Polska w Radzie Europy – 20 lat członkostwa

Polska w Radzie Europy – 20 lat członkostwa

JERZY JASKIERNIA
Polska w Radzie Europy – 20 lat członkostwa
1. W dniu 26 XI 2011 mija 20 lat od przystąpienia Polski do Rady
Europy i podpisania Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Kolejne
rocznice stawały się okazją do analizy przebytej drogi i oceny konsekwencji członkostwa w Radzie dla przemian ustrojowych i przekształceń
systemu prawnego Rzeczypospolitej1. Zachęcały też do stawiania pytania, w jakim stopniu Polska implementuje standardy Rady i wywiązuje się ze zobowiązań wynikających z członkostwa w tej organizacji międzynarodowej. Również 20. rocznica sprzyja refleksji nie tylko na temat
konsekwencji członkostwa, ale też jest okazją do szerszego spojrzenia na
współczesną rolę Rady, m.in. w kontekście efektywności europejskiego
systemu ochrony praw człowieka2. Jest to bowiem fragment szerszego
dialogu nad znaczeniem standardów demokratycznych Rady Europy3 i
ich wpływem na procesy demokratyczne4 oraz transformację ustrojową,
m.in. w obrębie wymiaru sprawiedliwości5. Wpisuje się on w dyskusję
1 Por. J. Regulski: W pierwszą rocznicę [w:] Polska w Radzie Europy, „Biuletyn Ośrodka Informacji i Dokumentacji Rady Europy” nr 3, Warszawa 1992, s. 7; Polska w Radzie
Europy. 5 lat członkostwa, „Biuletyn Ośrodka Informacji i Dokumentacji Rady Europy”
nr 4, Warszawa 1997; Polska w Radzie Europy. 10 lat członkostwa. Wybrane zagadnienia,
red. H. Machińska, Warszawa 2002; Polska i Rada Europy 1990–2005, red. H. Machińska,
Warszawa 2005.
2 Poświęcona temu była międzynarodowa konferencja naukowa „Efektywność europejskiego systemu ochrony praw człowieka” (Warszawa, 18–19 IV 2011), zorganizowana
przez Instytut Ekonomii i Administracji Uniwersytetu Jana Kochanowskiego w Kielcach
i Komisję Sprawiedliwości i Praw Człowieka Sejmu RP. Patronat honorowy nad nią objął
sekretarz generalny Rady Europy, T. Jagland. Wystąpił on ponadto na konferencji „Rada Europy – Unia Europejska wobec wyzwań współczesnego świata” (Warszawa, 15 IX
2011), zorganizowanej przez MSZ i Biuro Rady Europy w Warszawie.
3 Por. 60 lat Rady Europy. Tworzenie i stosowanie standardów prawnych, red. H. Machińska, Warszawa 2009; Rada Europy – 60 lat na rzecz jedności europejskiej, red. I. Głuszyńska, K. Lankosz, Bielsko-Biała 2008; J. Jaskiernia: Rada Europy po 60 latach istnienia, PiP nr 5/2009, s. 7.
4 Por. Rada Europy a przemiany demokratyczne w państwach Europy Środkowej
i Wschodniej w latach 1989–2009, red. J. Jaskiernia, Toruń 2010.
5 Por. Transformacja systemów wymiaru sprawiedliwości, t. I–II, red. J. Jaskiernia,
Toruń 2011.
PAŃSTWO i PRAWO 11/2011
3
o dylematach rozwojowych Rady6, zwłaszcza w kontekście radykalnego
poszerzenia zasięgu Unii Europejskiej7.
2. Rada Europy powstała w dniu 5 V 1949, gdy mocą traktatu podpisanego w Londynie8 przyjęty został Statut Rady Europy, który stworzył
podstawy prawne do działalności tej jednej z najstarszych i najważniejszych europejskich organizacji międzynarodowych9. Zakres jej działania
jest szeroki – wyłączone z niego zostały jedynie sprawy obronności. Organizacja ta, mająca siedzibę w Strasburgu, szczególną wagę przywiązuje do tworzenia i wdrażania w życie standardów dotyczących demokracji,
rządów prawa i ochrony praw człowieka10. Określana bywa w związku z
tym „organizacją wartości”11. „Perłą w koronie” jej systemu konwencyjnego nazywa się Europejską Konwencję Praw Człowieka, otwartą
do podpisu 4 XI 1950 (weszła w życie 3 IX 1953), na straży której stoi
Europejski Trybunał Praw Człowieka12. Orzecznictwo tego organu jest
istotnym mechanizmem konkretyzacji i rozwoju standardów demokratycznych13. Ważną rolę w promowaniu praw człowieka i czuwaniu nad
ich realizacją w państwach członkowskich odgrywa też Komisarz Praw
Człowieka Rady Europy14.
Rada Europy jest organizacją współpracy międzyrządowej15. Członkami są państwa, obecnie jest ich 47. Do Rady nie należy Białoruś, nie6 Por.
Council of Europe, red. T.E.J. Kleinsorge, Alphen/Rijn 2010.
Y.A. Stivachtis, M. Habegger: The Council of Europe: the Institutional Limits
of Contemporary European International Society? [w:] Europe after Enlargement, red.
M. Webber, Y.A. Stivachtis, „ Journal of European Integration” nr 2/2011, s. 161.
8 Statut Rady Europy, Londyn, 5 V 1949, „European Treaty Series” nr 1; tekst polski:
Dz.U. nr 118/1994, poz. 565 (zob. Wybór konwencji Rady Europy, Warszawa 1999, s. 13).
9 Zob. Z.M. Doliwa-Klepacki: Rada Europy 1949–1991, Białystok 1991, s. 19; H. Izdebski: Rada Europy. Organizacja demokratycznych państw Europy i jej znaczenie dla Polski, Warszawa 1996, s. 31; J. Kaczmarek: Rada Europy, Wrocław 2002, s. 21.
10 Zob. L. Pratchett, V. Lowndes: Developing Democracy in Europe: An Analytical Summary of the Council of Europe, Strasbourg 2004, s. 67; J. Petaux: L’Europe de la démocratie
et des droits de l’homme: l’action du Conseil de l’Europe, Strasbourg 2009, s. 45.
11 Zob. J. Jaskiernia: Rada Europy jako „organizacja wartości” [w:] Wyjaśnianie polityki, red. J. Błuszkowski, J. Zaleśny, „Studia Politologiczne” vol. 17, Warszawa 2010, s. 178.
12 Zob. A. Bisztyga: Europejski Trybunał Praw Człowieka, Katowice 1997, s. 61.
13 Zob. Nowy Europejski Trybunał Praw Człowieka. Wybór orzeczeń 1999–2004, red.
M.A. Nowicki, Kraków 2005, s. 17; por. The European Court of Human Rights. Agenda for
the 21st Century, Warsaw 2006.
