Akty oraz przepisy powołane w stanowisku: 1) ustawa z dnia 14

SP_49/2010_(49)
Akty oraz przepisy powołane w stanowisku:
1) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98,
poz. 1071, z późn. zm.), w skrócie „k.p.a.” –– art. 156 § 1 pkt 5;
2) ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. — Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947,
z późn. zm.), w skrócie „p.g.g.” — art. 78a, art. 109 ust. 1, art. 111 ust. 2 i ust. 7, art. 113 ust. 1 pkt 1,
art. 115, art. 117a oraz art. 117b;
3) ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087,
z późn. zm.), w skrócie „u.s.o.z.” — art. 2, art. 5 pkt 16 i pkt 24, art. 9, art. 38, art. 40 ust. 1, art. 41 oraz
art. 50 pkt 2;
4) rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w podziemnych zakładach górniczych (Dz. U. Nr 139, poz. 1169 oraz z 2006 r. Nr 124, poz. 863), w skrócie „r.bhp.podz.”
–– § 29 ust. 1 oraz § 360;
5) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie dopuszczania wyrobów do stosowania w zakładach górniczych (Dz. U. Nr 99, poz. 1003, z 2005 r. Nr 80, poz. 695 oraz z 2007 r. Nr 249,
poz. 1853), w skrócie „r.dop.” — § 1 pkt 1, załącznik nr 1 oraz pkt 3.5 w załączniku nr 2.
Zagadnienia kluczowe: nadzór sprawowany przez organy nadzoru górniczego oraz organy wyspecjalizowane w zakresie kontroli wyrobów (zakres oraz instrumenty władcze), wyroby nieobjęte wymaganiami
dotyczącymi oceny zgodności oraz wymaganiami technicznymi dla wyrobów dopuszczanych do stosowania
w zakładach górniczych, poddawanie wyrobów dobrowolnej certyfikacji, stosowanie w podziemnych wyrobiskach górniczych rur z tworzyw sztucznych
Treść stanowiska:
1. Organy nadzoru górniczego sprawują nadzór i kontrolę nad ruchem zakładu górniczego tylko w zakresie wyraźnie przewidzianym w ustawie i tylko za pomocą instrumentów przewidzianych w ustawie. Art. 109
ust. 1 p.g.g. generalnie określa właściwość rzeczową organów nadzoru górniczego, w tym w pkt 1 w zakresie
bezpieczeństwa i higieny pracy oraz bezpieczeństwa pożarowego. Przepis art. 109 ust. 1 pkt 1 p.g.g. wskazuje zakres nadzoru i kontroli sprawowanych przez organy nadzoru górniczego, nie określa natomiast instrumentów służących ich sprawowaniu.
2. Rury z tworzyw sztucznych nie zostały wymienione w załączniku nr 1 do r.dop., określającym wyroby, których stosowanie w zakładach górniczych wymaga, ze względu na potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa ich użytkowania w warunkach zagrożeń występujących w ruchu zakładów górniczych, wydania decyzji
przez Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego o dopuszczeniu wyrobu do stosowania w zakładach górniczych
(§ 1 pkt 1 r.dop. w zw. z art. 111 ust. 2 p.g.g.). Do tych rur nie mają więc zastosowania wymagania techniczne określone w załączniku nr 2 do r.dop. Są to bowiem wymagania dla wyrobów, których stosowanie w zakładach górniczych wymaga, ze względu na potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa ich użytkowania w warunkach zagrożeń występujących w ruchu zakładów górniczych, wydania dopuszczenia, a więc wyrobów
wymienionych w załączniku nr 1 do r.dop.
Upoważnienie przewidziane w art. 111 ust. 7 p.g.g. dotyczy wyrobów dopuszczonych do stosowania
w zakładach górniczych, w drodze decyzji, przez Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego (art. 111 ust. 2
p.g.g.), a więc wyrobów, o których mowa w załączniku nr 1 do r.dop. Przepis stanowi podstawę do uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której wyrób został dopuszczony do stosowania w zakładach górniczych.
