docpobierz artykuł - PTE Kraków - Polskie Towarzystwo Ekonomiczne
download 
Reklamacja Transkrypt
pobierz artykuł - PTE Kraków - Polskie Towarzystwo Ekonomiczne
Zeszyty Naukowe nr 13 Kraków 2012 POLSKIE TOWARZYSTWO EKONOMICZNE Katarzyna Maj-Waśniowska Maciej Cycoń Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie Reguły fiskalne dotyczące jednostek samorządu terytorialnego jako element konsolidacji fiskalnej w Polsce 1. Wprowadzenie W wyniku kryzysu finansowego i wywołanej nim recesji gospodarczej, której kulminacja nastąpiła na przełomie lat 2008 i 2009, w większości krajów świata, w tym w Unii Europejskiej (UE), gwałtownie pogorszyła się sytuacja finansów publicznych. Duży spadek PKB wraz z załamaniem cen aktywów na rynkach finansowych i nieruchomości przyczynił się do znacznego spadku dochodów podatkowych. Ten czynnik, a także przyjęcie przez wiele rządów pakietów stymulacyjnych w celu pobudzenia koniunktury gospodarczej oraz wsparcie dla sektora finansowego spowodowały znaczący wzrost deficytu sektora finansów publicznych i długu publicznego. W niektórych krajach UE doprowadziło to dodatkowo – ze względu na wysoki poziom długu publicznego – do kryzysu zaufania, co znacznie podniosło koszty finansowania ich zadłużenia i nasiliło powyższe niekorzystne tendencje. Od wiosny 2010 r. w ciągu roku trzy kraje, tj. Grecja, Irlandia i Portugalia, były zmuszone ubiegać się o pomoc finansową od instytucji międzynarodowych. Ponadto istotnie wzrosło ryzyko destabilizacji sytuacji w znacznie ważniejszych pod względem gospodarczym krajach członkowskich strefy euro, w tym przede wszystkim we Włoszech [Finanse publiczne… 2012, s. 3]. 184 Katarzyna Maj-Waśniowska, Maciej Cycoń Sytuacja Polski w okresie kryzysu finansowego na tle innych krajów UE przedstawiała się stosunkowo dobrze, czego dowodem może być fakt, że Polsce jako jedynemu krajowi UE udało się uniknąć recesji w 2009 r., a w latach 2008–2010 osiągnąć relatywnie największe tempo wzrostu gospodarczego wśród państw członkowskich UE. Niemniej w sferze finansów publicznych w Polsce od dłuższego czasu pojawiają się liczne problemy, które uwidoczniły się szczególnie w czasie kryzysu finansowego. Do najważniejszych zaliczyć należy tu: konieczność ograniczenia wydatków, eliminację nadmiernego deficytu budżetowego czy wyhamowanie szybkiego tempa wzrostu długu publicznego. W ostatnich latach, zwłaszcza od 2008 r., podejmowane są w Polsce działania mające na celu stopniowe reformowanie finansów publicznych oraz ich konsolidację fiskalną1. Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie z jednej strony problemów w zakresie finansów publicznych, które szczególnie uwidoczniły się w związku z kryzysem finansowym, oraz analiza podjętych do dnia dzisiejszego działań o charakterze konsolidacyjnym, a z drugiej zaprezentowanie rozwiązań przygotowywanych w tym zakresie przez Ministerstwo Finansów. Autorzy podejmą także próbę oceny m.in. propozycji związanych z wprowadzeniem nowych reguł fiskalnych dla sektora samorządowego (limitu deficytu budżetowego) jako elementu wzmacniającego stabilność pozycji fiskalnej kraju, stawiając jednocześnie tezę że mogą one mieć negatywny wpływ na funkcjonowanie gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego (JST). 2. Analiza kondycji finansów publicznych w Polsce w latach 2008–2011 i koncepcje dalszej konsolidacji sektora publicznego Obecnie polskie finanse publiczne wymagają zdecydowanych reform. Zdaniem C. Kosikowskiego [2011a, s. 1–2] są dwa zasadnicze czynniki przesądzające 1 OECD Glossary of Statistical Terms [2012] prezentuje definicję formalnoprawną konsolidacji fiskalnej, zgodnie z którą konsolidacja fiskalna w szerokim ujęciu to polityka mająca na celu zmniejszenie deficytu budżetowego oraz akumulacji zadłużenia, http://stats.oecd.org/glossary. Natomiast Ustawa budżetowa na rok 2012 – Uzasadnienie. Tom I, w wąskim ujęciu, w aspekcie technicznym, konsolidację sektora finansów publicznych definiuje jako zestawienie wybranych pozycji budżetowych (jak: dochody, wydatki, aktywa finansowe, zadłużenie) sektora finansów publicznych (prezentowanego w Polsce w podziale na podsektor rządowy, samorządowy i ubezpieczeń społecznych) po wyeliminowaniu przepływów pieniężnych pomiędzy jednostkami tego sektora. Ujęcie to eliminuje podwójne liczenie niektórych wielkości i zapewnia poprawne wyliczenie deficytu (lub nadwyżki budżetowej) oraz zadłużenia całego sektora i jego podsektorów według przyjętej krajowej metodologii (Warszawa, grudzień 2011, druk sejmowy VII kad., s. 222). Reguły fiskalne dotyczące jednostek samorządu... 