Pochodne wywodzenie praw pobytowych od obywateli UE przez

Za: http://efap.pl/projekty/analizy
Pochodne wywodzenie praw pobytowych od obywateli UE przez
obywateli państw trzecich
Art. 20 TFUE ustanawia obywatelstwo Unii Europejskiej, z którego posiadaniem wiążą się
liczne prawa przyznane m.in. przez inne przepisy rangi traktatowej. Niemniej jednak,
orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dopuszcza możliwość, iż z
określonych praw przysługujących obywatelom UE mogą skorzystać również obywatele
państw trzecich. Niniejsza analiza podejmuje pokrótce tematykę możliwości korzystania
przez nie-obywateli UE z ochrony przewidzianej przez przepisy prawa pierwotnego i
wtórnego UE w sprawach dotyczących praw związanych z pobytem na terytorium danego
Państwa Członkowskiego.
I. Koncepcja podmiotów pochodnie uprawnionych – orzecznictwo TS UE
Zgodnie z art. 20 TFUE obywatelem Unii jest każda osoba mająca obywatelstwo Państwa
Członkowskiego, a status ten wiąże się z licznymi prawami, w tym prawami związanymi z
pobytem na terytorium danego Państwa Członkowskiego. Prawa te mogą jednak przysługiwać
również osobom nie posiadającym obywatelstwa UE jako podmiotom pochodnie uprawnionym, tj.
podmiotom, których prawo pobytu wywiedzione bywa od danego obywatela UE. Możliwość
występowania podmiotów pochodnie uprawnionych do korzystania z niektórych praw
zagwarantowanych przez TFUE jest powszechnie akceptowana w literaturze oraz orzecznictwie
Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. E. Grabitz, M. Hilf, Swobody wspólnotowe w
Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską. Swoboda przepływu towarów, usług i
przedsiębiorczości. Komentarz, 2009, Legalis, Tytuł III, pkt III B oraz powołane tam
orzecznictwo). W ostatnim czasie koncepcja ta znalazła swoje zastosowanie w wyroku TS UE z
dnia 8 marca 2011 roku, C-34/09 (sprawa Gerardo Ruiz Zambrano przeciwko Office national de
l’emloi – ONEm: dalej: „Zambrano”), gdzie wskazano, że art. 20 TFUE sprzeciwia się takiemu
ukształtowaniu sytuacji obywatela państwa trzeciego, która pozbawiałaby jego dzieci, będące
obywatelami UE, możności korzystania z istoty praw związanych z posiadanym statusem
obywatela UE.
Następnie, niedopuszczalność pozbawienia skutecznego korzystania z istoty praw przyznanych
w związku ze statusem obywatela Unii Trybunał Sprawiedliwości UE powtórzył jeszcze
kilkukrotnie, np.:
- w wyroku z dnia 15 listopada 2011 roku, C-256/11 (sprawa Murat Dereci i inni przeciwko
Bundesministerium für Inneres; dalej: „Dereci”);
- w wyroku z 5 maja 2011 roku, C-434/09 (sprawa Shirley McCarthy przeciwko Secretary of State
for the Home Departament; dalej: “McCarthy”);
- czy też w wyroku z dnia 6 grudnia 2012 roku, C-356/11 i C-357/11 (sprawa O., S. przeciwko
Maahanmuuttovirasto oraz Maahanmuuttovirasto przeciwko L.: dalej: „O.S. oraz L.”).
Wyjąwszy wyrok w sprawie Zambrano (C-34/09), w powyżej wymienionych sprawach, TS UE
stwierdził wprawdzie, że art. 20 TFUE nie sprzeciwia się – w konkretnych okolicznościach sprawy
– odmowie przyznania takiej czy innej formy prawa pobytu (przewidzianego przez krajowe
regulacje danego Państwa Członkowskiego). Niemniej jednak, za każdym razem, w treści tezy
swego orzeczenia zaznaczył, że taka odmowa nie może doprowadzić do faktycznego
pozbawienia
obywatela
Unii
możliwości
skutecznego
korzystania
z
istoty praw
przyznanych przez status obywatela Unii.
