Uwagi o sposobach finansowania niektórych świadczeń z

1
dr hab. Kamil Antonów
Uniwersytet Opolski
Uwagi o sposobach finansowania niektórych
świadczeń z zabezpieczenia społecznego
1. Uwagi wstępne
Zagadnienie finansowania świadczeń jest jednym ze stałych i podstawowych
elementów konstrukcyjnych każdego z działów (segmentów) zabezpieczenia społecznego. Wynika to z prawnej i ekonomicznej doniosłości sposobów gromadzenia
środków (wskazania ich źródeł oraz zakresu i skali nakładanych obciążeń), a także
przyjętych reguł partycypacji (podziału świadczeń) w utworzonym z tych środków
funduszu. Inaczej tę rzecz ujmując dziedzina finansowania świadczeń odnosi się zarówno do należytego ukształtowania mechanizmów solidarnego ponoszenia kosztu
zabezpieczenia społecznego, jak i sprawiedliwej kompensacji. Czynnikiem wpływającym na charakter solidarności i sprawiedliwości w finansowaniu i wypłacie świadczeń
jest rodzaj wkładu (składka, podatek, dotacja budżetowa) przekazywanego do wykonawcy zabezpieczenia społecznego. Tenże wkład przesądza również o technice finansowania świadczeń – składkowej lub bezskładkowej (podatkowej) albo z budżetu
państwa lub wyodrębnionych funduszy celowych.1 Trzeba jednak pamiętać, że techniki te są zmienne i zazwyczaj nie posiadają jednorodnej postaci, gdyż finansowanie
świadczeń z danego obszaru zabezpieczenia społecznego odznacza się nierzadko
współistnieniem kilku technik (np. składkowej z budżetową).
Biorąc to pod uwagę głębszej refleksji wymaga odpowiedź na następujące
pytanie: na ile dana technika finansowania świadczeń determinuje metodę ochrony
prawnej (ubezpieczeniową lub pomocniczą) na wypadek ziszczenia się socjalnego
ryzyka? W mojej ocenie nieuzasadnione byłoby bowiem jednoznaczne stwierdzenie,
że ustawowo określony sposób finansowania świadczeń (np. ze składek) zawsze
przesądza o istnieniu pokrewnej (np. ubezpieczeniowej) metody ochrony prawnej, a
co za tym idzie, zgodnej z tą metodą, formy zabezpieczenia społecznego. W związku
z tym należy zbadać, czy używana nomenklatura prawna w sferze obowiązkowych
danin pokrywających wydatki na wypłatę niektórych świadczeń z zabezpieczenia
1
Zob. J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2006, s. 60-61.
2
społecznego odpowiada rzeczywistej naturze konkretnego urządzenia socjalnego.
Innymi słowy, chodzi o dokonanie analizy, czy dana metoda ochrony prawnej i forma
prawna zabezpieczenia społecznego powinna być uznana za metodę/formę ubezpieczeniową tylko dlatego, że odnosi się do niej składkowa technika finansowania
świadczeń. Tego typu wątpliwości pojawiają się zwłaszcza w odniesieniu do obowiązującego modelu finansowania świadczeń z kapitałowej części ubezpieczenia emerytalnego, ubezpieczenia społecznego rolników, publicznej opieki zdrowotnej i dla osób
bezrobotnych. Tym też kwestiom zostanie poświecone niniejsze opracowanie.
2. Finansowanie świadczeń z kapitałowej części ubezpieczenia emerytalnego
W stosunku do funkcjonującego systemu emerytalnego, zwłaszcza w odniesieniu do jego kapitałowego segmentu (OFE), powszechnie używa się pojęcia „oszczędzanie”. W publicznym (zwłaszcza medialnym, choć nierzadko także eksperckim)
obiegu utrwalił się bowiem pogląd, że w 1999 r. wprowadzono mechanizm oszczędzania na starość w postaci odkładania i dziedziczenia prywatnych środków członków OFE gromadzonych na indywidualnych rachunkach zarządzanych przez komercyjne podmioty. Przekonanie o oszczędnościowym charakterze kapitałowej części
systemu emerytalnego stoi jednak w sprzeczności zarówno z przyjętą (składkową)2
techniką finansowania świadczeń, jak i z obowiązującymi regulacjami prawnymi3.
Toteż określić należy rzeczywistą metodę ochrony prawnej i formę prawną zabezpieczenia społecznego na wypadek osiągnięcia wieku emerytalnego.