Skoro rury z tworzyw sztucznych nie podlegają dopuszczeniu (a zatem decyzja o ich dopuszczeniu do stosowania w zakładach górniczych nie została wydana), to brak jest możliwości zastosowania w tym zakresie
art. 111 ust. 7 p.g.g.
1
SP_49/2010_(49)
3. Zgodnie z § 29 ust. 1 r.bhp.podz., w zakładzie górniczym stosuje się maszyny, urządzenia, materiały,
wyroby z tworzyw sztucznych oraz środki strzałowe i sprzęt strzałowy, które spełniają wymagania określone
w rozporządzeniu oraz w odrębnych przepisach, a także zostały oznaczone znakiem zgodności CE lub odpowiednim znakiem dopuszczenia lub zostały odpowiednio dobrane do warunków górniczo-geologicznych
i środowiskowych w miejscu ich zastosowania.
Przepis § 360 r.bhp.podz. określa m.in. wymagania trudnopalności, antyelektrostatyczności i nietoksyczności, które powinny spełniać wyroby z tworzyw sztucznych stosowane w podziemnych wyrobiskach górniczych. Przepis nie precyzuje „warunków”, jakie muszą być spełnione, aby uznać, iż wyrób z tworzywa
sztucznego spełnia wymagania trudnopalności. „Warunków” tych, w przypadku rur z tworzyw sztucznych
stosowanych w zakładach górniczych, nie określają również inne powszechnie obowiązujące akty prawne,
w odróżnieniu np. od taśm przenośnikowych (pkt 3.5 i nast. w załączniku nr 2 do r.dop.).
Naruszenie § 360 r.bhp.podz. zachodziłoby w przypadku ustalenia, iż w wyrobisku górniczym zastosowano wyrób z tworzywa sztucznego, który nie spełnia wymagań trudnopalności, antyelektrostatyczności
i nietoksyczności.
4. W literaturze podkreśla się, iż „brzmienie art. 113 ust. 1 pkt 1 pr.g.g. może skłaniać do wniosku,
że każde naruszenie przepisów o ruchu zakładu górniczego, pociągające za sobą powstanie "nieprawidłowości", zobowiązuje organ nadzoru górniczego do wydania decyzji nakazującej usunięcie tych nieprawidłowości. Okoliczność bowiem, że naruszenia te stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa zakładu górniczego, jego
pracowników bądź też bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska, sama przez się nie ma w tym przypadku decydującego znaczenia. Wydaje się jednak, że regułę wyrażoną w art. 113 ust. 1 pkt 1 pr.g.g. należy interpretować w sposób zawężający. Niezależnie zaś od tego zasadne wydaje się takie stosowanie prawa w tym
zakresie, które zmierzałoby do wydawania decyzji przede wszystkim w przypadkach, które można by określić
mianem "istotniejszych". Ponadto muszą to być tego rodzaju nieprawidłowości, których usunięcie jest możliwe w drodze wykonania decyzji. Trzeba bowiem pamiętać, że trwała niewykonalność decyzji administracyjnej od dnia jej wydania jest przyczyną uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji (zob. art. 156 § 1
pkt 5 k.p.a.)” (A. Lipiński, R. Mikosz, Ustawa Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Dom Wydawniczy
ABC 2003, komentarz do art. 113).
Stwierdzenie naruszenia określonego przepisu o ruchu zakładu górniczego nie powinno skutkować „automatycznie” wydaniem decyzji, o której mowa w art. 113 ust. 1 pkt 1 p.g.g. Niezbędną przesłanką do wydania takiej decyzji jest stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości wskutek naruszenia przepisu. Naruszenie przepisu o ruchu zakładu górniczego musi pociągać za sobą powstanie „nieprawidłowości”, zwłaszcza
stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska.
Należy również podkreślić, iż — zgodnie z wyżej cytowanym poglądem — przypadek, w którym zachodzi potrzeba wydania decyzji, o której mowa w art. 113 ust. 1 pkt 1 p.g.g., powinien być uznany za istotny.
Nie każde więc naruszenie przepisu o ruchu zakładu górniczego musi skutkować wydaniem decyzji na podstawie art. 113 ust. 1 pkt 1 p.g.g.
