Raport syntetyczny - Generator en-GO

Transkrypt

Raport syntetyczny
Współpraca jednostek samorządu terytorialnego i organizacji
pozarządowych w województwie śląskim
Cieszyn, 2013 r.
Projektodawca:
Stowarzyszenie Wspierania Inicjatyw Gospodarczych DELTA PARTNER
Ul. Zamkowa 3A / 1, 43 – 400 Cieszyn
Tel. (33) 851 44 81, fax: (33) 851 44 81
[email protected], [email protected]
www.kalkulatorngo.pl
Partner projektu:
Miasto Ustroń
Ul. Rynek 1, 43-450 Ustroń
Tytuł projektu: „Kalkulator outsourcingu: Generator e-n-GO”
Cieszyn – 2013
Projekt „Kalkulator outsourcingu: Generator e-n-GO” jest współfinansowany ze środków
Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.
Strona 2
Raport syntetyczny
Spis treści
1. Wstęp ........................................................................................................................................... 5
2. Organizacje pozarządowe – ujęcie definicyjne .......................................................................... 7
2.1 Śląskie organizacje pozarządowe ......................................................................................... 8
3. Jednostki samorządu terytorialnego w województwie śląskim .............................................. 13
4. Współpraca pomiędzy JST i NGO – podstawy prawne i zasady funkcjonowania................... 15
5. Stereotypowe spojrzenie na współpracę ................................................................................. 19
6. Model współpracy ..................................................................................................................... 21
7. Śląskie współpracuje, czyli o współpracy jednostek samorządu terytorialnego z podmiotami
społecznymi. .................................................................................................................................. 25
7.1 Opis badanych grup ............................................................................................................ 25
7.2 Analiza desk research .......................................................................................................... 26
7.3 Analiza case study ............................................................................................................... 30
7.4 Analiza ilościowa ................................................................................................................. 35
8. Wnioski i rekomendacje ............................................................................................................ 47
Spis tabel ........................................................................................................................................ 49
Spis rysunków ................................................................................................................................ 49
Bibliografia ..................................................................................................................................... 51
Strona 3
Raport syntetyczny
1. Wstęp
Przedmiotowe opracowanie – raport syntetyczny zostało wykonane w ramach projektu
pt. „Kalkulator outsourcingu: generator e-n-GO”. Projekt ten jest finansowany ze środków
budżetu państwa oraz Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
(Priorytet V Dobre Rządzenie, Działanie 5.4. Rozwój Potencjału Trzeciego Sektora, Poddziałanie
5.4.2. Rozwój Dialogu Obywatelskiego). Projekt jest realizowany przez Miasto Ustroń wraz ze
Stowarzyszeniem Wspierania Inicjatyw Gospodarczych Delta Partner z Cieszyna. Głównym jego
celem jest poprawa warunków do prowadzenia przez jednostki samorządu terytorialnego
efektywnej, długofalowej polityki rozwoju lokalnego we współpracy z organizacjami
pozarządowymi. W ramach projektu utworzono stronę internetową, na której dostępne są
wszystkie szczegółowe informacje (szczegóły: http://deltapartner.org.pl, zakładka: Kalkulator
e-n-GO).
Głównym problemem, na który odpowiada projekt jest brak systemu zachęt oraz narzędzi dla
sektora publicznego i organizacji pozarządowych dla popularyzacji korzyści wynikających
ze zmiany formy realizacji usług społecznych na kontraktowanie i szacowania korzyści
ekonomicznych i społecznych z tego wynikających. Strony współpracując nie mają możliwości
identyfikacji i analizy rzeczywistych kosztów oraz korzyści ekonomicznych i społecznych,
wynikających z przejścia na wieloletni system kontraktacji usług społecznych. Organizacje
pozarządowe i samorządy nie są zwłaszcza przygotowane na wyzwania wynikające
z kontraktacji usług publicznych z dziedziny pomocy społecznej i rynku pracy. Odczuwalny jest
brak metod, wskaźników i narzędzi dla tworzenia wieloletnich programów współpracy, których
regulacje wykraczają poza rok budżetowy. Powoduje to, że istniejący potencjał NGO nie jest
w pełni wykorzystywany w rozwoju lokalnym zarówno w województwie śląskim jak i w skali
kraju.
W ramach raportu syntetycznego dokonano próby zestawienia analizy współpracy samorządu
z III sektorem, mocnych i słabych stron organizacji pozarządowych z województwa śląskiego
oraz opisanie systemu współpracy widzianej oczami przedstawicieli zarówno NGO, jak i JST.
Celem opracowania jest także uzyskanie pełnego obrazu aktualnej współpracy NGO-JST
w województwie śląskim. Analiza posłuży do pozyskania wszechstronnej wiedzy dotyczącej
współpracy międzysektorowej, wykorzystania możliwych form wzajemnej współpracy.
Strona 5
Kalkulator outsourcingu: Generator e-n-GO
W opracowaniu wzięto pod uwagę wszystkie aspekty współpracy, do której należy kooperacja
finansowa i pozafinansowa. Określono potencjał organizacji pozarządowych w województwie
śląskim w porównaniu do całego kraju. Określono bariery w wzajemnej współpracy oraz
sprawdzono jakie jest zaangażowanie organizacji w tworzeniu polityki lokalnej. Połączono
wiedzę uzyskaną z danych zastanych, opracowań typu case study oraz badań ilościowych
i jakościowych przeprowadzonych wśród przedstawicieli strony samorządowej i społecznej.
Strona 6
Raport syntetyczny
2. Organizacje pozarządowe – ujęcie definicyjne
Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie definiuje organizacje pozarządowe
jako niebędące jednostkami sektora finansów publicznych (w rozumieniu ustawy o finansach
publicznych) oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku osoby prawne lub jednostki
organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność
prawną1. Zgodnie z tą definicją organizacjami pozarządowymi są fundacje, stowarzyszenia,
spółdzielnie socjalne oraz osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie
przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku
Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia
i wyznania. Organizacjami pozarządowymi nie są natomiast partie polityczne, związki
zawodowe, organizacje pracodawców, organizacje pracodawców samorządów zawodowych
oraz fundacje utworzone przez partie polityczne.
Wszystkie organizacje pozarządowe prowadzą działalność w sferze pożytku publicznego.
Zgodnie z Ustawą, działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna,
prowadzona przez organizację pozarządową w sferze zadań publicznych określonych w art.
4 ustawy, do których należą obszary: pomocy społecznej, w tym pomocy rodzinom i osobom
w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywania szans tych rodzin i osób; wspierania rodziny
i systemu pieczy zastępczej;2 działalności na rzecz integracji i reintegracji zawodowej
i społecznej osób zagrożonych wykluczeniem społecznym; działalności charytatywnej;
podtrzymywania i upowszechniania tradycji narodowej, pielęgnowania polskości oraz rozwoju
świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej; działalności na rzecz mniejszości
narodowych i etnicznych oraz języka regionalnego; ochrony i promocji zdrowia; działalności na
rzecz osób niepełnosprawnych; promocji zatrudnienia i aktywizacji zawodowej osób
pozostających bez pracy i zagrożonych zwolnieniem z pracy; działalności na rzecz równych praw
kobiet i mężczyzn; działalności na rzecz osób w wieku emerytalnym; działalności wspomagającej
rozwój gospodarczy, w tym rozwój przedsiębiorczości; działalności wspomagającej rozwój
techniki, wynalazczości i innowacyjności oraz rozpowszechnianie i wdrażanie nowych rozwiązań
1
Patrz: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. 2003 nr 96 poz. 873)
Sfera „wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej” wprowadzona została ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie
pieczy zastępczej (Dz.U. Nr 149, poz. 887). Zmiana ta wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2012 r.
2
Strona 7
technicznych w praktyce gospodarczej; działalności wspomagającej rozwój wspólnot
i społeczności lokalnych; nauki, szkolnictwa wyższego, edukacji, oświaty i wychowania;
wypoczynku dzieci i młodzieży; kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury i dziedzictwa narodowego;
wspierania i upowszechniania kultury fizycznej; ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony
dziedzictwa przyrodniczego; turystyki i krajoznawstwa; porządku i bezpieczeństwa publicznego;
obronności państwa i działalności Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; upowszechniania
i ochrony wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań
wspomagających rozwój demokracji; ratownictwa i ochrony ludności; pomocy ofiarom
katastrof, klęsk żywiołowych, konfliktów zbrojnych i wojen w kraju i za granicą;
upowszechniania i ochrony praw konsumentów; działalności na rzecz integracji europejskiej
oraz rozwijania kontaktów i współpracy między społeczeństwami; promocji i organizacji
wolontariatu; pomocy Polonii i Polakom za granicą; działalności na rzecz kombatantów i osób
represjonowanych; promocji Rzeczypospolitej Polskiej za granicą; działalności na rzecz rodziny,
macierzyństwa, rodzicielstwa, upowszechniania i ochrony praw dziecka; przeciwdziałania
uzależnieniom i patologiom społecznym; działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz
podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3, w zakresie określonym w pkt 1-32.
2.1 Śląskie organizacje pozarządowe
W województwie śląskim, jak i w całym kraju w ostatnich latach notuje się stały i dynamiczny
wzrost liczby organizacji pozarządowych. W województwie śląskim zarejestrowanych jest
10.147 organizacji pozarządowych. W porównaniu do roku 1998 liczba organizacji w regionie
wzrosła o ponad 6,5 tys., co stanowi ponad 64% aktualnej ich liczby. Mimo, że organizacje
pozarządowe z województwa śląskiego stanowią 8,7% ogólnej ich liczby na poziomie kraju
(co daje 3. miejsce w Polsce) to w przeliczeniu na liczbę mieszkańców region zajmuje ostatnie
miejsce w kraju.
Zdecydowanie najlepiej rozwinięty w województwie śląskim pod względem liczebności są
stowarzyszenia (46,3%), następnie stowarzyszenia kultury fizycznej (28,2% podmiotów w skali
regionu), najmniej ochotnicze straże pożarne i koła łowieckie. Organizacje pozarządowe w woj.
śląskim w większym stopniu (niż średnia na poziomie krajowym) zatrudniają personel,
a zwłaszcza na umowy cywilnoprawne.
Strona 8
Raport syntetyczny
Sektor pozarządowy w skali regionu charakteryzuje większy niż w skali kraju odsetek organizacji
z budżetem powyżej 100 tys. złotych. Ponadto w większym stopniu (niż średnia na poziomie
krajowym) zatrudniają płatny personel, a zwłaszcza na umowy cywilnoprawne. Organizacje
pozarządowe w regionie zlokalizowane w miastach stanowią aż 13% ogółu organizacji miejskich
w skali kraju, co należy uznać za wskaźnik wyróżniający w skali kraju.
W skali regionu spada odsetek organizacji prowadzących jedynie nieodpłatną działalność
statutową. Świadczyć to może o profesjonalizacji trzeciego sektora związany z koniecznością
stałego zdobywania środków finansowych na działalność statutową. Podając za GUS
w 2010 roku zarówno w kraju jak i woj. śląskim aż 14% organizacji zatrudniała personel. W 2010
roku organizacje pozarządowe w regionie zatrudniały aż 9,3 tys. osób. Województwo śląskie na
te kraju wyróżnia znacznie większa średnia liczba zatrudnionych pracowników w organizacji.
Wobec znacznego rozwoju organizacji III sektora oraz ich umiejętności w zakresie świadczenia
profesjonalnych usług publicznych dla samorządów należy podejmować wszechstronne
działania na rzecz poprawy warunków współpracy dwóch sektorów.
Podając za „Strategią Rozwoju Województwa Śląskiego „ŚLĄSKIE 2020+” liczba aktywnych
organizacji społecznych w województwie plasuje region na czwartym miejscu w kraju
(6,5tysiąca organizacji) z wartością znacznie przekraczającą średnią krajową (4,7 tys.), niestety
wskaźnik liczby organizacji na 1.000 mieszkańców plasuje region na ostatnim miejscu w kraju
(1,40 przy średniej 1,95). Wśród organizacji dominują stowarzyszenia kultury fizycznej
(28,2% ogółu aktywnych organizacji), ochotnicze straże pożarne (14%) oraz fundacje (8,8%).
Zasięg działalności organizacji funkcjonujących w województwie najczęściej ogranicza się do
granic gminy (30% ogółu) lub powiatu (23%). Zaledwie 7% organizacji swoją działalnością
wykracza poza granice kraju.
Strona 9
Rysunek 1. Liczba fundacji i stowarzyszeń i organizacji pozarządowych w woj. śląskim w latach
1998-2012
4 939
5 426 5 453
5 849
6 274
6 673
7 116
7 476
7 793
8 078
8 395
9 062
8 706
3 961
3 229
413
484
544
588
629
660
712
749
808
884
1085
397
447
954
385
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
sektor prywatny - fundacje
sektor prywatny - stowarzyszenia i organizacje społeczne
Źródło: GUS
Liczba organizacji pozarządowych w województwie śląskim rośnie dynamicznie z roku na rok.
Aktualnie (podając za GUS, stan na koniec 2012 roku) w województwie śląskim
zarejestrowanych jest 10.147 organizacji pozarządowych. W porównaniu do roku 1998 liczba
organizacji w regionie wzrosła o ponad 6,5 tys..