14 Zob. J. Jaskiernia: Komisarz Praw Człowieka Rady Europy – dorobek i perspektywy, „Humanistyczne Zeszyty Naukowe – Prawa Człowieka” nr 11/2008, s. 214; por.
T. Hammerberg: Human Rights in Europe: No Grounds for Complacency, Strasbourg
2011, s. 314.
15 Por. J. Lovecy: Framing Decisions in the Council of Europe: An Institutionalist Analysis [w:] Decision Making within International Organizations, red. B. Reinalda, B. Verbeek, London 2004.
7 Por.
4
PAŃSTWO i PRAWO 11/2011
spełniająca progowych kryteriów członkostwa; nie należy także Kosowo,
które nie uzyskało pełnego uznania międzynarodowego. Ze względu na
swą specyfikę, członkiem nie jest Stolica Apostolska, ale od 1970 r. ma status obserwatora. Głównym organem decyzyjnym jest Komitet Ministrów,
w skład którego wchodzą ministrowie spraw zagranicznych państw członkowskich (na co dzień zastępują ich stali przedstawiciele państw przy Radzie Europy, tworzący Komitet Delegatów Ministrów)16. Rozbudowany
jest system organów pomocniczych, głównie o charakterze komitetów zarządzających (steering committees), gdzie specjaliści z danych dziedzin,
wydelegowani przez rządy, przygotowują projekty dokumentów Komitetu
Ministrów: konwencji i zaleceń.
Cechą Rady jest również znaczący wymiar parlamentarny – w postaci Zgromadzenia Parlamentarnego17. Zasiadają w nim delegowani
przez parlamenty narodowe parlamentarzyści, przy czym skład delegacji
narodowej musi uwzględniać układ sił w parlamencie, co jest poddane
kontroli ze strony Zgromadzenia w ramach tzw. procedury zatwierdzania
pełnomocnictw. Dzięki temu Zgromadzenie, choć nie pochodzi z wyborów, ma walor reprezentatywności w stosunku do europejskiej opinii publicznej i określane bywa mianem sumienia Europy.
Istotne znaczenie ma również Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Europy, skupiający w dwu izbach (Izba Władz Lokalnych, Izba
Regionów) przedstawicieli środowisk samorządowych. Kongres spełnia
funkcję opiniodawczą w stosunku do Komitetu Ministrów (przedkłada mu propozycje w sprawie rozwoju demokracji na szczeblu lokalnym
i regionalnym) oraz Zgromadzenia Parlamentarnego, a także promuje
współpracę między władzami regionalnymi i lokalnymi18.
Aparatem urzędniczym Rady Europy, odgrywającym istotną rolę
w przygotowywaniu dokumentów organów organizacji, kieruje Sekretarz
Generalny.
Najważniejszym dorobkiem Rady są konwencje, a więc dokumenty o charakterze prawnie wiążącym. Powstało ich – według stanu
na 2011 r. – 209, z tym że liczba ta obejmuje również modyfikacje konwencji i protokoły dodatkowe. Od 2005 r. stosowana jest ich jednolita
nazwa: „konwencja Rady Europy”. System konwencyjny Rady tworzy
dzisiaj zasadniczy zręb europejskiej przestrzeni prawnej19 i ma istotne
16 Zob. G. de Vel: The Committee of Ministers of the Council of Europe, Strasbourg
1995, s. 15.
17 Zob. J. Jaskiernia: Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy, Warszawa 2000, s. 57;
por. The Parliamentary Assembly: Practice and Procedures, Strasbourg 2008.
18 Zob. Statutory Resolution and Charter of the Congress of Local and Regional Authorities of Europe, Strasbourg 2002, s. 1–2.
19 Zob. G. Buquicchio, P. Garonne: Vers un espace constitutionnel commun? Le rôle de
la Commission de Venise [w:] Law in Greater Europe. Towards a Common Legal Area. Studies in Honour of Heinrich Klebes, red. B. Haller, H.C. Krüger, H. Petzold, The Hague–Lon-
PAŃSTWO i PRAWO 11/2011
5
znaczenie w procesie unifikacji i zbliżania prawa europejskiego pojmowanego sensu largo.
Cechą Rady Europy jest jednak to, że istotną rolę odgrywają w niej
również instrumenty tzw. miękkiego prawa (soft law). Chodzi tu w szczególności o zalecenia Komitetu Ministrów adresowane do państw członkowskich. Choć formalnie zalecenia nie wiążą, to jednak Komitet Ministrów ma prawo zwrócić się do państw członkowskich o informację, „jaki
bieg nadano zaleceniom” (art. 15 lit. b Statutu). Po instrumenty z obszaru
miękkiego prawa sięga się z reguły wówczas, gdy europejska opinia publiczna, artykułowana w Radzie, nie dojrzała jeszcze do uzgodnienia rozwiązania konwencyjnego20. Standardy z obszaru miękkiego prawa bądź
inspirują powstanie standardów traktatowych (wówczas ich znaczenie
jest przejściowe), bądź je uzupełniają (wówczas ich znaczenie jest trwałe, pod warunkiem jednak, że materia przez nie regulowana nie nadaje
się do ujęcia w standardy traktatowe)21. Całokształt standardów pozwala
na postrzeganie Rady Europy w kategoriach „dobra wspólnego” społeczności europejskiej22.
In statu nascendi Rada była postrzegana jako zasadnicza płaszczyzna integracji europejskiej, a jej Zgromadzenie Konsultacyjne (obecnie
Zgromadzenie Parlamentarne) miało być w założeniu zalążkiem Parlamentu Europejskiego23. Model ten uległ jednak istotnemu skorygowaniu,
gdy Wspólnoty, a zwłaszcza UE, zaczęły bezpośrednio wkraczać w obszar
praw podstawowych. Szczególnie spektakularnym wyrazem tego było
przyjęcie na szczycie Nicei w 2000 r. Karty Praw Podstawowych, początkowo jako dokumentu o charakterze deklaracji politycznej, który jednak –
po wejściu w życie Traktatu z Lizbony, przyjętego 13 XII 2007 r.24 (wszedł
w życie 1 XII 2009) – uzyskał moc dokumentu prawnie wiążącego25. Zakładany u początku Wspólnot podział ról między Wspólnotami a Radą Europy
don 2000, s. 5.
20 Zob. J. Jaskiernia: Znaczenie standardów Rady Europy o charakterze „miękkiego
prawa” [w:] Ius est ars boni et aequi. Księga pamiątkowa z okazji 5-lecia Wydziału Prawa Wyższej Szkoły Menedżerskiej w Legnicy, red. N. Szczęch, Legnica 2010, s. 536.