Co więcej, w wyroku w sprawach O.S. oraz L. (C-356/11 i C-357/11) oraz w sprawie Dereci (C256/11) wyraźnie wskazano, iż dokonanie stosownych ustaleń odnośnie ryzyka utraty przez
obywatela UE możliwości skutecznego korzystania z istoty praw przyznanych mu jako
posiadającemu tenże status, należy do sądu krajowego. Podobny pogląd wyraziła Rzecznik
Generalny Verica Trstenjak w swej Opinii przedstawionej dnia 15 maja 2012 roku w sprawie C40/11 Yoshikazu Iida przeciwko Stadt Ulm, pkt 92).
II. Nowe obowiązki dowodowe organów administracji publicznej
Powyższe oznacza, że na krajowych organach administracji publicznej zajmujących się
wydawaniem pozwoleń pobytowych w sprawach, w których członkami rodzin cudzoziemca są
obywatele UE, spoczywają zatem nie tylko obowiązki dowodowe wynikające z przepisów
krajowych, lecz również i tych regulacji, które posiadają swe „europejskie” źródło. Obowiązki te
mają bowiem na celu ustalenie wszelkich okoliczności faktycznych pozwalających na
ocenę, czy ewentualna odmowa udzielenia prawa pobytu obywatelowi państwa
trzeciego naruszy istotę praw obywateli UE, którzy są członkami jego rodziny.
Wśród okoliczności faktycznych, które mogą mieć znaczenie dla oceny powyższych okoliczności,
Trybunał Sprawiedliwości UE podaje zbadanie:
a) czy pomiędzy ubiegającym się o prawo pobytu a obywatelami UE istnieje zależność finansowa
tego rodzaju, że odmowa przyznania prawa pobytu wywoła ryzyko pozbawienia środków
utrzymania obywateli Unii Europejskiej; por. wyroki w sprawach Zambrano oraz Dereci;
b) czy obywatel UE, w razie zastosowania względem jego rodzica odmowy prawa przebywania
na terytorium Państwa Członkowskiego, stanie się obciążeniem dla finansów publicznych
przyjmującego Państwa Członkowskiego; wyrok z dnia 19 października 2004 r., sprawa C200/02 Zhu i Chen;
c) czy wskutek odmowy przyznania rodzicowi obywatela UE prawa pobytu może zostać
zagrożone prawo małoletniego obywatela UE do korzystania z powszechnego systemu
kształcenia w danym państwie członkowskim; wyrok z dnia 19 października 2004 r., C200/02 Zhu i Chen; wyrok z dnia 17 września 2002 r., C - 413/99 w sprawie Baumbast;
d) czy odmowa prawa pobytu powodowałaby konieczność opuszczenia przez obywateli UE
terytorium Unii Europejskiej (wyroki w sprawach Zambranooraz Dereci);
e) w jaki sposób odmowa prawa pobytu wpłynie na kwestie wykonywania pieczy nad dziećmi
członków rodziny rozdzielonej i to zarówno w aspekcie prawnym, finansowym, jak i uczuciowym;
wyrok w sprawie O.S. oraz L..
Powyższe okoliczności winny zostać dostatecznie wyjaśnione w postępowaniu przed organami
krajowymi w sprawach, w których obywatel państwa trzeciego występuje o prawo pobytowe (np.
zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony lub zezwolenie na osiedlenie się na terytorium
RP), a np. jego małżonek posiada status obywatela UE. W innym bowiem przypadku nie jest
możliwe stwierdzenie, czy odmowa przyznania obywatelowi państwa trzeciego danego
prawa pobytowego, narusza prawa obywateli UE, wynikające z Traktatu o Funkcjonowaniu
Unii Europejskiej. W każdym przypadku ewentualnej odmowy niezbędne jest bowiem dokonanie
oceny zastosowanego środka krajowego z punktu widzenia jego zgodności z zasadą
proporcjonalności (por. Opinia Rzecznika Generalnego Eleanor Sharpston z dnia 30 września
2010 roku złożona w sprawie Zambrano, pkt 178).
Powyższe okoliczności mogą mieć szczególne znaczenie, jeśli chodzi również o aspekt
proceduralny postępowania o udzielenia pozwolenia pobytowego. Jeżeli bowiem organy
administracji mają obowiązek zbadać oraz rozważyć okoliczności związane z ochroną praw np.
