Trwałość projektu. Raport partnerstwo publiczno

Trwałość projektu. Raport partnerstwo publiczno

ryzyk w projektach PPP i ich podziału pomi dzy stron publiczn i prywatn w kontek cie ich
wpływu na klasyfikacj projektu pod k tem długu i deficytu sektora publicznego”5.
2.5 Trwało
projektu
Projekty ppp s
z natury swojej przedsi wzi ciami długookresowymi. Umowy ppp obejmuj
najcz
ciej okres kilkudziesi ciu lat (znane s
co wi
e si
przypadki umów przekraczaj cych 50 lat),
przede wszystkim z okresem technicznego zu ycia i amortyzacji maj tku oraz
z opłacalno ci
inwestycji (przewidywanym okresem zwrotu nakładów poniesionych przez
partnera prywatnego) i mo liwo ciami finansowymi podmiotu publicznego (spłaty zobowi za
umownych). To jest bardzo wa na cecha i zaleta projektu ppp, gdy
mo liwo ci spłaty (w formie opłaty za dost pno
pozwala dopasowa
lub płatno ci od u ytkowników) do warto ci
inwestycji i kosztów utrzymania/zarz dzania poprzez okres trwania umowy. Jest to oczywi cie
równie problem, bo oznacza konieczno
uwzgl dnienia wielu czynników zmieniaj cych si
w czasie. Szacuj c ryzyka trzeba uwzgl dni
czynnik czasu. Mo emy to zrobi
tym lepiej,
im bardziej stabilne (przewidywalne) jest otoczenie projektowe. Równie posiadanie rzetelnej
i długookresowej bazy danych historycznych zwi ksza wiarygodno
i trafno
oszacowania parametrów w całym cyklu
wiadomo
projektowych
ycia projektu. Pomimo tych trudno ci,
zawierania umowy na długi okres czasu w powi zaniu z karami umownymi,
dyscyplinuje strony umowy, pozytywnie wpływaj c na jako
potwierdza,
zało e
e umowy ppp charakteryzuj
si
wy sz
trwało ci
umów ppp. Wiele bada
w porównaniu do modelu
tradycyjnego.
Powy sze czynniki charakteryzuj ce przedsi wzi cia ppp wpływaj niew tpliwie na mo liwo
skutecznego zachowania trwało ci projektu realizowanego z zastosowaniem
rodków
z funduszy europejskich. Problem trwało ci projektu hybrydowego nale y rozpatrywa
posługuj c si
analogicznymi regulacjami i metodami badania jak w przypadku „zwykłego”
projektu infrastrukturalnego dofinansowanego ze rodków unijnych. Co za tym idzie powinien
on podlega badaniu z uwzgl dnieniem elementów definicyjnych zasady trwało ci okre lonych
w Rozporz dzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiaj cym przepisy
ogólne dotycz ce Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu
Społecznego oraz Funduszu Spójno ci i uchylaj cym rozporz dzenie (WE) nr 1260/1999.
Wynikaj cy z regulacji unijnych wymóg zachowania trwało ci projektu - przez pi
momentu zako czenia operacji wi
e si zatem tak e z realizacj przedsi wzi
lat od
hybrydowych
5
Metodologia tworzenia analiz ryzyk w projektach PPP i ich podziału pomi dzy stron publiczn i prywatn w kontek cie ich wpływu
na klasyfikacj projektu pod k tem długu i deficytu sektora publicznego, 23 marzec 2012r., opracowany na zlecenie MRR przez
Ernst & Young Audit sp. z o.o., Ernst & Young Corporate Finance sp. z o.o., Hogan Lovells (Warszawa) LLP (Spółka partnerska)
Oddział w Polsce, Raport dost pny na stronie www.ppp.gov.pl
ppp. Poprzez dat
zako czenia realizacji projektu nale y rozumie termin realizacji projektu
okre lony w umowie o dofinansowanie projektu, z uwzgl dnieniem przepisów art. 88
Rozporz dzenia Rady (WE) nr 1083/2006 – Zamkni cie cz
ciowe6. Ponadto, zgodnie ze
stanowiskiem MRR, przy ustalaniu terminu zako czenia realizacji projektu nale y kierowa si
przewidywanym terminem wykonania wszystkich czynno ci w ramach projektu, przewidywanym
terminem zapłacenia przez beneficjenta wszystkich wydatków oraz wypłacenia beneficjentowi
wkładu publicznego (rozumianego jako data wniosku o płatno
Poza kwesti
ko cow ).