Rysunek 2. Nowo zarejestrowane w rejestrze Regon organizacje pozarządowe w woj. śląskim 2003-2012
600
479
500
443
442
450
424
426
418
400
414
383
379
300
200
132
100
63
46
45
38
2004
2005
2006
55
65
70
2007
2008
2009
86
81
2010
2011
0
2003
sektor prywatny - fundacje
Źródło: GUS
Strona 10
sektor prywatny - stowarzyszenia i organizacje społeczne
2012
Raport syntetyczny
Statystyki GUS wskazują, że w województwie śląskim liczba nowych organizacji pozarządowych
rośnie dynamicznie. W latach 2003 – 2012 liczba nowo zarejestrowanych w rejestrze Regon
stowarzyszeń i organizacji społecznych wyniosła 6.258, natomiast liczba zlikwidowanych
jedynie 624. Dowodzi to znacznej i stałej dynamice rozwoju podmiotów III sektora. Zauważalną
tendencją w województwie śląskim jest wzrost popularności fundacji, jako formy prowadzenia
działalności pożytku publicznego. Liczba nowych fundacji wzrasta bardzo stabilnie. GUS podaje,
że w latach 2003 – 2012 liczba nowo utworzonych fundacji wyniosła 681, natomiast liczba
zlikwidowanych podmiotów w rejestrze Regon jedynie 81.
Województwo śląskie zajmuje 3. miejsce w Polsce pod względem liczby organizacji
pozarządowych. Ich udział w ogólnopolskiej liczbie organizacji wynosi 8,7%. Przy czym
jednocześnie na tle innych regionów w Polsce posiada jednak najniższy wskaźnik liczby
organizacji pozarządowych na 10 tys. mieszkańców. W 2012 roku liczba ta wyniosła 22, przy
średniej dla Polski wynoszącej 30. Przyczyn można poszukiwać prawdopodobnie w dużej liczbie
mieszkańców (w tym napływowych) oraz silnych tradycji przemysłowych regionu.
Strona 11
Raport syntetyczny
3. Jednostki samorządu terytorialnego w województwie śląskim
Strukturę administracyjną województwa śląskiego tworzy łącznie 36 powiatów, z czego 17 to
powiaty ziemskie, a 19 to miasta na prawach powiatu. Województwo śląskie jest jedynym
województwem w Polsce, w którym liczba powiatów grodzkich, jest większa niż liczba powiatów
ziemskich. Jest to między innymi efekt wysokiego poziomu urbanizacji. Obecnie około 77%
mieszkańców województwa śląskiego zamieszkuje tereny miejskie – jest to tym samym
najwyższy odsetek urbanizacji w kraju. Na terenie województwa funkcjonuje łącznie 167 gmin,
w tym 49 gmin miejskich, 22 wiejsko-miejskich i 96 wiejskich.
Województwo śląskie jest obszarem, przed którym stoją poważne wyzwania związane z dużą
koncentracją ludności oraz negatywnymi procesami i prognozami demograficznymi. Region
zamieszkuje 4,63 mln osób, co stanowi 12,0% ludności Polski (2. miejsce w kraju).
Jak wspomniano powyżej, województwo śląskie jest najbardziej zurbanizowanym regionem
Polski oraz posiada najwyższą w kraju gęstość zaludnienia (375 osób/km2, gdzie średnia krajowa
to 123 osoby/km2).
Z roku na rok liczba ludności w województwie spada, co jest wypadkową ujemnego przyrostu
naturalnego oraz ujemnego salda migracji. W prognozie ludności do roku 2035 opracowanej
przez GUS można zauważyć, że tendencja spadkowa liczby ludności w województwie zostanie
zachowana. Prognozowany spadek wyniesie aż 12,4% (ok. 574 tys. osób).
Województwo śląskie charakteryzuje się jednym z najniższych w kraju współczynników
aktywności zawodowej mieszkańców, który w dużej mierze kształtowany jest przez procesy
demograficzne, restrukturyzację gospodarki oraz wcześniejsze przechodzenie na emeryturę
pracowników przemysłu ciężkiego.
Aktywność społeczną mieszkańców regionu mierzoną udziałem w wyborach można uznać za
bliską średniej krajowej. W głosowaniu na Prezydenta RP w 2010 r. frekwencja w województwie
wyniosła 54,29% i była nieznacznie niższa od frekwencji ogólnokrajowej (55,31%).
Ogólnokrajowa frekwencja w wyborach do Sejmu i Senatu w 2011 r. wyniosła 48,92%,
natomiast w Okręgowych Komisjach Wyborczych na terenie województwa frekwencja była
zbliżona i wahała się od 46,19% w Gliwicach do 53,32% w Bielsku-Białej.
W wyborach do Parlamentu Europejskiego w 2009 r. województwo zanotowało czwartą średnią
w skali kraju (24,53% - frekwencja krajowa, frekwencja dla województwa śląskiego -25,26%).
Strona 13
Średnia frekwencja w I turze wyborów samorządowych w 2010 r. w skali kraju wyniosła 47,32%,
a region zajął przedostatnie miejsce pod względem frekwencji w tych wyborach z wynikiem
42,94%.
Istotnym przejawem aktywności społecznej jest nie tylko frekwencja w wyborach, ale także
udział w referendach. W latach 2001-2011 w gminach województwa (bez miast na prawach
powiatu) zostało przeprowadzonych 6 referendów w sprawie odwołania rady gminy,
8 w sprawie odwołania wójta lub burmistrza i 11 w innych sprawach. W miastach na prawach
powiatu w 2009 r. przeprowadzono pięć referendów (1 w sprawie odwołania rady miejskiej,
2 w sprawie odwołania prezydenta miasta i 2 w innych sprawach) oraz jedno w 2005 r.
za odwołaniem prezydenta. W powiatach ziemskich oraz na poziomie województwa nie
przeprowadzono żadnych referendów.
Strona 14
Raport syntetyczny
4. Współpraca pomiędzy JST i NGO – podstawy prawne i zasady
funkcjonowania
Podstawą współpracy organizacji pozarządowych z jednostkami samorządu terytorialnego są
zapisy Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, która obliguje organy
administracji publicznej do prowadzenia działalności w sferze zadań publicznych we współpracy
z organizacjami pozarządowymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów
administracji publicznej (art. 5). Współpraca ta najczęściej opiera się na zasadach finansowych.
Ze względu na fakt, iż budżet jednostki samorządu terytorialnego jest budżetem o charakterze
jednolitym. Wyjątkiem są środki z państwowych funduszy celowych (np. Fundusz Pracy), oraz
środki wynikające z ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które mogą być wydatkowane
wyłącznie na cele przewidziane ustawą. Najczęściej w ramach budżetu wyodrębnia się
w różnych działach środki, które będą finansowały zadania publiczne realizowane przez
organizacje pozarządowe, spółdzielnie socjalne czy spółki non-profit. Ich wysokość i zakres de
facto powinien zostać zapisany w programie współpracy z organizacjami pozarządowymi
i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego
i o wolontariacie. Środków, które są niezbędne do zakupu przez JST towarów i usług
u podmiotów ekonomii społecznej, nie wyodrębnia się w budżecie. Co więcej, samorządy, poza
środkami przekazywanymi w tzw. trybie pożytku publicznego finansują działania podejmowane
przez podmioty społeczne ze środków: ustawy o pomocy społecznej, ustawy o rehabilitacji
zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych, ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz
ustawy o sporcie.
Współpraca pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a organizacjami społecznymi
powinna się opierać na zasadach:
1) zasada pomocniczości – samorząd udziela pomocy organizacjom pozarządowym,
w niezbędnym zakresie, uzasadnionej potrzebami wspólnoty samorządowej,
a organizacje zapewniają ich wykonanie w sposób ekonomiczny, profesjonalny
i terminowy,
2) zasada suwerenności stron – władze samorządowe i organizacje nie narzucają sobie
nawzajem zadań, szanując swoją autonomię, mogą natomiast zgłaszać wzajemne
propozycje i deklaracje, gotowość wysłuchania propozycji drugiej strony,
Strona 15
3) zasada partnerstwa – współpraca pomiędzy władzami samorządowymi a organizacjami
pozarządowymi oparta jest na obopólnych korzyściach, woli i chęci wzajemnych działań,
współdziałaniu na rzecz rozwiązywania lokalnych problemów, m.in.: uczestnictwie
organizacji w rozeznawaniu i definiowaniu problemów mieszkańców miasta,
sugerowaniu zakresu współpracy, proponowaniu standardów usług świadczonych przez
organizacje,
4) zasada efektywności – samorząd udziela pomocy organizacjom pozarządowym w celu
prowadzenia nowatorskich i bardziej efektywnych działań, działań gminy również
w zakresie nie obejmowanym przez struktury gminne. Gmina przy zlecaniu
organizacjom pozarządowym zadań publicznych, dokonuje wyboru najefektywniejszego
sposobu wykorzystania środków publicznych. Wspólnie dążą do osiągnięcia możliwie
najlepszych efektów z realizacji zadań publicznych, tj.:
 w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych
efektów z danych nakładów,
 w sposób umożliwiający terminową realizację zadań,
 w wysokości wynikającej z wcześniej zaciągniętych zobowiązań,
5) zasada uczciwej konkurencji – zarówno władze samorządowe, jak i organizacje,
w trakcie udzielania dotacji oraz wydatkowania przyznanych środków publicznych
działają zgodnie z prawem i dobrymi obyczajami, nie naruszając dobra wzajemnych
działań,
6) zasada jawności – procedury postępowania przy realizacji zadań publicznych przez
organizacje pozarządowe, sposób udzielania dotacji oraz wykonania zadania są jawne.
Dotyczy to w szczególności udostępniania organizacjom przez gminę informacji
o celach, kosztach i efektach współpracy, a także środkach finansowych zaplanowanych
w budżecie gminy na współpracę z organizacjami pozarządowymi oraz kryteriach oceny
projektów. Zasada obliguje również organizacje do udostępniania gminie danych
dotyczących struktury organizacyjnej, sposobu funkcjonowania, prowadzenia przez nie
działalności statutowej oraz sytuacji finansowej.
Aby współpraca pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a organizacjami pozarządowymi
mogła przebiegać w sposób akceptowany przez obie strony, transparenty, a co więcej przynieść
Strona 16
Raport syntetyczny
efekty społeczne konieczne jest określenie możliwych form współpracy. Ich katalog obejmuje
następujące zagadnienia:
1) zlecanie organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3
realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie;
2) wzajemne informowanie się o planowanych kierunkach działalności;
3) konsultowanie z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art.
3 ust. 3 projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności
statutowej tych organizacji;
4) konsultowanie projektów aktów normatywnych dotyczących sfery zadań publicznych,
o której mowa w art. 4, z radami działalności pożytku publicznego, w przypadku ich
utworzenia przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego;
5) tworzenie wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, złożonych
z przedstawicieli organizacji pozarządowych, podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3
oraz przedstawicieli właściwych organów administracji publicznej;
6) umowy o wykonanie inicjatywy lokalnej na zasadach określonych w ustawie;
7) zawieranie umów partnerstwa określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r.
o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 i Nr 157, poz.
1241).
Jak wykazano powyżej, współpraca między samorządem a sektorem pozarządowym nie musi
ograniczać się do wsparcia czy relacji klient-dostawca usług i towarów. Organizacje społeczne
często dysponują wysokimi kompetencjami i wiedzą, z której samorząd może skorzystać przy
tworzeniu dokumentów strategicznych. Włączanie obywateli należących do różnych grup
interesariuszy w podejmowanie decyzji dotyczących ich powiatu, gminy czy dzielnicy to
realizacja idei partycypacji społecznej. JST są zobowiązane do konsultowania wielu swoich
dokumentów strategicznych z lokalną społecznością, jednak zakres współpracy może daleko
wykraczać poza formalne „wysłuchanie opinii o projekcie”. Partycypacyjny model współpracy
zwiększa zaangażowanie społeczne i współodpowiedzialność za decyzje podejmowane na
poziomie samorządów. Prowadzi to do poprawy jakości dokumentów programowych gmin
i powiatów, co w kolejnych etapach przekłada się na skuteczniejsze działania samorządów,
pozwalające zaspokoić lokalne potrzeby.
Strona 17
Raport syntetyczny
5. Stereotypowe spojrzenie na współpracę
Tym, co w wydatny sposób szkodzi i wpływa negatywnie na perspektywę wspólnej budowy
społeczeństwa
obywatelskiego
to
pewne
stereotypy
i
uprzedzenia
wynikające
z jednostronnego spojrzenia na problematykę funkcjonowania struktur państwa3. Kojarzenie w
sposób stereotypowy państwa z biurokratyzacją, skłania liderów obywatelskich inicjatyw, w tym
organizacji pozarządowych, do nieufności wobec administracji publicznej, szczególnie
w odniesieniu do funkcjonowania finansów publicznych, przede wszystkim na okoliczność
realizacji zadań publicznych, z udziałem trzeciego sektora.
Ten stereotyp wywodzi się między innymi z wąskiego, sektorowego spojrzenia na instytucję
zadań publicznych, często selektywnie, w tym także mało krytycznie, odnoszącego się do
rzeczywistego, stosunkowo skromnego potencjału organizacji pozarządowych w zakresie ich
zdolności do realizacji zadań publicznych. Z drugiej strony, skłonność instytucji publicznych
– odpowiedzialnych za zadania publiczne i będących w związku z tym dysponentem środków
publicznych – do stosowania prawa wyłączności w zakresie bezpośredniej realizacji tych zadań,
to wyraz błędnego pojmowania funkcji nowoczesnego zarządzania sferą publiczną, zarówno
w wymiarze partnerstwa publiczno-społecznego, jak i partnerstwa publiczno-prywatnego.
Stereotyp organizacji pozarządowych jako klienta wyciągającego dłoń po publiczne środki,
często wsparty argumentami przemawiającymi za ich rzekomo roszczeniowymi postawami,
wywodzi się z przeświadczenia, iż trzeci sektor stanowi i powinien stanowić jedynie
uzupełnienie zasadniczych funkcji administracji publicznej w realizacji zadań publicznych.