Istotne znaczenie ma również kwestia treści oraz wykonalności tego rodzaju decyzji administracyjnej.
Decyzja, o której mowa w art. 113 ust. 1 pkt 1 p.g.g., nie może ograniczać się do wskazania, który przepis został naruszony, powinna wskazywać również, na czym polegają nieprawidłowości, powstałe wskutek
naruszenia przepisu. Adresat decyzji powinien wiedzieć, jakie działania podjąć, aby wykonać decyzję —
usunąć stwierdzone nieprawidłowości; w omawianym przypadku — rury z tworzyw sztucznych o jakich
„właściwościach” w zakresie trudnopalności, antyelektrostatyczności i nietoksyczności powinien zastosować
w podziemnym wyrobisku górniczym.
W decyzji (uzasadnieniu) należałoby również wskazać, dlaczego zastosowane w podziemnym wyrobisku
górniczym rury z tworzyw sztucznych, zwłaszcza w sytuacji, gdy uzyskały one dobrowolny certyfikat jednostki certyfikującej, uznano za wyroby niespełniające wymagania trudnopalności.
2
SP_49/2010_(49)
5. W literaturze podkreśla się, iż „regulacja zawarta w art. 115 pr.g.g. zasadniczo zmierza do zapewnienia organom nadzoru górniczego wpływu na technologię działania przedsiębiorcy i stosowane przez niego
środki. (…) Zakres tego pojęcia ["rozwiązanie techniczne"], aczkolwiek nieostry, obejmuje bowiem coś więcej aniżeli tylko środki służące wykonywaniu uprawnień, w szczególności zaś rozwiązania technologiczne
(odnoszące się do metody wykonywania oznaczonych przedsięwzięć). Z mocy art. 115 pr.g.g. organ nadzoru
górniczego może bądź to samodzielnie badać prawidłowość wszystkich tych rozwiązań, bądź nakazać to
badanie przedsiębiorcy. W ostatnim przypadku decyzja organu powinna określić sposób tego badania. Nie
jest przy tym dostatecznie jasne, czy w zakresie tym mieści się również możliwość wskazania podmiotu dokonującego takiego badania. Wydaje się, że możliwości takiej nie daje się wykluczyć, a podmiotem wskazanym
mógłby być w szczególności rzeczoznawca, o którym mowa w art. 78a pr.g.g. Trzeba jednak pamiętać,
że w treści art. 115 ust. 2 pr.g.g zostało użyte pojęcie "sposób", co mogłoby wskazywać raczej na określenie
wyłącznie metody działania.” (A. Lipiński, R. Mikosz, Ustawa ..., komentarz do art. 115).
Jeśli uznać, iż stosowanie w wyrobisku górniczym rur z tworzyw sztucznych mieści się w zakresie pojęcia „rozwiązanie techniczne”, to — jak wynika z powyższego — organ nadzoru górniczego może samodzielnie zbadać prawidłowość tego rozwiązania, tj. w szczególności trudnopalność przedmiotowych rur,
bądź też nakazać to badanie przedsiębiorcy. W przypadku wydania decyzji nakazującej badanie przedsiębiorcy, organ nadzoru górniczego powinien określić sposób tego badania. Przy uwzględnieniu, iż zastosowane przez przedsiębiorcę w wyrobisku górniczym rury z tworzyw sztucznych posiadają dobrowolny certyfikat
jednostki certyfikującej, wydany po przeprowadzeniu określonych badań, organ nadzoru górniczego powinien określić inny sposób przeprowadzenia tych badań. W tym miejscu należy ponownie podkreślić,
że § 360 r.bhp.podz., jak również inne przepisy tego rozporządzenia, nie określają metodyki (metodyk) badań palności rur z tworzyw sztucznych, które powinny być stosowane przez jednostki certyfikujące. Nie
można więc uznać, iż wydanie dobrowolnego certyfikatu bezpieczeństwa dla rur z tworzyw sztucznych
przez jednostkę certyfikującą, na podstawie zastosowanych przez tę jednostkę badań, jest niezgodne z § 360
r.bhp.podz. Przepisy rozporządzenia nie „narzucają” bowiem zakresu badawczego związanego z procesem
dobrowolnej certyfikacji wyrobów, ani nie określają metodyki (metodyk) badań tego rodzaju wyrobów, które powinny być stosowane przez jednostki certyfikujące.