utrzymania przedsi wzi cia przez czas okre lony w umowie,
zachowania trwało ci projektu s
równie
istotne dla
czynniki takie jak zachowanie wynegocjowanych
przez strony warunków umowy, w tym rezultatów i standardów wiadczonych usług – kluczowe
elementy z punktu widzenia regulacji unijnych. Trzeba podkre li ,
projektów unijnych z kwesti
e w odniesieniu do
zachowania trwało ci projektu zwi zane s
tak e obowi zki
utrzymania okre lonych wska ników projektu i dopełnienia wszystkich warunków zawartych
w umowie o dofinansowanie projektu m.in. w odniesieniu do beneficjenta dotacji z punktu
widzenia zasad pomocy publicznej, informacji o projekcie, archiwizacji dokumentów itp.
Wyró ni mo na dwa najbardziej prawdopodobne scenariusze zmian w projekcie hybrydowym
przy których konieczne b dzie zbadanie problemu trwało ci, a ich przeprowadzenie wymaga
b dzie od beneficjenta szczególnego zwrócenia uwagi na regulacje zwi zane z wdra aniem
funduszy europejskich:
1 Przypadek A: wej cie operatora do projektu tj. powierzenie podmiotowi prywatnemu
eksploatacji i utrzymania infrastruktury wzniesionej z wykorzystaniem rodków UE;
2 Przypadek B:
wej cie do projektu ppp instytucji finansuj cej w miejsce partnera
prywatnego.
Przypadek A: wej cie operatora do projektu tj. powierzenie podmiotowi prywatnemu
eksploatacji i utrzymania infrastruktury, która powstała z wykorzystaniem rodków UE
W toku realizowanego projektu mo e nast pi
sytuacja, kiedy beneficjent decyduje si
na
dokonanie przekształcenia w strukturze zarz dzania projektem, które nie było wcze niej uj te
we wniosku o dofinansowanie. Zmiana taka mo e nosi
6
znamiona znacz cej modyfikacji
Przykładowe zapisy z wzorów umów o dofinansowanie: umowa SPOT: „zako czenie rzeczowe Projektu – nale y przez to
rozumie dat podpisania ostatniego protokołu odbioru w Projekcie”; umowy PO Ii : „zako czeniu realizacji Projektu – nale y
przez to rozumie ostatni dzie okresu kwalifikowania wydatków”; umowy PO IG: „zako czenie realizacji Projektu – nale y przez to
rozumie dzie zło enia w IW/IP II stopnia wniosku Beneficjenta o płatno
ko cow ”, umowy RPO: „zako czenie rzeczowe
realizacji Projektu – nale y przez to rozumie dat podpisania przez Beneficjenta ostatniego protokołu odbioru lub innego
dokumentu równowa nego w ramach Projektu”;
w przypadku gdy jednocze nie dojdzie do naruszenia innej przesłanki wskazanej w podstawach
prawnych.
Zmiany projektowe nale y analizowa
przede wszystkim pod k tem zapisów umowy
o dofinansowanie, a tak e przepisów Rozporz dzenia. Dopuszczalno
takiej zmiany zale y
m.in. od tego, czy wybór partnera prywatnego nast pi w drodze odpowiedniej procedury
konkurencyjnej tj. zgodnie z brzmieniem ustawy o ppp, a w szczególno ci z zachowaniem
przepisów ustawy Pzp lub ustawy o koncesji. Nale y skonsultowa te działania z instytucj
zarz dzaj c programem operacyjnym.