Zasada pomocniczości sprowadzana jest często do roli kryterium, za pomocą którego określane
są mało stabilne formy relacji (zasad i form współpracy) między administracją publiczną
i organizacjami pozarządowymi, z położeniem mocnego akcentu na uznaniową, ze strony
administracji publicznej, formułę poziomu uczestnictwa organizacji pozarządowych
w procesach definiowania problemów społecznych, poszukiwania najlepszych sposobów
rozwiązywania tych problemów i wreszcie najefektywniejszej realizacji zadań w tym zakresie.
3
Por: Strategia Wspierania Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego na lata 2009-2015 - Uchwała nr 240/2008 Rady Ministrów z dnia 4
listopada 2008 r.; Diagnoza społeczna 2011. Warunki i jakość życia Polaków. Raport. Makowski Grzegorz, Niezbędnik do (samo)oceny
współpracy organizacji i administracji samorządowej (Lokalny Indeks Współpracy), materiał w przygotowaniu do druku, 2011; Długosz D.,
Wygnański J.J., Obywatele współdecydują – Przewodnik po partycypacji społecznej, Stowarzyszenie na rzecz Forum Inicjatyw Pozarządowych,
Warszawa 2005
Strona 19
Kompleksowość i komplementarność, jako zasady tworzące podstawy dla właściwego podziału
ról między partnerami życia publicznego, w zakresie zadań publicznych, w szczególności
w kontekście działalności pożytku publicznego, której społeczna użyteczność odnosi się do
najistotniejszych kwestii społecznych, powinny stanowić warunek konieczny, istotne kryteria
wiążące proces rozwoju lokalnego w spójne, systemowe działania.
Podział ról powinien nastąpić już na początku tego procesu. Wiodąca rola administracji
publicznej w sferze regulacyjnej sprowadzałaby się zatem do kształtowania warunków dla
funkcjonowania odpowiednich zasad i form współpracy partnerów w sferze publicznej,
uczestnictwa w ich urzeczywistnianiu i pieczy nad przestrzeganiem przejrzystości życia
publicznego w tym zakresie.
Szczególna rola samorządu terytorialnego jako podmiotu inspirującego aktywność obywateli,
jego pozycja w misji kształtowania ładu społecznego, opartego na więziach społecznych,
na wspólnych działaniach, na inwencji oraz inicjatywach społeczności lokalnych powinna
stanowić motyw przewodni dla osiągania zbiorowych porozumień w zakresie rozwiązywania
problemów.
Strona 20
Raport syntetyczny
6. Model współpracy
Zadając sobie sprawę z trudności oraz wielości rozwiązań dotyczących problematyki współpracy
pierwszego i trzeciego sektora grupa badaczy, przedstawicieli podmiotów społecznych i JST
podjęła się próby stworzenia modelu współpracy.
Model współpracy administracji publicznej i organizacji pozarządowych powstał w wyniku
realizacji projektu systemowego pn. „Model współpracy administracji publicznej i organizacji
pozarządowych
–
wypracowanie
i
upowszechnianie
standardów
współpracy”,
współfinansowanego przez Unię Europejską z Europejskiego Funduszu Społecznego, w ramach
Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Działanie 5.4, Poddziałanie 5.4.1.
Model4 skupia się na kluczowych formach współpracy organizacji pozarządowych z władzami
samorządowymi w ramach prawa w tym zakresie. Opracowany został na potrzeby obydwu
partnerów współpracy - zarówno organizacji pozarządowych, jak i jednostek samorządu
terytorialnego. Pojęcie organizacji pozarządowych zawiera również podmioty wymienione
w art. 3. ust. 3 Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, natomiast
samorządy są tu rozumiane jako organ uchwałodawczy, wykonawczy i podległe mu jednostki
organizacyjne.
Model współpracy zakorzeniony jest w istniejących rozwiązaniach prawnych, przede wszystkim
w zapisach Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Jednocześnie kładzie
nacisk na kulturę współpracy, rozumianą jako zjawisko daleko wykraczające poza zapisy prawa.
Autorzy nie wprowadzają do modelu podziału jednostek samorządu terytorialnego ze względu
na ich rodzaj i wielkość. Pod tym względem pozostaje on uniwersalny – każdy samorząd może
wykorzystać odpowiednie narzędzia z poniżej publikacji zgodnie ze swoimi potrzebami
i możliwościami. Ponadto w samych przepisach prawa część rozwiązań jest obligatoryjnych
(np. roczne programy współpracy), a część fakultatywnych (np. rady działalności pożytku
publicznego czy wieloletnie programy współpracy). Część w ogóle nie wynika z regulacji
prawnych, lecz z kultury współpracy (np. partnerstwa lokalne). O zastosowaniu konkretnych
rozwiązań (poza obowiązkowymi) powinni zdecydować partnerzy, kierując się kryterium ich
przydatności.
4
Patrz: Model współpracy administracji publicznej i organizacji pozarządowych oraz Model współpracy administracji publicznej i organizacji
pozarządowych. Poradnik, www.mpips.gov.pl; www.pozytek.gov.pl, www.siecsplot.pl
Strona 21
Szczególny nacisk położono w modelu na zasady współpracy pomiędzy organizacjami
pozarządowymi i administracją samorządową sformułowane w Ustawie o działalności pożytku
publicznego i o wolontariacie: efektywność, pomocniczość, jawność, suwerenność stron,
uczciwą konkurencję i partnerstwo. Zasady te wynikają wprost z prawa, zatem obowiązują obie
strony współpracy. Dodatkowo model uwzględnia i wyjaśnia przekrojową zasadę równości
szans – jedną z kluczowych zasad związanych z porządkiem demokratycznym.
Model opiera się na 3 płaszczyznach:
Płaszczyzna I: Współpraca jednostek samorządu terytorialnego i organizacji pozarządowych
w zakresie tworzenia polityk publicznych. Politykę publiczną rozumiemy w modelu jako sumę
systemowych i porządkowych działań, które podejmowane są dla rozwiązywania
najważniejszych problemów, które dotykają mieszkańców lokalnych społeczności. Obejmuje
ona trzy kluczowe sfery - koncepcje rozwiązań problemów, działania publiczne (ich produkty),
a także rezultaty tych działań (wpływ działań na dobrostan obywateli). Polityki publiczne są
zazwyczaj tworzone i wykonywane w warunkach partnerskiego współdziałania różnych
podmiotów, począwszy od władz lokalnych poprzez organizacje obywatelskie, aż po
indywidualnych obywateli.
Płaszczyzna zawiera opis rozwiązań, które dotyczą udziału organizacji pozarządowych i władz
samorządowych w kształtowaniu polityk publicznych, strategii (długofalowych zamierzeń
dotyczących celów i realizacji polityk) i programów (bieżących i wieloletnich planów działań
podporządkowanych strategiom).
Płaszczyzna
II:
Współpraca
jednostek
samorządu
terytorialnego
z
organizacjami
pozarządowymi w zakresie realizacji zadań publicznych. Zadania publiczne to działania, które
podejmuje administracja samorządowa w ramach ustaw określających zakres ich kompetencji.
Płaszczyzna zawiera zatem opis współpracy samorządu z organizacjami pozarządowymi przy
realizacji zadań publicznych z wykorzystaniem różnych form współpracy finansowej
i niefinansowej.
Płaszczyzna III: Infrastruktura współpracy, tworzenie warunków do społecznej aktywności.
Przez infrastrukturę rozumiemy ogół lokalnie ukształtowanych czynników wpływających na
funkcjonowanie organizacji pozarządowych oraz na współpracę pomiędzy sektorem
samorządowym a trzecim sektorem (pozarządowym). Czynniki te w poważnej mierze
stymulowane są przez działania samorządu (administracji). W tej płaszczyźnie mieszczą się
Strona 22
Raport syntetyczny
zatem zarówno instytucje działające na rzecz organizacji pozarządowych, dotyczące ich prawo
miejscowe, jak i relacje oraz wzorce postępowań występujące w danej jednostce samorządu.
Model rozpoczyna interpretacja ustawowych zasad współpracy w trzech jej płaszczyznach.
Następnie każda z płaszczyzn analizowana jest według jednolitego schematu. Pierwszym
elementem jest krótkie wprowadzenie w zakres współpracy objęty daną płaszczyzną. Następnie
każda z płaszczyzn podzielona została na części składowe, nazwane obszarami.
Każdy obszar opisywany jest z perspektywy realizacji 6 zasad: efektywności, pomocniczości,
jawności, suwerenności stron, uczciwej konkurencji i partnerstwa, które tym samym stają się
osią całości modelu.
Kolejnym krokiem jest określenie narzędzi/wzorców działania, które wskazują rozwiązania
niezbędne do właściwej realizacji współpracy w danym obszarze. Te same narzędzia działania
mogą pojawiać się kilkakrotnie w różnych obszarach modelu ze względu na wielość spełnianych
przez nie funkcji (np. informacyjną i integracyjną).
Ostatnim elementem modelu są wskaźniki, które stanowić mają podstawę pomiaru: czy i w jaki
sposób realizowana jest współpraca w danym obszarze.
Zadaniem modelu współpracy jest przedstawienie optymalnego, ale też siłą rzeczy uproszczonego stanu „idealnej współpracy”. Tym samym model może stać się punktem odniesienia
dla samorządów i organizacji pozarządowych w ich praktycznych działaniach.
Model, jak każdy schematyczny opis, nie zawiera wszystkich aspektów, które odbiorcy mogą
uznać za ważne dla osiągnięcia sukcesu we współpracy. Przeprowadzone badania i analizy
wskazują jednak na istnienie trzech istotnych płaszczyzn współpracy.
Samorządy mogą - w ich obrębie - tak dobierać i stosować narzędzia i wzorce działania, aby
pozwoliły one na efektywne rozwiązywanie lokalnych problemów oraz wykorzystywanie szans
rozwoju danej społeczności. Ponadto wyrywkowe stosowanie różnych narzędzi nie gwarantuje
dobrej współpracy obu stron. Należy budować bowiem spójny system współpracy oparty na
przedstawionych
zasadach,
przemyślanych
formach
i
narzędziach,
systematycznie
monitorowany i udoskonalany. Należy również podkreślić, że model daje możliwość budowania
współpracy długofalowo, a wdrażanie jego elementów stanowi proces, który powinien być
zaplanowany i rozłożony w czasie w zależności zarówno od kondycji sektora pozarządowego,
jak i przygotowania samorządu lokalnego.
Strona 23
Raport syntetyczny
7. Śląskie współpracuje, czyli o współpracy jednostek samorządu
terytorialnego z podmiotami społecznymi.
7.1 Opis badanych grup
Wśród grupy badanych w ramach projektu „Kalkulator outsourcingu: generator e-n-GO” znalazł
się instytucje publiczne, jak i sektor społeczny. Do badania zaproszonych zostało łącznie
49 przedstawicieli podmiotów różnych szczebli administracji. Wśród nich najliczniejszą grupę
stanowili przedstawiciele gmin wiejskich (22), miast na prawach powiatu (11) oraz gmin
miejskich (9). W badanej grupie znalazło się także 3 przedstawicieli gmin wiejsko-miejskich oraz
4 przedstawicieli starostw powiatowych. Dodatkowo dokonano szczegółowej analizy
(case study) pięciu jednostek samorządu terytorialnego.
Badaniem objęto także 452 podmiotów społecznych. W przyjętych założeniach badawczych,
w badaniu uwzględniona została zarówno grupa organizacji współpracujących z jednostkami
samorządu terytorialnego, stanowiąca zdecydowaną większość organizacji funkcjonujących
w województwie, jak i grupa organizacji nie podejmujących takiej współpracy. W oparciu
o założone kryteria podziału organizacji, badanie ankietowe przeprowadzone zostało z 375
podmiotami deklarujących współpracę z jednostkami samorządu terytorialnego oraz 77
podmiotami niewspółpracującymi z lokalnym samorządem. Ze względu na specyfikę
województwa śląskiego i fakt, iż jest to najbardziej zurbanizowane województwo w Polsce
większość organizacji, które wzięły udział w badaniu (69,7% ogółu) zarejestrowana była na
trenie największych miast województwa.
Wśród
ogółu
badanych
podmiotów,
najliczniej
reprezentowaną
grupę
stanowiły
stowarzyszenia – ogółem 83,6% badanej populacji (w tym 84,8% ogółu organizacji
współpracujących i 77,9% organizacji niewspółpracujących z samorządem) oraz fundacje – 9,5%
ogółu badanych, w tym blisko 20% fundacji niewspółpracujących z samorządem oraz 7,5%
współpracujących. Zdecydowanie mniej liczną grupę stanowiły pozostałe typy podmiotów.
Strona 25
Rysunek 3 Udział badanych podmiotów w podziale na formę prawną
100,0%
84,8%
77,9%
80,0%
60,0%
40,0%
20,0%
19,5%
7,5%
0,3%
2,6%
4,3%
3,2%
0,0%
fundacja
stowarzyszenie
spółdzielnia
Współpracujące
spółdzielnia
socjalna
klub sportowy
inna forma
prawna
Niewspółpracujące
Spośród badanych organizacji niemal co trzecia (29,9%) posiadała status organizacji pożytku
publicznego, przy czym status ten posiada zaledwie 15% organizacji niewspółpracujących
z samorządem. Wśród organizacji współpracujących z JST odsetek ten jest zdecydowanie
wyższy i wynosi 33%.
Badania zostały przeprowadzone także metodą desk research, co miało pozwolić na analizę
danych zastanych dotyczących kondycji organizacji pozarządowych oraz jakości współpracy na
terenie województwa śląskiego, jak również pozwoliło odnieść uzyskane dane do analogicznych
danych o zasięgu ogólnopolskim.
