Wprowadzenie Fundacja Instytut Spraw Publicznych, w ramach

Wprowadzenie
Fundacja Instytut Spraw Publicznych, w ramach projektu PIW EQUAL
pt. „W poszukiwaniu polskiego modelu ekonomii społecznej – budujemy nowy Lisków”,
prowadzi monitoring rozwiązań prawno-organizacyjnych dotyczących ekonomii społecznej.
Na podstawie zidentyfikowanych w trakcie monitoringu problemów prawnych Wspólnota
Robocza Związków Organizacji Socjalnych opracowała i przeprowadziła badanie ankietowe
wśród podmiotów ekonomii społecznej, głównie organizacji pozarządowych i spółdzielni
socjalnych. Celem badań, które zarazem miały charakter konsultacji społecznych, było
poznanie opinii przedstawicieli trzeciego sektora na temat Ustawy o spółdzielniach socjalnych
z 2006 roku oraz propozycji dalszych zmian prawno-organizacyjnych, które w większym
stopniu sprzyjałyby rozwojowi przedsiębiorczości społecznej.
Jednocześnie chcemy podkreślić, że polskie organizacje pozarządowe już od co
najmniej dziesięciu lat są zainteresowane budowaniem przedsiębiorczości społecznej.
To organizacje pozarządowe dały impuls do podjęcia prac badawczych i analitycznych
dotyczących ekonomii społecznej. Pierwsza dyskusja poświęcona tej problematyce miała
miejsce dziesięć lat temu (1998 r.) w ramach konferencji „Nowoczesne standardy działań
obywatelskich”, podczas której próbowano sformułować definicję ekonomii społecznej1.
W końcu lat 90. rozpoczęto badania, których celem było określenie możliwości tworzenia
i funkcjonowania przedsiębiorstw społecznych w Polsce. Przedmiotem analiz prowadzonych
stały się m.in. spółdzielczość oraz towarzystwa ubezpieczeń społecznych2. Poszukiwano
rodzimych korzeni przedsiębiorczości społecznej, sięgając do doświadczeń z okresu
II Rzeczpospolitej oraz czasów powojennych3. Jednocześnie z zaciekawieniem przyglądano
się rozwojowi przedsiębiorstw społecznych w krajach Unii Europejskiej4.
Dzięki projektom realizowanym w ramach Programu Inicjatywy Wspólnotowej
EQUAL w latach 2004–2008, analizy i debaty poświęcone zagadnieniom ekonomii
społecznej są prowadzone na znacznie szerszą skalę. Z jednej strony są to prace koncepcyjne
nad skonstruowaniem optymalnego modelu ekonomii społecznej, z drugiej zaś równolegle
1
K. Herbst, J. Kwiatkowski: Warsztat: Ekonomia społeczna, w: M. Bogdaniuk, A. Sieprawska, P. Marciniak
(przygot.): Nowoczesne standardy działań obywatelskich, materiały pokonferencyjne, Warszawa, 28–
29.03.1998, Forum Inicjatyw Pozarządowych.
2
Piechowski A. (1999). Non-Co-operative Co-operatives: New Fields for Co-operative and Quasi- Co-operative
Activity in Poland. Review of International Cooperation Vol. 92, No; artykuły Stefana Bratkowskiego w dodatku
Plus Minus do czasopisma Rzeczpospolita: nr 95.04.29, 95.05.06, 96.06.08, 98.12.12, 99.02.27, 99.07.03.
3
S. Wójcik: Zapomniana polska ekonomia społeczna XX wieku, Towarzystwo Naukowe KUL, Lublin 2002.
4
Rosen, D., Young, K., Zarządzanie przedsiębiorstwem pracowniczym, cz.: I-IV, w: „Nasz Dziennik” Nr 151
(737) 30.06.2000, Nr 157 (743) 07.07.2000, Nr 163 (749) 14.07.2000, Nr 169 (775) 21.07.2000.
toczą się prace legislacyjne, które zmierzają do stworzenia prawnych podstaw rozwoju
przedsiębiorczości społecznej. Obok organizacji pozarządowych uczestniczą w nich
przedstawiciele administracji publicznej, a zwłaszcza samorządu terytorialnego oraz
lokalnego biznesu.
