Dariusz Bogucki Projekt Nowa Księga Wieczysta a reforma ksiąg

Rejent * rok 8 » nr 6(86)
czerwiec 1998 r.
Dariusz Bogucki
Projekt Nowa Księga Wieczysta a reforma ksiąg
wieczystych
Od 1990 roku Polska realizuje ambitne zadania w ramach reformy
zakładającej przejście od centralnego planowania i własności państwowej
do gospodarki rynkowej opartej na działalności sektora prywatnego. Zarazem nieuporządkowanie stosunków własnościowych i niepewność co do
stanu prawnego nieruchomości powoduje zagrożenie dla rozwoju gospodarczego. Te przyczyny powodują, zdaniem ekspertów Banku Światowego,
że obserwowany wzrost gospodarczy odbywał się dotychczas w większym
stopniu poprzez wykorzystanie prostych rezerw uruchomionych przez reformy planu Balcerowicza niż wzrost poziomu inwestycji. W takiej sytuacji
niezbędne staje się przeprowadzenie szeroko zakrojonych reform zmierzających do poprawy ochrony praw dotyczących własności i interesów
ekonomicznych w RP, tak aby stało się to jednym z filarów wzrostu inwestycji. Praktyka wysoko rozwiniętych krajów skupionych w OECD wskazuje jednoznacznie, że warunkiem rozwoju zdrowej gospodarki wolnorynkowej jest szybka, odbywająca się bez przeszkód i sztucznych ograniczeń, transformacja kapitału (z pieniądza w prawo własności i na
odwrót). Istotną rolę w tym procesie odgrywa system rejestrów publicznych, które zawierają gwarantowane przez państwo informacje prawne,
niezbędne dla zapewnienia pewności obrotu gospodarczego.
13
Dariusz Bogucki
Warto w tym kontekście podkreślić, że jak wskazują prognozy ekspertów UE 1 , w przyszłości rola zinformatyzowanych rejestrów publicznych będzie znacznie większa. Życie gospodarcze w coraz większym stopniu wykorzystuje bowiem osiągnięcia rewolucji informatycznej - informacja
już obecnie staje się jednym z głównych środków produkcji, a skuteczny
dostęp podmiotów uczestniczących w życiu gospodarczym do informacji
wiarygodnej i pewnej jest niezbędny dla realizacji ich celów biznesowych.
Dlatego też realizacja strategicznych celów polityki gospodarczej państwa
wymagać będzie zbudowania infrastruktury teleinformatycznej kraju, której główną częścią będą publiczne zasoby gwarantowanych przez państwo danych, niezbędnych dla życia gospodarczego - czyli właśnie
wspomniane rejestry publiczne.
Dbałość o wzmocnienie ochrony praw obywatelskich w zakresie życia
gospodarczego (a w szczególności jawności informacji prawnej, zabezpieczenia kredytów i pożyczek) były powodem zainicjowania przez Ministerstwo Sprawiedliwości Rzeczypospolitej Polskiej w 1995 r. projektu reformy rejestrów publicznych. Projekt ten zakłada przeprowadzenie gruntownej
modernizacji obecnie istniejących rejestrów sądowych (ksiąg wieczystych
i rejestrów handlowych) oraz utworzenie nowego rejestru zastawów sądowych2. Odbędzie się to z pełnym wykorzystaniem możliwości, jakie daje
nowoczesna technika informatyczna.
Integralną częścią projektu jest utworzenie centralnej informatycznej
bazy danych, integrującej wspomniane rejestry - Centrum Ogólnopolskich Rejestrów Sądowych (CORS). Zakłada się, że lokalne bazy danych eksploatowane w odpowiednich wydziałach sądów, zintegrowane
zostaną za pomocą łączy telekomunikacyjnych w ogólnopolskie centralne
bazy danych. Centralne bazy rejestrów będą też połączone z zewnętrznymi bazami danych (PESEL, REGON), co pozwoli zachować wysoką wiarygodność danych w nich umieszczonych. Docelowo CORS będzie obejmował Krajowy Rejestr Sądowy (zmodernizowany rejestr podmiotów gospodarczych), Rejestr Zastawów i Rejestr Ksiąg Wieczystych.