7.2 Analiza desk research
Jednym z elementów projektu „Kalkulator outsourcingu: generator e-n-GO” było dokonanie
analizy metodą desk research, której głównym celem było dokonanie szczegółowej analizy
współpracy samorządu z III sektorem, mocnych i słabych stron organizacji pozarządowych
z województwa śląskiego, jak również uzyskanie pełnego obrazu aktualnej współpracy NGO-JST
w województwie śląskim.
W analizie poruszone zostały następujące zagadnienia: formalno-prawne aspekty
funkcjonowania organizacji pozarządowych i współpracy pomiędzy JST a NGO, podstawowe
fakty dotyczące kondycji sektora obywatelskiego w Polsce, zasad i dobrych praktyk z zakresu
Strona 26
Raport syntetyczny
współpracy JST z NGO oraz bariery utrudniające współpracę pomiędzy stroną samorządową i
społeczną.
W wyniku dokonanej analizy wyłania się następujący obraz społecznej rzeczywistości. Zgodnie
z obowiązującymi przepisami prawa ustawodawca przypisał organizacjom pozarządowym
szeroki zakres możliwych obszarów działań, który niestety nie do końca przejawia się
w potencjale działania organizacji pozarządowych. Co prawda, jak twierdzą zarówno
przedstawiciele samorządów, jak i podmiotów społecznych, zaletą III sektora jest to,
że organizacje mają możliwość prowadzenia działań wykraczających poza zadania własne
samorządów, a samorząd może dzięki temu realizować działania wykraczające poza ich zadania
własne. Jednakże w przypadku realizacji zadania publicznego w obszarach, w których
działalność z zakresu użyteczności publicznej (przypisana samorządom) pokrywa się z zakresem
pożytku publicznego (przypisana organizacjom pozarządowym) samorząd ma do wyboru
następujące możliwości prawno – organizacyjne: wykonać zadanie we własnym zakresie,
w oparciu o posiadane zasoby materialne i kadrowe, zlecić wykonanie zadania organizacji
pozarządowej, utworzyć organizację pozarządową i zrealizować zadanie poprzez nowy
podmiot. Często przesłanką leżąco u podstaw podejmowanych decyzji jest kalkulacja
opłacalności. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 nr 157 poz.
1240) obliguje jednostki samorządu terytorialnego do tego, aby wydatki publiczne były
dokonywane: w sposób celowy i oszczędny (z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych
efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu
założonych celów), w sposób umożliwiający terminową realizację zadań oraz w wysokości
i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Dlatego przy podejmowaniu
decyzji samorząd powinien brać pod uwagę przede wszystkim czynniki ekonomiczne, czyli
zdecydować która opcja gwarantuje najlepszą cenę w stosunku do uzyskanych korzyści. Z kolei
art. 15 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wprost wskazuje, że organ
administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert: ocenia przedstawioną kalkulację kosztów
realizacji zadania publicznego, w tym w odniesieniu do zakresu rzeczowego zadania, uwzględnia
planowany przez organizację pozarządową udział środków finansowych własnych lub środków
pochodzących z innych źródeł na realizację zadania publicznego, uwzględnia planowany przez
organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, wkład rzeczowy, osobowy,
w tym świadczenia wolontariuszy i pracę społeczną członków. Jednakże ustawodawca nie
Strona 27
reguluje w jaki sposób ma przebiegać taka ocena, w oparciu o jakie kryteria. Brakuje narzędzia
do oceny ofert składanych przez organizacje pozarządowe z punktu widzenia korzyści jakie
odniesie w wyniku jego realizacji.
Co więcej, podmioty społeczne realizując zadania publiczne wykorzystują wszystkie dostępne
zasoby materialne, kadrowe i administracyjne. Statystyka publiczna podkreśla, że skala pracy
wolontariackiej (praca wolontariuszy, społeczna praca członków NGO, wolontariat
pracowniczy, praca obligatoryjna nakazana przez szkołę lub sąd) w organizacjach
pozarządowych jest bardzo duża. Ten wkład jest bardzo często pomijany w ocenie przez
samorządy ofert realizacji zadania publicznego przez organizacje pozarządowe. W prostej linii
obniża on zdecydowania koszty zadań realizowanych przez organizacje pozarządowe.
Z zebranych danych wynika, iż NGO we współpracy z samorządem przeszkadza przede
wszystkim fakt, że skomplikowane formalności nie pełnią służebnej roli wobec wspólnych
przedsięwzięć, tylko nad nimi dominują. Część badanych organizacji (17%) dostrzega jednak
także brak zrozumienia ze strony urzędników. Ich zdaniem urzędnicy – oprócz tego, że są
nieelastyczni, stosują prawo dosłownie, zasłaniają się ustawami – nie rozumieją również różnic
wynikających z innej specyfiki organizacji pozarządowych, nie obchodzą ich także potrzeby
trzeciego sektora.
W świetle zebranych powyżej danych należy porównać sytuację śląskich podmiotów do ich
odpowiedników w innych województwach. W województwie śląskim, jak i w całym kraju
w ostatnich latach notuje się stały i dynamiczny wzrost liczby organizacji pozarządowych.
W województwie śląskim zarejestrowanych jest obecnie 10.147 organizacji pozarządowych.
Organizacje pozarządowe w woj. śląskim w większym stopniu (niż średnia na poziomie
krajowym) zatrudniają personel, a zwłaszcza na umowy cywilnoprawne. Sektor pozarządowy w
skali województwa charakteryzuje większy niż w skali kraju odsetek organizacji z budżetem
powyżej 100 tys. złotych. Ponadto w większym stopniu (niż średnia na poziomie krajowym)
zatrudniają płatny personel, a zwłaszcza na umowy cywilnoprawne. Podając za GUS skali kraju
w 2010 roku zarówno w kraju, jak i woj. śląskim aż 14% organizacji zatrudnia personel. W 2010
roku organizacje pozarządowe w regionie zatrudniały aż 9,3 tys. osób. Województwo śląskie na
te kraju wyróżnia znacznie większa średnia liczba zatrudnionych pracowników w organizacji.
Mimo, że organizacje w regionie stanowią 8,7% ogółu podmiotów w Polsce, to aż 11,1 % z nich
w skali kraju zatrudnia do 19 pracowników, a aż 13,2% zatrudnia powyżej 20 pracowników.
Strona 28
Raport syntetyczny
W województwie śląskim, mimo znacznego odsetka organizacji zatrudniających personel, to aż
70% z nich prowadzi jedynie działalność nieodpłatną. Jedynie dla 9% jednym z głównych źródeł
finansowania działalności jest prowadzenie działalności gospodarczej.
W województwie śląskim wskaźnik przedsiębiorczości wyrażony liczbą podmiotów wpisanych
do rejestru REGON (głównie podmiotów komercyjnych) przekłada się na liczbę organizacji
w stosunku do liczby mieszkańców. Na szczególną uwagę zasługuje fakt, że samorządy szczebla
gminnego w województwie śląskim przeznaczyły w latach 2010 – 2012 na organizacje
pozarządowe pokaźną kwotę 459,9 mln. zł.
Bardzo wysokie wydatki na NGO roku zanotowano w dużych miastach regionu: Katowicach,
Zabrzu, Rybniku, Tychach, Bielsku – Białej, Chorzowie, Rudzie Śląskiej, Częstochowie. Na uwagę
zasługują relatywnie wysokie wydatki na organizacje w powiecie cieszyńskim i bielskim, które
osiągnęły w 2012 roku największą wartość spośród gmin należących do powiatów ziemskich
(w skład których wchodzą również gminy wiejskie). Wysokie wydatki na organizacje w dużych
miastach regionu należy wiązać ze znaczną liczbą organizacji w miastach, które zatrudniając
personel są w stanie świadczyć wysokiej jakości usługi publiczne, z których korzystają
samorządy (np. w dziedzinie kultury fizycznej, pomocy społecznej, edukacji, kultury).
O dominującej roli dużych miast na mapie wsparcia organizacji pozarządowych świadczy
również fakt, że wysokie całkowite środki przeznaczane na podmioty III sektora mają również
przełożenie na wielkość środków w przeliczeniu na mieszkańca.
Samorządy gminne w województwie śląskim przekazują na organizacje pozarządowe od 0,15
do 2,47% ogółu wydatków budżetowych. W tej kategorii nie jest już tak wyraźna przewaga
dużych miast (zwłaszcza największych) nad gminami wiejskimi.
W województwie śląskim najwyżej w rankingu samorządów dotyczącym współpracy finansowej
są miasta Ruda Śląska, Chorzów oraz Tychy. Spośród powiatów do czołówki należy cieszyński
oraz lubliniecki. Można powiedzieć, że w samorządach tych stopień zaangażowania organizacji
pozarządowych w realizację zadań publicznych jest największy, a ich zakres tematyczny jest
zróżnicowany. W skali województwa śląskiego to samorządy podregionu katowickiego
i gliwickiego osiągają najlepszy wynik w zakresie konsultowania rocznych programów
współpracy z organizacjami pozarządowymi. Najsłabiej wypadają samorządy podregionu
częstochowskiego i sosnowieckiego.
Strona 29
W województwie śląskim stosowanie partnerskich form współpracy pozafinansowej jest
domeną dużych miast. Najwyższe miejsce w rankingu i maksymalną liczbę punktów uzyskały
miasta na prawach powiatu takie jak Rybnik, Jastrzębie-Zdrój, Dabrowa Górnicza, Siemianowice
Śląskie, Tychy, Katowice, Zabrze, Bytom i Żory. Samorządy należące do powiatów ziemskich
województwa śląskiego otrzymały znacznie niższą ocenę.
7.3 Analiza case study
W ramach analizy dokonanej metodą case study przebadane zostały jednostki samorządu
terytorialnego wszystkich szczebli z terenu województwa śląskiego, w hipotezach badawczych
założono bowiem zróżnicowanie poziomu współpracy pomiędzy jednostkami samorządu
terytorialnego a NGO, których przyczyn upatrywać należy w następujących zmiennych: ilość
organizacji pozarządowych funkcjonujących na terenie jednostki, ilość środków przeznaczanych
na współpracę z NGO oraz wielkość budżetu JST.
Dokonano analizy następujących jednostek: Mszana – gmina wiejska, Czechowice-Dziedzice –
gmina miejsko-wiejska, Ustroń – gmina miejska, Gliwice – miasto na prawach powiatu oraz
powiat częstochowski – powiat.
Pierwsza z badanych jednostek – Mszana podejmuje opartą na dokumentach programowych
współpracę z NGO. Zgodnie z zapisami Rocznego Programu Współpracy z organizacjami
pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok
20135 głównym celem współpracy jest: kształtowanie społeczeństwa obywatelskiego
i rozwiązywanie problemów społecznych w środowisku lokalnym, poprzez budowanie
i umacnianie partnerstwa między administracją samorządową a organizacjami pozarządowymi
mające na celu m.in. wszechstronny rozwój Gminy Mszana, integrację i wzrost poziomu
aktywności i świadomości społecznej wśród mieszkańców, poczucia odpowiedzialności za
wspólnotę lokalną i regionalną oraz wzrost znaczenia partnerów społecznych w realizacji zadań
publicznych przez samorząd lokalny. Zgodnie z założeniami opisanymi w dokumencie
stanowiącym strategiczny element współpracy międzysektorowej cel główny zostanie
osiągnięty poprzez realizację następujących celów szczegółowych, którymi są: integracja
podmiotów branżowych realizujących różne inicjatywy w sferze zadań publicznych, poprawa
5
Roczny Program Współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok
2013, www.mszana.ug.gov.pl
Strona 30
Raport syntetyczny
jakości życia poprzez pełniejsze zaspokojenie potrzeb mieszkańców, wsparcie i wzmocnienie
potencjału organizacji pozarządowych służące ich rozwojowi i lepszemu przygotowaniu do
współpracy z Gminą w zakresie realizacji zadań publicznych i dla osiągnięcia ważnych celów
społecznych, efektywniejsze zarządzanie społecznościami lokalnymi, poprzez rozpoznanie ich
potrzeb, odciążenie i uzupełnianie działań jednostek samorządowych w zakresie, w jakim nie są
one w stanie realizować niektórych zadań publicznych przez własne struktury, efektywniejsze
zarządzanie finansami samorządu, przez dystrybuowanie środków z budżetu samorządowego
na realizację zadań, realizacja zadań publicznych taniej i bliżej mieszkańców, prowadzenie
nowatorskich i bardziej efektywnych działań na rzecz mieszkańców oraz prezentacja dorobku
sektora pozarządowego w Gminie i promowanie jego osiągnięć. Tak wyznaczonym celom
towarzyszyć ma realizacja zadań priorytetowych związanych z upowszechnieniem kultury,
kultury fizycznej, rekreacji i sportu, podejmowaniem inicjatyw na rzecz przeciwdziałania
i redukowania skutków patologii we wszystkich środowiskach społecznych, edukacją
ekologiczną oraz zadania w zakresie działalności charytatywnej. Na realizację postanowień
Programu w 2013 r. zaplanowano 30 000 zł, w świetle powyższych danych niezwykle ważną
informację jest fakt, iż na terenie gminy Mszana działa zaledwie 7 organizacji pozarządowych.