185 o konieczności podjęcia zdecydowanych działań. Po pierwsze, władza publiczna nie jest w stanie optymalnie wypełniać swoich funkcji wobec społeczeństwa i gospodarki. Gdy władza tłumaczy swoją bierność dobrym stanem finansów publicznych, pozostaje w ten sposób w sprzeczności z oczekiwaniami społecznymi. Natomiast jeśli władza tłumaczy swoją bierność złym stanem finansów publicznych, to społeczeństwo oczekuje od niej reformy tych finansów. Po drugie, z powodu złego stanu finansów publicznych społeczność międzynarodowa, w tym przede wszystkim Unia Europejska, negatywnie ocenia naszą zdolność finansową jako państwa. Wynika to przede wszystkim z nadmiernego deficytu publicznego, którego występowanie Komisja Europejska stwierdziła już po raz drugi. Reforma finansów publicznych wymaga zmian zarówno w strukturze wydatków i dochodów publicznych, jak i w organizacji oraz zarządzaniu finansami publicznymi. Nie chodzi jedynie o działania, które są doraźnie podejmowane w sytuacji szczególnie trudnej, bo one nie przynoszą trwałych i długofalowych efektów. W ostatnich latach można znaleźć wiele przykładów takich posunięć, polegających np. na podwyższaniu stawek niektórych podatków (np. podniesienie o jeden punkt proc. stawek w podatku od towarów i usług od 1 stycznia 2011 r.) bądź też zmniejszaniu rozmiarów deficytu publicznego przez zabiegi księgowe dotyczące otwartych funduszy emerytalnych. Aby można było mówić o skuteczności reformy finansów publicznych i realnych korzyściach w długim horyzoncie czasowym, musi ona być przede wszystkim dobrze zaplanowana, a zatem być efektem przemyślanej strategii. Przygotowanie oraz zrealizowanie reformy wymaga podjęcia trudnych decyzji politycznych, a przy tym wiąże się z koniecznością wyjaśnienia i pokonania różnych problemów, z których część ma charakter faktyczny, a inne są często powodem niedostatecznego poinformowania społeczeństwa o istocie problemu i konsekwencjach braku podjęcia zdecydowanych działań [Kosikowski 2011b, s. 62 i n.]. Zmiany w sytuacji finansów publicznych w Polsce w okresie kryzysu finansowego można podzielić na dwa okresy. Pierwszy to lata 2008–2010, kiedy następowało pogarszanie się tej sytuacji, wyrażające się m.in. pogorszeniem salda sektora finansów publicznych i rekordowym poziomem deficytu budżetowego (na poziomie 7,8% PKB w 2010 r.). Natomiast od 2011 r. możemy mówić o drugim okresie, który polegał zarówno na ograniczaniu deficytu i konsolidacji finansów publicznych [Finanse publiczne… 2012, s. 38]. Należy zaznaczyć, że od 1 stycznia 2010 r. zaczęła obowiązywać nowa ustawa o finansach publicznych [Ustawa z dnia 29 sierpnia 2009 r. …], która wprowadziła istotne zmiany w zakresie organizacji i funkcjonowania sektora finansów publicznych i była jednym z pierwszych kroków podjętych w ramach reformowania finansów publicznych. Szczegółowe propozycje w zakresie konsolidacji 186 Katarzyna Maj-Waśniowska, Maciej Cycoń fiskalnej zawarte zostały w Planie rozwoju i konsolidacji finansów 2010–2011 (propozycje)2 [2010]. Mimo narastającego w 2008 r. kryzysu finansowego, zwłaszcza systemu bankowego, i pierwszych jego oznak, np. w postaci pogarszających się wyników produkcji przemysłowej, w I półroczu 2008 r. tempo wzrostu PKB utrzymało się na stosunkowo wysokim poziomie, a ostatecznie w 2008 r. wyniosło 5,0%. W 2009 r. Polska była jedynym spośród wszystkich krajów członkowskich UE, w którym nie odnotowano spadku PKB (wzrósł o 1,6% rok do roku). Niemniej w ciągu dwóch lat widoczne było wyraźne wyhamowanie tempa wzrostu PKB i dochodów budżetowych. Dynamika dochodów budżetowych uległa silnemu spowolnieniu nie tylko na skutek wystąpienia kryzysu finansowego, ale również jako efekt (wciąż jeszcze niepełnych) skutków decyzji podjętych w zakresie obniżenia tzw. klina podatkowego3. Znaczny spadek dochodów budżetowych w IV kwartale 2008 r., przy wysokiej dynamice wydatków w całym roku, spowodował, że deficyt sektora finansów publicznych przekroczył w 2008 r. poziom 3% PKB. W rezultacie od połowy 2009 r. Polska jest objęta procedurą nadmiernego deficytu4. Wzrost deficytu sektora finansów publicznych w czasie kryzysu jest zjawiskiem naturalnym, mimo to jego wysoki poziom we wcześniejszych latach wskazuje, że nierównowaga finansów publicznych w Polsce ma charakter strukturalny. Historyczne kształtowanie się salda sektora finansów publicznych świadczy o nadmiernym poziomie deficytu nawet w okresie silnego wzrostu gospodarczego (np. w 2007 r. wyniósł on powyżej 2%, przy wzroście PKB na poziomie 5%). Deficyt budżetowy od połowy lat 90. kształtował się przeciętnie na poziomie 4,7% PKB, tj. o 3,7 punktu proc. powyżej średniookresowego celu budżetowego (MTO) ustalonego dla Polski na poziomie 1% PKB. Kształtowanie się defi2 Plan konsolidacji finansów publicznych obejmuje wzmocnienie instytucjonalnych ram organizacji finansów publicznych, dokończenie reformy emerytalnej, poszerzenie bazy podatkowej i prywatyzację. 