Trzeba tak e zwróci uwag
na zagro enie uzyskania nienale nych korzy ci przez partnera
prywatnego. Podmiot prywatny czerpie korzy ci z maj tku wytworzonego w wyniku inwestycji
współfinansowanej przez grant – nale y zbada czy nie wykraczaj one poza to, co wymagane
w celu osi gni cia nowych standardów usług, gdy powodowałoby to „nieuzasadnione korzy ci”
po stronie partnera prywatnego. Przekształcenia maj tkowe zachodz ce w ramach projektu
ppp, powinny si
kwalifikowalno ci
odbywa
wydatków,
w szczególno ci z zachowaniem przepisów dotycz cych
poniesionych
w
zwi zku
z
realizacj
projektu (w tym
kwalifikowalno ci podatku od towarów i usług). Co do zasady za kwalifikowane uznaje si
jedynie wydatki ponoszone przez beneficjenta projektu, a nie przez jego partnera prywatnego –
chyba
e w umowie o dofinansowanie partner ten zostanie wyra nie wskazany jako
upowa niony do ponoszenia tych wydatków. Zakres obowi zków i praw partnera prywatnego
powinien by
sformułowany w sposób zapewniaj cy zachowanie głównych celów projektu
zawartych w umowie o dofinansowanie oraz z zachowaniem dotychczasowego charakteru
infrastruktury projektu. Dodatkowo przeprowadzanym zmianom nie powinna towarzyszy
zmiana warunków realizacji projektu (np. taryf, opłat dla u ytkowników projektu itp.).
W
wietle powy szego, rola podmiotu prywatnego, jako podmiotu odpowiedzialnego za
eksploatacj
maj tku powstałego w ramach projektu, powinna zawsze sprowadza
si
do
zachowania celów projektu, a zachodz ce przekształcenia powinny by uzasadnione ch ci
poprawy efektywno ci realizacji projektu.
Co do zasady, zmiany podmiotowe w strukturze zarz dzania projektem, o których mowa
powy ej, nie powoduj zmiany zakresu odpowiedzialno ci podmiotu b d cego stron umowy
o dofinansowanie. Beneficjent nadal w pełni odpowiada za projekt do upływu okresu
okre lonego w umowie o dofinansowanie. Podmiot publiczny powinien zapewni mechanizmy
pozwalaj ce wyegzekwowa
Jest to istotne równie
zapisy umowy o dofinansowanie od „nowego” podmiotu.
ze wzgl du na ci
ce na nim zabezpieczenia realizacji umowy
o dofinansowanie. Zgodnie z zapisami umów o dofinansowanie projektów beneficjent jest
podmiotem zobowi zanym do wniesienia zabezpieczenia nale ytego wykonania zobowi za
umownych. Podstaw prawn ustanowienia zabezpieczenia nale ytego wykonania zobowi za
wynikaj cych z umowy o dofinansowanie jest ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia
2009 r. (art. 206
ust. 2 – Dz.). Wysoko
umo liwi prawidłowe wywi zanie si
zabezpieczenia powinna by
beneficjenta z nało onych umow
zasady obowi zuj ce przepisy nie reguluj
ustalana tak, aby
zobowi za . Co do
kwestii zwi zanych z jego wysoko ci
i trybem
wnoszenia.
Przykład: Trwało
projektu „Gospodarka wodno – ciekowa w B dzinie” - wej cie operatora do
projektu:
Opis sprawy: Gmina Miejska B dzin zrealizowała projekt unijny (z ISPA) na budow
infrastruktury wodoci gowo – kanalizacyjnej. Jako beneficjent projektu zawarła umow
o dofinansowanie z NFO iGW. Cel projektu beneficjent realizował za po rednictwem spółki
b d cej w 100% własno ci gminy (Miejskie Przedsi biorstwo Wodoci gów i Kanalizacji Sp. z
o.o.). Po zako czeniu i rozliczeniu projektu unijnego gmina B dzin postanowiła przekaza
zadania bie
cej eksploatacji sieci wodoci gowych i kanalizacyjnych na rzecz prywatnego
inwestora bran owego. Spółka operatorska prowadziłaby eksploatacj na podstawie wieloletniej
umowy cywilno – prawnej, natomiast sieci wodno – kanalizacyjne byłyby przez ni dzier awione
od gminy. Miasto B dzin miało pozosta wła cicielem infrastruktury w okresie obowi zywania
umowy koncesji jak i po jej ustaniu. Cel podstawowy przedsi wzi cia okre lono jako
podwy szenie jako ci
wiadczonych usług i zapewnienie kontynuacji projektu. Zało ono,
e Gmina nie dokona delegacji praw i obowi zków beneficjenta na nowy podmiot, chocia
koncesjonariusz stanie si
odpowiedzialny za eksploatacj
projektu unijnego. Przeprowadzono procedur
maj tku powstałego w ramach
wyboru partnera prywatnego w trybie ustawy
o koncesji na roboty budowlane lub usługi. Ostatecznie nie podpisano umowy koncesji.