21 Zob. C. Mik: Standardy Rady Europy dotyczące prasy, „Palestra” nr 9–10/1993, s. 97.
22 Zob. J. Jaskiernia: Elementy dobra wspólnego w systemie aksjologicznym Rady Europy [w:] Dobro wspólne. Problemy konstytucyjnoprawne i aksjologiczne, red. W. Wołpiuk, Warszawa 2008, s. 114.
23 Zob. K. Lindsay: Ein Parlament für Europa. Zehn Jahre Beratende Versammlung
des Europarates, Bad Godesberg–Strasbourg 1959, s. 14.
24 Zob. J. Barcz: Przewodnik po Traktacie z Lizbony. Traktaty stanowiące Unię Europejską. Stan obecny oraz teksty skonsolidowane w brzmieniu Traktatu z Lizbony, Warszawa 2008, s. 59.
25 Zob. J. Jaskiernia: Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej a Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności – konflikt czy komplementarność [w:] Karta Praw Podstawowych w europejskim i krajowym porządku prawnym,
red. A. Wróbel, Warszawa 2009, s. 181.
6
PAŃSTWO i PRAWO 11/2011
zaczął tracić aktualność, skoro UE ma ambicję bycia organizacją podejmującą wszystkie istotne problemy rozwoju europejskiego26. Należy wszakże
odnotować wysiłki – ich wyrazem jest przyjęte między UE a Radą Europy
Memorandum o Porozumieniu27 – by łagodzić potencjalne konflikty w tym
obszarze. Rada została uznana za organizację określającą standardy praw
człowieka, co będzie stanowiło dla UE punkt odniesienia28.
Podczas ostatnich dwu dekad zmieniło się oblicze Rady Europy.
Do 1989 r. była ona traktowana jako swoisty „ekskluzywny klub państw
demokratycznych Europy Zachodniej”, cechujący się wysokimi standardami w zakresie prawa i praktyki ustrojowej. Po 1989 r., gdy Rada otworzyła się na państwa Europy Środkowej i Wschodniej29, pojawiło się niebezpieczeństwo rozmywania standardów, gdyż członkostwo uzyskiwały
państwa (np. Federacja Rosyjska30), o których w chwili przyjęcia trudno
było twierdzić, że zasługują na wejście do tego elitarnego klubu. Zaczął
on więc tracić swą dawną reputację, choć, z drugiej strony, na podkreślenie zasługuje niewątpliwy wkład Rady w proces przemian demokratycznych w państwach Europy Środkowej i Wschodniej31.
Wraz z wielkim rozszerzeniem UE (2004 r.) i dopełniającym etapem (2007 r.) Rada Europy utraciła znaczący atut polityczny. Przestała
być, w szerokiej skali, „poczekalnią” przygotowującą do członkostwa w
UE. W konsekwencji kilkanaście państw zwróciło swoją uwagę polityczną i skierowało zasoby dyplomatyczne na Unię32.
3. Przystąpienie Polski do Rady Europy było możliwe dzięki otwarciu się tej organizacji na państwa Europy Środkowej i Wschodniej. Polska dopiero po 1989 r. mogła spełnić standardy demokracji, rządów prawa i ochrony praw człowieka. Przeprowadzenie wolnych wyborów było
pierwszym oczekiwaniem, jakie Rada sformułowała wobec Polski. W
dokumentach Rady dostrzeżono znaczenie wyborów przeprowadzonych
26 Zob. S. Greer, A. Williams: Human Rights in the Council of Europe and the EU: Towards “Individual”, “Constitutional” and “Institutional” Justice?, „European Law Journal” nr 4/2009, s. 479.
27 Memorandum of Understanding between the Council of Europe and the European
Union, 10–11 V 2007.
28 Zob. H. Machińska: Przystąpienie UE do EKPCz. Relacje instytucjonalno-prawne
Unii Europejskiej i Rady Europy [w:] Ochrona praw człowieka w Unii Europejskiej, red.
J. Barcz, Warszawa 2008, s. 259.
29 Por. S.A. Głotow: Rossija i Sowiet Jewropy: politiko-prawowyje probliemy wzaimodiejstwija, Krasnodar 1998, s. 17; A. Royer: The Council of Europe, Strasbourg 2010, s. 17.
30 Por. Russia and the Council of Europe: 10 Years After, red. K. Malfiet, S. Parmentier,
Basinstoke 2010.
31 Zob. D. Huber: A Decade which Made History. The Council of Europe 1989–1999,
Strasbourg 1999, s. 149.
32 P.A. Świtalski: Rola Rady Europy w systemie organizacji międzynarodowych [w:]
Rada Europy a przemiany…, jw., s. 18.
PAŃSTWO i PRAWO 11/2011
7
w dniu 4 VI 1989 jako „pierwszych pluralistycznych wyborów w państwach Europy Środkowej i Wschodniej”. Ich ograniczona formuła, wypracowana przy Okrągłym Stole, powodowała jednak, że tylko Senat był
ciałem ustawodawczym wyłonionym w wyniku wolnych wyborów. Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy stwierdzało, że przyjęcie Polski
na członka Rady powinno nastąpić „niezwłocznie po poinformowaniu
przewodniczącego Zgromadzenia, że Prezydium Zgromadzenia jest usatysfakcjonowane z faktu przeprowadzenia wolnych wyborów”33. Podobne
stanowisko zajął Komitet Ministrów34.
Standard wolnych wyborów parlamentarnych miał więc charakter
conditio sine qua non członkostwa. W raporcie Finsberga, dotyczącym
niezbędnych zmian w Polsce, odnotowano wprowadzenie do konstytucji,
w ramach zmian dokonanych w dniu 7 IV 1989, zasad podziału władzy i
pluralizmu politycznego. Ważnym warunkiem było też zapewnienie niezależności władzy sądowniczej. Zmiany konstytucyjne zostały potraktowane jako usuwanie przeszkód uniemożliwiających przystąpienie Polski
do EKPC35. Ostatecznie członkostwo Polski stało się możliwe po przeprowadzeniu dnia 27 X 1991 wolnych wyborów do Sejmu.
4. Analiza wymogów Rady Europy w odniesieniu do demokracji,
rządów prawa i ochrony praw człowieka prowadzi do wniosku, że Polska – drogą przyjętych regulacji konstytucyjnych i ustawowych – wypełniła podstawowe standardy jeszcze przed uzyskaniem członkostwa
w Radzie36. Nie oznacza to, że z tą chwilą Rzeczpospolita wywiązała się
ze wszystkich zobowiązań, jakie niesie członkostwo. Wynikała bowiem
z niego potrzeba podjęcia wysiłku dostosowawczego w wielu dziedzinach prawa. J. Regulski wskazywał, że dostosowanie polskiego systemu
instytucjonalnego i prawnego do standardów Europy Zachodniej (a ich
ekspozycję tworzyła Rada) – z zachowaniem naszych cech ustrojowych,
kultury i tradycji – pozwoli na osiągnięcie takiego stopnia podobieństwa,
aby możliwa była współpraca między Polską a krajami Wspólnoty Europejskiej. „Bez tego nie może być mowy o stowarzyszeniu, które jest
strategicznym celem polityki polskiej”37. Motywacje państwa polskiego,
33 Zob.
Opinion No. 154 (1990) on Poland’s application for membership of the Council
of Europe.