3 Działania te związane były przede wszystkim z redukcją podatku PIT oraz składek na ubezpieczenie społeczne. W zakresie podatku dochodowego od osób fizycznych od 2007 r. przywrócono waloryzację progów podatkowych, kwoty wolnej i kosztów uzyskania przychodów oraz od 2009 r. wprowadzono dwie stawki podatkowe PIT, tj. 18% i 32%, w miejsce dotychczasowych trzech (19%, 30%, 40%). W zakresie składek na ubezpieczenie społeczne zdecydowano o dwuetapowej obniżce składki na ubezpieczenie rentowe (z 13% do 6%): I etap – od 1 lipca 2007 r. obniżenie składki rentowej po stronie pracownika o 3 punkty proc. (z 6,5% do 3,5% podstawy wymiaru składki); II etap – od 1 stycznia 2008 r. obniżenie składki rentowej po stronie pracownika o 2 punkty proc. (z 3,5% do 1,5% podstawy wymiaru składki) i po stronie pracodawcy o 2 punkty proc. (z 6,5% do 4,5%). 4 W dniu 7 lipca 2009 r. Rada Ecofin stwierdziła występowanie w Polsce nadmiernego deficytu i wystosowała rekomendacje dotyczące jego redukcji na podstawie ówczesnego art. 104.7 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Reguły fiskalne dotyczące jednostek samorządu... 187 cytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych w Polsce w latach 2008–2011 przedstawia tabela 1. Tabela 1. Deficyt i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych w latach 2008–2011 (mln zł) 2008 2009 2010 2011 Produkt krajowy brutto (PKB) Wyszczególnienie 1 275 432 1 344 383 1 416 392 1 524 659 Deficyt / nadwyżka sektora instytucji rządowych i samorządowych –46 890 –99 100 –111 181 –77 959 –3,70 –7,40 –7,80 –5,10 –49 837 –72 689 –90 827 –65 238 % PKB –3,90 –5,40 –6,40 –4,30 Deficyt / nadwyżka podsektora instytucji samorządowych na szczeblu lokalnym –2 298 –14 283 –17 275 –11 194 % PKB –0,20 –1,10 –1,20 –0,70 Deficyt / nadwyżka podsektora funduszy ubezpieczeń społecznych 5245 –12 128 –3079 –1527 % PKB 0,40 –0,90 –0,20 –0,10 600 829 684 073 776 816 858 931 47,10 50,90 54,80 56,30 % PKB Deficyt / nadwyżka podsektora instytucji rządowych na szczeblu centralnym Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych % PKB Źródło: [Komunikat dotyczący deficytu… 2012]. Dobre wyniki gospodarcze oraz skuteczne działania konsolidacyjne rządu w 2011 r. doprowadziły do zmiany stanu równowagi finansów publicznych. Na podstawie danych z tabeli 1 można zauważyć, że przyrastający do 2010 r. deficyt zmniejszył się w 2011 r., i to rekordowo, o 2,7 punktu proc. do 5,1% PKB. Spadek deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2011 r. był przede wszystkim wynikiem spadku wydatków w relacji do PKB (rys. 1). Wzrost dochodów związany był ze zmianami systemowymi i efektami koniunktury. Dostosowania po stronie wydatkowej dotyczyły wydatków socjalnych i spożycia publicznego5. Wyraźny spadek deficytu sektora oznaczał również analogiczny spadek deficytu strukturalnego. W największym stopniu ograniczone zostały wydatki socjalne (spadek o 0,8 punktu proc. w relacji do PKB) i spożycie publiczne (również spadek o 0,8 punktu proc.). 5 Katarzyna Maj-Waśniowska, Maciej Cycoń 188 47,00 45,00 43,00 Dochody ogółem % 41,00 Wydatki ogółem 39,00 37,00 35,00 2008 2009 2010 2011 Rys. 1. Dochody i wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych ogółem w % PKB w latach 2008–2011 Źródło: [Komunikat dotyczący deficytu… 2012]. Sytuacja fiskalna w Polsce w latach 2009–2010, kiedy to nastąpił znaczący wzrost deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych, wymusiła dokonanie konsolidacji fiskalnej na dużą skalę, której efekty, w postaci wyraźnego obniżenia deficytu, widać już było w 2011 r. Celem podejmowanych działań było zlikwidowanie nadmiernego deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2012 r., a następnie kontynuowanie konsolidacji fiskalnej i osiągnięcie średniookresowego celu budżetowego w 2015 r. [Wieloletni Plan Finansowy… 2012]. Ministerstwo Finansów, w związku z objęciem Polski procedurą nadmiernego deficytu, przesłało w dniu 3 marca 2011 r. Komisji Europejskiej formalną odpowiedź zawierającą informacje istotne dla oceny działań podjętych przez Polskę w celu zlikwidowania nadmiernego deficytu, zgodnie z wyżej wspomnianą rekomendacją Rady Ecofin. W piśmie tym strona polska zapewniła również, że zaproponowane działania dotyczące ograniczenia deficytu wystarczą do tego, by zlikwidować nadmierny deficyt w 2012 r., ale jednocześnie podkreśliła, że jeśli zajdzie potrzeba, rząd polski jest gotów podjąć dodatkowe środki, by osiągnąć ten cel. Oprócz formalnej odpowiedzi wysłanej w marcu 2011 r., Ministerstwo Finansów przesłało Komisji Europejskiej kolejną odpowiedź w sprawie działań korygujących nadmierny deficyt 21 grudnia 2011 r. Komisja Europejska w dniu 11 stycznia 2012 r. stwierdziła, że Polska podjęła skuteczne działania, Reguły fiskalne dotyczące jednostek samorządu... 