Metodologia badań dot. rozwiązań prawno-organizacyjnych regulujących rozwój
przedsiębiorczości społecznej
Badania realizowano od czerwca do września 2007 roku za pomocą ankiety online,
która była dostępna na kilku stronach internetowych związanych z ekonomią społeczną5.
Niezależnie od tego ankiety zostały wysyłane pocztą elektroniczną do około 430 adresatów,
m.in. do 15 związków regionalnych WRZOS, 172 organizacji lokalnych związków
regionalnych; 97 organizacji realizujących projekty IW EQUAL, 23 spółdzielni socjalnych
posiadających adres poczty internetowej. Ponadto ankieta została wysłana tradycyjną pocztą
do 70 spółdzielni socjalnych, które nie mają adresu internetowego; w sumie wysłano ankietę
do 93 spółdzielni socjalnych, z czego uzyskano 25 ankiet wypełnionych przez spółdzielnie
socjalne. W sumie ankietę wypełniło i odesłało 67 organizacji, w tym prawie połowę
stanowiły organizacje pozarządowe (47,8%), a co trzecim respondentem była spółdzielnia
socjalna (37,3%)6.
Polskie ustawodawstwo daje możliwość zakładania i prowadzenia przedsiębiorczości
społecznej różnym osobom prawnym: spółdzielniom, w szczególności spółdzielniom
socjalnym, stowarzyszeniom i fundacjom oraz spółkom z o.o. Przedmiotem konsultacji były
przede wszystkim kwestie związane z funkcjonowaniem spółdzielni socjalnych. Pytaliśmy
respondentów o opinie dotyczące niżej wymienionych zagadnień:
•
Czy obecnie obowiązujące prawo sprzyja rozwojowi przedsiębiorczości
społecznej?
•
Czy istnieje potrzeba wprowadzenia nowych regulacji prawnych, np. dodania
nowego typu spółdzielni socjalnych działających tylko w sektorze usług
socjalnych i edukacyjnych (na wzór włoskich spółdzielni typu A)?
•
Jaką część członków zatrudnionych w spółdzielniach socjalnych powinny
stanowić osoby wykluczone społecznie?
•
Jakie uprawnienia i przywileje powinny przysługiwać spółdzielniom socjalnym?
•
W jaki sposób spółdzielnie socjalne powinny zdobywać środki na finansowanie
własnej działalności?
Ponadto ankietowani, czyli głównie organizacje pozarządowe, byli proszeni o podanie
informacji nt. rodzaju świadczonych usług, problemów, z jakimi się borykają, współpracy z
innymi podmiotami, uzyskiwanych dochodów, liczby zatrudnianych pracowników, etc.
5
Ankieta została zamieszczona na stronie projektu „W stronę polskiego modelu gospodarki społecznej –
budujemy nowy Lisków” (www.liskow.org.pl), na stronach partnerów krajowych projektu, czyli Wspólnoty
Roboczej Związków Organizacji Socjalnych (www.wrzos.org.pl) oraz Akademii Rozwoju Filantropii w Polsce
(www.filantropia.org.pl), a ponadto na portalu ekonomii społecznej (www.ekonomiaspoleczna.pl) i stronach
Biura Rzecznika Praw Obywatelskich (www.brpo.gov.pl). Formularz ankiety umożliwiał odpowiadanie na
pytania oraz zgłaszanie własnych uwag bezpośrednio w internecie (online).
6
6 ankiet zostało wypełnionych przez przedsiębiorstwa społeczne o innym statusie prawnym np. spólki z o.o., w
przypadku 4 ankiet brak było pełnych informacji o podmiocie wypełniającym ankietę.
2
Wnioski z konsultacji społecznych
Respondenci zdecydowanie negatywnie ocenili obowiązujące w Polsce rozwiązania
prawno-organizacyjne dotyczące przedsiębiorczości społecznej (72,1%). Jednocześnie prawie
wszyscy ankietowani (94%) opowiedzieli się za potrzebą opracowania nowych rozwiązań,
które byłyby korzystniejsze dla rozwoju gospodarki społecznej.