34 Zob. Resolution (90) 18, Invitation to Republic of Poland to became a member of
the Council of Europe (Adopted by the Committee of Ministers on 23 October 1990 at the
446th meeting of Ministers’ Deputies).
35 Zob. Report on Poland’s application for membership of the Council of Europe (Rapporteur: Sir Geoffrey Finsberg, United Kingdom, Conservative), Parliamentary Assembly
of the Council of Europe, Strasbourg – 19 IX 1990, Doc. 6289, s. 3–6.
36 Zob. J. Jaskiernia: Standardy Rady Europy a ustrój polityczny Polski [w:] Polska w
Radzie Europy. 10 lat członkostwa…, jw., s. 103.
37 J. Regulski, jw., s. 7.
8
PAŃSTWO i PRAWO 11/2011
w dobie zabiegania o członkostwo w Radzie Europy, wiązały się w szczególności z chęcią wdrażania w krajowym systemie prawnym systemu
wartości (standardów) prawnopolitycznych, jakie wypracowała Rada,
co otwierało drogę do spełnienia – w tym zakresie – wymogów warunkujących członkostwo w UE38. Wynikało to z rozeznania, że państwo, które
nie realizuje demokratycznych standardów Rady, nie ma szansy na uzyskanie członkostwa w UE. W wyniku procesu dostosowawczego znacząco
poszerzył się obszar prawa wspólnego39.
Zasadnicze znaczenie, w kategoriach konsekwencji członkostwa Polski w Radzie Europy, ma implementacja EKPC. Polska podpisała Konwencję 26 XI 1991, a więc w dniu przystąpienia. Ratyfikacji dokonano 15 XII
1992, a wejście w życie nastąpiło 19 I 1993, a więc w chwili złożenia Sekretarzowi Generalnemu Rady Europy dokumentów ratyfikacyjnych40. Kroki
te oznaczały ratyfikację przez Polskę całego systemu konwencyjnego, z jego wysokimi standardami merytorycznymi i kontrolnymi, oraz rozwiniętego na przestrzeni lat orzecznictwa Europejskiej Komisji Praw Człowieka i
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (acquis conventionnel)41.
Ratyfikacji EKPC towarzyszył wyraźny pośpiech, podyktowany koniecznością wykazania, że Polska jest gotowa do zaakceptowania standardów Konwencji. Skutkiem tego pośpiechu było bardzo powierzchowne zbadanie zgodności polskiego ustawodawstwa ze standardami konwencyjnymi.
W związku z tym zwracano uwagę na fakt, że w momencie ratyfikacji Konwencji niektóre postanowienia ustawodawstwa polskiego pozostawały w
oczywistej sprzeczności ze standardami konwencyjnymi. Dotyczyło to np.
kwestii uprawnień prokuratora jako organu pozasądowego do stosowania
aresztu tymczasowego czy też przepisów ograniczających nieskrępowaną
swobodę korespondencji aresztowanych z instytucjami międzynarodowymi.
Należało w związku z tym – jak się wskazuje – albo doprowadzić do szybkich
zmian prawnych, albo wnieść z chwilą ratyfikacji zastrzeżenia do odpowiednich przepisów Konwencji. Zignorowanie bowiem owych sprzeczności u
progu ratyfikacji spowodowało napływ skarg do Europejskiej Komisji Praw
Człowieka, w których podnoszono zarzuty naruszenia Konwencji42.
38 Zob. H. Machińska: Znaczenie współpracy Rady Europy i Unii Europejskiej dla
państw przygotowujących się do członkostwa w Unii Europejskiej, „Biuletyn Ośrodka Informacji i Dokumentacji Rady Europy” nr 4, Warszawa 1996, s. 119.
39 Zob. J. Jaskiernia: Prawo Rady Europy a prawo krajowe – granice i wspólne obszary [w:] Prawo międzynarodowe, prawo europejskie i prawo krajowe – granice i wspólne
obszary. Księga jubileuszowa dedykowana Profesor Genowefie Grabowskiej, red. B. Mikołajczyk, J. Nowakowska-Małusecka, Katowice 2009, s. 264.
40 Zob. N. Szczęch: Konsekwencje prawne objęcia Rzeczypospolitej Polskiej kognicją
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka [w:] Rada Europy a przemiany…, jw., s. 199.
41 Zob. J. Jaskiernia: Wpływ Rady Europy na proces transformacji w Polsce [w:] Młode demokracje – 20 lat transformacji systemowej w Europie Środkowej. Płaszczyzna gospodarcza i polityczna, red. W. Saletra, J. Jarosiński, Kielce 2010, s. 24.
42 Zob. K. Drzewicki: Zobowiązania międzynarodowe Polski w dziedzinie praw czło-
PAŃSTWO i PRAWO 11/2011
9
Przedmiot i cel Konwencji wymagają, aby jej postanowienia były
interpretowane i stosowane w sposób zapewniający, że gwarancje będą rzeczywiste i skuteczne, a nie tylko teoretyczne i iluzoryczne43. Europejski Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie podkreślał, że gdyby
zrezygnował przy jej interpretacji z postawy dynamicznej, dyktowanej
dążeniem do rozwoju ochrony praw, mogłoby to stać się przeszkodą na
potrzebnej drodze postępu44. Konwencja jest żywym instrumentem (living instrument), który należy interpretować w świetle aktualnych warunków45. Interpretacja postanowień EKPC, oparta na tych zasadach,
doprowadziła do ogromnego rozwoju orzecznictwa Trybunału w sferze
obowiązków państwa w zakresie aktywnej ochrony podstawowych praw
i wolności46. Oddziałuje ono na kształt ustawodawstwa państw członkowskich Rady Europy47.
Zarówno Konwencja, jak i stojący na jej straży Trybunał okazały
się niezwykle popularne w Polsce48. Główną przyczyną naruszeń przez
Polskę EKPC, w kontekście liczby przegranych spraw w Strasburgu, jest
nadmierna przewlekłość postępowań sądowych. Ponad 80% wyroków w
sprawach polskich dotyczy tej kategorii spraw. W wyroku w sprawie Kudła v. Polska49 wskazano po raz pierwszy na naruszenie art. 13 EKPC,
mówiącego o prawie do skutecznego środka odwoławczego. Równocześnie Polska została zobowiązana do wprowadzenia do swojego ustawodawstwa skargi na przewlekłość i wydała stosowną ustawę. Ważne z tego punktu widzenia były wyroki pilotażowe w sprawach Charzyński v.