189 jednakże w dalszym ciągu będzie ściśle monitorować rozwój sytuacji budżetowej. W związku z tym wprowadzenie nowej reguły dla podsektora samorządowego jest warunkiem koniecznym redukcji deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych poniżej 3% PKB w 2012 r. [Uzasadnienie… 2012, s. 17]. W długim okresie natomiast celem rządu pozostaje zapewnienie stabilności finansów publicznych. Zgodnie z Wieloletnim planem finansowym państwa na lata 2012–2015 [2012, s. 11]: „realizacja tych zadań wymaga redukcji nierównowagi strukturalnej, w tym zadłużenia, a następnie utrwalenia osiągnięć konsolidacyjnych, m.in. dalszego wzmocnienia ram instytucjonalnych prowadzenia polityki fiskalnej. Zaimplementowane rozwiązania instytucjonalne będą minimalizować ryzyko ponownego wystąpienia nierównowagi finansów publicznych w Polsce”. Kluczową zmianą w stosunku do obecnych ram fiskalnych będzie położenie większego nacisku na zapewnienie trwałej równowagi sektora instytucji rządowych i samorządowych poprzez wprowadzenie stabilizującej reguły wydatkowej obejmującej cały sektor finansów publicznych. Na ukończeniu są prace analityczne nad projektem takiej reguły oraz propozycjami działań służących usprawnieniu procesu tworzenia budżetu i sprawozdawczości, które warunkują efektywną implementację docelowej reguły wydatkowej6. Obecnie obowiązująca reguła dyscyplinująca7 ogranicza tempo wzrostu wydatków dyskrecjonalnych i tzw. nowych wydatków sztywnych, które obejmą także dotychczasowe wydatki sztywne, jeśli określający je akt prawny zostanie zmodyfikowany. Ewentualny projekt ustawy pociągający za sobą wzrost tych wydatków wymaga uwzględnienia go w ogólnej puli wydatków dyskrecjonalnych i nowych wydatków sztywnych, która nie może rosnąć o więcej niż 1% realnie w skali roku [Strategia zarządzania… 2011, s. 34]. Reguła ta będzie obowiązywać do momentu wydania przez Radę Ecofin decyzji o uchyleniu procedury nadmiernego deficytu wobec Polski. Następnie, po dokonaniu wymaganej skali dostosowania fiskalnego, zostanie wprowadzona docelowa reguła wydatkowa, której celem będzie zapewnienie, że deficyt sektora w średnim okresie będzie się kształtować na poziomie ok. 1% PKB. Wprowadzenie reguły i towarzyszących jej zmian w krajowych ramach fiskalnych pozwoli równocześnie wypełnić zobowiązania wynikające z dyrektywy stanowiącej element tzw. sześciopaku i określającej wymogi dla ram budże Założenia do ustawy, która przewiduje wprowadzenie tzw. stabilizującej reguły wydatkowej, powinny być przedłożone rządowi w trzecim kwartale 2012 r. [MF: założenia… 2012]. 7 Obowiązująca od 1 stycznia 2011 r. nowelizacja ustawy o finansach publicznych zdefiniowała tzw. wydatkową regułę dyscyplinującą ograniczającą wzrost wydatków elastycznych budżetu państwa i nowych wydatków wymaganych ustawowo do maksymalnie 1 procentu ponad stopę inflacji. 6 190 Katarzyna Maj-Waśniowska, Maciej Cycoń towych członków UE8. Dyrektywa Rady w sprawie wymogów dla ram budżetowych określa, że państwa członkowskie UE powinny dysponować silnymi numerycznymi regułami fiskalnymi. Takie reguły powinny być wykorzystywane w corocznych ustawach budżetowych, jak też w wieloletniej perspektywie planowania budżetowego. Wprowadzenie reguły i towarzyszących jej zmian w krajowych ramach fiskalnych pozwoli ponadto wypełnić wymogi Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej [2012], który Polska, wraz z 24 innymi państwami UE, podpisała na posiedzeniu Rady Europejskiej w dniach 1–2 marca 2012 r. Ponadto dopełnieniem docelowej stabilizującej reguły wydatkowej będzie wprowadzenie prawnie wiążącego limitu dla deficytu podsektora samorządowego [Program Konwergencji… 2012, s. 44]. Dodatkowo, w celu wzmocnienia stabilności i przewidywalności pozycji fiskalnej kraju, obecnie trwają prace nad kolejną modyfikacją procedur ostrożnościowych i sanacyjnych w sytuacji przekroczenia przez PDP progu 50% lub 55% PKB9. Celem przygotowywanych zmian jest ograniczenie wpływu nagłych zmian kursu walutowego oraz procesu prefinansowania (zaciągania zobowiązań na finansowanie potrzeb pożyczkowych w kolejnym roku budżetowym) na stosowanie mechanizmów przewidzianych w procedurach ostrożnościowych, zwiększenie długu brutto i tym samym ryzyka przekroczenia progów ostrożnościowych [Program Konwergencji… 2012, s. 47]. Zdaniem Ministerstwa Finansów realizacja wyżej opisanych celów doprowadzi do redukcji nierównowagi strukturalnej finansów publicznych, w tym zadłu W skład pakietu wchodzą następujące akty: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1173/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie skutecznego egzekwowania nadzoru budżetowego w strefie euro; Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1174/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie środków egzekwowania korekty nadmiernych zakłóceń równowagi makroekonomicznej w strefie euro; Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1175/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych; Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania; Rozporządzenie