Skarga do sądu administracyjnego na uchwałę lub akt prawa

KRZYSZTOF SOBIERALSKI
Uniwersytet Wrocławski
Skarga do sądu administracyjnego
na uchwałę lub akt prawa miejscowego
a weryfikacja decyzji administracyjnej
Sądowa kontrola działalności administracji publicznej
Rolę polskiego sądownictwa administracyjnego określa ogólnie art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc, że Naczelny Sąd Administracyjny
oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. W odniesieniu do kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny określenie to nie wystarcza. Kontrola ta posiada
bowiem szczególny charakter ze względu na pozycję organu, który jej dokonuje,
oraz kryterium jej dokonywania. Jest to sądowa kontrola działalności administracji publicznej. Wykonywanie tej kontroli zostało określone w art. 1 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych1 jako sprawowanie
wymiaru sprawiedliwości, które w tym wypadku polega na rozstrzyganiu sporów
co do istnienia lub treści stosunku administracyjnoprawnego środkami przymusu państwowego2. Rozstrzygnięcie tego sporu zawsze następuje w sposób władczy
przez wydanie orzeczenia stwierdzającego, jaka norma prawa administracyjnego
(ustrojowego, materialnego lub procesowego) znajduje zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, i skonkretyzowanie dyspozycji tej normy.
Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oznacza rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi3. Zakres rzeczowy sprawy sądowoadministracyjnej (art. 3
§ 2 p.p.s.a.) obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne,
postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażale1
2
3
BOC.indb 623
Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. (dalej: p.u.s.a.).
T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 15.
Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: p.p.s.a.).
2009-09-11 11:54:32
624
KRZYSZTOF SOBIERALSKI
nie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę
co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków
wynikających z przepisów prawa, bezczynność w powyższych zakresach, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, inne niż prawo miejscowe akty organów jednostek
samorządu terytorialnego i ich związków – podejmowane w sprawach z zakresu
administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast jeśli chodzi o kryterium kontroli działalności administracji publicznej, to, zgodnie z art. 1 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne
sprawują w zakresie swej właściwości (art. 3–5 i art. 13–15 p.p.s.a.) kontrolę pod
względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przedmiotem
kontroli legalności jest przestrzeganie prawa przez organy wykonujące zadania
z zakresu administracji publicznej, czyli ochrona prawa przedmiotowego4. Efektem tej kontroli – w przypadku stwierdzenia przez sąd jego naruszenia – jest wydanie orzeczenia kasacyjnego. Sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej i rozstrzygać sprawy, której przedmiotem
jest stosunek administracyjnoprawny.
Sprawowanie kontroli z punktu widzenia zgodności z prawem wiąże się z formułowaniem zwrotów stosunkowych5. Zagadnienia związane ze zwrotami stosunkowymi, jako rodzajem wypowiedzi o zgodności z normą prawną pewnych
zachowań, można uporządkować, przyjmując modelowe ustalenia poczynione
przez J. Wróblewskiego6, akceptowane przez J. Borkowskiego7 i T. Wosia8. Zwrotem stosunkowym jest wypowiedź kwalifikująca jakieś zachowanie jako zgodne
(niezgodne) z określoną normą prawną. Jest on formułowany na podstawie normy
odniesienia i normy dopełnienia. Norma odniesienia została zawarta w przepisie
art. 1 § 2 p.u.s.a., określającym kryterium dokonywanej oceny, oraz w przepisach
art. 145–152 p.p.s.a., określających postacie niezgodności z prawem i uzasadniających sformułowanie przez sąd administracyjny zwrotu stosunkowego. Norma
odniesienia, wyznaczająca przesłanki i formy oraz charakter sprawowanej przez
sąd kontroli, jest niezmienna i stanowi stały punkt odniesienia tej kontroli9. Nie
jest jednak wystarczającą podstawą do sformułowania zwrotów stosunkowych.
4
Ibidem, s. 16.
J. Borkowski, Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnych sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, NP 1985, z. 9, s. 14 i n.
6 J. Wróblewski, Zwroty stosunkowe wypowiedzi o zgodności z normą, ZN UŁ Nauki Humanistyczno-Społeczne Seria I, Prawo, z. 62, Łódź 1969, s. 3 i n.
7 J. Borkowski, op. cit., s. 14.
8 T. Woś, op. cit., s. 15 i n.
9 J. Borkowski, op. cit., s. 17–18; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 250 i n.; T. Woś, op. cit., s. 187.