1
Mówi o tym m.in. głośny raport Komisarza Europejskiego ds. Przemysłu, Techniki Informacyjnej i Telekomunikacji Martina B a n g c m a n n a p t . Obywatel a społeczeństwo informacyjne.
2
Informatyczny Rejestr Zastawów rozpoczął funkcjonowanie od 1.01.1998 r.
14
Projekt Nowa Księga Wieczysta..
Prace koncepcyjne i studialne nad modernizacją systemu rejestrów
sądowych trwają od 1995 r. Podstawowe założenia modelowe projektu
CORS przygotowała Grupa Polsko-Norweska w okresie od kwietnia do
października 1995 roku, działająca w oparciu o porozumienie zawarte pomiędzy Ministerstwem Sprawiedliwości Rzeczypospolitej Polskiej i Ministerstwem Sprawiedliwości i Policji Królestwa Norwegii. W pracach tych
oparto się na interesujących doświadczeniach Norwegii w zakresie prowadzenia publicznych rejestrów sądowych. Norwegia bowiem, jako jeden z
nielicznych krajów, całkowicie skomputeryzowała prowadzenie rejestrów sądowych. Rejestry te są również połączone we wspólnej bazie
danych, dostępnej z każdego miejsca i w każdej chwili za pomocą publicznie dostępnych łączy teleinformatycznych. Wprowadzenie tego systemu
spowodowało znaczne ożywienie koniunktury, co było przede wszystkim
wynikiem ogromnego usprawnienia i ułatwienia eksploatacji rejestrów sądowych. W tym też okresie Ministerstwo Sprawiedliwości nawiązało ożywione kontakty z ośrodkami w Republice Federalnej Niemiec, służące
wymianie informacji związanych z prowadzeniem ksiąg wieczystych w
sposób przystający do wymogów nowoczesnej gospodarki. We wspomnianych pracach koncepcyjnych wykorzystano też doświadczenia innych krajów, które zinformatyzowały rejestry sądowe, a zwłaszcza Austrii (która
jako pierwsza wprowadziła komputerowy system ksiąg wieczystych).
W konsekwencji wspomnianych prac opracowano raport wskazujący na
możliwości budowy systemu informatycznego ksiąg wieczystych, a także
projekty aktów prawnych zmierzających do usprawnienia funkcjonowania
Rejestru Ksiąg Wieczystych.
Na bazie tych prac, w listopadzie 1995 r. zespół pod kierunkiem prof.
Antoniego Kreczmara, ówczesnego wicedyrektora Departamentu Organizacji i Informatyki MS, zaproponował kierownictwu resortu uruchomienie
projektu Nowa Księga Wieczysta. Niestety, przedwczesna śmierć prof.
A. Kreczmara w październiku 1996 r. przerwała prace projektowe.
Z początkiem roku 1997 utworzona została w Ministerstwie Sprawiedliwości nowa komórka organizacyjna, którąjest Biuro Realizacji Projektu
CORS, desygnowana do przeprowadzenia całości prac związanych z realizacją projektu. Prace te obejmują integrowanie poczynań informatycznych i organizacyjnych z tworzeniem projektów niezbędnych rozwiązań
prawnych. W jej ramach funkcjonuje m.in. Zespół Projektowy ds. Ksiąg
15
Dariusz Bogucki
Wieczystych. Finalizowane są też działania zmierzające do pozyskania
środków pozwalających na sfinansowanie całości prac projektu CORS.
Obecnie prowadzone prace skupiają się na tworzeniu specyfikacji wymagań na system informatyczny.
Celem projektu CORS w zakresie reformy ksiąg wieczystych jest
przekształcenie obecnego zasobu ksiąg wieczystych w zinformatyzowany, ogólnokrajowy rejestr zawierający gwarantowane przez państwo informacje o stanie prawnym nieruchomości. Zakłada się w związku z tym
realizację następujących zadań:
- Opracowanie zmian prawnych i wprowadzenie zmian organizacyjnych, niezbędnych do usprawnienia funkcjonowania systemu ksiąg wieczystych.
- Opracowanie i wdrożenie we wszystkich wydziałach wieczystoksięgowych systemu informatycznego przeznaczonego do obsługi ksiąg wieczystych w postaci informatycznej, a także usprawniającego obsługę wniosków w wydziale ksiąg wieczystych. System ten nazywać się będzie Nowa
Księga Wieczysta (NKW)3.