Rady (UE) nr 1177/2011 z dnia 8 listopada 2011 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu; Dyrektywa Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich. 9 Zgodnie z propozycją w przypadku przekroczenia przez PDP 50% lub 55% PKB, PDP byłby przeliczany na złote z zastosowaniem średniej arytmetycznej z kursów walut obcych z roku budżetowego, za który ogłaszana jest relacja. Tak wyliczona kwota byłaby następnie pomniejszona o wolne środki finansowe Ministra Finansów na koniec roku budżetowego, służące finansowaniu potrzeb pożyczkowych budżetu państwa w następnym roku budżetowym. Jeśli w wyniku powyższego przeliczenia wartość relacji tak obliczonej kwoty do PKB byłaby mniejsza niż odpowiednio 50% lub 55%, nie stosowałoby się ograniczeń przewidzianych dla tych progów. 8 Reguły fiskalne dotyczące jednostek samorządu... 191 żenia, dzięki czemu zapewniona zostanie stabilność finansowa, a tym samym wzmocnione zostaną fundamenty długofalowego wzrostu gospodarczego. 3. Prawne aspekty zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego – stan obecny i propozycje zmian Spośród wyżej wymienionych zamierzeń rządu najbardziej zaawansowane są prace dotyczące wprowadzenia prawnie wiążącego limitu dla deficytu podsektora samorządowego. Ministerstwo Finansów w przygotowanym Projekcie z dnia 15 marca 2012 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych i niektórych innych ustaw [2012] zawarło propozycje, które mają na celu nie tylko wprowadzenie limitu deficytu sektora samorządowego10, ale również polepszenie jakości i przewidywalności prognoz dotyczących zadłużenia i deficytu jednostek samorządu terytorialnego (JST) oraz uelastycznienie gospodarki finansowej JST. Należy jednak zaznaczyć, że pierwsze istotne zmiany w zakresie zadłużania samorządów wprowadziła już Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, która zawiera przepisy w istotny sposób zmieniające regulacje prawne w tej materii. Zgodnie z art. 85 pkt 3 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. 2009, nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) przepisy art. 169–171 Ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2005, nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) tracą moc z dniem 31 grudnia 2013 r. Oznacza to, że do tego czasu każda jednostka samorządu terytorialnego jest ograniczona regulacjami, zgodnie z którymi: 1)łączna kwota przypadających w danym roku budżetowym: a)spłat rat kredytów i pożyczek (na finansowanie planowanego deficytu budżetu JST oraz spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów) wraz z należnymi w danym roku odsetkami od kredytów i pożyczek, b)wykupów papierów wartościowych emitowanych przez JST (na finansowanie planowanego deficytu budżetu JST oraz spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów) wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów wartościowych, c)potencjalnych kwot spłat wynikających z udzielonych przez JST poręczeń oraz gwarancji: Określenie „sektor samorządowy” oznacza jednostki samorządu terytorialnego, ich związki oraz samorządowe osoby prawne zaliczane do sektora finansów publicznych. 10 192 Katarzyna Maj-Waśniowska, Maciej Cycoń – nie może przekroczyć 15% planowanych na dany rok budżetowy dochodów JST (jeżeli relacja państwowego długu publicznego do PKB przekroczy 55%, to łączna kwota spłat nie może przekroczyć 12% planowanych dochodów JST, chyba że obciążenia te w całości wynikają z zobowiązań zaciągniętych przed datą ogłoszenia tej relacji). Z limitu tego wyłączone są: emitowane papiery wartościowe, kredyty i pożyczki zaciągane w związku z umową zawartą z podmiotem dysponującym środkami z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegającymi zwrotowi środkami z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) oraz poręczenia i gwarancje udzielone samorządowym osobom prawnym realizującym zadania JST z wykorzystaniem tych środków; 2)łączna kwota długu JST na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60% PKB wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w tym roku budżetowym. W trakcie roku budżetowego łączna kwota jej długu na koniec kwartału nie może przekroczyć 60% planowanych w danym roku budżetowym dochodów tej jednostki. Ograniczeń tych nie stosuje się do wyżej opisanych środków. Od 2014 r. w związku z utratą mocy wyżej opisanych art. 169–171 Ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, będą miały zastosowanie art. 24311 i art. 244 obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych [Ustawa z dnia 29 sierpnia 2009 r. …], które związane są z tzw. nowym indywidualnym wskaźnikiem obsługi zadłużenia JST. Zestawienie reguł fiskalnych dotyczących jednostek samorządu terytorialnego przedstawia tabela 2. Od 2014 r., w związku