Polska50 oraz Michalak v. Polska51, w których ETPC przeanalizował, czy
skarżący wyczerpali dostępne procedury krajowe i czy istnieje w prawie polskim efektywny środek odwoławczy na nadmierną przewlekłość
postępowania sądowego. Trybunał uznał, że skarżący nie skorzystali z
wieka [w:] Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej 1998, red. B. Wizimirska, Warszawa
1999, s. 11–112.
43 Orzeczenie ETPC z 7 VII 1989 w sprawie Soering v. Wielka Brytania, nr skargi
14038/88.
44 Wyroki ETPC: z 28 V 2002 w sprawie Safford v. Wielka Brytania, nr skargi 46295/99,
pkt 68; z 11 VII 2002 w sprawie Christine Goodwin v. Wielka Brytania, nr skargi 28957/95,
pkt 74.
45 Wyrok ETPC z 25 IV 1978 w sprawie Tyrer v. Wielka Brytania, nr skargi 5856/72.
46 Zob. M.A. Nowicki: Europejska Konwencja Praw Człowieka: obowiązek państwa
aktywnej ochrony podstawowych praw i wolności [w:] 60 lat Rady Europy…, jw., s. 160.
47 Zob. J. Jaskiernia: Wpływ orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka
na ustawodawstwo [w:] Zapewnienie efektywności orzeczeń sądów międzynarodowych
w polskim porządku prawnym, red. A. Wróbel, Warszawa 2011, s. 341.
48 Zob. M.-B. Dembour, M. Krzyżanowska-Mierzewska: Ten Years on: The Popularity
of the Convention in Poland, „European Human Rights Reports” nr 4/2004, s. 402.
49 Wyrok ETPC z 20 X 2000, nr skargi nr 30210/96.
50 Wyrok ETPC z 1 III 2005, nr skargi nr 15212/03.
51 Wyrok ETPC z 1 III 2005, nr skargi nr 24549/03.
10
PAŃSTWO i PRAWO 11/2011
drogi otwartej przez ustawę z 17 VI 2004 o skardze na naruszenie prawa
strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sadowym bez nieuzasadnionej zwłoki52, mimo że ich sytuacja dawała taką możliwość. Trybunał
odniósł się też do samej ustawy, stwierdzając, że spełnia ona przesłanki efektywnego środka, mającego służyć przyspieszeniu postępowania
w razie stwierdzenia przewlekłości. Za zgodny ze standardem strasburskim uznano również aspekt kompensacyjny. Trybunał przypomniał przy
tym, że skuteczność środka nie zależy od pewności pozytywnego wyniku
dla skarżącego53.
Wśród 141 wyroków w sprawach polskich wydanych w 2008 r. niemal połowa stwierdzonych naruszeń dotyczyła długości postępowania
sądowego (63), natomiast tylko w 9 przypadkach stwierdzono naruszenie
innych gwarancji rzetelnego procesu, co m.in. łączyło się z procedurą
kasacji i pozycją adwokatów z urzędu w tym postępowaniu. Aż 47 spraw
dotyczyło nadmiernej długości tymczasowego aresztowania, co łącznie
wskazuje na problemy z należytym funkcjonowaniem polskiego wymiaru
sprawiedliwości. Natomiast 17 spraw dotyczyło ochrony życia prywatnego i rodzinnego (art. 8 EKPC – chodzi zwłaszcza o niewykonywanie orzeczeń sądowych ustalających zasady kontaktu z dzieckiem lub przejęcia
nad nim opieki). Pozostałe naruszenia miały charakter śladowy54.
O rosnącej popularności skargi świadczą dane za ostatnie trzy lata. W 2008 r. wniesiono 4369 skarg, w 2009 r. – 4986, a w 2010 r. – 5777.
W latach tych liczba skarg uznanych za niedopuszczalne wyniosła odpowiednio: 3824, 3635 i 3924, liczba skarg zakomunikowanych rządowi
– 269, 296 i 315, liczba wyroków – 141, 134 i 10855. Proporcje skarg wniesionych do oddalonych zasadniczo nie uległy większym fluktuacjom. Pod
względem przestrzegania praw Polska jest przeciętnym krajem europejskim, niewyróżniającym się specjalnie ani na korzyść, ani na niekorzyść
w gronie państw-stron. Formułowany jest w związku z tym pogląd, że
prawa człowieka w Polsce nie są ani gorzej, ani lepiej przestrzegane niż
w połowie lat 90. czy też pod koniec pierwszej dekady obowiązywania
EKPC w stosunku do Polski56.
52 Dz.U.
nr 179, poz. 1843 ze zm.
J. Wołąsiewicz: Wpływ orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na przemianę narodowego poczucia sprawiedliwości [w:] Polska i Rada Europy…,
jw., s. 159–160; por. T. Ereciński: Skarga na przewlekłość postępowania na mocy „Ustawy
o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu w rozsądnym terminie bez nieuzasadnionej zwłoki” a dostęp do Europejskiego Trybunału Ochrony Praw Człowieka [w:] Dostęp obywateli do europejskiego wymiaru sprawiedliwości,
red H. Izdebski, H. Machińska, Warszawa 2005, s. 27.
54 Zob. L. Garlicki: Nowe demokracje przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka [w:] Rada Europy a przemiany…, jw., s. 168–169.
55 Zob. ECHR – Analysis of Statistics 2010, s. 46.
56 Zob. M. Krzyżanowska-Mierzewska: Kilka uwag o obecności Polski przed Europejskim
Trybunałem Praw Człowieka w ostatnich latach [w:] 60 lat Rady Europy…, jw., s. 236–237.
53 Zob.
PAŃSTWO i PRAWO 11/2011
11
5. Podstawowym mechanizmem związania się standardami Rady Europy jest podpisywanie i ratyfikowanie jej konwencji. Polska już
od chwili przystąpienia do Rady Europy stała się liderem wśród krajów
Europy Środkowej i Wschodniej w zakresie liczby podpisywanych i ratyfikowanych konwencji Rady. Ustępowała jedynie państwom Europy Zachodniej, których członkostwo w Radzie trwa już kilkadziesiąt lat.
Polska ratyfikowała dotychczas 89 konwencji Rady Europy. Istotne
znaczenie miało w szczególności ratyfikowanie, obok EKPC: europejskiej
Konwencji o zapobieganiu torturom oraz nieludzkiemu degradującemu
traktowaniu lub karaniu (1994), Europejskiej Karty Społecznej (1997)57
oraz ramowej Konwencji o ochronie mniejszości narodowych (2000)58.