Na wstępie trzeba podkreślić, że składka odprowadzana, za pośrednictwem
ZUS, na kapitałowy segment ubezpieczenia emerytalnego posiada swoje doniosłe
znaczenie prawne.4 Składka bowiem, w przeciwieństwie do wpłaty na rachunek bankowy (wkładu oszczędnościowego), to indywidualny udział każdego ubezpieczonego
w tworzeniu ogólnego funduszu ryzyka, do środków którego uzyskuje się prawo wy2
W 2013 r. składka do OFE wynosi 2,8% podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie emerytalne.
Na mocy art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej: u.s.u.s., OFE klasyfikowane są
jako podmioty wykonujące zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych. Z kolei na podstawie art. 4
ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o emeryturach kapitałowych (Dz. U. Nr 228, poz. 1507 ze zm.),
dalej: u.e.k., emerytury kapitałowe przysługują w ramach ubezpieczenia emerytalnego, o którym mowa w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych.
4
Szeroko o różnych aspektach tego zagadnienia zob. K. Antonów, OFE – ubezpieczenie versus oszczędzanie (w:) L. Florek, Ł. Pisarczyk (red.), Współczesne problemy prawa pracy i ubezpieczeń społecznych. XVIII Zjazd Katedr i Zakładów Prawa Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, Warszawa, 26-28
maja 2011 r., Warszawa 2011, s. 340 i nast.
3
3
łącznie w razie ziszczenia się ryzyka socjalnego (aspekt faktyczny) i spełnienia ustawowych warunków (aspekt prawny). W tak działającej wspólnocie ryzyka wszyscy jej
członkowie, choć w nierównym stopniu (dłużej – krócej, więcej – mniej), przyczyniają
się do ponoszenia kosztu zabezpieczenia społecznego nie licząc jednak na zwrot
tego, co wpłacili, gdy nie zaszło ryzyko (asymetria pomiędzy własnym wkładem a
potencjalną korzyścią).5 Również składka do OFE – uwzględniając nawet pewną jej
specyfikę (osłabienie reguły rozłożenia ciężaru finansowania świadczeń na szeroką
wspólnotę ryzyka ze względu na indywidualizację wymiaru emerytury i dopuszczenie
do wypłaty środków z rachunku przed osiągnięciem wieku emerytalnego) – stanowi
element modelu ubezpieczeniowego, co wynika nade wszystko z warunków realizacji
prawa do świadczenia finansowanego ze środków zgromadzonych na rachunkach w
OFE.6 Trzeba tu bowiem odnotować, że, zważywszy na wskaźniki dalszego trwania
życia po przejściu na emeryturę7, instytucja wypłaty gwarantowanej (art. 20 u.e.k.)8
będzie miała niewielkie znaczenie praktyczne. W konsekwencji ustawodawca tworzy
wspólnotę świadczeniobiorców, w której zachodzi typowy mechanizm ubezpieczeniowy, tj. solidarność od krócej do dłużej żyjących (solidarność wewnątrzgeneracyjna). Tylko bowiem w ten sposób (tzn. wykorzystując środki emerytów-byłych członków OFE, którzy zmarli wcześniej niż to wynikało ze statystycznej długości trwania
życia) można wypełnić zobowiązanie dożywotniego wypłacania świadczeń dla tych
świadczeniobiorców, którzy żyją dłużej niż przewidywała to średnia.
Taki efekt zabezpieczenia społecznego na wypadek osiągnięcia wieku emerytalnego nie zostałby osiągnięty w razie zastosowania formy oszczędnościowej, gdyż
zakłada ona wypłatę świadczenia (zwrot środków powiększonych o odsetki) każdemu
wkładcy albo, w razie jego śmierci, spadkobiercom lub osobom wskazanym w dyspozycji wkładem na wypadek śmierci9 (zapis bankowy). Łatwo więc zauważyć, że ze
składek ubezpieczeniowych powstaje fundusz, który pokrywa wydatki na sfinanso-
5
Zob. J. Jończyk, Prawo…, op. cit., s. 40.
Pomijam tu uwagi o środkach zaewidencjonowanych na subkoncie ubezpieczonego w ZUS.
7
Tj. 15,32 w przypadku 65-letniego mężczyzny (14,12 w wieku 67 lat) oraz 23,76 odnośnie do 60letniej kobiety (18,10 w wieku 67 lat). Źródło: Tablica trwania życia 2011, GUS, www.stat.gov.pl, zakładka „Ludność. Trwanie życia”.