z utratą mocy wyżej opisanych art. 169–171 Ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, będą miały zastosowanie art. 24312 i art. 244 obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych, które związane są z tzw. nowym indywidualnym wskaźnikiem obsługi zadłużenia JST. W związku z koniecznością dalszego obniżania deficytu sektora finansów publicznych przygotowano kolejne propozycje, które mają umożliwić realizację tego celu. Obecnie przygotowany projekt ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych i niektórych innych ustaw [Projekt… 2012] spotkał się z dużą krytyką strony samorządowej. Główne zmiany dotyczą następujących obszarów: 1)zmniejszono górny limit deficytu sektora samorządowego z ustalonego wcześniej poziomu 0,6 proc. PKB do poziomu 0,5 proc. PKB (art. 87a ust. 1); Uzależnią one możliwość zaciągania długu od indywidualnej sytuacji JST. Samorząd nie będzie mógł przyjąć budżetu, w którym relacja kosztów obsługi zadłużenia do dochodów przekroczy wartość obliczoną za pomocą wzoru (art. 243 ustawy o finansach publicznych). Wartość nowego wskaźnika będzie uzależniona przede wszystkim od nadwyżki dochodów nad wydatkami bieżącymi. 12 Zob. przypis 11. 11 Reguły fiskalne dotyczące jednostek samorządu... 193 Tabela 2. Reguły fiskalne dotyczące jednostek samorządu terytorialnego w obecnym stanie prawnym Wyszczególnienie Reguła długua relacja zobowiązań do dochodów Wyłączenia z reguły kosztów obsługi długu Wyłączenia z reguły długu Reguła kosztów obsługi relacja kosztów obsługi (część kapitałowa + odsetki) do dochodów Reguła co najmniej zrównoważonego wyniku bieżącego 2009 2010 2011 60% 2012 2013 2014 2015 2016 Brak Obsługa zobowiązań związana z zobowiąObsługa zobowiązań związana z zobowiązaniami zaciągniętymi zaniami zaciągniętymi w związku z realiw związku z realizacją zacją wydatków finansowanych z udziałem wydatków finansowaśrodków z UE nych z udziałem środków z UE (bez odsetek) Emitowane papiery wartościowe, kredyty i pożyczki zaciągane w związku z umową zawartą z podmiotem dysponującym środ- kami z UE (na finansowanie i współfinansowanie) 15% (12%)b Brak Indywidualny wskaźnik zadłużenia Tak a w grudniu 2010 r. zaostrzono kryteria tytułów zaliczanych do długu publicznego; b 12% w przypadku przekroczenia przez państwowy dług publiczny progu 55% PKB. Źródło: [Program Konwergencji… 2012, s. 45]. 2)określono limity zbiorczych kwot dopuszczalnych deficytów sektora samorządowego na poziomach: 10,5 mld w 2012 r. (art. 11 ust. 1), 10 mld zł – w 2013 r. (art. 12. ust. 1 pkt 1) oraz 9 mld zł – od 2014 r. (art. 12. ust. 1 pkt 2); 3)wprowadzono mechanizmy zwiększające odpowiedzialność finansową JST za wyniki osób prawnych zaliczanych do sektora finansów publicznych, dla których samorząd terytorialny jest organem założycielskim, w tym przede wszystkim samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz samorządowych instytucji kultury (np. art. 12 ust. 2, art. 31a, 87a, 87g); 4)zaproponowano restrykcyjne mechanizmy dostosowawcze, które miałyby być uruchamiane w sytuacji przekroczenia ustalonego poziomu deficytu (art. 87d, 87e, 87g), skutkujące poddaniem budżetów JST pod silną kontrolę zarządczą MF oraz natychmiastowym ograniczeniem wydatków; 194 Katarzyna Maj-Waśniowska, Maciej Cycoń 5)wprowadzono rozwiązanie polegające na utrzymaniu „starego” limitu zadłużenia samorządów na poziomie 60% zrealizowanych lub planowanych dochodów (art. 245a). O ile wejście w życie tych zapisów pozwoliłoby kontynuować podejmowane w ramach prowadzonej polityki fiskalnej ograniczania zadłużenia, o tyle mogą one przynieść wiele negatywnych konsekwencji. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na fakt, że JST są bardzo poważnym inwestorem w sektorze publicznym (w 2010 r. wartość inwestycji samorządowych przekroczyła kwotę 43 mld zł), a znaczna część tych inwestycji jest współfinansowana ze środków UE. Z analiz Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych wynika, że wprowadzenie reguły wydatkowej w bieżącym roku spowoduje konieczność redukcji wydatków inwestycyjnych JST w samym tylko 2012 r. na kwotę ok. 5 mld zł. Zdaniem M. Poniatowicz [2012] nie ma przesłanek do wprowadzania tak restrykcyjnych regulacji, jak proponowane. Oprócz obecnie obowiązujących regulacji formalnoprawnych istnieje wiele rozwiązań pośrednich, które z założenia mają zwiększyć efektywność wykorzystania instrumentów dłużnych, a tym samym zoptymalizować skalę i zakres samorządowej nierównowagi fiskalnej. Do instrumentów tych zaliczyć można: – rating komunalny (większość samorządów, a dotyczy to zwłaszcza najbardziej zadłużonych dużych miast, poddało się ocenie niezależnej agencji ratingowej); – audyt wewnętrzny i zewnętrzny (obowiązek prowadzenia audytu wewnętrznego dotyczy JST, w których kwota dochodów i przychodów lub kwota wydatków i