Pojawiło si
pochodz cych
pytanie o mo liwo
z
Funduszu
wydzier awienia maj tku, sfinansowanego ze
Spójno ci,
na
rzecz
prywatnego
inwestora
ródeł
bran owego
w kontek cie zachowania trwało ci projektu.
Stanowisko IZ: Wymagane jest, aby wybór nowego operatora dokonany został na warunkach
konkurencyjnych - w tym przypadku prawidłowo zastosowano tryb ustawy o koncesji. Po stronie
beneficjenta i nowego operatora nie mog
powsta
nieuzasadnione korzy ci. Dodatkowo
niezb dne jest zapewnienie, i zmiana operatora sieci wodoci gowej nie b dzie miała wpływu
na wysoko
taryf tj. trwało
polityki w zakresie opłat ponoszonych przez mieszka ców.
Zawarcie umowy koncesyjnej spełniaj cej powy sze warunki nie stanowi naruszenia zasad
trwało ci projektu Mo liwa jest zmiana operatora realizuj cego projekt z publicznego na
prywatny, a beneficjent projektu powinien czuwa nad prawidłowym przebiegiem przekazania
infrastruktury, z poszanowaniem dotychczasowych zało e
projektu i bez uszczerbku dla
osi ganych w projekcie wska ników. Beneficjent projektu zobowi zany jest do przestrzegania
umowy o dofinansowanie, a nowy operator infrastruktury nie b dzie stron tych zobowi za .
Dlatego dla lepszej ochrony celów projektu beneficjent powinien uregulowa kwestie zwi zane
z projektem UE w dwustronnej umowie z partnerem prywatnym np. konieczno
stosownych dokumentów, dost p do nich i do samych obiektów i urz dze
archiwizacji
w przypadku
kontroli. Sama zmiana operatora nie stanowi naruszenia zasady trwało ci projektu, o ile nie
wyst pi druga z przesłanek wymieniana w Rozporz dzeniu. Konsekwencje takiej zmiany
obci
aj wówczas beneficjenta nie na mocy art. 57 Rozporz dzenia, ale na mocy stosownych
postanowie
umowy o dofinansowanie. Kwestia przestrzegania umowy jest podstawowym
elementem badanym przez instytucje, a jej stosowanie podstawowym obowi zkiem
beneficjenta. Działania partnera prywatnego w projekcie hybrydowym powinny by
zawsze
zgodne z celem projektu i pomocy realizowanej przez zaanga owanie funduszy europejskich.
Tak e w wietle umowy o ppp, mi dzy stron publiczn a podmiotem prywatnym, utrzymanie
standardów i sprawnej realizacji projektu jest kluczowym zobowi zaniem obu stron.
Przypadek B: wej cie do projektu ppp instytucji finansuj cej w miejsce partnera prywatnego
Aktualne brzmienie ustawy o ppp nie przewiduje mo liwo ci wst pienia podmiotów
finansuj cych w miejsce partnera prywatnego. Niemniej jednak scenariusz ten warto rozwa y
w kontek cie trwało ci z uwagi na projektowan
przez MRR nowelizacj
ustawy o ppp
i niektórych innych ustaw. Nowelizacja zakłada dodanie artykułu: „Je eli (…) wyst piły
okoliczno ci uniemo liwiaj ce realizacj
publiczny wyrazi zgod
przedsi wzi cia przez partnera prywatnego, podmiot
na czasowe przeniesienie, cało ci lub cz
ci okre lonych w umowie
o partnerstwie publiczno-prywatnym, praw na bank, instytucj kredytow lub finansow , w celu
podj cia działa naprawczych”. Rozwi zanie to ma by jedn z mo liwo ci działania w sytuacji
wyst pienia problemów i braku zdolno ci kontynuowania projektu przez partnera prywatnego.