Gmina miejsko-wiejska Czechowice - Dziedzice w Rocznym program Współpracy Gminy
Czechowice-Dziedzice z organizacjami pozarządowymi oraz pozostałymi podmiotami
prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2013, wyraża wolę współpracy
samorządu gminy z sektorem pozarządowym działającym na rzecz społeczności lokalnej Gminy
Czechowice-Dziedzice6. Celem głównym współpracy jest włączenie sektora pozarządowego
w realizację zadań priorytetowych Gminy Czechowice-Dziedzice na rzecz społeczności lokalnej
oraz budowanie partnerstwa pomiędzy samorządem gminy a organizacjami. Zgodnie
z deklaracjami zawartymi na kartach dokumentu współpraca pomiędzy JST a NGO ma
doprowadzić do zaspokajania potrzeb społeczności lokalnej poprzez pełne wykorzystanie
potencjału organizacji, zwiększenia skuteczności i efektywności działań związanych z realizacją
zadań publicznych oraz wzrostu znaczenia organizacji w rozwiązywaniu problemów lokalnych.
Za priorytetowe zadania z punktu widzenia realizacji celu głównego uznano: zadania z zakresu
ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego, zadania z zakresu
wspierania i upowszechniania kultury fizycznej, zadania z zakresu ratownictwa i ochrony
6
Roczny program Współpracy Gminy Czechowice-Dziedzice z organizacjami pozarządowymi oraz pozostałymi podmiotami prowadzącymi
działalność pożytku publicznego na rok 2013, www. http://www.bip.czechowice-dziedzice.pl
Strona 31
ludności, zadania z zakresu ochrony zdrowia - działania na rzecz osób niepełnosprawnych,
zadania z zakresu kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury i tradycji, zadania z zakresu
krajoznawstwa oraz wypoczynku dzieci i młodzieży, zadania z zakresu wspierania rodziny
i systemu pieczy zastępczej oraz zadania z zakresu przeciwdziałania uzależnieniom i patologiom
społecznym. Na realizację zadań zapisanych w Programie gmina Czechowice-Dziedzice
zamierza w 2013 r. przeznaczyć kwotę 562 000,00 zł. Liczba organizacji pozarządowych
zarejestrowanych na terenie gminy wynosi 64.
Kolejną gminą poddaną analizie pod kątem współpracy był Ustroń. Na terenie tej gminy
miejskiej działa 57 organizacji pozarządowych. Z zapisów Rocznego programu współpracy
Miasta Ustroń z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3
ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie7 wynika, iż za cel główny
współpracy uznano zaspokajanie potrzeb mieszkańców Miasta, wzmacnianie rozwoju
społeczeństwa obywatelskiego, budowanie partnerstwa oraz wspieranie organizacji
pozarządowych w realizacji ważnych celów społecznych. Celowi głównemu ma służyć realizacja
celów szczegółowych, którymi są: poprawa jakości życia i pełniejsze zaspokojenie potrzeb
mieszkańców miasta poprzez zwiększanie aktywności organizacji, stworzenie warunków do
powstania inicjatyw i struktur funkcjonujących na rzecz społeczności lokalnej, wykorzystanie
potencjału
i
możliwości
organizacji
pozarządowych,
otwarcie
na
innowacyjność
i konkurencyjność w wykonywaniu zadań publicznych, integracja organizacji realizujących
zadania publiczne, promowanie i wzmacnianie postaw obywatelskich oraz racjonalne
wykorzystanie publicznych środków finansowych, wzmocnienie potencjału organizacji oraz
rozwój wolontariatu. Dbając o realizację przyjętych celów postanowiono zrealizować działania
należące do następujących obszarów: pomocy społecznej, w tym pomocy rodzinom i osobom
w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywania szans tych rodzin i osób; kultury, sztuki, ochrony
dóbr kultury i dziedzictwa narodowego, przeciwdziałania uzależnieniom i patologiom
społecznym; działalności na rzecz osób niepełnosprawnych; działalności na rzecz rodziny,
macierzyństwa, rodzicielstwa, upowszechniania i ochrony praw dziecka; wspierania
i upowszechniania kultury fizycznej i sportu; turystyki i krajoznawstwa; działalności na rzecz
integracji europejskiej oraz rozwijania kontaktów i współpracy między społeczeństwami;
ochrony i promocji zdrowia; nauki, szkolnictwa wyższego, edukacji, oświaty i wychowania;
7
Patrz: Roczny program współpracy Miasta Ustroń z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o
działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, www.ustrona.bip.info.pl
Strona 32
Raport syntetyczny
turystyki i krajoznawstwa; działalności wspomagającej rozwój wspólnot i społeczności
lokalnych; ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego; działalności na
rzecz osób w wieku emerytalnym. Na realizację wszystkich założonych celów Gmina Ustroń
w 2013 r. zaplanowała kwotę 1 miliona złotych.
Zasady dotyczące współpracy Miasta Gliwice, stanowiącego kolejną jednostkę poddaną
analizie, z organizacjami pozarządowymi normuje, podobnie jak w opisanych wyżej
przypadkach Roczny programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami
wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie8.
Głównym celem Programu jest efektywne współdziałanie miasta z organizacjami. Służyć ma
temu: realizacja zadań publicznych we współpracy z organizacjami i społecznikami,
prowadzenie dialogu pomiędzy organizacjami a miastem, wsparcie infrastrukturalne
i merytoryczne trzeciego sektora m.in. przez Gliwickie Centrum Organizacji Pozarządowych oraz
rozwój wolontariatu. Za priorytetowe do realizacji w 2013 r. uznano działania z zakresu:
edukacji i wychowania, działalności wspomagającej rozwój wspólnot i społeczności lokalnych,
kultury i sztuki, kultury fizycznej, turystyki i krajoznawstwa, ekologii, pomocy społecznej,
działalności na rzecz osób niepełnosprawnych, ochrony i promocji zdrowia, przeciwdziałania
uzależnieniom i patologiom społecznym. Na realizację programu w 2013 r. przewidziano kwotę
5.000.000 zł. Dane GUS informują, iż w Gliwicach zarejestrowanych jest 514 podmiotów
społecznych.
W ostatniej z poddanych analizie jednostek samorządu terytorialnego – powiecie
częstochowskim – liczba zarejestrowanych podmiotów wynosi 311. Podstawowym celem
polityki Powiatu Częstochowskiego jest zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty, którą
tworzą jego mieszkańcy, poprzez aktywną współpracę z organizacjami pozarządowymi
i liderami środowisk lokalnych9. Podstawowymi korzyściami takiej współpracy są między
innymi: budowanie społeczeństwa obywatelskiego poprzez aktywizację społeczności lokalnych,
wprowadzenie nowatorskich i bardziej efektywnych działań i rozwiązań dzięki dobremu
rozpoznaniu występujących potrzeb wraz z możliwością potencjalnej realizacji zadań
publicznych i ich finansowania, podniesienie jakości życia i pełniejsze zaspokojenie potrzeb
mieszkańców
Powiatu
poprzez
zwiększenie
aktywności
organizacji,
innowacyjność
8
Patrz: Roczny programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności
pożytku publicznego i o wolontariacie, www.gcop.gliwice.pl
9
Patrz: Roczny programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności
pożytku publicznego i o wolontariacie , www.czestochowa.powiat.pl
Strona 33
i konkurencyjność w wykonywaniu zadań publicznych przy wykorzystaniu potencjału
i możliwości organizacji pozarządowych, racjonalne i efektywne wykorzystanie publicznych
środków finansowych. Program współpracy Powiatu Częstochowskiego z organizacjami
pozarządowymi jest elementem lokalnego systemu polityki społeczno-finansowej Powiatu.
Program ma na celu kształtowanie demokratycznego ładu społecznego w środowisku lokalnym,
poprzez
budowanie
partnerstwa
między
administracją
publiczną
i
organizacjami
pozarządowymi. Służyć temu może wspieranie organizacji pozarządowych w realizacji ważnych
celów społecznych. Jako priorytet współpracy na rok 2013 wskazano: promocję organizacji
pozarządowych oraz upowszechnianie kultury fizycznej i turystyki, jednakże dookreślono,
iż współpraca z organizacjami pozarządowymi w roku 2013 obejmuje zadania o zasięgu co
najmniej powiatowym w zakresie: kultury fizycznej, turystyki i wypoczynku, kultury, sztuki,
ochrony dóbr kultury i tradycji, ochrony i promocji zdrowia, działalności na rzecz osób
niepełnosprawnych oraz ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego.
Na realizację zadań w 2013 r. planowano przeznaczyć kwotę 100 000 zł.
W dokumentach strategicznych wszystkich wyżej wymienionych jednostek wskazane zostały
zasady oraz formy współprace zawarte w Ustawie o działalności pożytku publicznego
i o wolontariacie.
Dokonując analizy przedstawionych powyżej syntetycznych opisów studium przypadków10
można wyciągnąć następujące wnioski: im więcej organizacji tym większe wydatki samorządów
na zadania zlecone, wielkość przekazywanych przez samorządy środki na organizacje
pozarządowe nie zależy od uzyskiwanego produktu krajowego brutto w danym powiecie,
wysokie wydatki na organizacji pozarządowe w dużych miastach regionu są również wysokie
biorąc pod uwagę poziom wydatków w przeliczeniu na mieszkańca, mimo mniejszych
wydatków kwotowych gmin wiejskich i miejsko - wiejskich na organizacje pozarządowe,
to w relacji do ogółu wydatków budżetowych jest wyższa niż w przypadku dużych miast
przekazujących zdecydowanie większe środki na NGO, brak bezpośredniego wpływu wysokości
zadłużenia samorządów na odsetek środków budżetowych przeznaczanych na organizacje
pozarządowe oraz im większy samorząd – w zakresie liczby mieszkańców, tym popularniejsze
jest
angażowanie
10
organizacji
pozarządowych
do
udziału
w
tworzeniu
polityk
Szczegółowe informacje dot. studium przypadków poszczególnych JST dostępne są w raportach Case study opracowanych na potrzeby
projektu pt. „Kalkulator outsourcingu: generator e-n-GO”.
Strona 34
Raport syntetyczny
publicznych i angażowania organizacji pozarządowych w procesy decyzyjne na poziomie
lokalnym.
7.4 Analiza ilościowa
W pierwszej fazie badania przedstawiciele obu badanych grup podmiotów, proszeni byli
o ogólną ocenę trzech wymiarów współpracy samorządów i III sektora – wymiaru
merytorycznego, dotyczącego realizacji celów organizacji/samorządów, wymiaru technicznego
– związanego z komunikacją, sprawami formalnymi oraz wymiaru finansowego – poziom
i elastyczność finansowania działalności organizacji.
W zakresie tych trzech wymiarów ogólna ocena współpracy korzystniej prezentuje się wśród
przedstawicieli samorządów (średnia ogółem to 3,79 w stosunku do średniej ogółem – 3,68
ocen wystawionych przez przedstawicieli organizacji pozarządowych w przyjętej 5 stopniowej
skali oceniania). Obie grupy badanych najwyżej oceniały wymiar merytoryczny współpracy.
Należy przez to rozumieć, iż zdaniem badanych współpraca na obecnym poziomie pozwala na
pozytywną realizację celów zarówno organizacji, jak i samorządów.
Znaczące rozbieżności pojawiły się natomiast w ocenie dwóch pozostałych wymiarów.
Organizacje lepiej niż samorządy określały poziom współpracy technicznej (3,83 dla NGO i 3,66
dla JST), natomiast zdecydowanie słabiej kwestie związane z finansowaniem działań organizacji
(3,36), co wskazuje na ich niski poziom zadowolenia z zakresu finansowania działalności
organizacji ze źródeł samorządowych. Jednocześnie finansowanie działalności ze źródeł
samorządowych jest dla wielu organizacji współpracujących z samorządem jednym z głównych,
a czasem jedynym źródłem pozyskiwania środków na realizację celów statutowych.
Generalnie wśród form finansowania działalności organizacji (poza składkami członkowskimi),
przeważają źródła pochodzenia zewnętrznego – granty, dotacje i darowizny. Jedynie niewielka
część organizacji finansuje swoją działalność ze środków pochodzących z opłat uczestników czy
działalności gospodarczej. Pod tym względem największe uzależnienie organizacji
pozarządowych od środków przekazywanych przez jednostki samorządu terytorialnego dotyczy
podmiotów działających w obszarze kultury fizycznej i sportu co uwidacznia się zarówno
w procentowym udziale liczby organizacji współpracujących z samorządem w tej dziedzinie,
gdzie są stanowią one znaczną część ogółu organizacji z tej grupy oraz niewspółpracujących
wśród których tylko nieliczne zajmują się głównie działalnością sportową. Ponadto dziedzina
Strona 35
sportu i kultury fizycznej jest najczęściej wymienianą dziedziną wśród kluczowych obszarów
finansowania działalności organizacji przez gminy.
W zakresie finansowania działalności organizacji zauważalna jest tendencja do zwiększania się
wielkości budżetu organizacji współpracujących z samorządem, wraz z wielkością gminy
w której one działają. Zgodnie z tą tendencją najwięcej zasobów budżetowych posiadają
organizacje z dużych ośrodków miejskich, natomiast najmniej organizacje z małych
miejscowości. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż sama wielkość budżetu organizacji nie jest
warunkowana jedynie kwestią współpracy z samorządem, lecz zdecydowanie bardziej wynika
z faktu, iż organizacje z grupy współpracującej z JST częściej różnicują źródła swoich
przychodów.
Przekonanie o niskich środkach przeznaczonych przez JST na realizację działań przez podmioty
społeczne, jest najczęściej wymienianym powodem dla którego organizacje nie współpracują
z samorządem. W odczuciu samorządowców współpraca finansowa z organizacjami odbywa się
na względnie dobrym poziomie (3,83 w 5 stopniowej skali), choć uzyskana średnia ocen pozwala
przypuszczać, iż wśród samorządowców także panuje przekonanie, że zakres finansowania
działalności NGO umożliwia w dalszym ciągu poprawę obecnego stanu rzeczy.