Zdecydowana większość pytań dotyczyła Ustawy o spółdzielniach socjalnych (zwanej
dalej Ustawą), która jest wzorowana na rozwiązaniach włoskich i wprowadza do
ustawodawstwa polskiego konstrukcję prawno-instytucjonalną odpowiadającą włoskiej
spółdzielni socjalnej typu B. Zadaniem spółdzielni socjalnej typu B jest przede wszystkim
świadczenie usług w zakresie reintegracji zawodowej na rzecz osób defaworyzowanych na
rynku pracy, które muszą stanowić minimum 30% ogółu osób zatrudnionych w spółdzielni
socjalnej (jeśli odsetek tych osób jest niższy, to spółdzielnia traci ulgi i korzyści, np. musi
odprowadzać składki na ubezpieczenie społeczne zatrudnionych pracowników)7.
Z kolei Ustawa wymaga, aby osoby marginalizowane społecznie stanowiły aż 80%
wszystkich zatrudnionych. Respondenci uznali, że jest to stanowczo zbyt wysoki odsetek;
przy czym połowa respondentów (tj. 52,2%) jest za zmniejszeniem odsetka
zmarginalizowanych społecznie pracowników spółdzielni socjalnej do 50%, zaś co czwarty
respondent (25,4%) – do 30% (czyli analogicznie do rozwiązań włoskich). Za utrzymaniem
obecnie obowiązującej struktury zatrudnienia w spółdzielni socjalnej opowiada się niespełna
co piąty ankietowany (jedynie 19,4%). Doświadczenia polskich spółdzielni socjalnych
potwierdzają trafność rozwiązań przyjętych w innych krajach, według których minimalny
udział osób wymagających reintegracji społecznej i zawodowej powinien wynosić mniej niż
połowę wszystkich zatrudnionych w przedsiębiorstwie społecznym.
Rozwiązania zawarte w Ustawie – ze względu na obowiązek realizowania programu
reintegracji w zakresie zatrudnienia osób z grup marginalizowanych – działają raczej jako
przedsiębiorstwa, które powstają przede wszystkim po to, aby stworzyć nowe miejsca pracy
dla osób wykluczonych z rynku pracy i nie ma znaczenia w jakiej branży będą prowadziły
działalność usługodawczą, produkcyjną lub handlową. Jednocześnie polskie spółdzielnie
socjalne mają silny komponent socjalny, m. in. mają prowadzić działalność na rzecz
reintegracji socjalnej pracowników spółdzielni (tj. „działania mające na celu odbudowanie i
podtrzymanie umiejętności uczestniczenia w życiu społeczności lokalnej i pełnienia ról
społecznych w miejscu pracy, zamieszkania lub pobytu” – art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o
spółdzielniach socjalnych), jak również mogą prowadzić „działalność społeczną i oświatowokulturalną na rzecz swoich członków oraz ich środowiska lokalnego, a także działalność
społecznie użyteczną w sferze zadań publicznych określonych w ustawie z dnia 24 kwietnia
2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie” (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o
spółdzielniach socjalnych).
Porównując rozwiązania zawarte w Ustawie do ustawodawstwa włoskiego okazuje
się, że odpowiadają one raczej włoskim spółdzielniom typu B. Spółdzielnie socjalne typu B
funkcjonują bardziej jako narzędzia polityki rynku pracy (a nie jako narzędzia reintegracji
społecznej), ponieważ koncentrują się na zatrudnieniu osób długotrwale bezrobotnych, tj.
pomagają im w podjęciu zatrudnienia poza spółdzielnią lub – w przypadku wysokiego stopnia
7
M. Loss: Przedsiębiorstwa społeczne we Włoszech, „Trzeci Sektor” 2006, nr 7
3
niepełnosprawności – same zatrudniają osoby, które nie mają szans na pracę w innym
miejscu.
Jednocześnie w systemie włoskim funkcjonują wspomniane już spółdzielnie socjalne
typu A, które nota bene powstawały jako pierwsze i stanowią większość tj. 2/3 wszystkich
spółdzielni socjalnych. Dopiero z czasem wykształcił się nowy typ spółdzielni socjalnych –
typ B, który dopełnia system włoskich rozwiązań prawno – instytucjonalnych w zakresie
spółdzielczości socjalnej. Spółdzielnie socjalne typu A mają charakter przedsiębiorstwa i
charakteryzują się tym, że działają wyłącznie w sektorze pomocy społecznej i edukacji, czyli
na rzecz osób marginalizowanych społecznie, w szczególności dla osób niepełnosprawnych,
w tym chorych psychicznie, dla osób starszych, dzieci i młodzieży z rodzin
wieloproblemowych, bezdomnych, uzależnionych (np. dostarczają usługi pielęgnacyjne i
opiekuńcze w domu klienta, prowadzą domy opieki społecznej, świetlice socjoterapeutyczne,
etc.) Podstawową funkcją spółdzielni socjalnych typu A jest zatem działanie na rzecz
reintegracji społecznej, czyli włączanie jednostek marginalizowanych do społeczeństwa,
natomiast spółdzielnie socjalne typu B są ukierunkowane przede wszystkim na reintegrację
zawodową osób defaworyzowanych na rynku pracy.