żony lub małoletniego dziecka, przysługującym im jako obywatelom UE, to być może konieczne
jest zarazem przyznanie im przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.).
Zasadom tym należy przypisać tym większe znaczenie, jeżeli zastosowany środek krajowy wiąże
się z obowiązkiem opuszczenia przez cudzoziemca terytorium RP. Należy zwrócić uwagę, że z
taką sytuacją mamy do czynienia nie tylko w przypadku decyzji o wydaleniu cudzoziemca (art. 88
ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, tj. z dnia 20 września 2011 r. Dz. U. Nr 264,
poz. 1573) , lecz również w razie odmowy udzielenia zgody na zamieszkanie na czas oznaczony.
Pogląd ten został wyrażony w literaturze, gdzie wskazano, iż odmowa udzielenia pozwolenia na
zamieszkanie na czas oznaczony rodzi skutek identyczny, jak decyzja o wydaleniu (P.
Dąbrowski, Cudzoziemiec niepożądany w polskim prawie o cudzoziemcach, Warszawa 2011, s.
201).
Podobnie
tego
typu
przypadek
na
gruncie
brytyjskiego
prawa
imigracyjnego
zakwalifikowała Rzecznik Generalny E. Sharpston w opinii w sprawie Zambrano (Opinia, pkt 5758 wraz z przypisami nr 31-32; por. również wyrok z dnia 11 lipca 2002 roku w
sprawie Carpenter, C-60/00, pkt 16 czy też 42).
III. Pochodne wywodzenia praw pobytowych a sytuacja „czysto wewnętrzna” na gruncie
dyrektywy 2004/38/WE
Wywodzeniu praw pobytowych przez obywateli państw trzecich nie stoi na przeszkodzie
ewentualny fakt, iż w konkretnym przypadku obywatel UE, od którego obywatel państwa
trzeciego wywodzi swoje prawo związane z pobytem, nie skorzystał z prawa do swobodnego
przemieszczania się i w związku z tym ani obywatele państw trzecich, ani członkowie jego
rodziny, nie są beneficjentami w rozumieniu art. 3 dyrektywy 2004/38/WE (dyrektywa Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich
rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich,
zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG,
68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG 90/364/EWG, 90/365/EWG i
93/96/EWG, Dz. U. L 158, s. 77; sprostowania: Dz. U. 2004, L 229, s. 35, Dz. U. 2005, L 197, s.
34; dalej: „dyrektywa 2004/38/WE”). Istnieje bowiem możliwość wywodzenia określonych praw
bezpośrednio z norm o charakterze traktatowym, tj. art. 20 TFUE.
Jak wskazał bowiem Trybunał Sprawiedliwości UE sytuacja obywatela Unii, który nie skorzystał z
prawa do swobodnego przemieszczania się, nie może z tego jedynie powodu zostać zrównana z
sytuacją o charakterze wyłącznie wewnętrznym (por. wyrok w sprawie McCarthy, pkt 46; wyrok w
sprawie Dereci, pkt 61, wyrok w sprawach O.S. oraz L., pkt 43, a także wyrok z dnia 12 lipca
2005 roku w sprawie C-403/03 Schempp, pkt 22). Trybunał miał bowiem wiele razy okazję
stwierdzić, że status obywatela Unii ma stanowić podstawowy status obywateli państw
członkowskich (zob. w szczególności wyroki: z dnia 20 września 2001 roku w sprawie C-184/99
Grzelczyk, pkt 31; z dnia 17 września 2002 roku, w sprawie C-413/99, Baumbast, pkt 82; w
sprawie GarciaAvello, pkt 22, w sprawie Zhu i Chen, pkt 18, 25, 31; a także wyrok z dnia 2 marca
2010 roku w sprawie C-135/08 Rottmann, pkt 43).
Powyższe twierdzenie umacnia orzecznictwo TS UE, zgodnie z którym władze państwa
członkowskiego nie mogą powoływać się na przepisy, praktyki lub sytuacje w wewnętrznym
porządku prawnym tego państwa dla uzasadnienia nieprzestrzegania zobowiązań wynikających z
prawa wspólnotowego (wyrok z dnia 1 kwietnia 2008 roku w sprawie C-212/06 Gouvernement de
la Communaute francaise, Gouvernement wallon; dalej: „Gouvernement de la Communaute
francaise”, pkt 58; wyrok z dnia 10 czerwca 2004 roku w sprawie C-87/02 Komisja przeciwko
Włochom, pkt 38).
