Organizacja procesu budżetowego w Polsce - EY

Organizacja procesu
budżetowego
w Polsce
Reguły budżetowe a stabilność fiskalna i gospodarcza
Mark Hallerberg
Jürgen von Hagen
streszczenie raportu
Organizacja procesu
budżetowego w Polsce
Reguły budżetowe a stabilność fiskalna i gospodarcza
Polska niemal zakończyła proces transformacji gospodarczej, jest członkiem Unii Europejskiej, ma niską inflację i dobrze rozwijającą się
gospodarkę. Ma też ciągle stosunkowo wysoki
deficyt sektora finansów publicznych. W ocenie
ekspertów główną przyczyną tego stanu rzeczy
jest słabość reguł chroniących dyscyplinę fiskalną
w naszym kraju.
Dobrze funkcjonujące instytucje państwa pomagają w realizacji celów stawianych przez wszystkie rządy po 1989 roku – podniesienia stopy
wzrostu gospodarczego i utrzymania stabilności
gospodarki poprzez uodpornienie jej na wstrząsy.
W realizacji obu tych celów istotną role odgrywa
polityka fiskalna.
W ramach programu Ernst & Young Sprawne
Państwo powstał raport “Organizacja procesu
budżetowego w Polsce” przygotowany przez profesorów Jürgena von Hagena i Marka Hallerberga.
Raport prezentuje na wstępie najlepsze praktyki
promowania rozsądnej polityki fiskalnej – poparte
dowodami z wielu badań akademickich. W drugiej części autorzy przedstawiają ocenę organizacji procesu budżetowego i jego funkcjonowania
w Polsce. W trzeciej części omawiają i oceniają
wpływ rozwiązań instytucjonalnych na sytuację sektora finansów publicznych w Polsce po
roku 1998 (tj. po wejściu w życie nowej konstytucji) przez porównanie ich z systemami innych
państw, które zostały członkami UE w 2004 roku
oraz z krajami tzw. “starej” Unii. Na zakończenie
autorzy prezentują swoje rekomendacje reform,
sformułowane w oparciu o najlepsze praktyki
przedstawione na wstępie raportu.
I. MODELE PROCESU BUDŻETOWEGO
Rządy wydają pieniądze z ogólnej puli podatków
na zadania adresowane do konkretnych grup
społecznych. Zatem grupa osób płacących, czyli
ogół podatników, jest większa niż grupa beneficjentów, którzy otrzymują świadczenia publiczne za ułamek ceny całkowitej. Dysproporcję tę
nazywa się w literaturze problemem wspólnej puli
finansów publicznych. Łatwo zrozumieć pokusy
polityków, którzy dla swoich “grup docelowych”
żądają wydatków przekraczających poziom optymalny dla całego społeczeństwa. Prowadzi to do
nadmiernego deficytu budżetowego i zadłużenia
sektora publicznego. Tendencja do nadmiernych
wydatków wzrasta wraz z liczbą interesantów
czerpiących ze wspólnej puli. Aby wprowadzić
dyscyplinę fiskalną, trzeba stworzyć instytucje
i procedury nakłaniające polityków do bardziej
wszechstronnego rozważenia kosztów i korzyści
wynikających z ich propozycji. I to jest główne
zadanie procesu budżetowego.
Proces budżetowy można podzielić na trzy etapy:
rządowy etap planowania, uchwalenie budżetu
w parlamencie oraz fazę implementacji. W każ-
dym z tych etapów wystepują formalne i nieformalne reguły rządzące decyzjami budżetowymi
rządu i parlamentu. Autorzy wyróżniają generalnie dwa modele: scentralizowany i rozproszony.
Tylko model scentralizowany zawiera mechanizmy
skłaniające decydentów do rozważenia wszystkich
implikacji swoich decyzji i tylko on jest przedmiotem dalszych rozważań.
Na podstawie przeprowadzonych badań autorzy
stwierdzają, że w praktyce mamy do czynienia
z dwiema podstawowymi metodami centralizacji. Pierwsza z nich opiera się na delegacji specjalnych strategicznych uprawnień tym uczestnikom procesu budżetowego, którzy posiadają
najpełniejszy ogląd budżetu. Druga z metod jest
oparta na kontrakcie – żaden uczestnik procesu
budżetowego nie posiada specjalnych uprawnień
i wszyscy negocjują między sobą wiążącą umowę
fiskalną. Obie metody są szczegółowo omówione
w raporcie, podane są też przykłady krajów UE,
w których metody te były stosowane w różnych
okresach.