5
BOC.indb 624
2009-09-11 11:54:32
Skarga do sądu administracyjnego na uchwałę lub akt prawa miejscowego
625
Niezbędne jest wskazanie normy dopełnienia. Jest ona określona przepisami dotyczącymi treści i trybu podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji
publicznej. Jest to zespół przepisów prawa materialnego regulujących właściwość
rzeczową organu oraz treść osnowy decyzji administracyjnej, przepisy postępowania administracyjnego normujące tryb postępowania aż do momentu uzyskania przez decyzję przymiotu ostatecznej10. Zespół tych przepisów będzie w każdej
sprawie inny, dlatego regulacje prawne stanowiące źródło określenia treści normy
dopełnienia będą mieć rozległy charakter.
Formułowanie przez sądy administracyjne zwrotów stosunkowych, kwalifikujących dany przejaw działania lub zaniechania organów administracji publicznej jako zgodny lub niezgodny z prawem, jest niczym innym jak wyrażaniem
tzw. oceny prawnej w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena
prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu
wiążą w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej, którego działanie lub
zaniechanie było przedmiotem zaskarżenia.
Stosownie do powyższych uwag istotą polskiego sądownictwa administracyjnego jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości rozumianego jako sądowa kontrola funkcjonowania administracji publicznej. Sąd administracyjny, formułując
odpowiedni zwrot stosunkowy, władczo rozstrzyga spór o zgodność z prawem zaskarżonego przejawu działania lub zaniechania organów administracji publicznej.
Stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Oznacza to potwierdzenie zgodności z prawem uchwały lub aktu prawa miejscowego. W przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt prawa
miejscowego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – w myśl postanowień
art. 147 tej ustawy – sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub
w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis
szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 147 § 2 p.p.s.a.
rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie unieważnionej
uchwały lub aktu prawa miejscowego, podlegają wzruszeniu w trybie określonym
w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Powyższa
regulacja wywołuje w istocie pytanie o skutki prawne orzeczenia sądu administracyjnego dla aktu rozstrzygającego indywidualną sprawę (decyzja administracyjna
i wyjątkowo postanowienie), dla którego podstawę wydania stanowiły m.in. unieważnione przez sąd uchwała lub akt prawa miejscowego. Powołany przepis art. 147
§ 2 p.p.s.a. stanowi o „wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym”. O jaki tryb weryfikacji konkretnie
chodzi?
10
BOC.indb 625
J. Borkowski, Kontrola zgodności..., s. 17.
2009-09-11 11:54:32
626
KRZYSZTOF SOBIERALSKI
Sankcja nieważności
w postępowaniu sądowoadministracyjnym
Właściwość sądów administracyjnych ma określone następstwa prawne dla
dopuszczalności rozpoznania danego rodzaju skarg. Z unormowania przyjętego
w art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. (kryterium kontroli sądowej i zakres rzeczowy sprawy
sądowoadministracyjnej) wynikają istotne następstwa prawne dla właściwości sądów administracyjnych i zakresu kompetencji judykacyjnej. Zakres kompetencji judykacyjnej sądów administracyjnych, a co za tym idzie zakres stosowania
środków określonych w przepisach p.p.s.a., jest dopuszczalny tylko w sprawach
skarg objętych właściwością sądów administracyjnych. Zastosowanie środków
określonych ustawą wobec działalności administracji publicznej to zastosowanie
sankcji nieważności, sankcji wzruszalności, sankcji bezskuteczności, sankcji zobowiązania do działania lub odmowy ich zastosowania (art. 145–151 p.p.s.a.)11.
Sankcja jest konsekwencją wadliwych działań organów administracji publicznej
i kierowana jest do organów administracji, niemniej może również dotyczyć sfery praw jednostek. Sankcje w postępowaniu sądowoadministracyjnym są reakcją
sądu na działania (bezczynność) organów administracji publicznej, podejmowaną z inicjatywy uprawnionej strony, co oznacza, że brak skargi nie spowoduje
zastosowania sankcji. Nałożenie przez sąd administracyjny sankcji nieważności
wpływa na zdolność aktu administracyjnego (indywidualnego lub generalnego)
do wywoływania skutków uznanych przez prawo. Akty lub czynności, wobec których sąd administracyjny zastosował sankcję nieważności, istnieją, ale ich skutki
prawne nie zostają uznane przez prawo. Sankcja nieważności wyrażona w wyroku
sądu administracyjnego działa więc ex tunc oraz ex nunc. Oznacza to, że uchwała
lub akt prawa miejscowego od chwili uzyskania przez wyrok sądu stwierdzający
ich nieważność przymiotu prawomocności nie wywołują już skutków prawnych
na przyszłość, a skutki, które wywołały do chwili stwierdzenia nieważności, uznaje
się za nieistniejące. W tym konkretnym przypadku ma miejsce trwałe wyeliminowanie podstawy prawnej podejmowania aktów indywidualnych i to ze skutkiem
wstecznym. Uchwała lub akt, którego taki wyrok dotyczy, są nieważne od samego
początku. Natomiast następstwem wyroku stwierdzającego, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jest utrata mocy prawnej tego aktu, następująca
z dniem wydania orzeczenia12.