rozchodów ujęta w uchwale budżetowej przekroczyła 40 mln zł, natomiast w odniesieniu do największych miast, tj. jednostek powyżej 150 tys. mieszkańców, w 2011 r. wprowadzono obowiązek badania rocznego sprawozdania finansowego przez zewnętrznego audytora); – wieloletnia prognoza finansowa (obowiązek jej opracowywania przez JST na okres roku budżetowego i co najmniej trzech kolejnych lat wprowadzono od 2011 r.; ważnym elementem składowym tego dokumentu jest prognoza deficytu i długu). Wątpliwości budzi również realizacja jednego z celów wprowadzanej nowelizacji, tj. zwiększenia jakości i przewidywalności prognoz dotyczących zadłużenia i deficytu jednostek samorządu terytorialnego. Istnieje obawa, że regulacje te przyczynią się do usztywnienia i nadmiernej unifikacji gospodarki finansowej JST. Pogląd taki wyrażony został w uwagach województwa małopolskiego do projektu z dnia 8.12.2011 r. ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw [Uwagi… 2011, s. 2]: „Propozycja limitowania deficytu jest z góry skazana na niepowodzenie, ponieważ nie jest możliwe opracowanie adekwatnego mechanizmu alokowania deficytu ogółem (10/9/8 mld zł) na Reguły fiskalne dotyczące jednostek samorządu... 195 indywidualne deficyty samorządów gminnych, powiatowych i wojewódzkich (dla biednych i bogatych, zadłużonych i nie zadłużonych, inwestujących i nie inwestujących, działających sprawnie w obszarze RPO i działających wolniej)”. Krytykowana jest również propozycja utrzymania „starego” limitu długu (60% wykonanych lub planowanych dochodów ogółem) w kontekście obowiązywania od 2014 r. indywidualnych limitów zadłużenia. Od wielu lat zarówno w doktrynie finansów publicznych, jak i w praktyce działania samorządów zwracano uwagę na wady tak skonstruowanego wskaźnika (przede wszystkim ze względu na sztuczność i oderwanie od faktycznej zdolności kredytowej poszczególnych JST). Przed wprowadzeniem przepisów regulujących kwestie tego wskaźnika strona samorządowa wielokrotnie podkreślała, że niekiedy tak ustalony limit może stwarzać niepotrzebne ograniczenia wobec jednostki o znacznym potencjale. Kolejny zarzut dotyczy kwestii przejmowania przez władze samorządowe odpowiedzialności za wyniki finansowe samorządowych osób prawnych (np. samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których organem założycielskim jest samorząd). Sytuacja finansowa tych jednostek, często bardzo zadłużonych, jest w dużym stopniu efektem wadliwego systemu finansowania ochrony zdrowia i niewystarczającego poziomu finansowania z NFZ, a nie efektem złego realizowania polityki finansowej JST w tym obszarze. Wobec projektowanych, w ustawie o zmianie ustawy o finansach publicznych i niektórych innych ustaw, rozwiązań zgłaszane są liczne, poważne zastrzeżenia przez poszczególne reprezentacje jednostek samorządowych. Podobne stanowisko zajęła Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów, która w swojej opinii z 25 kwietnia 2012 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw [Opinia… 2012] wskazała na liczne wady i mankamenty tej propozycji. Mając na uwadze aktualny stan prawny dotyczący reglamentacji deficytu i długu sektora samorządowego, a także przepisy wprowadzające indywidualny wskaźnik zadłużenia, które zaczną obowiązywać od 2014 r., należy stwierdzić, że rozwiązania te są wystarczające w aspekcie wkładu sektora samorządowego na rzecz procesu stopniowego obniżania deficytu sektora finansów publicznych do wskaźnika poniżej 1% w 2015 r. Przedstawione przez Ministerstwo Finansów propozycje dotyczące tzw. reguły wydatkowej w sektorze samorządowym mogą ze względu na swój charakter i restrykcyjność mieć negatywne konsekwencje w obszarze funkcjonowania gospodarki finansowej JST, zwłaszcza w kontekście dalszej działalności inwestycyjnej samorządów (procesów absorpcji środków unijnych). Realne jest ponadto ryzyko negatywnego wpływu zaproponowanych zmian na dalszy wzrost gospodarczy. 196 Katarzyna Maj-Waśniowska, Maciej Cycoń 4. Zakończenie Podsumowując powyższe rozważania, należy zaznaczyć, że omówione rozwiązania są elementem konsolidacji fiskalnej i mają służyć realizacji celu rządu, jakim jest zlikwidowanie nadmiernego deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2012 r., a następnie kontynuowanie konsolidacji fiskalnej i osiągnięcie średniookresowego celu budżetowego w 2015 r. W długim okresie celem rządu pozostaje zapewnienie stabilności finansów publicznych. By zrealizować te założenia, koniecznie trzeba wzmocnić ramy instytucjonalne prowadzenia polityki fiskalnej. Związane to jest z pracami nad wprowadzeniem stabilizującej reguły wydatkowej obejmującej cały sektor oraz działaniami służącymi usprawnieniu procesu tworzenia budżetu i sprawozdawczości, które warunkują efektywną implementację docelowej reguły wydatkowej. W ramach działań, które pozwoliłyby