8
Tj. wypłaty (od 2014 r.) jednorazowego świadczenia pieniężnego na rzecz jednej lub kilku osób uposażonych po śmierci emeryta mającego ustalone prawo do dożywotniej emerytury kapitałowej, jeżeli
zgon świadczeniobiorcy nastąpił w ciągu pierwszych 3 lat.
9
Przy czym, na mocy art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn.:
Dz. U. z 2012 r. poz. 1376 ze zm.), dyspozycja wkładem na wypadek śmierci obejmuje wyłącznie osoby, które – w myśl przepisów o dziedziczeniu ustawowym (art. 931-932 k.c.) – mogłyby być spadkobiercami.
6
4
wanie świadczeń dla części ubezpieczonych (tym, którym ziściło się ryzyko), natomiast wpłaty na rachunek bankowy odzwierciedlają wyłącznie indywidualny wkład
oszczędzającego, czego nieuchronnym skutkiem – w aspekcie pokrycia przyszłego
wydatku – musiałaby być wyższa, od składki, wysokość wpłat na rachunek. W systemie oszczędnościowym brak więc elementu rozłożenia ciężaru ryzyka, występuje
natomiast, nieznane modelowi ubezpieczeniowemu, zrównoważenie (ekwiwalentność) pomiędzy nominalną sumą wpłat i wypłat na/z rachunku. Do tego trzeba jeszcze dodać, że, inaczej niż w przypadku rachunku oszczędnościowego, składka na
prywatny segment emerytalny charakteryzuje się przymusowością, bezterminowością i cyklicznością wpłat z góry ustalonej wysokości, a środkami zgromadzonymi na
rachunku w OFE nie można rozporządzać inter vivos.
Mając powyższe na uwadze bez wątpliwości można stwierdzić, że w przypadku świadczeń z kapitałowej części systemu emerytalnego składkowa technika finansowania emerytur kapitałowych implikuje zarówno ubezpieczeniową metodę ochrony
prawnej, jak i ubezpieczeniową formę prawną zabezpieczenia społecznego (powszechne ubezpieczenie emerytalne).
3. Finansowanie świadczeń z ubezpieczenia społecznego rolników
W obszarze ubezpieczenia społecznego rolników mamy do czynienia z mieszaną (składkowo-budżetową) techniką finansowania świadczeń. Opłacając składki
rolnicy ponoszą pełny koszt wydatków na wypłaty świadczeń z ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego10 oraz w nieznacznej części finansują
świadczenia z ubezpieczenia emerytalno-rentowego11. Zasadnicze źródło przychodów funduszu emerytalno-rentowego stanowi natomiast uzupełniająca dotacja z budżetu państwa (art. 78 ust. 2 pkt 3 u.u.s.r.)12, która niemal w całości pokrywa wydatki
na emerytury i renty rolnicze. Mając to na uwadze zasadne wydaje się postawienie
10
Ze składek na ten rodzaj ubezpieczenia społecznego rolników tworzy się pozabudżetowy (samofinansujący się) Fundusz Składkowy Ubezpieczenia Społecznego Rolników (zob. art. 76 ust. 1, art. 76a
i art. 77 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, tekst jedn.: Dz. U. z
2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm., dalej: u.u.s.r.).
11
Składki na ten rodzaj ubezpieczenia społecznego rolników współtworzą fundusz emerytalnorentowy kwalifikowany jako państwowy fundusz celowy (zob. art. 76 ust. 2-3 i art. 78 u.u.s.r.).
12
W 2013 r. kwota tej dotacji wynosi ponad 15,8 mld zł, co stanowi 90% wszystkich (w tym składkowych na poziomie 1,5 mld zł) wpływów funduszu emerytalno-rentowego (zob. część B poz. II załącznika nr 6 pt. „Plany finansowe państwowych funduszy celowych. Plan finansowy funduszu emerytalnorentowego” do ustawy budżetowej na rok 2013 z dnia 25 stycznia 2013 r., Dz. U. poz. 169).
5
pytania o istniejącą, w tym dziale zabezpieczenia społecznego, metodę ochrony i
formę prawną.