Pojęcie wadliwości w odniesieniu do działania (funkcjonowania) potocznie
można rozumieć jako działalność różnej natury mającą usterki i defekty; wykazującą braki, błędy; niewłaściwą, nieprawidłową czy też niepoprawną13. Jednak
11
Zob. B. Adamiak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 6 lipca 2004 r. OSK 547/04, OSP
z 2006 r. nr 5, s. 286.
12 Por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 364.
13 Słownik języka polskiego, t. III, Warszawa 1995, s. 603.
BOC.indb 626
2009-09-11 11:54:32
Skarga do sądu administracyjnego na uchwałę lub akt prawa miejscowego
627
w języku prawniczym, szczególnie w sferze pojęć procedury administracyjnej,
określenie to uzyskuje pewne swoiste znaczenie. Decyzja administracyjna (postanowienie) jest prawidłowa, jeżeli łącznie spełnia dwie przesłanki: a) zgodna
jest z normami materialnego prawa administracyjnego; b) została wydana zgodnie z normami procesowego (formalnego) prawa administracyjnego14. Musi więc
być prawidłowo ustalony stan faktyczny, prawidłowo dokonana wykładnia prawa
i zgodnie z tym wysunięta konkluzja (sentencja). Tak też rozstrzygnięcie naruszające normy materialne lub procesowe jest aktem wadliwym w rozumieniu administracyjnoprocesowym.
Sformułowana przez B. Adamiak, fundamentalna dla polskiej procedury administracyjnej, teoria wadliwości decyzji za punkt wyjścia przyjmuje założenie istnienia gradacji wad, których ciężar powoduje określone konsekwencje w zakresie
skutków prawnych decyzji. Twierdzenie to legło u podstaw podziału wadliwych
decyzji na nieważne oraz wzruszalne15. Koncepcja nieważności opiera się na założeniu, iż decyzje nieważne nie wywołują skutku prawnego od momentu wydania, są aktami pozornymi, nieistniejącymi, niemającymi mocy prawnej. Natomiast
koncepcja wzruszalności decyzji opiera się na założeniu, iż decyzje wzruszalne
wywołują skutki prawne, mają moc obowiązującą do czasu wycofania z obrotu
prawnego. Decyzja administracyjna korzysta z przymiotu domniemania prawidłowości, co oznacza, że ma moc obowiązującą, dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego we właściwym trybie. Nie korzystają z tego przymiotu
decyzje nieistniejące. Nawet jeżeli materialnie nieważna decyzja została ubrana
w przepisane prawem formy, zewnętrznie pozostaje ona decyzją, dopóki nie zostanie obalona. Dlatego też można mówić o wadliwym akcie administracyjnym obarczonym sankcją wzruszalności albo nieważności. Sankcja jest tutaj konsekwencją
wadliwych działań. Może być skierowana względem organów administracji bądź
względem strony. O nieważności lub wzruszalności mówi się dopiero względem
wydanej decyzji. Naznacza się ją tym mianem, które staje się sankcją. Czym więc
różnią się decyzje obarczone mianem nieważnych i wzruszalnych? W doktrynie
postuluje się, aby szukać tych różnic na płaszczyźnie skutków prawnych decyzji
– zdolności decyzji do wywoływania skutków uznanych przez prawo. Jest to podstawowa różnica, która sytuuje decyzje nieważne jako te, które istnieją, ale których
skutki prawne nie zostają uznane przez prawo, a decyzje wzruszalne jako te, których
skutki zostają uznane przez prawo, z pozbawieniem zdolności do wywoływania
skutków prawnych na przyszłość16. Sankcja nieważności działa więc ex tunc oraz
ex nunc, co oznacza, że decyzja od chwili uzyskania przez orzeczenie stwierdzające jej nieważność przymiotu ostateczności nie wywołuje już skutków prawnych
na przyszłość, a skutki, które wywołała do chwili stwierdzenia nieważności, uznaje
14 B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne,
Warszawa 1996, s. 207.