W podsumowaniu tej części raportu autorzy
stwierdzają, że centralizacja systemu budżetowego
w oparciu o kontrakt jest bardziej prawdopodobna
w państwach, w których normą są rządy koalicyjne,
a parlamenty mają duże uprawnienia monitorujące, natomiast centralizacja oparta na delegacji jest
zwykle stosowana w krajach, w których dominują
rządy jednopartyjne, a rząd ma silniejszą pozycję
przy ustalaniu budżetu niż parlament.
II. PROCES BUDŻETOWY W POLSCE
Polska jest jedynym krajem unijnym posiadającym konstytucyjną regułę ograniczającą poziom
zadłużenia (dług publiczny nie może przekroczyć
60% PKB). Jak dotąd, reguła ta nie musiała być
wykorzystywana, trudno więc określić, jak jej stosowanie może wyglądać w praktyce.
Autorzy przeanalizowali proces budżetowy na
trzech etapach: proces podejmowania decyzji
w Radzie Ministrów (planowanie), w parlamencie (uchwalanie) – ze wskazaniem roli prezydenta – oraz wykonanie. Starali się dociec, czy na
poszczególnych etapach funkcjonuje w Polsce
system promujący centralizację procesu budżetowego.
1. Rada Ministrów
Prace nad projektem budżetu rozpoczyna Ministerstwo Finansów – przygotowuje prognozy
dochodów, określa ogólne wytyczne budżetowe,
ustala proponowany poziom deficytu i opracowuje prognozy tzw. “sztywnych” wydatków (wszystkie te przewidywania obejmują jedynie następny
rok). Następnie MF zwraca się do poszczególnych ministrów z zapytaniem o potrzeby co do
wydatków w następnym roku. Suma kwot podanych przez ministerstwa jest zwykle wyższa od
prognozowanych dochodów i proponowanego
deficytu. Oznacza to konieczność negocjacji między MF a pozostałymi ministerstwami. Finałem
tych negocjacji jest albo zwiększenie deficytu,
albo ograniczenie propozycji ministerstw, albo
też zastosowanie obu tych operacji.
Pozycja ministra finansów w całym tym procesie jest raczej słaba. Nie proponuje on wielkości
budżetu dla poszczególnych ministerstw ani nie
ma prawa weta do ich projektów. Minister finansów może być skuteczny w tych potyczkch jedynie
dzięki pełnemu poparciu premiera.
2. Parlament i prezydent
Rządowy projekt budżetu przesyłany jest do parlamentu, który ma cztery miesiące na jego przyjęcie.
Najważniejszą informacją w projekcie rządowym
jest deficyt budżetowy. Zgodnie z konstytucją
parlament nie może zmienić jego wysokości,
może jednak proponować zmiany w strukturze
wydatków. Sejm może też zwiększyć wydatki proponowane przez rząd pod warunkiem, że zapewni
analogiczny wzrost dochodów (nie ma ograniczeń
co do liczby poprawek, a dane pokazują, że ich
liczba zwiększa się z roku na rok).
Poprawki do projektu budżetu może też wprowadzać Senat, jednak ostateczne stają się tylko te
poprawki Senatu, które przyjmie Sejm.
Prezydent nie ma formalnych uprawnień w procesie
opracowywania budżetu, nie może też odmówić
podpisania ustawy budżetowej. Gdyby jednak parlament nie przyjął budżetu w ciągu czterech miesięcy od jego przedłożenia przez rząd, prezydent ma
prawo (ale nie obowiązek) rozwiązać parlament.
W ostatnich latach obniżył się poziom dyscypliny
parlamentarnej w kwestiach budżetu, czego wyrazem były m.in. pozarządowe projekty ustaw, które
miały znaczące implikacje budżetowe w sytuacji,
gdy rząd nie miał większości w parlamencie.