Ze względu na fakt, że koszt wypłaty świadczeń z ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego ponoszą rolnicy opłacając składki z własnych
środków, wydawać by się mogło, że w tym obszarze ubezpieczenia społecznego rolników zastosowano ubezpieczeniową metodę ochrony prawnej i formę prawną zabezpieczenia społecznego. Wyciągnięcie takiego wniosku nie byłoby jednak w pełni
uprawnione, gdyż o modelu ubezpieczeniowym przesądzają także inne właściwości
konstrukcyjne, w tym wymierzanie składki od osiąganych przychodów i uzależnienie
wysokości świadczenia od wniesionego wkładu. Cecha odpłatności, odpowiednio
korygowana elementami solidarnościowymi, wiąże zatem poziom świadczenia z
wielkością wpłaconych składek stanowiących pochodną osiąganych zarobków. Tymczasem wysokość składek na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie ustalana jest w oderwaniu od dochodowości gospodarstw rolnych (jednolita dla
wszystkich rolników składka ryczałtowa)13, a wysokość świadczeń z tego tytułu w
oderwaniu od opłacanych składek (jednolita dla wszystkich ubezpieczonych kwota
zasiłku chorobowego i zasiłku macierzyńskiego)14.
W jeszcze większym nasileniu powyższe okoliczności występują w ubezpieczeniu emerytalno-rentowym. Nie tylko bowiem brak tu powiązania poziomu składki z
przychodami z działalności rolniczej (jednolita dla wszystkich rolników podstawowa
składka miesięczna w wysokości 10% emerytury podstawowej) 15 oraz kwoty świadczenia z własnym wkładem (część składkową i uzupełniającą świadczenia ustala się
w relacji do emerytury podstawowej)16, lecz dodatkowo mamy też do czynienia z
bardzo niską partycypacją rolników (zwłaszcza tych, których gospodarstwa rolne
13
W II kwartale 2013 r. składka miesięczna za każdego ubezpieczonego wynosi 42 zł (obwieszczenie
Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 8 marca 2013 r. w sprawie miesięcznej
wysokości składki na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie w II kwartale 2013 r.,
M.P. poz. 165).
14
Tj. w przypadku zasiłku chorobowego – 10 zł za każdy dzień czasowej niezdolności do pracy trwającej nieprzerwanie co najmniej przez 30 dni (§ 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z
dnia 16 maja 2007 r. w sprawie określenia wysokości jednorazowego odszkodowania z tytułu wypadku przy pracy rolniczej lub rolniczej choroby zawodowej oraz zasiłku chorobowego, Dz. U. Nr 98, poz.
652 ze zm.), a odnośnie do zasiłku macierzyńskiego – czterokrotność emerytury podstawowej, tj.
3324,60 zł (art. 15 ust. 1 u.u.s.r.).
15
Tj. 10% kwoty miesięcznej najniższej emerytury określonej w przepisach ustawy o emeryturach i
rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze
zm.), obecnie 80 zł.
16
Odpowiednio część składkową ustala się przyjmując po 1% emerytury podstawowej za każdy rok
okresu podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu (art. 25 u.u.s.r.), a część uzupełniającą w
granicach 85-95% emerytury podstawowej (art. 26 u.u.s.r.).
6
obejmują obszar użytków rolnych do 50 ha przeliczeniowych) 17 w ponoszeniu wydatków zabezpieczenia społecznego (dominacja budżetowej techniki finansowania
świadczeń).
Biorąc to pod uwagę należy stwierdzić, że w obecnym kształcie ubezpieczenia
społecznego rolników (zwłaszcza emerytalno-rentowego) nie można zakwalifikować
do ubezpieczeniowej formy prawnej zabezpieczenia społecznego. Model ubezpieczeniowy zakłada bowiem dostarczanie środków na sfinansowanie świadczeń z
przychodów osiąganych z tytułu zarobkowego zatrudnienia (działalności). Jeżeli natomiast niemal pełny koszt ochrony socjalnej ponoszą podatnicy (przejaw solidarności narodowej/ogólnospołecznej), a świadczenia spełniają funkcję socjalną18 (zbliżoną do świadczeń z pomocy społecznej), to taki rodzaj zabezpieczenia społecznego
wiązać trzeba z pomocniczą metodą ochrony prawnej.19
4. Finansowanie świadczeń publicznej opieki zdrowotnej
Artykuł 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki
zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych20 (dalej: u.ś.o.z.) stanowi, że
prawo do korzystania ze świadczeń zdrowotnych posiadają osoby (ubezpieczeni)
objęte powszechnym – obowiązkowym lub dobrowolnym – ubezpieczeniem zdrowotnym. Pojęcia „ubezpieczenie zdrowotne” używa się również ustanawiając jego zasady (art. 65 u.ś.o.z.), określając obowiązek podlegania (art. 66 u.ś.o.z.) czy też regulując wymiar składki (art. 79 ust. 1 u.ś.o.z.). Niewątpliwie zatem w sferze publicznej
opieki zdrowotnej, wykorzystując składkową technikę finansowania świadczeń, zadeklarowano istnienie ubezpieczeniowej formy prawnej zabezpieczenia społecznego
(powszechne ubezpieczenie zdrowotne).