Jeszcze dobitniej przedstawiła tę kwestię Rzecznik Generalny Eleanor Sharpston w swej opinii z
28 czerwca 2007 roku dotyczącej sprawy Gouvernement de la Communaute francaise, zwracając
uwagę, że art. 18 WE (obecnie art. 21 TFUE – por. Tabele ekwiwalencyjne, Dz. U. z 2009 r., Nr
203, poz. 1569) mówi także o prawie do przebywania co prowadzi do wniosku, że możliwe jest
korzystanie ze swobody przebywania/kontynuowanie przebywania bez uprzedniego korzystania
ze swobody przemieszczania się pomiędzy państwami członkowskimi (Opinia, pkt 143-144).
Eleanor
Sharpston
podobnie
wypowiedziała
się
w
opinii
złożonej
w
sprawie Zambrano podnosząc, że artykuły 20 TFUE i 21 TFUE (dawne art. 17 WE i 18 WE)
powinny być interpretowane w ten sposób, że przyznają prawo pobytu na obszarze państw
członkowskich w oparciu o obywatelstwo Unii, będące prawem niezależnym od prawa do
przemieszczania się miedzy państwami członkowskimi (Opinia, pkt 178 jak również
wcześniej poczynione uwagi, np. pkt 77, 86).
IV. Ochrona prawa do życia rodzinnego w ramach porządku prawnego UE
Koncepcja pochodnego wywodzenia praw pobytowych stwarza niejako możliwość rozszerzenia
zakresu ochrony prawa do życia rodzinnego obywateli UE w ramach porządku prawnego Unii
Europejskiej. Jak wskazał bowiem Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku w sprawie Dereci,
zgodnie art. 51 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (zwanej dalej również "KPP"), jej postanowienia
skierowane są do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii
(wyrok w sprawie Dereci, pkt 71). Niemniej, TS UE wielokrotnie uznał znaczenie, jakie ma
zagwarantowanie ochrony życia rodzinnego obywateli państw członkowskich dla usunięcia
przeszkód w wykonywaniu podstawowych swobód zagwarantowanych traktatem WE (wyroki: z
dnia 11 lipca 2002 roku w sprawie C-60/00 Carpenter, pkt 38-42; z dnia 25 lipca 2002 roku w
sprawie C-459/99 MRAX, pkt 53; z dnia 14 kwietnia 2005 roku w sprawie C-157/03 Komisja
przeciwko Hiszpanii, pkt 26; z dnia 31 stycznia 2006 roku w sprawie C-503/03 Komisja przeciwko
Hiszpanii, pkt 41; z dnia 27 kwietnia 2006 roku w sprawie C-441/02 Komisja przeciwko Niemcom,
pkt 109 oraz z dnia 11 grudnia 2007 roku w sprawie C-291/05 Eind, pkt 44).
Nadto, jak wskazał Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku w sprawie Dereci art. 7 KPP Unii
Europejskiej dotyczący ochrony życia prywatnego i rodzinnego zawiera prawa odpowiadające
tym, gwarantowanym przez art. 8 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (dalej też jako:
EKPC) i że stąd należy art. 7 KPP nadać to samo znaczenie i ten sam zakres co prawom
przyznanym w art. 8 ust. 1 EKPC zgodnie z wykładnią w orzecznictwie Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka (por. wyrok w sprawie Dereci, pkt 70, wyrok z dnia 5 października
2010 roku w sprawie C-400/10 PPU McB, pkt 53, gdzie wskazano również, że art. 53 ust. 3 karty
nie stanowi jednak przeszkody, aby prawo Unii przyznawało szerszą ochronę). Powyższe
oznacza możliwość czerpania z bogatego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw
Człowieka (dalej też jako ETPCz), który niejednokrotnie wskazywał, że proces decyzyjny, który
ingeruje w prawo do życia rodzinnego winien zostać zbadany pod kątem tego, czy owa
ingerencja zmierza do celu, który jest niezbędny w demokratycznym społeczeństwie (por. wyrok z
11 lipca 2000 roku Ciliz przeciwko Holandii, sprawa nr 29192/95, pkt 63). W związku z tym, w
sytuacji, gdy dana decyzja wiąże się z obowiązkiem opuszczenia przez skarżącego terytorium
RP, koniecznym jest zbadanie, czy spowoduje trudne do przezwyciężenia przeszkody do
prowadzenia życia rodzinnego. Okoliczności, które należy wziąć pod uwagę. dotyczą m.in.