Pod względem dokumentów określających zasady współpracy JST-NGO najpowszechniej
stosowanym dokumentem regulującym współpracę jest roczny program współpracy
z organizacjami pozarządowymi (według zebranych deklaracji posiada go 96% badanych JST).
Posiadanie w/w dokumentu deklaruje 100% gmin miejsko-wiejskich, miast na prawach
powiatu, powiatów oraz jedynie 95% gmin wiejskich i 89% gmin miejskich. Znikomą
popularnością wśród samorządów cieszą się – wieloletni program współpracy z organizacjami
pozarządowymi (ogółem 37% JST; najczęściej posiadają go – 67% gminy wiejsko-miejskie,
najrzadziej – 18% miasta na prawach powiatu), rada działalności pożytku publicznego (ogółem
22% JST; najczęściej – powiaty, najrzadziej – gminy miejsko-wiejskie- żadna z badanych gmin
o tym charakterze nie miała RPP) czy stanowisko pełnomocnika ds. organizacji pozarządowych
(ogółem 41%; najczęściej – miasta na prawach powiatu; najrzadziej – gminy wiejskie).
Przedstawiciele ankietowanych organizacji najczęściej świadomi są istnienia w gminie, w której
realizują działania, rocznego programu współpracy (82,1%). Na kolejnych miejscach znalazł się
– pełnomocnik ds. współpracy z NGO (51,2%), wieloletni program współpracy (48,3%) oraz rada
działalności pożytku publicznego (26,9%).
Strona 36
Raport syntetyczny
Biorąc pod uwagę, iż nie wszystkie samorządy zadeklarowały posiadanie rocznego programu
współpracy oraz ujednoliconego formularza wniosku dotacyjnego wnioskować należy, iż nie
dostosowały one obowiązujących lokalnie procedur do wymogów Ustawy o działalności
pożytku publicznego i o wolontariacie oraz Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej
z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie wzoru oferty i ramowego wzoru umowy dotyczących
realizacji zadania publicznego oraz wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania.
Nie dziwi, iż najbardziej popularne wśród samorządów wszystkich szczebli są obligatoryjne
dokumenty czy rozwiązania, mniej – nieobligatoryjne, ale w znacznym stopniu umożliwiające
współpracę między JST a NGO w zakresie i na zasadach opisanym w Ustawie. Za stan ten
w dużym stopniu może odpowiadać ograniczone zaangażowanie organizacji pozarządowych
w konsultowanie i współtworzenie tych dokumentów. Dokumenty te (a w szczególności roczny
program współpracy) powinny tworzyć podstawę współpracy JST i NGO na danym terenie, lecz
zaledwie połowa badanych organizacji deklaruje czynne uczestnictwo w konsultowaniu
rocznych programów współpracy.
Tabela 1 Ocena angażowania się organizacji we współpracę z samorządami
Przedstawiciele organizacji
pozarządowych aktywnie
uczestniczą w konsultacjach
rocznych programów
współpracy
Organizacje pozarządowe
samodzielnie wysuwają
propozycje różnych zapisów w
ramach tworzenia rocznych
programach współpracy
delegują członków komisji
konkursowych, zabiegają o to,
by brać udział w procesie oceny
ofert w ramach konkursów
inspirują działania wspólnych
gremiów samorządu i NGO
(rady pożytku publicznego), a
następnie aktywnie w nich
uczestniczą
Przedstawiciele NGO często
uczestniczą w posiedzeniach
rady gminy/miasta/powiatu,
gdzie zabierają głos jako
zdecydowan
ie nie
raczej
nie
trudno
powiedzieć
raczej
tak
zdecydowanie
tak
Podmiot
3,7%
15,4%
21,9%
40,7%
18,3%
NGO
2,0%
24,5%
4,1%
38,8%
30,6%
JST
2,5%
10,6%
25,8%
44,8%
16,2%
NGO
2,0%
24,5%
16,3%
40,8%
16,3%
JST
4,6%
11,7%
33,6%
33,9%
16,2%
NGO
6,1%
38,8%
14,3%
28,6%
12,2%
JST
3,4%
10,6%
34,2%
36,7%
15,1%
NGO
4,1%
20,4%
20,4%
46,9%
8,2%
JST
4,8%
19,5%
33,4%
29,7%
12,5%
NGO
6,4%
27,7%
23,4%
36,2%
6,4%
JST
Strona 37
reprezentanci sektora
pozarządowego
występują z inicjatywą wsparcia
eksperckiego dla samorządów w
ramach przygotowania
projektów prawa lokalnego lub
programów
aktywnie inspirują
wykorzystanie przez samorząd
nowych form współpracy
określonych w Ustawie o DPPiW
(poza zlecaniem zadań)
4,3%
16,1%
38,8%
28,7%
12,1%
NGO
6,3%
39,6%
25,0%
18,8%
10,4%
JST
4,1%
12,2%
38,8%
29,6%
15,4%
NGO
6,3%
29,2%
27,1%
25,0%
12,5%
JST
Zdecydowanie słabiej wygląda zaangażowanie organizacji w tworzenie pozostałych regulacji,
co skłania do przekonania, iż organizacje nie są zainteresowane szeroką formą współpracy
z samorządem i prawdopodobnie nie są przekonane o możliwość wywierania wpływu na
lokalną politykę społeczną. Najrzadziej przedstawiciele organizacji angażują się, w opinii
samorządowców, w działania podejmowane przez organizacje pozarządowe podczas których
występują one z inicjatywą wsparcia eksperckiego dla samorządów w ramach przygotowania
projektów prawa lokalnego lub programów (45,9% wskazań), delegowanie członków komisji
konkursowych i zabieganie o to, by brać udział w procesie oceny ofert w ramach konkursów
(44,9%), jak również aktywnie inspirowanie wykorzystanie przez samorząd nowych form
współpracy określonych w Ustawie o DPPiW (35,5%).
Niemniej jednak obie badane grupy twierdzą, że w przyszłości zamierzają rozszerzyć zakres
współpracy przy tworzeniu dokumentów regulujących lokalny wymiar współdziałania. Można
tylko mieć nadzieję, że współpraca ta rzeczywiście dojdzie do skutku oraz że w przyszłości
nastąpi ewolucja od powszechnego tworzenia wyłącznie rocznych programów współpracy
w kierunku tworzenia wieloletnich/strategicznych rozwiązań. Lecz aby do tego doszło
konieczne będzie większe zaangażowanie obu stron współpracy, a w szczególności organizacji
pozarządowych, gdyż w świetle przeprowadzonych badań zauważalne jest, iż organizacje
najchętniej podejmują wyłącznie te z działań, które bezpośrednio przekładają się na wpływy do
ich budżetu. Dużo słabiej wypada ich udział w przytoczonej współpracy pozafinansowej
związanej z pełnieniem funkcji doradztwa eksperckiego dla samorządów, itp. Sytuacja ta
potwierdza ogólne przekonanie o bierności i roszczeniowym podejściu organizacji w zakresie
współpracy organizacji i samorządu.
Strona 38
Raport syntetyczny
W zakresie form współpracy realizowanych przez samorządy z organizacjami pozarządowymi,
badani najczęściej wskazywali: zlecanie organizacjom pozarządowym realizacji zadań
publicznych w formie wspierania wykonywania zadań publicznych, wraz z udzieleniem dotacji
na dofinansowanie ich realizacji (NGO – 84,3%, JST – 89,8%), zlecanie organizacjom
pozarządowym realizacji zadań publicznych w formie powierzania wykonywania zadań
publicznych, wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie ich realizacji (NGO – 71,3%; JST
– 69,4%) oraz wzajemnego informowania się o planowanych kierunkach działalności
(NGO – 51,5%, JST – 63,3%). Za najmniej rozpowszechnioną formę współpracy obie strony
uznały, co nie powinno dziwić ze względu na krótki okres od pojawienia się tej formy
w prawodawstwie, umowę o wykonanie inicjatywy lokalnej (NGO – 28,8%, JST – 14,3%).
Podobnie, jak w przypadku obszarów działalności, tak i przy określaniu form współpracy większą
wiedzą wykazali się przedstawiciele samorządu (6,3 % odpowiedzi „nie wiem”) niż
pozarządowcy (22,2%).
Tabela 2 Formy zlecania zadań publicznych
Czy samorząd, z którymi Pani/Pana organizacja
współpracowała realizują zadania publiczne
w zakresie:
Zlecania organizacjom pozarządowym realizacji zadań
publicznych w formie powierzania wykonywania zadań
publicznych, wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie
ich realizacji
publicznych w formie wspierania wykonywania zadań
publicznych, wraz z udzieleniem dotacji na dofinansowanie
ich realizacji
publicznych w formie powierzania lub wspierania w ramach
umów wieloletnich
Wzajemnego informowania się o planowanych kierunkach
działalności
Konsultowania z organizacjami pozarządowymi projektów
aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących
działalności statutowej tych organizacji
Konsultowania projektów aktów normatywnych
dotyczących sfery zadań publicznych z radami działalności
pożytku publicznego
Umowy o wykonanie inicjatywy lokalnej
Tworzenia wspólnych zespołów o charakterze doradczym i
inicjatywnym, w których uczestniczą przedstawiciele
organizacji pozarządowych oraz przedstawiciele organów
administracji publicznej
Organizacje
Samorząd
Tak
Nie
Nie
wiem
Tak
Nie
Nie
wiem
73,1%
19,2%
7,2%
69,4%
28,6%
0,0%
84,3%
10,7%
5,1%
89,8%
8,2%
0,0%
34,7%
39,5%
24,8%
30,6%
63,3%
4,1%
51,5%
26,1%
22,1%
63,3%
30,6%
4,1%
41,3%
31,7%
26,1%
63,3%
26,5%
8,2%
32,0%
36,8%
30,4%
28,6%
57,1%
12,2%
28,8%
36,0%
34,1%
14,3%
73,5%
10,2%
38,9%
32,0%
28,0%
44,9%
42,9%
10,2%
Z danych zaprezentowanych w tabeli wysnuć można wnioski, iż organizacje współpracując
z samorządem widzą w nim przede wszystkim podmiot wspierający finansowo realizację ich
Strona 39
działań statutowych, samorządy – w działaniu dążą w stronę włączenia podmiotów społecznych
do partycypowania w kosztach przedsięwzięcia (stąd częściej wskazywane wparcie niż
powierzenie wykonywania zadań publicznych), wspólnego wytyczania kierunków rozwoju.
Ze względu, iż najbardziej rozpowszechnioną formą współpracy NGO i JST jest zlecanie
organizacjom realizacji zadań publicznych w formie wsparcia wykonania zadania publicznego
wraz z dotacją na ich realizację, ocenie poddano także procedury realizowanych przez
samorządy otwartych konkursów ofert.
Z formy ich przeprowadzania zadowolonych było aż 78,3% samorządowców i 71,8%
przedstawicieli środowiska pozarządowego. Za mocne strony ogłaszanych konkursów strona
pozarządowa uznała: dostępność informacji o konkursach na realizację zadań publicznych
ogłaszanych przez JST (78,3%); jakość, kompletność, przejrzystość informacji na temat
organizowanych konkursów (77,2%) oraz wykorzystanie Internetu do upowszechniania
informacji i bezpośrednio komunikowania się samorządu z NGO (75,8%). Strona samorządowa
szczególny nacisk położyła natomiast na: formy udostępniania i wymiany informacji w trakcie
trwania procedury konkursowej (84,7%), wykorzystanie Internetu do upowszechniania
informacji i bezpośrednio komunikowania się samorządu z NGO (83,7%) oraz dostępność
informacji o konkursach na realizację zadań publicznych ogłaszanych przez JST (83,3%).
Obie badane grupy jako najsłabszy punkt procedury konkursowej uznały wykorzystanie
Internetu do składania ofert, dostępność systemu do rozliczania wniosku on-line (NGO – 52,8%,
JST – 56,1%). W większości badanych samorządów obowiązuje tzw. papierowa wersja składania
zarówno ofert, jak i sprawozdań z realizacji zadania publicznego.
Tabela 3 Ocena procedur otwartych konkursów ofert stosowanych przez samorządy
Organizacje
Samorządy
78,3%
83,3%
77,2%
82,4%
75,1%
84,7%
75,8%
83,7%
Wykorzystanie Internetu do składania ofert, dostępność systemu do rozliczania
wniosku on-line
52,8%
56,1%
Wsparcie ofertowane przez samorząd/(y) w ramach procesu przygotowania
oferty, np. możliwości konsultacji, przykładowa oferta, konsultacje on-line
71,1%
80,0%
Dopasowanie zakresów tematycznych konkursów do potrzeb społeczności
lokalnej (w tym potrzeb sygnalizowanych przez Pani/Pana organizację)
71,4%
80,8%
Dostępność informacji o konkursach na realizację zadań publicznych ogłaszanych
przez JST
Jakość, kompletność, przejrzystość tej informacji
Formy udostępniania i wymiany informacji w trakcie trwania procedury
konkursowej
Wykorzystanie Internetu do upowszechniania informacji i bezpośrednio
komunikowania się samorządu/ów z Pani/Pana organizacją
Strona 40
Raport syntetyczny
„Przyjazność” i jasność wymagań z wypełnieniem wniosku (formularz, załączniki,
harmonogram, rozpisanie budżetu, itp.)