3. Wykonanie budżetu
Reguły rządzące wykonaniem budżetu mają
zagwarantować przestrzeganie poziomu deficytu podanego w budżecie rocznym. Limit ten
ma status obowiązującego prawnie, podobnie
jak całkowita wielkość wydatków. Oznacza to, że
gdy dochody są wyższe niż planowano, po prostu ogranicza się deficyt. Jeżeli w trakcie realizacji
budżetu staje się jasne, że deficyt zostanie przekroczony, rząd ma do wyboru jedno z trzech rozwiązań: (i) dokonanie cięć w samych wydatkach,
(ii) zwrócenie się do parlamentu z wnioskiem
o zwiększenie dochodów lub (iii) zmianę poziomu deficytu i planowanych wydatków w formie
nowelizacji ustawy budżetowej.
Co do zasady, minister finansów odgrywa ważną
rolę w fazie wykonywania budżetu. Może blokować wydatki w trakcie trwania roku budżetowego
i (przy poparciu sejmowej Komisji Finansów Publicznych) przesuwać wydatki między poszczególnymi częściami budżetu. System ten sprawdza się
jednak tylko, gdy potrzebne są niewielkie korekty.
W przypadku poważniejszych zawirowań system
zawodzi, a ministrowi finansów trudno znaleźć
poparcie polityczne dla wprowadzenia koniecznych zmian. Nowelizacja budżetu postrzegana jest
przez rząd jako najgorsze rozwiązanie. W ostatniej dekadzie zdarzyło się to dwukrotnie – w 1997
i 2001 roku. W obu przypadkach ucierpiała na
tym dyscyplina fiskalna.
Organizacja procesu budżetowego w Polsce
Autorzy – na podstawie metodologii przedstawionej w części pierwszej – sprawdzili, w jakim
stopniu mechanizmy wspierające centralizację
znajdują zastosowanie w Polsce. Dla różnych
etapów procesu budżetowego ocenili stopień
promowania centralizacji w podziale na kilka
kategorii: rola planowania długoterminowego,
struktura negocjacji w rządzie, pozycja ministra
finansów, uchwalanie budżetu w parlamencie,
kompleksowość procesu budżetowego (w tym
przejrzystość budżetu) i ocena fazy wykonania
budżetu. Dla każdej z tych kategorii oceniali po
kilka czynników (zasad stosowanych w praktyce), przyporządkowując im liczby od 0 (brak
centralizacji) do 4 (promowanie centralizacji).
W różnych kategoriach Polska osiągnęła wyniki
od 13,33 % (kompleksowość procesu budżetowego) do 62,5% (planowanie długoterminowe)
możliwych do zdobycia punktów.
III. W YNIKI POLITYKI FISKALNEJ W POLSCE
OD 1998 ROKU
W tej części raportu autorzy porównali polski system fiskalny z systemami innych nowych
państw członkowskich UE, a także sprawdzili,
czy w Polsce mamy do czynienia z instytucjami
wspierającymi centralizację opartą na delegacji
czy na kontrakcie. Porównali też wyniki analizy
polskich instytucji fiskalnych z wynikami sektora
finansów publicznych.
1. Podstawa porównania z innymi państwami Europy
Środkowej
Dla przeprowadzenia tej oceny autorzy zaproponowali metodologię określania stopnia centralizacji procesu budżetowego, na którą składa
się 13 zmiennych (miar), z których każda może
przyjąć wartość od 0 do 4. Uzyskane wyniki są
ważone i uśrednione.
Analizowane zmienne to: wymóg równoważenia
budżetu, fazy przygotowywania projektu budżetu,
rola ministra finansów w przygotowaniu projektu
(czy prowadzi negocjacje bilateralne czy jedynie
zbiera wnioski budżetowe) i w rozstrzyganiu sporów, rola parlamentu i pozycja jego drugiej izby,
przedmiot i kolejność głosowań w parlamencie,
uprawnienia rządu oraz pozycja prezydenta, elastyczność przy zmianach budżetu, monitorowanie transferów wydatków, procedury dostępne na
wypadek nadmiernego wzrostu deficytu, przenoszenie środków budżetowych na następny rok.
Analizowane kraje to – oprócz Polski – Bułgaria,
Estonia, Czechy, Litwa, Łotwa, Rumunia, Słowacja
i Słowenia. W roku 2001 Polska była w pierwszj
trójce, w roku 2006 – w pierwszej czwórce (spadek
spowodowany zmianą roli ministra finansów).