17
Rolnicy, których gospodarstwa rolne obejmują obszar użytków rolnych powyżej 50 ha opłacają,
oprócz składki podstawowej, także składką dodatkową (art. 17 ust. 4 u.u.s.r.). Należy jednak zdawać
sobie sprawę z tego, że w 2010 r. średnia powierzchnia użytków rolnych ogółem w gospodarstwie
rolnym wyniosła 6,82 ha, a odsetek gospodarstw rolnych powyżej 50 ha stanowił zaledwie 1,2% ogółu
tych gospodarstw (źródło: Powszechny Spis Rolny 2010. Raport z wyników, GUS, Warszawa 2011, s.
26-27, tabela 1 i 2, www.stat.gov.pl).
18
W ten sposób cel świadczeń z ubezpieczenia społecznego rolników określają: J. Jończyk, Prawo…,
op. cit., s. 240-241 i T. Bińczycka-Majewska, Zabezpieczenie emerytalne rolników indywidualnych (w:)
Ryzyko starość – problemy zabezpieczenia, Polskie Stowarzyszenie Ubezpieczenia Społecznego,
Kraków 2007, s. 125.
19
Zwrócił na to uwagę SN w wyroku z dnia 3 grudnia 2004 r., II UK 59/04 (OSNPUSiSP 2005, nr 13,
poz. 195), w który stwierdził, że rolniczy system emerytalny ma charakter zaopatrzeniowy.
20
Tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.
7
Jednak pomimo wyraźnie (ustawowo) wyodrębnionego modelu opieki zdrowotnej wyrażane są wątpliwości zarówno co do rzeczywistego charakteru prawnego
ubezpieczenia zdrowotnego21, jak i składki (quasi-podatku)22 na to ubezpieczenie23,
co wpływa na ocenę obowiązującego modelu ochrony prawnej na wypadek ziszczenia się ryzyka niezdrowia. Zastrzeżenia w tej dziedzinie wynikają głównie z naruszenia reguł solidarności wspólnoty ryzyka ze względu na obarczenie, dodatkowo nielimitowaną górną granicą podstawy wymiaru (wyłączenie stosowania art. 19 u.s.u.s. w
zw. z art. 81 ust. 5 u.ś.o.z.), składką wszystkich tytułów zarobkowych osób (samo)zatrudnionych (cecha powszechności) przy jednoczesnym zwolnieniu innych
ubezpieczonych (m.in. rolników24 i duchownych25) z ponoszenia kosztu opieki zdrowotnej w postaci własnego wkładu zastąpionego podobnie niską – jak w przypadku
jednostek nieosiągających jakichkolwiek dochodów (np. bezrobotnych, bezdomnych
czy kombatantów) – dotacją budżetową. Nieproporcjonalność rozkładu obciążeń w
finansowaniu świadczeń publicznej opieki zdrowotnej pomiędzy poszczególnymi
ubezpieczonymi sprawia, że zachwianiu ulega jednorodność wspólnoty ryzyka, w
której dochodzi do nadużycia solidarności i niesprawiedliwej, bo rażąco niewspółmiernej z wniesioną opłatą (składką, dotacją), kompensacji.
Jednocześnie nie można zapominać, że składka na ubezpieczenie zdrowotne
to świadczenie celowe i odpłatne. Składkę zdrowotną, odmiennie niż podatek, przeznacza się więc na konkretny cel (pokrycie wydatków związanych z udzielaniem
21
W tej dziedzinie zaproponowano na przykład konstrukcję powiernictwa (zob. D.E. Lach, Powiernicza technika realizacji zabezpieczenia społecznego (na przykładzie ubezpieczenia zdrowotnego), PiP
2009, z. 3). Z kolei J. Jończyk, Zasady i modele ochrony zdrowia, PiP 2010, z. 8, s. 13-14 uważa, że
powszechne ubezpieczenie zdrowotne jest kombinacją ubezpieczenia i zaopatrzenia zdrowotnego
(państwowej służby zdrowia).