długości małżeństwa, faktu, czy posiadają oni dzieci, jaki jest wiek dzieci oraz czy rodzina jest w
stanie prowadzić życie poza danym krajem (por. wyrok z 2 sierpnia 2001 roku,Boultif przeciwko
Szwajcarii, sprawa nr 54273/00, pkt 48 oraz 53). Pozwalają one na właściwą ocenę
proporcjonalności ingerencji w prawo do życia rodzinnego. Okoliczności związane z sytuacją
rodzinną mogą nawet łagodzić ocenę kwestii, czy w konkretnym przypadku wjazd i pobyt
cudzoziemca może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. W
powyższym właśnie przypadku ETPCz uznał, że jakkolwiek przestępstwa popełnione przez
cudzoziemca dają powód do pewnych obaw, że może on stanowić zagrożenie dla
bezpieczeństwa i porządku publicznego, to jednak obawy te pozostają złagodzone przez
szczególne okoliczności niniejszej sprawy, związane właśnie z jego sytuacją rodzinną (por. pkt
51).
Podobnie, również w kontekście oceny zagrożenia cudzoziemca dla bezpieczeństwa i porządku
publicznego, w wyroku z dnia 11 lipca 2002 roku w sprawie Amrollahi przeciwko Danii (skarga nr
56911/00, pkt 35 oraz 41) oraz w wyroku z dnia 31 stycznia 2006 roku w sprawie Sezen
przeciwko Holandii(50252/99, pkt 42 oraz 49) ETPCz wskazał, iż sądy krajowe zobowiązane są
również rozważyć wagę (seriousness) trudności, jakie małżonek osoby zobowiązanej do wyjazdu
z kraju będzie musiał przezwyciężyć, aby – mimo wszystko mu towarzyszyć oraz ocenić w
związku z tym, czy zasadnym jest oczekiwać, że wyjedzie ze skarżącym z kraju.
V. Podsumowanie
Pochodne wywodzenie praw w istocie nastawione jest na ochronę sytuacji prawnej nie obywateli
państw trzecich, lecz obywateli Unii Europejskiej i właśnie to ze względu na osobę obywatela UE
prawa pobytowe „rozciągają się” na członków jego rodziny. Wydaje się, iż powyższa koncepcja
zasługuje na aprobatę.
Wszakże jak napisała Eleanor Sharpston w swej opinii w sprawie Zambrano, obywatele nie
stanowią „zasobów” zaprzęganych do produkcji towarów i usług, ale są jednostkami
zobowiązanymi do politycznej wspólnoty i podlegającymi ochronie praw podstawowych, nadto,
przemieszczając się, robią to jako ludzie, a nie jako roboty. Zakochują się, zawierają związki
małżeńskie i tworzą rodziny. Jednostka, jaką jest rodzina, zależnie od okoliczności może składać
się wyłącznie z obywateli Unii Europejskiej albo obywateli Unii Europejskiej i obywateli państw
trzecich pozostających w ścisłych związkach (Opinia Rzecznika Generalnego Eleanor Sharpston
z dnia 30 września 2010 roku złożona w sprawie Zambrano, pkt 128). Należy stwierdzić, iż,
zwłaszcza w obliczu narastającego zjawiska światowych migracji, organy krajowe „zmuszone”
będą nie raz szukać odpowiedzi na pytanie, czy odmowa przyznania danego prawa pobytowego
prowadzić będzie do faktycznego pozbawienia obywatela Unii możliwości skutecznego
korzystania z istoty praw przyznanych przez status obywatela Unii. Jakkolwiek bowiem sytuacja
taka miała miejsce w niewielu spośród wymienionych spraw, to jednak należy podkreślić, iż
należy potencjalnie ją brać pod uwagę w każdym przypadku rodziny mieszanej, tj. złożonej z
obywateli UE oraz obywatela państwa trzeciego ubiegającego się o dane prawo pobytowe.