Na początku badanego okresu (1997) Polska
miała jeden z najsłabszych systemów fiskalnych,
w roku 2006 przesunęła się do środkowej części
rankingu.
Wyniki analiz przeprowadzonych przez autorów
wyraźnie wskazują, że reguły fiskalne mają duży
wpływ na stan sektora finansów publicznych
– centralizacja jest ściśle skorelowana z dyscypliną finansową. Umożliwiając decydentom szersze
spojrzenie na koszty i korzyści polityki publicznej,
centralizacja procesu budżetowego zapewnia wyższą efektywność sektora finansów publicznych.
2. P
orównanie z krajami “piętnastki”
W pierwszej części raportu autorzy opisali model
centralizacji oparty na delegacji, w którym minister finansów ma szczególne uprawnienia w fazie
przygotowania i wykonywania budżetu. Dla krajów
UE-15 i dla Polski obliczyli także wskaźnik „delegacji”. Sumuje on wskaźniki składowe: negocjacje,
parlament i wykonanie budżetu (oceny zostały
znormalizowane tak, że kraj ze wskaźnikiem 0 nie
posiada żadnych mechanizmów instytucjonalnych
systemu opartego na delegacji, a kraj ze wskaźnikiem 1 posiada wszystkie mechanizmy). Najsilniejsze mechanizmy instytucjonalne w systemie
delegowania występują w Wielkiej Brytanii i we
Francji, najsłabsze – w Polsce.
Wyniki te nie są niespodzianką – w państwie,
w którym dominują rządy wielopartyjne i/lub
mniejszościowe pozycja ministra finansów nie
jest silna. W procesie planowania budżetu biorą
bowiem udział decydenci, którzy mają inne preferencje polityczne niż minister finansów i w związku
z tym nie są skłonni do przyznawania mu specjalnych uprawnień. Polska jest klasycznym przykładem takiego systemu.
Jak wobec tego działają w Polsce reguły kontraktu,
które są bardziej adekwatne dla systemu rządów
koalicyjnych lub mniejszościowych?
W ocenie pod kątem centralizacji w oparciu o kontrakt Polska wcale nie wypada lepiej. Porównanie
z krajami UE-15 co do warunków instytucjonalnych dla istnienia wieloletnich celów budżetowych będących istotnym elementem centralizacji
poprzez kontrakt również daje Polsce ostatnie
miejsce (na pierwszym miejscu znalazły się ex equo
Belgia i Luksemburg). Analiza autorów pokazuje
wyraźnie, że kraje o silnych instytucjach fiskalnych
zgodnych z zasadami kontraktu mogą wykazać się
także wyższą równowagą budżetową.
W ocenie przejrzystości sektora finansów publicznych Polska oceniana jest na poziomie podobnym
do Portugalii, Grecji i Włoch.
2.Autorzy proponują uchwalenie Paktu dla Stabilności Fiskalnej. Byłaby to wieloletnia umowa
(najlepiej trzyletnia), skoncentrowana na wydatkach i posiadająca moc prawną. Jakiekolwiek
zmiany postanowień paktu wymagałyby zbudowania nowej większości parlamentarnej.
Pakt przewidywałby również istotną zmianę procedury budżetowej. Punktem wyjścia
w corocznym procesie przygotowania budżetu byłyby negocjacje limitów wydatków dla
resortów i innych dysponentów budżetu
(limity byłyby zgodne z wieloletnimi celami
zapisanymi w pakcie oraz prognozami makroekonomicznymi dla kolejnego roku) między
członkami rady ministrów i przywódcami partii koalicyjnych. Ustalenia co do limitu wydatków mogłyby zostać poddane głosowaniu
w parlamencie, aby zwiększyć ich znaczenie.
IV. REKOMENDACJE
W polskich warunkach politycznych rząd obejmujący władzę po wyborach dosyć szybko staje przed
problemem niskiej dyscypliny wewnątrzkoalicyjnej
i wewnątrzpartyjnej. Słabnąca pozycja parlamentarna rządu przekłada się na coraz większe kompromisy w głosowaniach, co osłabia dyscyplinę
fiskalną. Dlatego autorzy rekomendują zawieranie
paktów stabilizacyjnych w formie wiążącego kontraktu fiskalnego. Doświadczenia rządów mniejszościowych w Europie Zachodniej pokazują, że
pakty takie są dosyć powszechne, a przy tym skutecznie promują i wymuszają dyscyplinę fiskalną.