- Migrację (przeniesienie) obecnego zasobu ksiąg wieczystych do
docelowego systemu informatycznego NKW (do postaci elektronicznej).
- Określenie zasad organizacyjnych współpracy między systemem NKW
a lokalnymi systemami ewidencji gruntów i budynków.
- Utworzenie (po pełnym wdrożeniu systemu w terenie) Centralnej
Informacji Rejestru Ksiąg Wieczystych, zintegrowanej z pozostałymi rejestrami CORS (Rejestrem Zastawów i Krajowym Rejestrem Sądowym),
innymi rejestrami publicznymi (PESEL, REGON), a przede wszystkim z
systemami informatycznymi działającymi w Katastrze Nieruchomości.
- Sprowadzenie obecnych zaległości w pracy wydziałów wieczystoksięgowych do poziomu umożliwiającego sprawne wdrożenie systemu i
przeprowadzenie migracji danych.
Wprowadzenie powyższych zmian umożliwi:
- Stworzenie stabilnych podstaw do dynamicznego rozwoju rynku nieruchomości, w tym rynku wierzytelności hipotecznych w RP.
1
Nazwa ta, zaproponowana przez prof. A. Kreczmara, bardzo dobrze opisuje istotą nowego
systemu informatycznego wspierającego funkcjonowanie Rejestru Ksiąg Wieczystych, zdecydowanie odmienną od funkcji systemów używanych obecnie.
16
Projekt Nowa Księga Wieczysta..
- Wzmocnienie bezpieczeństwa obrotu nieruchomościami poprzez urzeczywistnienie zasady powszechności ksiąg wieczystych i zapewnienie
zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.
- Usprawnienie pracy wydziałów wieczystoksięgowych, w tym zastąpienie nieefektywnych w eksploatacji programów komputerowych (Feniks2, SOW) jednolitym systemem dostosowanym do potrzeb użytkownika oraz
stworzenie warunków do tego, aby zaległości w pracy wydziałów ksiąg
wieczystych nie powstały w przyszłości.
- Stworzenie dogodnego dostępu do aktualnego zasobu danych o stanie
prawnym nieruchomości dla zainteresowanych stron, w tym dla takich
instytucji, jak banki, notariat, organy samorządu itd.
Wynikiem realizacji projektu Nowa Księga Wieczysta będzie zinformatyzowany Rejestr Ksiąg Wieczystych, powiązany z systemami ewidencji gruntów i budynków, usprawniający pracę wydziałów wieczystoksięgowych oraz realizujący przepływ informacji z wydziałów do bazy Centralnej
Informacji Rejestru.
Pod względem terytorialnym projekt obejmuje wydziały ksiąg wieczystych działające w sądach rejonowych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej4. System informatyczny NKW będzie obejmował 2 poziomy o zróżnicowanej funkcjonalności (Rysunek 2):
• Poziom lokalny - to jest system informatyczny eksploatowany w
wydziałach wieczystoksięgowych, wspierający i usprawniający bezpośrednią obsługę stron w wydziale.
• Poziom centralny- obejmujący bazę centralną wykorzystywaną przez
Centralną Informację Rejestru.
Bazy danych działające na poziomie centralnym i lokalnym połączone
będą za pomocą teleinformatycznych łączy danych (Rysunek 1). Należy tu
podkreślić, że charakter Rejestru Ksiąg Wieczystych determinuje niejako,
że system powinien być budowany „od dołu". Oznacza to, że Centralna Informacja (wraz z bazą centralną i łączami danych) będzie mogła zacząć
funkcjonować nie wcześniej niż po pełnym wdrożeniu systemów lokalnych.
Zakłada się, że we wszystkich wydziałach wieczystoksięgowych będzie
wdrożony ten sam system informatyczny.
4
Liczba ta oraz umiejscowienie wydziałów prowadzących księgi wieczyste może ulec zmianie
w związku z planowaną reformą struktury sądownictwa powszechnego.
17
Dariusz Bogucki
Pod wzglądem zakresu prac projekt Rejestru Ksiąg Wieczystych jest
klasycznym projektem implementacyjnym5. Zakreśla to następujące granice
prac projektowych:
- Opracowanie projektów aktów prawnych i zmian organizacyjnych,
zmierzających do sprawnego funkcjonowania rejestru ksiąg wieczystych po
jego wdrożeniu.