Pomimo tych osiągnięć odnotować można było pewien spadek tempa prac ratyfikacyjnych pod koniec XX w. Wiązało się to – jak wyjaśniał
Minister Spraw Zagranicznych B. Geremek – z potrzebą przeprowadzenia
pracochłonnych i czasochłonnych prac analitycznych i studyjnych związanych z konsekwencjami prawnymi, społecznymi i finansowymi związania się Polski poszczególnymi konwencjami Rady; ze spiętrzeniem prac
legislacyjnych związanych z realizacją programu reformy państwa; z koniecznością wypracowania nowych procedur związanych z wejściem w
życie Konstytucji z 1997 r.; z pogłębiającym się brakiem odpowiedniej kadry pracowniczej w ministerstwach. Ponadto B. Geremek wskazywał, że
związanie się przez Polskę niektórymi konwencjami Rady nie jest obecnie
możliwe ze względu na brak odpowiednich środków finansowych, niezbędnych dla ich realizacji, bądź jest nieuzasadnione z uwagi na to, że regulują
one np. sferę zainteresowania ograniczonej liczby państw, przyjęte w nich
uregulowania są już przestarzałe lub też przedmiot jest bardziej kompleksowo i nowocześnie regulowany przez inne umowy wielostronne59.
Jednym z wciąż niezrealizowanych zadań jest ratyfikacja Konwencji o ochronie praw człowieka i godności istoty ludzkiej wobec zastosowań biologii i medycyny, przyjętej przez Komitet Ministrów Rady
Europy w dniu 19 XI 1996 i otwartej do podpisu w Oviedo w dniu 4 IV
1997. Konwencja weszła w życie 9 XII 1999. Została uzupełniona 4 protokołami dodatkowymi: o zakazie klonowania istot ludzkich (otwarty do
podpisu 12 I 1998, wszedł w życie 1 III 2001); dotyczącego transplantacji
narządów i tkanek pochodzenia ludzkiego (otwarty do podpisu 24 I 2002,
wszedł w życie 1 V 2006); dotyczącego biomedycznych badań naukowych (otwarty do podpisu 25 I 2005, wszedł w życie 1 IX 2007); dotyczącego prowadzenia badań genetycznych dla celów zdrowotnych (otwarty
do podpisu 28 XI 2008).
57 Por. Europejska Karta Społeczna, „Biuletyn Ośrodka Informacji i Dokumentacji
Rady Europy” nr 1–2, Warszawa 1997.
58 Zob. S. Pawlak: Ochrona mniejszości narodowych w Europie, Warszawa 2001, s. 41.
59 Zob. odpowiedź Ministra Spraw Zagranicznych na interpelację nr 660 w sprawie ratyfikacji konwencji Rady Europy (Sejm III kadencji, pismo nr KSM 01304-77-98 z 3 VI 1998).
12
PAŃSTWO i PRAWO 11/2011
Polska podpisała Konwencję z Oviedo w dniu 7 V 1999 – Ministrem Sprawiedliwości była wówczas H. Suchocka. Od tego czasu problem ratyfikacji Konwencji był podejmowany kilkakrotnie, m.in. w
marcu 2008 r. Ministerstwo Sprawiedliwości przygotowało dokumentację ratyfikacyjną, która przeszła przez konsultacje międzyresortowe.
W kwietniu 2008 r. Prezes Rady Ministrów powołał zespół do spraw tej
konwencji, któremu przewodniczył poseł J. Gowin. Powołanie zespołu
wstrzymało przesłanie dokumentacji ratyfikacyjnej do konsultacji międzyresortowych, opóźniając tym samym proces ratyfikacji. Tymczasem
– jak podkreśla E. Zielińska – wiele argumentów przemawia za jak najszybszą ratyfikacją Konwencji. Związanie się Konwencją dałoby możliwość bezpośredniego jej stosowania. W wielu krajach ratyfikacja tego
aktu przyczyniła się do zgodnego z nim interpretowania obowiązującego prawa, a tym samym do większego poszanowania praw pacjenta60.
Można też odnotować, że nie wszystkie standardy Rady Europy, do
których przestrzegania zobowiązała się Polska, zostały uwzględnione w
ustawodawstwie krajowym, nawet – jak w przypadku samorządu terytorialnego – gdy oparto na nich obowiązujący system. Porównanie z Europejską Kartą Samorządu Lokalnego61 wskazuje np., że w prawie polskim brak
jest formuły wyrażającej dynamiczny aspekt zasady adekwatności, wiążącej zmianę zasobów finansowych wspólnoty ze zmianą kosztów wykonywania zadań. Jedyne kryteria nadzoru, o których mówi art. 8 ust. 2 Karty, to
legalność i celowość, a polski ustawodawca wciąż stosuje kryterium skuteczności. Ustawodawcy udało się doprowadzić tylko do częściowej zgodności z Kartą w zakresie stosunku pracy pracowników samorządowych
(art. 6 ust. 2 Karty). Zakaz przekazywania międzynarodowym zrzeszeniom
społeczności lokalnych i regionalnych zadań publicznych przystępującej
jednostki samorządu lokalnego jest sprzeczny z art. 10 ust. 3 Karty62.
Przykład ten zachęca, by – przy okazji 20-lecia członkostwa – dokonać bilansu realizacji przez Polskę zobowiązań wynikających ze standardów Rady Europy i wyeliminować utrzymujące się zaniechania i luki. Za
szczególnie pilny i istotny postulat, w ocenie organów Rady, uznawane
jest podpisanie i ratyfikowanie przez Polskę Protokołu nr 12 do EKPC,
dotyczącego zakazu dyskryminacji63. Równie ważne byłoby podpisanie
i ratyfikowanie przez Polskę Protokołu nr 13 do EKPC, przewidującego
zniesienie kary śmierci we wszystkich okolicznościach64. Można tu też
60 Zob. E. Zielińska: Konwencja bioetyczna: problemy związane z ratyfikacją [w:] 60
lat Rady Europy…, jw., s. 318–319.
61 Sporządzona w Strasburgu 15 X 1985 (Dz.U. nr 24/1994, poz. 607).
62 Zob. T. Szewc: Model samorządu terytorialnego a standardy europejskie (25 lat po
ratyfikacji Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego [w:] Samorząd terytorialny. Ale jaki?, red. A. Lutrzykowski, Toruń 2009, s. 154 i n.
63 ETS nr 177. Podpisany 4 XI 2000, wszedł w życie 1 IV 2005.
64 ETS nr 187. Podpisany 3 V 2002, wszedł w życie 1 VII 2003.
PAŃSTWO i PRAWO 11/2011
13
wskazać na europejską Konwencję o ochronie zwierząt podczas transportu międzynarodowego65.