Wówczas przej cie projektu przez podmiot finansuj cy, ju w trakcie jego realizacji, mo e by
konieczne dla jego prawidłowego zrealizowania. Proponowane zmiany prawne maj przyczyni
si tak e do zwi kszenia zainteresowania przedsi wzi ciami ppp w ród instytucji finansuj cych
– ułatwi pozyskanie finansowania.
W odniesieniu do projektów hybrydowych, je li takie przej cie projektu nast powałoby
w okresie wymaganego zachowania trwało ci, wówczas nale ałoby jest postrzega
jako
„zmian charakteru własno ci” w wietle regulacji wypływaj cej z Rozporz dzenia. Co za tym
idzie, w celu zachowania trwało ci projektu nale ałoby zbada czy takie przekształcenie nie
spowoduje uzyskania nieuzasadnionej korzy ci przez któr
ze stron. Takie przekształcenia
powinny by z zało enia niezb dne dla dalszej prawidłowej realizacji projektu i zawsze zgodne
z brzmieniem umowy o dofinansowanie. Instytucje rozwa aj c tego typu sytuacje powinny
posługiwa si wykładni celowo ciow . Jako e sytuacja wej cia banku do projektu, oznacza,
e zagro one jest jego funkcjonowanie na dotychczasowych warunkach, mo na domniemywa ,
e tego typu przej cie odb dzie si z korzy ci dla całego projektu. Dodatkowo zawsze w toku
realizacji projektu nale y czuwa nad prawidłowym osi ganiem zakładanych wska ników.
3. UWARUNKOWANIA PRAWNE PPP W POLSCE
W Polsce partnerstwo publiczno – prywatne jest uregulowane ustawowo. Nie jest to
powszechny model - w niektórych krajach, stosuj cych w praktyce model ppp, nie ma
specjalnej regulacji ustawowej. Tak jest np. w Wielkiej Brytanii, która pomimo braku specjalnej
ustawy jest wiatowym liderem w zakresie ppp. Nie ma wi c bezpo redniego zwi zku pomi dzy
rozwojem ppp a specjalnym uregulowaniem prawnym tego modelu. Jednak niew tpliwie
szeroko rozumiane otoczenie prawne, a w szczególno ci jego stabilno , ma dla rozwoju ppp
zasadnicze znaczenie. Obok regulacji krajowych, istotne znaczenie dla rozwoju ppp w Polsce
maj regulacje Unii Europejskiej.
3.1 Ustawa o partnerstwie publiczno – prywatnym
Partnerstwo publiczno – prywatne w Polsce reguluje ustawa o partnerstwie publiczno prywatnym z dnia 19 grudnia 2008r. (Dz.U. z 2009r., Nr 19, poz. 100 z 5 lutego 2009r.),
która weszła w 27 lutego 2009r.
Ustawa ta zast piła Ustaw o ppp z z dnia 28 lipca 2005r. o partnerstwie publiczno - prywatnym
(Dz. U. z 2005r., Nr 169, poz. 1420 z pó n. zm.), pod adami której nie został zrealizowany ani
jeden projekt ppp. W przeciwie stwie do wcze niejszej regulacji nowa ustawa o ppp jest
odformalizowana
i bardziej
elastyczna,
swoim
kształtem
zbli ona do aktów prawa
samorz dowego.
Ustawa definiuje partnerstwo publiczno - prywatne jako „wspóln
opart
na podziale zada
realizacj
przedsi wzi cia
i ryzyk pomi dzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym”
(art. 1 ustawy o ppp). Definicja ustawowa podkre la współprac
sektora prywatnego
z samorz dem, administracj centraln , spółk komunaln , czy innymi podmiotami publicznymi.
„Przedsi wzi cie” ustawa definiuje jako i) budow
lub remont obiektu budowlanego, ii)
wiadczenie usług, iii) wykonanie dzieła, w szczególno ci wyposa enie składnika maj tkowego
w urz dzenia podwy szaj ce jego warto
poł czone
z
utrzymaniem
lub
lub u yteczno , lub iv) inne
zarz dzaniem
składnikiem
wiadczenie –
maj tkowym,
który
jest
wykorzystywany do realizacji przedsi wzi cia publiczno-prywatnego lub jest z nim zwi zany.