- Zbudowanie systemu informacyjnego automatyzującego obszary funkcjonalne działalności związanej z prowadzeniem ksiąg wieczystych, a w
szczególności:
• opracowanie wymagań dotyczących systemu informatycznego;
• zaprojektowanie, wykonanie i przetestowanie systemu;
• opracowanie wzorców dokumentów używanych w systemie, zawartości słowników danych i innych elementów niezbędnych do jego pracy;
• przygotowanie specyfikacji platformy sprzętowej;
• nadzór nad pilotażowym wdrożeniem systemu i zatwierdzenie rezultatów pilotażu;
• zakup i instalację niezbędnego sprzętu i wyposażenia w wydziałach
wieczystoksięgowych;
• pełne wdrożenie systemu informatycznego w wydziałach wieczystoksięgowych, tj. zbudowanie poziomu lokalnego systemu;
• wdrożenie i uruchomienie systemu Centralnej Informacji Rejestru (wraz
z centralną bazą Rejestru).
- Przeniesienie obecnego zasobu ksiąg wieczystych (postać papierowa
oraz dane wprowadzone do programu Feniks-2) do systemu Nowej Księgi
Wieczystej (migracja). Proces ten obejmie:
• opracowanie i wdrożenie procedury migracji obecnego zasobu ksiąg
wieczystych do postaci elektronicznej;
• wykonanie przeniesienia zasobu papierowego i zawartości bazy programu Feniks-2 do bazy systemu docelowego.
- Przygotowanie siedzib wydziałów wieczystoksięgowych oraz siedziby Centralnej Informacji do instalacji systemu (infrastruktura).
- Przeprowadzenie niezbędnych szkoleń przyszłych użytkowników
systemu.
5
Terminem tym określa się projekt mający na celu rozwiązanie problemu w systemie informacyjnym Ministerstwa i Sądów, jakim jest usprawnienie funkcjonowania Rejestru Ksiąg Wieczystych.
18
Projekt Nowa Księga Wieczysta..
Sam proces budowy systemu informatycznego NKW będzie etapowy
i obejmie powiązane ze sobą prace o charakterze prawnym, organizacyjnym i informatycznym:
• Prace wstępne i przygotowawcze. Obejmują one całokształt prac
zmierzających do sprawnego przeprowadzenia dalszych etapów realizacji
projektu, tj. skompletowanie zespołu i zakup niezbędnego dla jego pracy
wyposażenia, zbudowanie tzw. zaplecza konsultacyjnego Zespołu Projektowego, przygotowanie specyfikacji wymagań na system informatyczny
(wraz z jego szczegółowymi założeniami), określenie potrzeb w zakresie
infrastruktury wydziałów wieczystoksięgowych, przygotowanie projektów
aktów prawnych itd. Etap ten zakończy się przystąpieniem do zakontraktowania usług niezbędnych do wdrożenia systemu.
Prace nad wymaganiami na system informatyczny trwają, tym niemniej
należy zwrócić uwagę na szczególną rolę uniwersalnych powiązań informatycznych między przyszłym systemem NKW a systemami ewidencji
gruntów i budynków. Zgodnie z aktualnym stanem prawnym, wymiana ta
powinna dotyczyć danych dotyczących oznaczenia nieruchomości - źródłem powinny być dane z systemów Eg, oraz danych właściciela (użytkownika wieczystego) - źródłem powinien być dział II Kw.
Przy poszanowaniu zasady niezależności funkcjonowania obu systemów, wspomniany proces najefektywniej jest zorganizować poprzez ograniczoną buforową (pośrednią) bazę danych, która pełniłaby rolę swoistego
systemu naprawczego Kw-Eg: dany podmiot wprowadzałby do bazy dane,
za które odpowiada i na tej podstawie mogłaby być wszczęta odpowiednia
procedura naprawcza.
• Etap I: Pilotaż systemu - jest rozumiany jako etap prac projektowych pozwalający dokładnie zbadać i ewentualnie uzupełnić funkcjonalność systemu przed jego wdrożeniem. Proces pilotażu powinien więc być
możliwie najbardziej wszechstronny, tak aby zbadać dokładnie wszystkie
aspekty funkcjonowania systemu.