6. Dwudziestolecie członkostwa Polski w Radzie Europy nie może być zawężone do działań z zakresu współpracy międzyrządowej, choć
mają one najbardziej doniosłe znaczenie.
Należy dostrzegać istotną rolę Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy, reprezentatywnego dla europejskiej opinii publicznej. Daje to
Zgromadzeniu Parlamentarnemu mandat moralny do dokonywania ocen
przestrzegania zasad demokracji w państwach członkowskich i ochrony
podstawowych praw i wolności66. Do prac Zgromadzenia istotny wkład
wnieśli wybitni polscy politycy, m.in. W. Cimoszewicz, A. Grześkowiak i
H. Suchocka. Warto w szczególności odnotować wzrastającą rolę Zgromadzenia w zakresie prowadzenia tzw. dyplomacji parlamentarnej67. Umożliwiała ona łagodzenie najostrzejszych konfliktów, które koncentrowały się
w dwóch strefach geograficznych – na Bałkanach (głównie w b. Jugosławii
i w Albanii) oraz na Kaukazie, zarówno Północnym (głównie Czeczenia),
jak i Południowym (m.in. w związku ze sporem azersko-ormiańskim wokół
Górnego Karabachu). Dyplomacja parlamentarna dotyczyła tam działań:
prewencyjnych, mediacji między stronami konfliktu, minimalizowania negatywnych skutków konfliktów i pomocy rozwojowej68. Postrzegane w skali paneuropejskiej znaczenie ma tu działalność posła T. Iwińskiego.
Istotną rolę w kreowaniu i implementowaniu standardów demokratycznych w zakresie władz samorządowych miała działalność Kongresu
Władz Lokalnych i Regionalnych Europy69. Polscy delegaci, m.in. L. Kieres, należeli do najaktywniejszych, zarówno w Izbie Władz Lokalnych, jak
i Izbie Władz Regionalnych70. Dzięki temu polscy eksperci i działacze samorządowi w istotny sposób przyczynili się do promowania rozwiązań demokratycznych, zwłaszcza w obszarze państw poradzieckich.
65 ETS
nr 065. Podpisana 13 XII 1968, weszła w życie 20 II 1971; zrewidowana: ETS
nr 193.
66 Zob. J. Jaskiernia: Zagrożenia dla procesów i instytucji demokratycznych w Europie w świetle prac Rady Europy [w:] Demokracja w Polsce i w świecie, red. S. Zyborowicz, Toruń 2009, s. 121.
67 Zob. J. Jaskiernia: Dyplomacja parlamentarna jako szczególny typ aktywności
członków międzynarodowych zgromadzeń parlamentarnych [w:] Płaszczyzny integracji
europejskiej, red. A. Doliwa-Klepacka, Ostrowiec Świętokrzyski 2009, s. 84.
68 Zob. T. Iwiński: Dyplomacja parlamentarna Rady Europy a rozwiązywanie konfliktów w państwach Europy Środkowej i Wschodniej [w:] Rada Europy a przemiany…, jw.,
s. 763–764.
69 Zob. J. Jaskiernia: Regionalizm jako wartość w systemach aksjologicznych Rady Europy i Unii Europejskiej [w:] Regiony Europy. Uwarunkowania, wyzwania, perspektywy
rozwoju, red. A. Stępień-Kuczyńska, K. Dośpiał-Borysiak, R. Łoś, Toruń 2009, s. 71–90.
70 Por. T. Szewc: Samorząd terytorialny w konwencjach Rady Europy i w prawie europejskim, Bytom 2006, s. 15.
14
PAŃSTWO i PRAWO 11/2011
Polska dwukrotnie zabiegała, bez powodzenia, o stanowisko sekretarza generalnego Rady Europy (1999 r. – H. Suchocka; 2009 r. – W. Cimoszewicz). O wzroście wpływów polskich w Radzie świadczy jednak objęcie
w 2010 r. stanowiska sekretarza generalnego Zgromadzenia Parlamentarnego (w randze zastępcy sekretarza generalnego Rady) przez W. Sawickiego, zaś przez P.A. Świtalskiego, b. stałego przedstawiciela Rzeczypospolitej przy Radzie – stanowiska dyrektora ds. politycznych w Sekretariacie
Generalnym.
7. Dwudziestolecie członkostwa Polski w Radzie Europy skłania do
sformułowania kilku refleksji i wniosków.
Po pierwsze, nie ulega wątpliwości, że członkostwo Polski w Radzie
było jedną z najważniejszych zewnętrznych determinant przemian demokratycznych w Polsce po 1989 r. i transformacji jej systemu prawnego. Niektóre normy Konstytucji z 1997 r. w odniesieniu do praw i wolności obywatelskich są wręcz bezpośrednim przeniesieniem norm zawartych w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Standardy Rady miały
też istotne znaczenie w tworzeniu nowoczesnych przepisów, m.in. w dziedzinie prawa karnego71, prawa cywilnego72, prawa administracyjnego73,
prawa gospodarczego74 czy przy nadawaniu kształtu prawnego samorządowi terytorialnemu75. Członkostwo to – mające wymiar „powrotu do
wspólnych korzeni i tradycji”76 – nie było więc tylko symbolicznym potwierdzeniem przyjęcia Polski do „klubu państw demokratycznych”, ale
w sposób istotny ukierunkowało proces transformacji ustrojowej i stabilizacji politycznej.
Po drugie, tempo wdrażania standardów konwencyjnych, mierzone liczbą podpisanych i ratyfikowanych konwencji, sytuuje Polskę na
poziomie średniej europejskiej. Pilną sprawą staje się zaprezentowanie
71 Zob. P. Hofmański, S. Zabłocki: Wpływ Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i
Podstawowych Wolności na rozwój polskiego procesu karnego [w:] Polska w Radzie Europy. 10 lat członkostwa…, jw., s. 124.
72 Zob. Standardy Rady Europy, t. I. Prawo rodzinne, red. M. Safjan, Warszawa 1994;
Standardy Rady Europy, t. II. Prawo cywilne, red. M. Safjan, Warszawa 1996.
73 Zob. Z. Kmieciak: Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Warszawa 1997, s. 89; M. Jaśkowska: Europeizacja prawa administracyjnego, PiP
nr 11/1999, s. 19; H. Izdebski: Rola standardów Rady Europy w dziedzinie organizacji i
działania administracji publicznej [w:] Polska i Rada Europy…, jw., s. 198 i n.; W. Wołpiuk: Standardy Rady Europy w zakresie dobrej administracji i niektóre problemy ich
wdrażania [w:] Rada Europy a przemiany…, jw., s. 522.