15 B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 28.
16 Ibidem, s. 40.
BOC.indb 627
2009-09-11 11:54:33
628
KRZYSZTOF SOBIERALSKI
się za nieistniejące. Sankcja wzruszalności działa ex nunc, co oznacza, że od chwili
jej nałożenia w trybie wznowienia postępowania uchylona decyzja nie wywołuje
skutków prawnych na przyszłość, ale pozostają w mocy te skutki, które ta decyzja
wywołała do chwili jej wzruszenia.
Ostateczne decyzje administracyjne
Wynikająca z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych ma fundamentalne znaczenie dla
całego systemu postępowania administracyjnego. Stabilizuje ona rozstrzygnięcie
w obrocie prawnym i gwarantuje ochronę praw nabytych z decyzji ostatecznych.
Jest tak dzięki temu, że decyzji ostatecznych nie można wzruszyć za pomocą zwykłych środków zaskarżenia. Ich eliminacja z obrotu prawnego może nastąpić tylko
w wyjątkowych sytuacjach za pomocą instytucji nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego. Z treści powołanego przepisu wynika, że decyzja ostateczna to nie tylko decyzja, od której nie można wnieść odwołania, ale przede
wszystkim, że jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Sprawa ta
nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego, ponieważ
pociągałoby to za sobą sankcję nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Od reguły
ostateczności załatwienia sprawy ustawodawca wprowadził wyjątki. Wyznaczają
je przesłanki wykorzystania nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Po pierwsze, decyzja ostateczna może być wzruszona przez uchylenie lub
zmianę w trybie postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadą niekwalifikowaną (art. 154, 155 i 161 k.p.a.). Po drugie, wzruszenie może nastąpić przez uchylenie decyzji w trybie postępowania
w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 2
k.p.a.). W tym przypadku uchylając decyzję, organ administracji publicznej wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Po trzecie, decyzja ostateczna
może być wzruszona przez stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1
k.p.a., co może otwierać drogę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Po czwarte wreszcie, możliwe jest uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie
przepisów szczególnych, do których odsyła art. 163 k.p.a.
Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego
działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mimo użycia w tym
przepisie określenia „orzeczenie”, chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie orzeczenia. Ocena prawna działania lub bezczynności administracji publicznej
wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa, a ta – w związku z postanowieniami art. 138 i 141 § 4 p.p.s.a. – może się mieścić jedynie w uzasadnieniu
wyroku sądowego. W tym więc zakresie uzasadnienie orzeczenia sądowego wyka-
BOC.indb 628
2009-09-11 11:54:33
Skarga do sądu administracyjnego na uchwałę lub akt prawa miejscowego
629
zuje moc wiążącą17. Z powołanego przepisu wynika obowiązek wykonania orzeczenia sądu administracyjnego. Wykonanie to – w omawianym przypadku – musi
oznaczać zastosowanie wobec decyzji administracyjnej, dla której unieważniony
przez sąd akt stanowił podstawę wydania, trybu nadzwyczajnego postępowania
administracyjnego przewidzianego w k.p.a. lub Ordynacji podatkowej. Który
z nadzwyczajnych trybów postępowania będzie najwłaściwszy?
Spośród trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego należy
obecnie wykluczyć zastosowanie wznowienia postępowania, gdyż zamknięty katalog podstaw uruchomienia tej instytucji procesowej (art. 145 i 145a k.p.a. oraz
art. 240 Ordynacji podatkowej) nie pozwala na wykładnię rozszerzającą i objęcie nimi konsekwencji orzeczenia sądu wydanego w trybie art. 147 p.p.s.a. Można tu jednak dostrzec pewien paradoks. Artykuł 147 § 2 p.p.s.a. stanowi bowiem
wyraźnie, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie
unieważnionej przez sąd uchwały lub aktu, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.