Dlatego też etap ten rozpocznie się od wykonania przez kontrahenta,
w zgodzie ze specyfikacją wymagań na system, projektu systemu informatycznego. Zakłada się, projekt będzie całościowy, tzn. będzie obejmował
system zarówno na poziomie lokalnym, jak i bazę centralną. Projekt ten
zostanie odebrany przez zamawiającego, a wykonany na tej podstawie system
w wersji pilotowej zostanie przetestowany przez zamawiającego w wybra-
19
Dariusz Bogucki
nej grupie wydziałów wieczystoksięgowych. Pozwoli to na sprawdzenie go
w warunkach rzeczywistych i zaopiniowanie przez użytkowników końcowych.
Wiarygodność testów wymaga, aby przeprowadzono je w kilku sądach
rejonowych, natomiast ze względów organizacyjnych nie może być to liczba zbyt wielka - optymalnie byłyby to 3-4 wydziały o dobrych warunkach
lokalowych, ale możliwie różne (małe i duże, ewentualnie z różnych obszarów zaborów).
Pilotaż obejmie też sprawdzenie w warunkach rzeczywistych wariantów przeprowadzenia procedury migracyjnej i funkcjonalności wzorców
dokumentów. Na tym etapie nastąpi też sprawdzenie funkcjonalności systemu w zakresie współpracy z bazą centralną oraz sprawdzenie powiązań
systemu NKW z zewnętrznymi systemami informacyjnymi, a w szczególności wymianę informacji z systemami informatycznymi ewidencji gruntów
i budynków.
• Etap II: Budowa systemu docelowego - który w założeniu funkcjonalnie nie będzie się różnił od wersji pilotowej, po analizie rezultatów
pilotażu (usunięcie ewentualnych usterek i wprowadzenie niezbędnych
poprawek). Po teście homologacyjnym (zatwierdzającym), system będzie
wdrażany kolejno (zgodnie z przygotowanym planem wdrożenia) we wszystkich wydziałach wieczystoksięgowych. Do baz tego systemu będą stopniowo przenoszone dane w procesie migracji obecnego zasobu Kw. Równolegle z wykonaniem wersji docelowej systemu, wydziały ksiąg wieczystych
będą wyposażone w sprzęt informatyczny oraz wykonane zostaną w nich
niezbędne prace przygotowawcze - w tym okablowanie strukturalne w wydziałach.
• Etap III: Centralna Informacja Rejestru - uruchomiona zostanie
po wdrożeniu systemu docelowego we wszystkich jednostkach. Planuje się
umieszczenie Bazy Centralnej Rejestru w Warszawie, gdzie będzie funkcjonować w powiązaniu z centralami pozostałych rejestrów (Rejestr Zastawów i KRS).
Założenia systemu w zakresie współpracy z bazą centralną oraz w
zakresie powiązań systemu z zewnętrznymi systemami informacyjnymi
(zwłaszcza z systemami ewidencji gruntów i budynków) zostaną sprawdzone podczas wdrożenia pilotowego systemu i zweryfikowane przy testach wersji docelowej.
20
Projekt Nowa Księga Wieczysta..
Ponieważ Baza Centralna Rejestru zasilana byłaby danymi z rejestrów
lokalnych, zakłada się, że byłaby ona uruchomiona w pełni po wdrożeniu
systemu docelowego we wszystkich lokalizacjach. Nie przeszkadza to oczywiście stopniowemu dołączaniu do niej poszczególnych lokalizacji, w których uruchomiono już system informatyczny.
• Etap IV: Migracja danych do systemu NKW - rozpoczęłaby się
wraz z pierwszymi instalacjami systemu docelowego. Jak pokazują doświadczenia innych krajów, będzie on długotrwały, musi więc być przeprowadzony w sposób, który nie wpłynie negatywnie na normalną pracę wydziałów. Z tego powodu najbardziej optymalne wydaje się przeprowadzanie
migracji dwutorowo - przenoszenie wszystkich ksiąg zgodnie z założonym
planem, z wyjątkiem bieżącej migracji ksiąg, których dotyczą nowe wnioski.
Rysunek 1: Struktura informacyjna Rejestru Ksiąg Wieczystych
21
Dariusz Bogucki
Rysunek 2: Struktura funkcjonalna systemu N K W
Odbiorca
informacji
Poziom
centralny
Poziom
lokalny
(w sądzie)
Strona
22