Należy również zwrócić uwagę na uregulowaną w art. 115 ust. 3 p.g.g. kwestię kosztów sprawdzenia
prawidłowości rozwiązań. W literaturze wyrażono pogląd, zgodnie z którym „odesłanie wyłącznie do ust. 2
przemawia za tezą, iż w przypadku sprawdzenia dokonywanego przez organ we własnym zakresie koszty
takiego sprawdzenia ponosi ten organ. Jeśli natomiast obowiązek sprawdzenia nałożony zostanie na przedsiębiorcę, wówczas zasadą jest, że koszty tego sprawdzenia ponosi wspomniany podmiot. Wyjątkiem od tej
zasady jest przypadek, gdy żądanie sprawdzenia prawidłowości rozwiązań było nieuzasadnione. Zwrot ten
jest bez wątpienia nieostry i w praktyce doprowadzi zapewne do powstania wielu sporów. Generalnie wydaje
się, że treść art. 115 ust. 3 pr.g.g. należy interpretować ściśle, a nawet zawężająco. Każde nałożenie na
przedsiębiorcę obowiązku, o którym mowa w komentowanym przepisie, powinno zatem wynikać z uzasadnionego przypuszczenia, iż projektowane bądź już stosowane rozwiązanie techniczne może zagrozić (zagraża) dobrom podlegającym ochronie, w szczególności zaś bezpieczeństwu pracowników zakładu górniczego
i bezpieczeństwu powszechnemu. Trzeba bowiem pamiętać, że rozwiązanie zawarte w art. 115 pr.g.g. ma
służyć przede wszystkim właśnie zapewnieniu ochrony tych dóbr. A contrario zatem wydaje się, że organy
nadzoru górniczego nie są władne nakładać obowiązku wynikającego z art. 115 ust. 2 pr.g.g. w przypadku,
gdy rozwiązania techniczne są z tego punktu widzenia obojętne. Nie jest jasne, kto powinien rozstrzygać
spory wynikłe wokół różnicy poglądów co do tego, czy żądanie sprawdzenia rozwiązań było uzasadnione, czy
nie. Biorąc pod uwagę specyfikę komentowanego przepisu, wydaje się wątpliwe, by spory te mogły podlegać
kognicji sądów powszechnych. Dopuszczenie bowiem właściwości sądów oznaczałoby przyznanie im kompetencji w zakresie weryfikacji decyzji administracyjnych, do czego — jak się wydaje — brak dostatecznej podstawy prawnej. Należałoby się zatem opowiedzieć za takim stosowaniem komentowanego przepisu, w ramach którego decyzja wydana na podstawie art. 115 ust. 2 pr.g.g. określałaby zarazem koszt sprawdzenia.
W takim przypadku bowiem weryfikacja tych ustaleń musiałaby następować według reguł wynikających
z k.p.a., a ostateczne rozstrzygnięcie podlegałoby kontroli sądowoadministracyjnej.” (A. Lipiński, R. Mikosz, Ustawa ..., komentarz do art. 115).
3
SP_49/2010_(49)
W decyzji wydanej na podstawie art. 115 ust. 2 p.g.g. należałoby zatem określić — oczywiście, jeśli jest
to możliwe — również koszt sprawdzenia. Ponadto, z uwagi na to, iż nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku
sprawdzenia rozwiązania technicznego powinno wynikać z uzasadnionego przypuszczenia, iż projektowane
bądź już stosowane rozwiązanie techniczne może zagrozić (zagraża) dobrom podlegającym ochronie,
w szczególności zaś bezpieczeństwu pracowników zakładu górniczego i bezpieczeństwu powszechnemu,
decyzja powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie w tym zakresie. Należałoby wykazać wystąpienie uzasadnionego przypuszczenia, że stosowanie określonych rur z tworzyw sztucznych w podziemnym wyrobisku
górniczym może zagrozić (zagraża) dobrom podlegającym ochronie, w szczególności zaś bezpieczeństwu
pracowników zakładu górniczego i bezpieczeństwu powszechnemu, pomimo wydania dla nich dobrowolnego certyfikatu jednostki certyfikującej potwierdzającego, że nie stwarzają one zagrożenia pożarowego
w zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny.