73,5%
79,2%
Poziom wymagań związanych z formalną oceną oferty – możliwości uzupełnienia/
poprawy oferty, wsparcie urzędników w tym zakresie
72,8%
78,3%
Informacja nt. kryteriów oceny wniosków, jasność i adekwatność kryteriów z
punktu widzenia potrzeb lokalnych
71,6%
83,3%
Możliwość (i realne uczestnictwo) przedstawicieli NGO w komisjach
konkursowych oceniających oferty
72,7%
76,7%
Jawność procedury oceny wniosków, upublicznienie jak została oceniona oferta,
ranking ofert, uzasadnienie wyboru ofert do wsparcia
68,6%
75,5%
Możliwość skorzystania z procedur odwoławczych
65,4%
69,5%
Możliwość negocjacji ostatecznego poziomu finansowania i zakresu projektu
65,9%
72,4%
Poziom wymagań / oczekiwań samorządu związanych z wkładem własnym
wnoszonym przez organizację
70,7%
77,5%
Wysokość środków, które są przyznane jako dotacja, do wysokości środków ,
które zostały określone w ofercie
63,8%
72,9%
Poziom wymagań i komplikacji na etapie zawarcia umowy – wymagania odnośnie
dokumentów i ich formy, terminów dostarczenia
73,1%
79,2%
Możliwość konsultacji zmian w zadaniu, możliwości przesunięcia terminów i zmian
w budżecie na etapie realizacji zadania
72,8%
80,0%
Wsparcie JST w ramach realizacji projektu – np. uczestnictwo przedstawicieli
samorządu w wydarzeniach, wsparcie pozafinansowe
72,5%
79,6%
Elastyczność samorządu w zakresie łączenia różnych źródeł finansowania zadań w
części finansowanych przez samorząd
71,9%
79,1%
Przejrzystość i dostępność informacji o wymaganiach w zakresie rozliczenia
projektu (w zakresie dokumentowania wydatków / raportu merytorycznego)
74,7%
82,0%
78,3%
81,7%
78,3%
83,3%
74,0%
78,2%
Terminowość przekazywania przez JST środków na realizację projektów,
refundacji, zaliczek
Możliwości poprawiania dokumentacji związanych z rozliczeniem projektu,
wsparcie i pomoc samorządu w tym zakresie
System sankcji i jego adekwatności do naruszeń regulaminów konkursów i umów
(dostępność i jasność informacji), nastawienie na unikanie sankcji
W opinii uczestników badania za mocne strony wsparcia finansowego dla działań NGO uznać
należy przede wszystkim lepszą diagnozę problemów społecznych, znajomość potrzeb
mieszkańców oraz adekwatny dobór działań do przeprowadzonej diagnozy dokonywany przez
NGO (86,7% badanych podmiotów społecznych uznało to za główną korzyść ze współpracy),
mniejsze nakłady finansowe na realizację zadania publicznego (76,3% ankietowanych
urzędników i 85,2% pozarządowców podziela tę opinię), jak również większe nastawienie na
beneficjentów oraz angażowanie społeczności lokalnej (87,3% NGO i 84,9% JST). Co ciekawe,
blisko 85% badanych rekrutujących się sposób przedstawiciele samorządów lokalnych
Strona 41
stwierdziło, iż zakres zadań publiczne zlecanych NGO jest/stanowi utrwalony zestaw, nie jest
elastyczny i nie wykorzystuje potencjału organizacji, pogląd ten podzieliło także 70,8%
przedstawicieli NGO.
Tabela 4 Korzyści płynące z realizacji zadań publicznych przez organizacje
Jakie realne korzyści dla społeczności lokalnej, samorządu
i organizacji pozarządowych
Współpracujące
Niewspółpracujące
Samorząd
86,9%
86,6%
72,5%
85,2%
84,7%
76,3%
82,2%
80,3%
69,0%
85,3%
83,7%
79,6%
87,6%
87,0%
84,9%
70,8%
76,3%
83,3%
83,2%
82,8%
75,5%
Organizacje lepiej niż samorząd diagnozują problemy /
potrzeby mieszkańców i ich grup oraz dobierają działania,
które są adekwatne
Organizacje pozarządowe mogą osiągać te same efekty
przy mniejszych nakładach finansowych
Urzędnicy są odciążeni dzięki powierzaniu zadań
organizacjom i mogą skuteczniej realizować swoje
podstawowe zadania
Realizacja zadania publicznego przez NGO wzmacnia
kompetencje zaangażowanych osób (np. księgowość,
zarządzanie projektami)
Zadania zlecone organizacjom są realizowane z większym
nastawieniem na beneficjentów, angażują społeczność
lokalną
Zakres zadań publiczne zlecanych NGO jest stanowi
utrwalony zestaw, nie jest elastyczny i nie wykorzystuje
potencjału organizacji
Organizacje pozyskują środki z innych źródeł zewnętrznych
na realizację zadań publicznych i te środki zostają „na
miejscu”
Poza korzyściami płynącymi ze współpracy pomiędzy podmiotami publicznymi a społecznymi,
ankietowani dostrzegli także bariery wpływające negatywnie na współpracę obu stron.
Organizacje pozarządowe współpracujące z samorządem jako najważniejsze bariery wskazały:
Niski poziom środków przeznaczony na dofinansowanie wielu projektów (za istotną barierę
uznało ją 85,7% ankietowanych, w tym: 37,3% za bardzo ważne), nadmierna biurokracja w NGO
(istotna bariera dla 85,2%, w tym 36,7% wskazań – bardzo ważna) oraz niski stopień
dofinansowania zadań (istotna bariera dla 84,9%, w tym bardzo istotna – 35,1%). Wśród dwóch
kluczowych barier wskazywanych przez przedstawicieli strony pozarządowej pojawiły się
kwestie finansowe, uzupełniła je bariera związana z biurokracją, której podstawy należy
upatrywać w przepisach prawnych związanych ze sposobem realizacji i rozliczania dotacji (m.in.
rozlicznie na podstawie dokumentów a nie rezultatów).
Za nieistotne z punktu widzenia negatywnego wpływu na jakość i efektywność współpracy
przedstawiciele organizacji społecznych uznali: nieprofesjonalne podejście ze strony organizacji
(np. bałagan w księgowości) – 46,9% wskazań (w tym: 20,7% ankietowanych uznało ten czynnik
Strona 42
Raport syntetyczny
za w ogóle nieistotny); zmiany warunków (w tym finansowych) w trakcie realizacji projektu
– 38,2% (w tym: 14,1% ankietowanych uznało ten czynnik za w ogóle nieistotny) oraz
zagrożenie płynności finansowania realizacji projektu przez NGO – 37,1% (w tym: 9,7% wskazań
„w ogóle nieistotne”).
Tabela 5 Bariery wpływające negatywnie na jakość i efektywność współpracy - opinie organizacji
współpracujących
Bariera
bardzo
ważny
ważny
średnio
ważny
raczej
nieistotny
w ogóle
nieistotny
trudno
powiedzieć
Nadmierna biurokracja w JST
36,7%
33,4%
15,1%
10,0%
3,0%
1,9%
Niejasne kryteria oceny wniosków
Niski poziom środków przeznaczony na
dofinansowanie wielu projektów
Niski poziom dofinansowania zadań
Skomplikowane procedury składania i
rozliczania wniosków
Brak pomocy ze strony JST w realizacji
projektów
Zmiany warunków (w tym finansowych)
w trakcie realizacji projektu
Zagrożenie płynności finansowania
realizacji projektu przez NGO
Zagrożenie sankcjami, możliwość
nieświadomego naruszenia zasad i
umowy
Brak przedstawicieli NGO w gremiach
oceniających projekty
Nieprofesjonalne podejście ze strony
organizacji (np. bałagan w księgowości)
16,8%
31,5%
23,1%
18,8%
5,2%
4,6%
37,3%
30,8%
17,6%
10,0%
2,2%
2,2%
35,1%
32,2%
17,6%
11,9%
1,1%
2,2%
15,5%
21,7%
35,4%
20,1%
4,8%
2,4%
9,9%
15,3%
33,7%
24,1%
11,8%
5,2%
9,4%
14,4%
24,4%
27,4%
14,1%
10,2%
13,3%
18,8%
22,1%
27,1%
9,7%
9,1%
14,6%
22,1%
26,8%
20,7%
9,9%
5,8%
12,4%
15,2%
22,4%
26,2%
13,8%
9,9%
10,3%
14,8%
18,7%
28,5%
20,7%
7,0%
Inne przeszkody wskazali natomiast przedstawiciele strony samorządowej, w ich opinii za
najważniejsze bariery, które wpływają negatywnie na jakość i efektywność współpracy
organizacji pozarządowych i samorządów wskazali: nadmierną biurokrację w JST
(89,8% wskazań, w tym: 61,2% wskazań „ważny”), niski poziom środków przeznaczony na
dofinansowanie wielu projektów (79,7% wskazań, w tym: 42,9% wskazań „ważny”) oraz
nieprofesjonalne podejście ze strony organizacji (78,7% wskazań, w tym: 38,3% wskazań
„ważny”). W odróżnieniu od przedstawicieli organizacji pozarządowych, którzy najważniejszych
barier we współpracy upatrywali w niedostatecznych środkach finansowych, urzędnicy wskazali
m.in. na nieprofesjonalne podejście ze strony organizacji.
Za mało istotne przedstawiciele sektora publicznego uznali natomiast: zmiany warunków
(w tym finansowych) w trakcie realizacji projektu – 48,9% wskazań, niejasne kryteria oceny
wniosków – 41,7% oraz zagrożenie sankcjami, możliwość nieświadomego naruszenia zasad
Strona 43
i umowy – 40,4% wskazań. Nasuwa to przypuszczenie, iż urzędnicy świadomi dużego
uzależnienia organizacji społecznych od publicznych źródeł finansowania, mniejszą wagę
przykładają do procedur i ich transparentności niż wysokości środków przeznaczonych przez
JST na dofinansowanie zadań publicznych.
Tabela 6 Bariery wpływające negatywnie na jakość i efektywność współpracy - opinie przedstawicieli
samorządów
Bariera
bardzo
ważny
ważny
średnio
ważny
raczej
nieistotny
w ogóle
nieistotny
trudno
powiedzieć
Nadmierna biurokracja w JST
8,2%
61,2%
20,4%
8,2%
2,0%
0,0%
Niejasne kryteria oceny wniosków
Niski poziom środków przeznaczony
na dofinansowanie wielu projektów
Niski poziom dofinansowania zadań
Skomplikowane procedury składania
i rozliczania wniosków
Brak pomocy ze strony JST
w realizacji projektów
Zmiany warunków (w tym
finansowych) w trakcie realizacji
projektu
Zagrożenie płynności finansowania
realizacji projektu przez NGO
Zagrożenie sankcjami, możliwość
nieświadomego naruszenia zasad
i umowy
Brak przedstawicieli NGO w gremiach
oceniających projekty
Nieprofesjonalne podejście ze strony
organizacji (np. bałagan w
księgowości)
4,2%
20,8%
29,2%
25,0%
16,7%
4,2%
18,4%
42,9%
18,4%
16,3%
2,0%
2,0%
14,3%
36,7%
22,4%
18,4%
6,1%
2,0%
4,1%
30,6%
32,7%
20,4%
8,2%
4,1%
6,7%
11,1%
24,4%
37,8%
17,8%
2,2%
6,4%
14,9%
25,5%
29,8%
19,1%
4,3%
6,4%
27,7%
17,0%
27,7%
10,6%
10,6%
8,5%
29,8%
14,9%
25,5%
14,9%
6,4%
10,4%
27,1%
25,0%
16,7%
16,7%
4,2%
17,0%
38,3%
23,4%
14,9%
2,1%
4,3%
Z przeprowadzonych badań wynika, iż jednym z rozwiązań umożliwiających poprawę obecnej
współpracy, jest wdrożenie systemu internetowego konsultowania aktów normujących zasady
współpracy samorządów i organizacji oraz składania ofert i rozliczania działań zrealizowanych
przez organizacje. W oparciu o zebrane dane można postawić tezę, iż zapotrzebowanie na
wdrożenie tego typu rozwiązań jest bardzo duże. Dziś część zadań realizowanych przez
samorządy odbywa się za pomocą Internetu. Popularna jest także komunikacja internetowa
między samorządem a organizacjami. Niemniej jednak w dalszym ciągu wielu spraw szczególnie
istotnych we współpracy JST-NGO ze względów formalnych i technologicznych nie można w ten
sposób realizować. Dlatego też badanych przedstawicieli samorządów jak i organizacji
pozarządowych pytano o zainteresowanie potencjalnym wdrożeniem tego typu rozwiązań.
Uzyskane odpowiedzi zaprezentowano poniżej.
Strona 44
Raport syntetyczny
Rysunek 4 Zainteresowanie wykorzystaniem narzędzi internetowych
76,0%
Składaniem ofert w ramach konkursów ofert
organizowanych przez samorząd przez Internet
78,0%
80,0%
84,0%
86,0%
84,4%
78,8%
84,6%
Konsultowaniem rocznych programów współpracy
przez Internet
82,6%
Informacją nt. skwantyfikowanych korzyści
społecznoekonomicznych które przynosi realizacja
przez organizację danego zadania publicznego
Współpracujące
82,0%
83,5%
82,0%
Samorządy
Nieco większym zainteresowaniem w zakresie wykorzystywania narzędzi internetowych wśród
ogółu badanych wykazują się przedstawiciele organizacji. Niemniej jednak poziom
zainteresowania tymi narzędziami w dużej mierze wynika z rodzaju i wielkości gminy
reprezentantów badanych podmiotów. W przeciwieństwie do organizacji z terenów wiejskich,
przedstawiciele tamtejszych samorządów są w najmniejszym stopniu zainteresowani
wprowadzeniem zmian spośród wszystkich przedstawicieli JST. Proporcje odwrotnie układają
się także w przypadku przedstawicieli samorządów gmin miejsko-wiejskich. Ci z kolei
w przeciwieństwie do organizacji miejsko-wiejskich są największymi zwolennikami
wprowadzenia tego typu rozwiązań. Przedstawiciele pozostałych trzech typów instytucji
samorządowych w zdecydowanej większości są zainteresowani wprowadzeniem narzędzi
internetowych w celu usprawnienia i zinformatyzowania komunikacji między samorządami
i organizacjami.
