. Biorąc pod uwagę przedstawione bariery integracji o charakterze spo61
A. Sapir, Globalizacja i reforma europejskich modeli społecznych, artykuł przygotowany
na nieformalne spotkanie ECOFIN, które odbyło się w dniu 9 września 2005 r. w Manchesterze.
62
http://www.sap.com/poland/company/events/sap4europe/konkurencyjnosc/index.epx.
155
łecznym, głównie różnice w metodach finansowania systemów społecznych
i strukturze wydatków publicznych, zróżnicowanie poziomu życia mieszkańców,
a także ustrój społeczno-gospodarczy czy różnice w postrzeganiu roli instytucji
państwowych, wydaje się, że zastosowanie takiego samego rozwiązania w zakresie polityki społecznej w różnych krajach może nieść ze sobą różnorodne
skutki. Chociaż przedstawione bariery utrudniają pełną integrację krajów Unii
Europejskiej, pojawiają się opinie, że znacznie korzystniejszym rozwiązaniem
byłoby ujednolicanie efektów, jakie ma przynieść polityka społeczna63. Podkreśla się również, że pełna integracja w tej dziedzinie możliwa będzie dopiero
w dłuższym okresie. Integracja polityki społecznej nie może być utożsamiana
z unifikacją, lecz dotyczyć może ujednolicania takich elementów, jak zasady
przyznawania świadczeń czy sposób ich finansowania. Wśród przeszkód stojących na drodze do unifikacji polityki społecznej można wymienić m.in. odmienne potrzeby i motywacje do przeprowadzenia reform, różnorodne koncepcje systemów polityki społecznej w poszczególnych państwach członkowskich Unii,
a także kolejne rozszerzenia, ponieważ w większości przypadków nowe kraje
członkowskie posiadają odmienne systemy od tych, które charakteryzują kraje
UE-15.
63
M. Kawiński, Europejska polityka społeczna – koordynacja czy integracja [w:] Integracja
europejska…, s. 100–108.