W polskiej procedurze administracyjnej i podatkowej wzruszenie decyzji (sankcja
wzruszalności) jest przecież nierozerwalnie związane z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. De lege ferenda dobrze byłoby ująć tę sytuację podobnie, jak skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a k.p.a.). Skoro
sankcją wzruszalności objęto przypadek, gdy TK orzekł o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie
którego została wydana decyzja, to nie ma przeszkód, żeby taką samą sankcją objąć
również sytuację, gdy sąd administracyjny (także przecież sąd prawa publicznego)
stwierdza nieważność źródeł prawa o znaczeniu lokalnym (uchwały, akty prawa
miejscowego), które również mogą być jedną z podstaw wydania decyzji. Należy
oczywiście postulować rozszerzenie zakresu podmiotowego dopuszczalności wykorzystania tej instytucji procesowej w omawianym przypadku. Chodzi o to, żeby
uruchomienie tej instytucji możliwe było nie tylko na żądanie strony (tak jak obecnie w art. 145a k.p.a.), ale przede wszystkim z urzędu.
De lege lata pozostaje art. 154 i 155 k.p.a. Organ administracji publicznej może,
zgodnie z art. 154 k.p.a., w każdym czasie uchylić lub zmienić decyzję ostateczną,
na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes
społeczny lub słuszny interes stron. Ponadto zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawa, może być w każdym czasie za zgodą
strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny
lub słuszny interes stron. Podobne rozwiązania przyjęto w Ordynacji podatkowej
(art. 253–256). Powołane regulacje prawne zakładają zarówno inicjatywę proce17
Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r. VI SA/Wa 1803/06 – niepubliko-
wany.
BOC.indb 629
2009-09-11 11:54:33
630
KRZYSZTOF SOBIERALSKI
sową strony, jak i możliwość działania organu z urzędu. To jednak nie wystarcza.
Strona nie będzie przecież inicjować postępowania w celu uchylenia lub zmiany
obiektywnie korzystnej dla siebie decyzji administracyjnej. Natomiast inicjatywa
organu administracji publicznej pozostawiona została jego uznaniu. Biorąc pod
uwagę, że omawiane instytucje procesowe odnoszą się do zmiany lub uchylenia
decyzji prawidłowej (!), a więc nie służą do sankcjonowania wadliwości decyzji,
organ administracji publicznej nie ma obowiązku ich uruchamiać. W przypadku
trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, których celem jest weryfikacja wadliwych decyzji, obowiązek organu administracji publicznej do działania z urzędu można wyprowadzić wprost z zasady ogólnej praworządności
(art. 6 k.p.a., art. 120 Ordynacji podatkowej). Dlatego też oba wskazane wyżej tryby zmiany lub uchylenia decyzji nie są tymi instrumentami, które prowadziłyby
do zapewnienia efektywnego wykonania orzeczenia sądu administracyjnego (skuteczności) uwzględniającego skargę na uchwałę lub akt prawa miejscowego.
Stawiam tezę, że skutkiem orzeczenia sądu w trybie art. 147 p.p.s.a. musi być
stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji jako wydanej (ex tunc) bez podstawy
prawnej.
Mankamentem tej koncepcji jest to, że wówczas, gdy wydawano decyzję administracyjną, podstawa prawna do jej wydania obiektywnie istniała. Eliminacja
tej podstawy prawnej nastąpiła dopiero później – właśnie na skutek wyroku sądu
administracyjnego. Organ administracji publicznej właściwy do stwierdzenia
nieważności decyzji administracyjnej też bierze pod uwagę stan prawny istniejący w chwili podejmowania weryfikowanego (unieważnianego) rozstrzygnięcia. Co więcej, organ administracji publicznej, związany przepisem istniejącym
w chwili orzekania, musiał go stosować niezależnie od własnej oceny jego zgodności z prawem. Mimo tej oczywistej niedoskonałości koncepcja nieważności
jest w obowiązującym stanie prawnym jedynym rozsądnym rozwiązaniem z punktu widzenia skutecznej realizacji orzeczenia sądu administracyjnego – skutecznej
realizacji sądowej sankcji nieważności.
Podobny problem pojawia się w przypadku realizacji orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości rozstrzygającego zagadnienie prejudycjalne w myśl
postanowień art. 234 Traktatu Rzymskiego. Czy organ administracji publicznej ma
obowiązek wzruszenia ostatecznej decyzji po to, aby zapewnić pełną skuteczność
prawa wspólnotowego, które powinno być interpretowane, tak jak w orzeczeniu
ETS wydanym w odpowiedzi na późniejsze pytanie prejudycjalne? Przy założeniu
autonomii proceduralnej państw członkowskich pojawia się pytanie o przesłankę
wzruszalności.
BOC.indb 630
2009-09-11 11:54:33