22
W ujęciu prawnym składka zdrowotna (9%) podlega odliczeniu od podatku dochodowego od osób
fizycznych (art. 95 ust. 1 pkt 1 u.ś.o.z.) o kwotę nie wyższą niż 7,75% podstawy jej wymiaru (art. 27b
ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, tekst jedn.: Dz. U. z
2012 r. poz. 361 ze zm.), co oznacza, że realnie składka zdrowotna obciąża zatrudnionych w wysokości 1,25% podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie zdrowotne pokrywanej z dochodu netto ubezpieczonego (podatnika).
23
Składkę na ubezpieczenie zdrowotne określa się m.in. jako „mieszaniec podatku i składki na ubezpieczenie” (J. Jończyk, Prawo…, op. cit., s. 266) albo „sui generis podatek celowy na opiekę zdrowotną” (D.E. Lach, Zasada równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, Warszawa 2011, s. 335).
24
W związku z wyrokiem TK z dnia 26 października 2010 r., K 58/07 (OTK-A 2010, nr 8, poz. 80), w
którym zakwestionowano brak uzależnienia wymiaru składki zdrowotnej rolników od wysokości osiąganych przez nich przychodów, ustawodawca wprowadził (w okresie od dnia 1 kwietnia 2012 r. do
dnia 31 grudnia 2013 r.) częściowe (tj. dotyczące gospodarstw rolnych od 6 hektarów przeliczeniowych) obciążenie opłatowe rolników w formie miesięcznej składki wynoszącej za każdą osobę podlegającą ubezpieczeniu 1 zł za każdy pełny hektar przeliczeniowy (zob. ustawę z dnia 13 stycznia 2012
r. o składkach na ubezpieczenie zdrowotne rolników za lata 2012 i 2013, Dz. U. poz. 123 ze zm.).
Docelowa konstrukcja ubezpieczenia zdrowotnego rolników jest dopiero opracowywana.
25
Od 2014 r. planowane jest usamodzielnienie się kościołów i innych związków wyznaniowych w zakresie opłacania składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne.
8
świadczeń zdrowotnych), pozostaje ona również w wyłącznej dyspozycji wyodrębnionej instytucji – Narodowego Funduszu Zdrowia, który zarządza środkami finansowymi pochodzącymi m.in. ze składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 97 ust. 1
u.ś.o.z. w zw. z art. 116 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Za składkę zdrowotną otrzymuje się
świadczenie wzajemne, tj. systemową gwarancję opieki zdrowotnej na wypadek zajścia ryzyka niezdrowia. Przy czym każdemu świadczeniobiorcy (pacjentowi) zapewnia się ten sam, niezależnie od wniesionego (lub nie) wkładu, zakres i standard
świadczeń zdrowotnych, co przesadza o braku równowartości pomiędzy składką a
świadczeniem zdrowotnym.26 Odpłatność jest tu zatem rozumiana w kategoriach socjalnych, tzn. składkę traktuje się jako indywidualny udział ubezpieczonych w tworzeniu funduszu ryzyka, z którego finansuje się udzielanie świadczeń zdrowotnych nie
dostosowując wszakże pułapu tejże składki do indywidualnego stopnia zagrożenia
wystąpienia ryzyka niezdrowia (uwspólnienie ryzyka), ani też nie różnicując skali
gwarancji ubezpieczeniowej od rozmiaru przekazanego udziału na rzecz wspólnoty
(solidarność ubezpieczonych).
Uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, że, pomimo składkowej
techniki finansowania świadczeń, obowiązującego modelu publicznej opieki zdrowotnej nie można jednoznacznie zakwalifikować do ubezpieczeniowej formy zabezpieczenia społecznego. Mamy tu do czynienia z mieszaną (ubezpieczeniowopomocniczą) metodą ochrony prawnej, której charakterystycznym elementem jest
niewspółmierne – w relacji do wydatków (składek, środków budżetowych) ponoszonych przez lub za innych ubezpieczonych – obciążenie kosztem opieki zdrowotnej
osób uzyskujących przychody ze wszystkich tytułów zatrudnienia (pozarolniczej działalności), co dezintegruje wspólnotę ryzyka ze względu na przekroczenie dopuszczalnego zakresu solidarności w finansowaniu świadczeń z zabezpieczenia społecznego. W konstrukcji prawnej publicznej opieki zdrowotnej zachowano jednak wzajemność ubezpieczeniową, czyli de facto solidarność pomiędzy sami ubezpieczonymi
(pacjentami) w dziedzinie dostępności (realizacji prawa) do świadczeń zdrowotnych.