1.Przy założeniu, że w Polsce nadal będą dominowały rządy koalicyjne i mniejszościowe
najlepiej sprawdzałby się kontrakt fiskalny
polegający na ustalaniu wieloletnich limitów
wydatków. Limity wydatków powinny stać się
podstawowym ograniczeniem budżetowym
zamiast obecnego limitu deficytu, przy którym
stosunkowo łatwo przegłosować w parlamencie nowe dochody lub uchwalić – poza debatą
budżetową – ustawy mające wpływ na finanse państwa. Limitom wydatków powinno się
nadać rangę wiążącej normy prawnej.
Według autorów raportu wprowadzenie
takich rozwiązań nie wymaga zmiany konstytucji ani ustawy o finansach publicznych.
3.W raporcie zarysowany jest również scenariusz dla rządów jednopartyjnych. Przy takim
wariancie reforma procedury budżetowej
powinna skupić się na zmianie roli ministra
finansów. Za przykładem brytyjskim powinien
on proponować limity wydatków dla pozostałych ministerstw i prowadzić negocjacje bilateralne z ministrami, a w fazie wykonywania
budżetu mieć uprawnienie do dokonywania
jednostronnych cięć w wydatkach. Premier
rozstrzygałby spory. Jego rolą byłoby jednak
wspieranie ministra finansów, a nie przejmowanie jego kompetencji.
4.W rekomendacjach jest też lista dodatkowych
reform, które powinny zostać przeprowadzone bez względu na wybór formy centralizacji
procesu budżetowego:
• należy szybko wprowadzić bardziej restrykcyjne reguły uchwalania przez parlament
ustaw mających wpływ na budżet
• minister finansów powinien otrzymać prawo
wprowadzania limitow i cięć w wydatkach
w trakcie trwania roku budżetowego (zwiększyłaby się dzięki temu zdolność reagowania
instytucji na nieprzewidziane sytuacje)
• należałoby wprowadzić (wewnętrznie spójne) limity wydatków dla poszczególnych
ministerstw i całego rządu oraz limit deficytu budżetowego uwzględniający kwoty
przyznane resortom i prognozę dochodów;
limity powinny być podawane do wiadomości publicznej
• wszystkie państwowe fundusze celowe powinny być uwzlędnione w ustawie budżetowej.
Centralizacja procesu budżetowego przyczyni się
do realizacji ważnych celów każdego polskiego
rządu. Zwiększenie dyscypliny finansowej pozwoli
łatwiej osiągnąć poziom deficytu budżetowego
niezbędny do członkostwa w EMU. Najwięcej na
reformach instytucji finansowych skorzystają polscy obywatele, a to oznacza, że reformy powinny
być wdrożone bez względu na to, czy Polska zdecyduje się na przyjęcie Euro.
O Autorach
Jürgen von Hagen
Jürgen von Hagen jest profesorem oraz dyrektorem Centrum
Studiów Integracji Europejskiej na Uniwersytecie w Bonn.
W latach 1992-1996 był profesorem oraz dyrektorem
w Instytucie Studiów Zaawansowanych na Uniwersytecie
w Mannheim, w latach 1987-92 wykładał na Uniwersytecie
w Indianie. Jego główne zainteresowania naukowe koncentrują
się na finansach publicznych, finansach międzynarodowych,
europejskiej integracji ekonomicznej oraz polityce monetarnej.
Mark Hallerberg
Mark Hallerberg jest profesorem Hertie School of Governance
oraz Emory University. W latach 1999-2004 pracował
na Uniwersytecie w Pitsburgu, a w latach 1996-1999
w Georgia Institute of Technology. Jego główne
zainteresowania naukowe koncentrują się na polityce fiskalnej
krajów rozwijających się, funkcjonowaniu rządów koalicyjnych
oraz europeizacji instytucji politycznych w państwach UE.
Rondo ONZ 1
00-124 Warszawa
tel. +48 (22) 557 70 00
fax +48 (22) 557 70 01
www.sprawnepanstwo.pl