Zastosowanie wymienionych narzędzi internetowych może być także odpowiedzią na brak
narzędzia do oceny ofert składanych przez organizacje. Ustawodawca nie reguluje
jednoznacznie w jaki sposób miałaby przebiegać ocena składanych wniosków, ani w jaki sposób
oceniać korzyści z ich realizacji. Dlatego też jak wykazano w analizie desk research częstą
praktyką jest obchodzenie zapisów ustawy, poprzez rozstrzyganie problemu dystrybucji
środków samorządowych w jednym konkursie, w którym z reguły środki uzyskują wszyscy
oferenci. Efektem tego wiele projektów organizowanych jest w sposób stały, bez zmiany form
Strona 45
i zakresu realizacji. Nie są one oceniane, więc często nie poddaje się w wątpliwość ich
zasadności. Problem ten coraz częściej zauważają przedstawiciele podmiotów na co dzień
niewspółpracujących z JST aż w 76,3% przypadków uznali, iż zakres zadań publicznych zlecanych
NGO jest/stanowi utrwalony zestaw, nie jest elastyczny i nie wykorzystuje potencjału
organizacji, pogląd ten podzieliło jedynie 70% NGO podejmujących współpracę z sektorem
publicznym. Różnica ta może wynikać z faktu, iż dla wielu organizacji współpracujących
z samorządem sytuacja taka jest korzystna. Nie muszą one nadmiernie starać się o pozyskanie
dotacji, gdyż dotacje te przyznawane są dla znacznej części startujących w konkursach. Problem
ograniczonego zestawu zadań zlecanych NGO dostrzega również aż 83% badanych
samorządowców.
Obie grupy badanych wyraziły chęć włączenia się w dalsze prace związane z rozwojem form
i zasad współpracy, co może optymistycznie napawać do możliwości rozwoju zarówno strony
społecznej, jak i samej współpracy. Na postawie dotychczasowej analizy aktywności społecznej
podmiotów pozarządowych oraz ich oceny przez JST należy oprzeć budowę nowych
mechanizmów współpracy. Bazując na dotychczasowych doświadczeniach przedstawiciele
organizacji społecznych oraz samorządu wskazali na aktywne uczestnictwo przedstawicieli NGO
w konsultacjach rocznych programów współpracy (o aktywnym udziale przekonanych jest 59%
przedstawicieli podmiotów społecznych i 69,4% samorządowców), wysuwanie propozycje
różnych zapisów w ramach tworzenia rocznych programach współpracy (odpowiednio – 61%
i 57,1% wskazań) oraz inspirowanie działania wspólnych gremiów samorządu i NGO (rady
pożytku publicznego), a następnie aktywnie w nich uczestniczenie (51,8% i 55,1% wskazań).
Z powyższego wynika, iż w opinii przedstawicieli środowisk samorządowych przedstawiciele
III sektora nie są chętni do podejmowania działań, które wprost nie przekładają się na
pozyskanie środków na finansowanie działalności statutowej podmiotu. Przedstawiciele
podmiotów społecznych za najmniej pożądane działania określili natomiast udział
w posiedzeniach rady gminy/miasta/powiatu, gdzie zabierają głos jako reprezentanci sektora
pozarządowego (24,3% wskazań).
Należałoby zatem prowadzić system działań dających możliwości połączenia aktywności
w innych obszarach z finansowaniem działań NGO bądź stworzyć narzędzie, które pokazuje
korzyści płynące z zaangażowania dokumentów strategicznych oraz stałej współpracy
z samorządem (i to nie tylko w formie finansowej).
Strona 46
Raport syntetyczny
8. Wnioski i rekomendacje
W ramach opracowania raportu syntetycznego z badań przeprowadzonych różnymi metodami
badawczymi przy zastosowaniu technik zarówno analizy jakościowej, jak i ilościowej dokonano
prezentacji współpracy samorządu z sektorem pozarządowym. Celem niniejszego opracowania
było uzyskanie pełnego obrazu aktualnej współpracy NGO-JST w województwie śląskim. Analiza
posłuży do pozyskania wszechstronnej wiedzy dotyczącej współpracy międzysektorowej,
wykorzystania możliwych form wzajemnej współpracy oraz będzie stanowiła przyczynek do
podjęcia dalszych działań zmierzających do poprawy warunków do prowadzenia efektywnej,
długofalowej polityki rozwoju lokalnego przez JST w Polsce poprzez zmianę formy realizacji
usług społecznych na kontraktowanie wraz z możliwością oszacowania korzyści ekonomicznych
i społecznych tej zmiany.
Z przedstawionych w raporcie danych i analiz wynika, iż realizacja zadań publicznych przez
organizacje pozarządowe na zlecenie samorządów jest obecnie standardowym elementem
krajobrazu aktywności społecznej w Polsce. Z punktu widzenia polityki państwa istotnym celem
w ramach procesu budowy społeczeństwa obywatelskiego jest zwiększanie zakresu zadań,
których realizację sektor publiczny powierza organizacjom społecznym. Samorządy nie
dysponują jednak obiektywnymi przesłankami, które pozwalałyby ocenić, czy realizacja danego
zadania jest bardziej efektywna w formule outsourcingu organizacji pozarządowej, czy też
bardziej korzystne jest samodzielne jego wykonanie. W szczególności chodzi tu o możliwość
oceny z punktu widzenia skwantyfikowanych efektów ekonomicznych i społecznych. Brakuje
narzędzi elektronicznych oraz opracowanej metodologii badawczej pozwalającej na obliczenie,
ile zyskuje (lub traci) instytucja, która powierza organizacji pozarządowej wykonanie zadania
publicznego. Obecnie do najważniejszych przesłanek, które stoją u podstawy współpracy
pomiędzy JST a NGO zalicza się: wymóg prawny oraz przeświadczenie samorządów
o korzyściach wynikających ze współpracy objawiających się m.in. w postrzeganiu NGO jako
instytucji lepszej w diagnozowaniu problemów społecznych, będącej bliżej mieszkańca i jego
problemów oraz tańszej w stosunku do realizacji działań podejmowanych przez JST. Gdy
powyższe przesłanki skonfrontujemy jednak z wynikami badań dokonanych w ramach projektu,
Strona 47
z których wynika, iż rośnie nierówność stron w ramach współpracy JST-NGO11, NGO
postrzegane jako strona słabsza, brakuje wiedzy i rzeczywistych danych dotyczącej realnych
korzyści wynikających z kontraktacji usług społecznych12, brakuje wiedzy i rzeczywistych danych
dotyczącej realnych korzyści wynikających z kontraktacji usług społecznych oraz zakłócana jest
zasada konkurencyjności NGO13, jasnym stanie się konieczność dalszej systemowej pracy na
rzecz polepszania współpracy JST z NGO.
Polepszenie jakości współpracy będzie możliwe m.in. poprzez poprawę jakości współpracy JST
i NGO oraz zwiększenie świadomości realnych korzyści wynikających z realizacji zadań
publicznych w formie wieloletniej przez NGO, zwiększenie możliwości identyfikacji i analizy
rzeczywistych kosztów i korzyści realizacji zadań publicznych w formie kontraktacji,
popularyzację podniesienia jakości i efektywności współpracy JST i NGO poprzez wprowadzanie
wieloletnich programów współpracy oraz zwiększenie konkurencyjności i poprawa
przejrzystości oraz jakości współpracy administracji publicznej z NGO. W świetle powyższych
przesłanek rekomenduje się zatem podjęcie dalszych działań w ramach projektu „Kalkulator
outsourcingu: generator e-n-GO”, których rezultaty w dłuższej perspektywie czasowej mogą
doprowadzić do poprawy jakości współpracy pomiędzy sektorem publicznym i społecznym.
11
Według danych zebranych w ramach Desk Research - tylko 39% organizacji w Polsce jest przekonanych, że decyzje o przyznaniu środków
publicznych zapadają na podstawie kryteriów merytorycznych i nie mają związku z układami i znajomościami
12
Z danych zebranych w ramach Desk Research wynika, iż bardzo częstą praktyką w Polsce jest obchodzeniem zapisów ustawy, poprzez
rozstrzyganie problemu dystrybucji środków samorządowych w jednym konkursie, w którym z reguły środki uzyskują wszyscy oferenci.
Powoduje to poważne zakłócenie w realizacji przez samorządy zapisów ustawowych dotyczących zasad wydatkowania środków publicznych.
13 Według danych zebranych w ramach Desk Research - W skali kraju ponad połowa (54%) respondentów uważa, że od wielu lat dofinansowane
są przez urząd te same projekty. Część z nich jest też zdania, że niektórym organizacjom - szczególnie tym, które już współpracowały z urzędem
– łatwiej dostać dofinansowanie niż innym. Co więcej, jedna czwarta respondentów sądzi, że o wyniku konkursów decydują względy
pozamerytoryczne (nieformalne układy, znajomości, rozgrywki polityczne)
Strona 48
Raport syntetyczny
Spis tabel
Tabela 1 Ocena angażowania się organizacji we współpracę z samorządami ........................... 37
Tabela 2 Formy zlecania zadań publicznych ................................................................................ 39
Tabela 3 Ocena procedur otwartych konkursów ofert stosowanych przez samorządy ............ 40
Tabela 4 Korzyści płynące z realizacji zadań publicznych przez organizacje .............................. 42
Tabela 5 Bariery wpływające negatywnie na jakość i efektywność współpracy - opinie organizacji
współpracujących .......................................................................................................................... 43
Tabela 6 Bariery wpływające negatywnie na jakość i efektywność współpracy - opinie
przedstawicieli samorządów ......................................................................................................... 44
Spis rysunków
Rysunek 1. Liczba fundacji i stowarzyszeń i organizacji pozarządowych w woj. śląskim w latach
1998-2012 ...................................................................................................................................... 10
Rysunek 2. Nowo zarejestrowane w rejestrze Regon organizacje pozarządowe w woj. śląskim
2003-2012 ...................................................................................................................................... 10
Rysunek 3 Udział badanych podmiotów w podziale na formę prawną ...................................... 26
Rysunek 4 Zainteresowanie wykorzystaniem narzędzi internetowych ...................................... 45
Strona 49
Raport syntetyczny
Bibliografia
1. Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U.
2003 nr 96 poz. 873)
2. Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie
wzoru oferty i ramowego wzoru umowy dotyczących realizacji zadania publicznego oraz
wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania (Dz.U. 2011 nr 6 poz. 25)
3. „Podstawowe fakty o organizacjach pozarządowych” – Raport z badania 2010.
Stowarzyszenie Klon/Jawor, Warszawa 2011
4. Wyniki badań Stowarzyszenia KLON/JAWOR nt. kondycji organizacji pozarządowych w
Polsce, dostępne na stronach: http://civicpedia.ngo.pl/
5. Trzeci sektor w Polsce. Stowarzyszenia, fundacje, społeczne podmioty wyznaniowe,
samorząd zawodowy i gospodarczy oraz organizacje pracodawców w 2010 r. Główny Urząd
Statystyczny, Warszawa 2013 r.
6. Wyniki
badania
Indeks
Jakości
Współpracy
–
dostępne
np.
na
stronach:
www.pozytek.gov.pl, www.isp.org.pl;
7. Vademecum Samorządowca – serwis prowadzony przez Główny Urząd Statystyczny,
dostępne pod adresem: www.stat.gov.pl;
8. System Analiz Samorządowych, http://www.sas24.org/, zestawienie danych nt. współpracy
– dla wszystkich jednostek samorządu w kraju, co daje możliwość porównania się z innymi;
9. Dane z Monitoringu Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie
prowadzonego przez Departament Pożytku Publicznego MPiPS, dostępne na stronach:
www.pozytek.gov.pl;
10. Strategia Wspierania Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego na lata 2009-2015 - Uchwała
nr 240/2008 Rady Ministrów z dnia 4 listopada 2008 r.;
11. Model współpracy administracji publicznej i organizacji pozarządowych oraz Model
współpracy
administracji
publicznej
i
organizacji
pozarządowych.
Poradnik,
www.mpips.gov.pl; www.pozytek.gov.pl, www.siecsplot.pl
12. Roczny Program Współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami
prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2013, www.mszana.ug.gov.pl
Strona 51
13. Roczny program Współpracy Gminy Czechowice-Dziedzice z organizacjami pozarządowymi
oraz pozostałymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2013,
www. http://www.bip.czechowice-dziedzice.pl
14. Roczny program współpracy Miasta Ustroń z organizacjami pozarządowymi oraz
podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o
wolontariacie, www.ustrona.bip.info.pl
15. Roczny programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami
wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie,
www.gcop.gliwice.pl
16. Roczny programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami
wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ,
www.czestochowa.powiat.pl
17. „Program współpracy Województwa
Śląskiego z organizacjami
pozarządowymi
na rok 2014 - do konsultacji społecznych”. Załącznik do Uchwały nr 2027/282/IV/2013
Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 10 września 2013 r.,
Strona 52

Raport syntetyczny - Generator en-GO

Transkrypt

Podobne dokumenty

ZAPROSZENIE DO UDZIAŁU W PROJEKCIE Szanowni Państwo

Czy organizacja pozarządowa może zarabiać? Fundacje i

Co to jest NGO

Siła w grupie

PROGRAM SZKOLENIA Moduł Tematyka

wielkopolski model dialogu i partnerstwa międzysektorowego

Formularz zgłoszeniowy Imię i nazwisko/Nazwa organizacji