W związku z tym zasadna wydaje się konstatacja, że – nawiązując do poglądu o
konstytucyjnej otwartości metod ochrony prawnej łagodzenia skutków wystąpienia
ryzyk socjalnych27 – publiczna opieka zdrowotna, ustawowo nazwana powszechnym
26
Por. D.E. Lach, Zasada…, op. cit., s. 312 i nast.
Zob. stanowisko T. Bińczyckiej-Majewskiej, Konstrukcja zabezpieczenia ryzyka starości w nowym
systemie prawnym (w:) T. Bińczycka-Majewska (red.), Konstrukcje prawa emerytalnego, Kraków
27
9
ubezpieczeniem zdrowotnym, jest specyficznym (eklektycznym) rozwiązaniem prawnym wykorzystującym zarówno ubezpieczeniowe, jak i pomocnicze formy prawne.
5. Finansowanie świadczeń z tytułu bezrobocia
Finansowanie świadczeń dla osób bezrobotnych opiera się na obowiązkowej
składce28 opłacanej głównie przez pracodawców i odprowadzanej, za pośrednictwem
ZUS, do państwowego funduszu celowego (FP), którego dysponentem jest minister
właściwy do spraw pracy. Prima facie zastosowane rozwiązanie prawne przypomina
konstrukcję ubezpieczeniową, bowiem – podobnie jak w przypadku płatników w całości finansujących z własnych środków składki na powszechne ubezpieczenie wypadkowe – również w tej sytuacji zatrudniony nie ponosi żadnych obciążeń z tytułu zabezpieczenia społecznego na wypadek zajścia ryzyka socjalnego (bezrobocia). Nie
można tu jednak pominąć faktu, że o ile jednostronne obarczenie płatnika obowiązkiem zapłaty składki wypadkowej wynika z istoty ryzyka wypadku przy pracy lub choroby zawodowej (płatnik ubezpiecza swoją odpowiedzialność za wypadek/chorobę,
których wystąpienie wiąże się bezpośrednio z prowadzoną przez niego działalnością), o tyle powielenie tego typu techniki finansowania świadczeń w sferze ryzyka
bezrobocia wzbudza poważne wątpliwości ze względu na inny charakter przyczyn
braku lub utraty pracy (najogólniej tę rzecz ujmując jest to skutek źle funkcjonującego
rynku pracy, na który negatywnie oddziaływują m.in. kryzysy gospodarcze, niedostosowanie popytu i podaży na określony rodzaj pracy, wysokie koszty pracy czy nadmierna jej reglamentacja). Trudno byłoby zatem przyjąć, że bezrobocie to ryzyko
osób zatrudniających (pracodawców), stąd – uwzględniając nawet pewien ich, zazwyczaj obiektywny, udział w narastaniu ilości ludzi bez pracy (np. zwolnienia grupowe podyktowane spowolnieniem gospodarczym) – prawidłowy wydawałby się taki
sposób finansowania świadczeń w tej dziedzinie, który wiązałby się z, co najmniej,
współponoszeniem kosztu zabezpieczenia społecznego przez pracodawców i zatrudnionych. Tymczasem w obowiązującym systemie ochrony prawnej na wypadek
2004, s. 40 i 43 odnośnie do otwartego charakteru pojęcia „prawa do zabezpieczenia społecznego” w
ujęciu art. 67 ust. 1 Konstytucji RP.
28
Składka na Fundusz Pracy (FP) wynosi 2,45% podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe określonej w art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i
instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.).
10
bezrobocia zasadniczy koszt zabezpieczenia z tego tytułu przerzucono na pracodawców, co sprawia, że nie występuje tu, charakterystyczna dla modelu ubezpieczeniowego, solidarność wspólnoty ryzyka zakładająca m.in. powiązanie – niezależnie
od dysproporcji w zakresie wielkości indywidualnych udziałów – prawa do świadczenia z własnym wkładem członka tej wspólnoty (odpłatność).