74 Zob. Standardy Rady Europy, t. V. Prawo gospodarcze, red. M. Safjan, I. Hykawy,
J. Sadomski, Warszawa 1999.
75 Zob. T. Szewc: Dostosowanie prawa polskiego do zasad Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, Bydgoszcz–Katowice 2006, s. 19.
76 M. Safjan: Polska w Radzie Europy [w:] Polska w Radzie Europy. 10 lat członkostwa…, jw., s. 114.
PAŃSTWO i PRAWO 11/2011
15
przez rząd aktualnej strategii w zakresie wiązania się konwencjami Rady. Dwudziestolecie członkostwa sprzyja dokonaniu zarówno bilansu, jak
i określenia wizji działań, jakie będą podjęte. Niektóre konwencje uważane są za przestarzałe lub o ograniczonym zasięgu77, stąd być może nie
ma potrzeby, by planować ich podpisanie. Powinna temu jednak towarzyszyć wiedza o tych konwencjach, które zasługują na podpisanie i ratyfikowanie. Mogłoby to bowiem sprzyjać zarówno lepszej koordynacji
działalności ustawodawczej, jak i pewności prawnej, która kształtuje się
w obszarze implementacji przez Polskę demokratycznych standardów
międzynarodowych. Na zakończenie oczekuje w szczególności proces
ratyfikacji Konwencji z Oviedo. Wydłużająca się procedura jest sygnałem tego, że niektóre standardy Rady Europy napotykają na opór wobec
utrzymujących się sporów ideologicznych.
Po trzecie, rząd powinien przedstawić – a parlament przedyskutować – całościowy obraz realizacji zobowiązań, jakie Polska przyjęła,
stając się członkiem Rady. Co prawda, Polskę ominęła procedura monitoringowa Zgromadzenia Parlamentarnego, w ramach której dokonuje
się takiej oceny78, nie zwalnia to jednak Rzeczypospolitej, jako państwa
członkowskiego, z konieczności zainteresowania się tą sprawą. Jednym z
elementów oceny powinna być analiza stanu wykonania wyroków ETPC
w sprawach polskich. Istotną płaszczyzną pomiaru efektywności Rady Europy jest bowiem kwestia rzetelnego i terminowego wykonywania
orzeczeń ETPC79, skoro bitwa o prawa człowieka rozgrywa się dzisiaj w
znacznej mierze w obszarze egzekucji wyroków sądowych80. W szerszym
kontekście prestiż Rady będzie w coraz większym stopniu zależał nie tyle od zdolności kreowania nowych standardów, co od skuteczności wdrażania już istniejących, a także od efektywności wykorzystania ustaleń
procedur monitoringowych i kontrolnych, ujawniających niedostatki w
sferze demokracji, rządów prawa i ochrony praw człowieka81.
Po czwarte, Polska powinna bardziej niż obecnie włączyć się w
proces doskonalenia efektywności europejskiego systemu ochrony praw
człowieka. Dotychczasowe środki zaradcze, zmierzające do podniesienia
sprawności ETPC, nie przyniosły rezultatu i państwa-strony Konwencji
77 Zob. F. Benoît-Rohmer, H. Klebes: Prawo Rady Europy. W stronę ogólnoeuropejskiej
przestrzeni prawnej, Warszawa 2006, s. 117.
78 Zob. J. Jaskiernia: Wpływ procedury monitoringowej na implementację standardów
Rady Europy przez państwa członkowskie [w:] 60 lat Rady Europy…, jw., s. 132.
79 Zob. M. Wróblewski: Zapewnienie efektywności oddziaływania standardów Rady Europy na system prawny i praktykę w obszarze praworządności i praw człowieka –
uwagi z perspektywy działalności polskiego ombudsmana [w:] Rada Europy a przemiany…, jw., s. 51.
80 Zob. M. Marno: The Execution of the European Court of Human Rights – a Political
Battle, „Maastricht Journal” nr 2/2008, s. 236.
81 Zob. K. Brummer: Enhancing Intergovernmentalism: the Council of Europe and
Human Rights, „International Journal of Human Rights” nr 2/2010, s. 298.
16
PAŃSTWO i PRAWO 11/2011
czeka odpowiedź na pytanie, jakie działania są w tej materii niezbędne.
Szczególny tytuł Rzeczypospolitej do aktywności w tej dziedzinie wiąże
się z tym, że dwudziestolecie członkostwa w Radzie Europy zbiegło się z
prezydencją Polski w Radzie UE, co daje możliwość podejmowania inicjatyw i wysuwania środków zaradczych.
Po piąte, utrzymujący się duży napływ skarg z Polski do ETPC
zachęca do refleksji, czy uczynione zostało wszystko, by jak najwięcej
spraw z zakresu ochrony praw człowieka udało się załatwić w ramach
mechanizmów wewnętrznych. Żadna reforma ETPC nie okaże się skuteczna, jeśli mechanizm, jaki niesie EKPC, nie będzie postrzegany w
charakterze czynnika subsydiarnego, a nie zasadniczego, w systemie
ochrony praw człowieka, gdzie primo loco odpowiedzialność ciąży na
państwie. W tym kontekście podejmowane są rozważania, by uczynić
skargę konstytucyjną skutecznym środkiem odwoławczym w rozumieniu
EKPC i orzecznictwa ETPC – po to, by stała się krajowym instrumentem
ochrony praw konwencyjnych, co wpłynęłoby na usprawnienie systemu
strasburskiego82.
Po szóste, Polska powinna być bardziej aktywna w poszukiwaniu
kształtu nowej „architektury europejskiej” w sferze aktywności organizacji międzynarodowych. Utrzymujący się stan nakładających się jurysdykcji i dublowania aktywności83, związany z bardziej aktywną rolą UE
w zakresie praw podstawowych (zwłaszcza po uzyskaniu przez Kartę
Praw Podstawowych charakteru prawnie wiążącego), a także w związku z rolą w tej dziedzinie, jaką odgrywa Organizacja Bezpieczeństwa i
Współpracy w Europie, zasługuje na wyjście z trwających od ponad dekady rozważań komitetów mędrców i przejście do fazy decyzyjnej.
82 Zob. M. Kłopocka-Jasińska: Indywidualna skarga do Europejskiego Trybunału
Praw Człowieka a krajowa skarga konstytucyjna – pilna potrzeba zmian [w:] Rada Europy a przemiany…, jw., s. 215; por. A. Bisztyga: Polska skarga konstytucyjna a skarga do
Europejskiego Trybunału Ochrony Praw Człowieka, „Acta Universitatis Wroclaviensis”,
„Przegląd Prawa i Administracji” nr 44/2000.
83 Por. Cooperation Or Conflict? Problematizing Organizational Overlap in Europe,
red. D.J. Galbreath, C. Gebhard, Farnham 2010.
PAŃSTWO i PRAWO 11/2011
17