6. Przepis art. 117a został dodany do p.g.g. przez art. 50 pkt 2 u.s.o.z., która weszła w życie z dniem
1 stycznia 2003 r. Zgodnie z art. 2 u.s.o.z., celem ustawy jest eliminowanie zagrożeń stwarzanych przez wyroby dla życia lub zdrowia użytkowników i konsumentów oraz mienia, a także zagrożeń dla środowiska,
znoszenie barier technicznych w handlu i ułatwianie międzynarodowego obrotu towarowego oraz stworzenie
warunków do rzetelnej oceny wyrobów i procesów ich wytwarzania przez kompetentne i niezależne podmioty.
Jak wynika z art. 117a ust. 1 p.g.g., Prezes Wyższego Urzędu Górniczego jest organem wyspecjalizowanym w rozumieniu przepisów u.s.o.z. w zakresie wyrobów przeznaczonych do stosowania w zakładach górniczych, co pozostaje w związku z art. 38 u.s.o.z., z którego wynika, iż Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, wraz z innymi wymienionymi w ust. 2 i 3 art. 38 u.s.o.z. organami wyspecjalizowanymi, tworzy system
kontroli wyrobów.
Zgodnie z art. 38 ust. 2 i 3 u.s.o.z., Prezes Wyższego Urzędu Górniczego prowadzi kontrolę spełniania
przez wyroby zasadniczych lub innych wymagań (ust. 2 pkt 7), a także postępowania w zakresie wprowadzonych do obrotu lub oddanych do użytku wyrobów niezgodnych z zasadniczymi lub innymi wymaganiami
(ust. 3 pkt 7). Natomiast zgodnie z art. 5 pkt 16 u.s.o.z., przez zasadnicze wymagania należy rozumieć wymagania w zakresie cech wyrobu, jego projektowania lub wytwarzania, określone w dyrektywach nowego
podejści; z kolei innymi wymaganiami są wymagania zawarte w dyrektywach nowego podejścia, inne niż
zasadnicze wymagania (art. 5 pkt 24 u.s.o.z.).
Skoro wymagania w zakresie zwłaszcza trudnopalności rur z tworzyw sztucznych nie zostały określone
w dyrektywach nowego podejścia (art. 9 u.s.o.z.), brak jest możliwości prowadzenia przez Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego kontroli spełniania przez te wyroby wymagań i prowadzenia postępowania w oparciu
o przepisy u.s.o.z. (por. art. 40 ust. 1, art. 41 u.s.o.z.).
7. Regulacja zawarta w art. 117b jest konsekwencją uznania Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego za
jeden z „wyspecjalizowanych organów nadzoru” w rozumieniu przepisów u.s.o.z. w zakresie wyrobów przeznaczonych do stosowania w zakładach górniczych (por. art. 38 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 pkt 7 u.s.o.z. oraz
art. 117a p.g.g.).
Należy ponadto podkreślić, że Prezes Wyższego Urzędu Górniczego nie jest uprawniony do ingerowania
w działalność jednostek certyfikujących. Nie sposób więc jednoznacznie przyjąć, iż ewentualne podjęcie
działań przez organy nadzoru górniczego na podstawie przepisów p.g.g. doprowadziłoby do weryfikacji
metodyki (metodyk) badań rur z tworzyw sztucznych przez jednostkę certyfikującą, a w konsekwencji weryfikacji dobrowolnych certyfikatów bezpieczeństwa wydanych przez tę jednostkę dla danego rodzaju rur.
Przedstawione stanowisko nie stanowi wiążącej wykładni przepisów prawa.
W przypadku wykorzystywania przedstawionego stanowiska należy powołać się na źródło.
Za treść stanowiska odpowiada: Przemysław GRZESIOK — Dyrektor Departamentu Prawnego WUG
Data wygenerowania stanowiska: 5 lipca 2010 r.
4