Należy więc skonstatować, że pomimo składkowej techniki finansowania
świadczeń z tytułu bezrobocia nie mamy w obecnych warunkach do czynienia ani z
ubezpieczeniową metodą ochrony prawnej w tym obszarze, ani też ubezpieczeniem
społecznym na wypadek bezrobocia kwalifikowanym jako forma prawna zabezpieczenia społecznego. Składkę opłacaną przez pracodawców należy traktować w kategoriach celowego podatku, zwłaszcza że jest ona przeznaczana nie tylko na finansowanie świadczeń dla bezrobotnych sensu stricto (tj. byłych pracowników, których w
przeszłości łączyła z pracodawcami odpowiednia więź prawna – stosunek pracy),
lecz również na rzecz osób (np. bezrobotnych absolwentów) zazwyczaj wcześniej w
ogóle nie zatrudnionych. W istocie więc – skoro ryzyko bezrobocia nie jest ryzykiem
pracodawców, lecz pracowników, którzy jednak nie uczestniczą w pokrywaniu kosztu
zabezpieczenia społecznego z tego tytułu – użyta technika finansowania świadczeń
dla osób pozostających bez pracy nie może przesądzać o funkcjonowaniu analogicznej metody ochrony prawnej. Faktycznie mamy więc do czynienia z metodą pomocniczą polegającą na gromadzeniu środków na wypłatę świadczeń z wpływów
podatkowych (quasi-składka na FP) nie pozostających w dyspozycji instytucji ubezpieczeniowej, która mogłaby nimi autonomicznie gospodarować. Występuje tu także
inny typ solidarności, a mianowicie solidarność narodowa (ogólnospołeczna) aktualizująca się w sytuacjach, gdy jednostka nie jest w stanie przezwyciężyć określonych
trudności życiowych (m.in. ryzyka bezrobocia) z powodu braku praw własnych (odpłatnych).
6. Uwagi końcowe
Po przeprowadzeniu analizy czterech sposobów finansowania niektórych
świadczeń z zabezpieczenia społecznego nasuwa się refleksja, że stosowana, we
wszystkich tych przypadkach, technika składkowa nie zawsze przesądza czy to o
ubezpieczeniowej formie, czy też metodzie ochrony prawnej. Jedynie bowiem w stosunku do kapitałowego segmentu emerytalnego można stwierdzić, że opłacanie
11
składek na tę część ubezpieczenia emerytalnego wiąże się z obowiązywaniem ubezpieczeniowej metody ochrony prawnej, nawet jeżeli klasyczny model ubezpieczeń
społecznych został tu zredukowany w wyniku naruszenia reguł rozkładu ciężaru ryzyka w fazie gwarancyjnej. W odniesieniu do pozostałych urządzeń socjalnych albo
składka ma marginalne znaczenie w finansowaniu świadczeń (ubezpieczenie społeczne rolników) i dlatego konstrukcja ochrony prawnej bliższa jest metodzie pomocniczej albo też odwrotnie, tzn. składka odgrywa zasadniczą rolę w pokrywaniu kosztu
zabezpieczenia społecznego, ale jej charakter prawny w większym (składka na FP)
lub mniejszym (składka zdrowotna) stopniu upodabnia się do podatku, co z kolei nie
pozwala na uznanie, że – pomimo składkowej techniki finansowania świadczeń –
mamy tu do czynienia z ubezpieczeniową formą i metodą ochrony prawnej.
Niezależnie zatem od ustawowo deklarowanego (tj. składkowego) sposobu
finansowania świadczeń ubezpieczeniowa postać ochrony prawnej realizuje się tylko
w takiej formie prawnej zabezpieczenia społecznego, w której występuje solidarna
wspólnota ryzyka charakteryzująca się: po pierwsze – nierównym, co do czasu i rozmiaru, ponoszeniem kosztu zabezpieczenia społecznego przez wszystkich członków
tej zbiorowości (asymetria w relacji obowiązkowy wkład – potencjalne świadczenie)
oraz po drugie – istnieniem tego typu powiązań pomiędzy członkami wspólnoty ryzyka, które wprawdzie polegają na bezinteresownym wspieraniu się jednostek, ale z
zachowaniem wzajemności, czyli dostępności „korzyści” z tytułu ubezpieczenia dla
każdego z członków takiej organizacji (brak jednostronności obowiązków z wyłączeniem możliwości realizacji uprawnień). W świetle powyższego oraz innych argumentów przytoczonych w pkt. 3-5 ubezpieczeniową formą i metodą ochrony prawnej nie
odznacza się instytucja bezrobocia oraz ubezpieczenie społeczne rolników, natomiast w powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym splatają się elementy ubezpieczeniowo-pomocnicze.