osiągnąć zamierzone cele, przygotowano również propozycje przewidujące wprowadzenie prawnie wiążącego limitu dla deficytu podsektora samorządowego i utrzymanie tego limitu zadłużenia (w relacji do dochodów). Zgodnie ze wspomnianą propozycją reguła ta będzie ważnym dopełnieniem projektowanej docelowej, stabilizującej reguły wydatkowej. Pozwoli to w efekcie na ustabilizowanie wyniku sektora instytucji rządowych i samorządowych na poziomie MTO. Należy jednak zaznaczyć, że na dzień dzisiejszy zaproponowane rozwiązania budzą duże kontrowersje strony samorządowej ze względu na negatywne skutki, jakie mogą towarzyszyć wejściu w życie tych przepisów w obszarze funkcjonowania gospodarki finansowej JST, zwłaszcza w kontekście dalszej działalności inwestycyjnej samorządów (procesów absorpcji środków unijnych). Literatura Finanse publiczne w Polsce w okresie kryzysu [2012], Ministerstwo Finansów, www. mf.gov.pl. Komunikat dotyczący deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2011 r. [2012], Główny Urząd Statystyczny, Warszawa, www.stat.gov.pl. Kosikowski C. [2011a], Naprawa finansów publicznych w Polsce (aspekty prawne), „Państwo i Prawo”, nr 7–8. Kosikowski C. [2011b], Naprawa finansów publicznych w Polsce, Wydawnictwo Temida, Białystok. MF: założenia nowej reguły wydatkowej będą gotowe w III kwartale [2012], www. wyborcza.biz, 19 maja. OECD Glossary of Statistical Terms [2012], http://stats.oecd.org/glossary, 20 września. Opinia z 25 kwietnia 2012 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw [2012], www.radalegislacyjna.gov.pl. Reguły fiskalne dotyczące jednostek samorządu... 197 Plan rozwoju i konsolidacji finansów 2010–2011 (propozycje) [2010], Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, www.kprm.gov.pl. Poniatowicz M. [2012], Opinia dotycząca mechanizmu limitowania zadłużenia i deficytu JST zawartego w projekcie MF o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw z 13 lutego 2012 r., www.selfgov.gov.pl. Program Konwergencji. Aktualizacja 2012 r. [2012], Ministerstwo Finansów, www. mf.gov.pl. Projekt z dnia 15 marca 2012 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw [2012], www.bip.mf.gov.pl. Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2012–2015 [2011], Ministerstwo Finansów, www.mf.gov.pl. Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej [2012], www.msz.gov.pl. Ustawa z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz.U. 2009, nr 157, poz. 1240 i 1241 z późn. zm. Uwagi do projektu z dnia 8.12.2011 r. ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw [2011], www.wartowiedziec.org. Uzasadnienie do projektu z dnia 15 marca 2012 r. ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw [2012], Ministerstwo Finansów, www. mf.gov.pl. Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2012–2015 [2012], Rada Ministrów, Załącznik do uchwały nr 71 Rady Ministrów z dnia 8 maja 2012 r., Warszawa. Fiscal Regulations for Territorial Government Entities – A Component of Poland’s Fiscal Consolidation Programme Poland’s fiscal situation in 2009 and 2010, characterised by a considerable increase in central and local government deficits, enforced government entities to consolidate their fiscal policies on a large scale, resulting in a significant decrease in deficits as early as in 2011. The paper aims to present the problems of public finance, which were clearly visible at the time of the financial crisis, and to analyse consolidation measures as well as to discuss the solutions proposed by the Ministry of Finance. Also, the authors make an attempt to assess the proposed fiscal regulations for local governments (budget deficit limits) as a factor which stabilises the country’s fiscal position. The proposals concern the following issues: lowering maximum deficit levels for local governments from the original level of 0.6% of GDP to 0.5% of GDP and determining collectively acceptable deficit levels in the subsequent years. The authors claim that such restrictive measures are not justified as they might have an adverse impact on territorial governments’ financial management, especially in the context of their further investment programmes (EU fund absorption). Katarzyna Maj-Waśniowska – magister, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Wydział Finansów, Katedra Finansów Samorządowych. Zainteresowania naukowo-badawcze: finanse, finanse publiczne, systemy podatkowe, finanse samorządu terytorialnego, finansowanie oświaty. e-mail: [email protected] 198 Katarzyna Maj-Waśniowska, Maciej Cycoń Maciej Cycoń – magister, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Wydział Finansów, Katedra Ubezpieczeń. Zainteresowania naukowo-badawcze: alternatywne metody zabezpieczenia emerytalnego, prawne aspekty ubezpieczeń, gospodarka finansowa zakładów ubezpieczeń. e-mail: [email protected]