W związku z tym zapytaliśmy respondentów o to, czy w polskim ustawodawstwie
należy dodać nowy typ spółdzielni socjalnej wzorowanej na włoskiej spółdzielni socjalnej
typu A. Większość badanych opowiedziała się za stworzeniem możliwości zakładania
spółdzielni socjalnych zajmujących się wyłącznie reintegracją społeczną osób
marginalizowanych poprzez świadczeniem im usług socjalnych lub edukacyjnych (59,7%),
Kolejna kwestia wymagająca rozstrzygnięcia dotyczy tego, na ile organizacje
pozarządowe mają wypracować własne środki finansowe na działalność statutową poprzez
prowadzenie działalności gospodarczej lub poprzez zakładanie spółek. Zdecydowana
większość (67,2%) opowiedziała się za tym, aby organizacje pozarządowe zakładały spółki,
których zyski przeznaczane byłyby na działalność statutową organizacji. Za pozostawieniem
możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez organizacje pozarządowe
opowiedział się jedynie co trzeci respondent (32,8%).
Wydaje się, że podobnie jak w innych krajach zachodnich, należałoby w
organizacjach pozarządowych wydzielić instytucjonalnie działalność dochodową poprzez
założenie spółki (non profit), która wypracowany zysk przeznacza na działalność statutową
organizacji (przykładem takiej praktyki w Polsce jest Katolickie Stowarzyszenie „Civitas
Christiana”). Obecnie organizacja, która chce założyć spółkę z o.o., jest zobowiązana wnieść
kapitał początkowy w wysokości 50 tysięcy złotych, dodatkowo odprowadzając od tej sumy
podatek, ponieważ nie jest to wydatek na działalność statutową. W związku z tym
zapytaliśmy również o opinie na temat wielkości kapitału początkowego koniecznego do
rozpoczęcia takiej działalności. Absolutna większość respondentów uznała, że kapitał
początkowy powinien wahać się między 10 a 50 tysiącami złotych (79,1%), z tendencją do
kwot niższych – prawie połowa skłaniała się ku kwocie 10 tysięcy złotych (44,8%).
Innym kluczowym zagadnieniem, które uczyniliśmy przedmiotem konsultacji
społecznych, była ocena ukształtowania spółdzielni socjalnych na podobieństwo organizacji
pozarządowych. Odwołanie się w Ustawie do rozwiązań zapisanych w Ustawie o działalności
pożytku publicznego i o wolontariacie w zakresie statusu działalności pożytku publicznego,
zapewniło spółdzielniom socjalnym bardziej korzystne rozwiązania prawne niż samym
organizacjom pozarządowym, jednocześnie zacierając różnice między nimi. W tym
przypadku chodzi przede wszystkim o zezwolenie spółdzielniom socjalnym na:
•
udzielanie przez wolontariuszy świadczeń również w zakresie działalności
gospodarczej;
4
•
prowadzenie odpłatnej działalności statutowej w tym samym przedmiocie, co
działalności gospodarczej;
•
stosowanie formuły odpłatnej działalności statutowej poza sferą działalności
pożytku publicznego, np. do udzielania świadczeń na rzecz członków spółdzielni
i ich środowiska lokalnego.
Biorąc pod uwagę fakt, że spółdzielnie socjalne są nietypowym przedsiębiorstwem,
tzn. przyjmują prymat celów społecznych nad maksymalizacją zysku, pytaliśmy również o
zdanie na temat przywilejów, jakie powinny przysługiwać spółdzielniom socjalnym. Prawie
wszyscy ankietowani opowiedzieli się za wprowadzeniem większych ułatwień w
prowadzeniu spółdzielni socjalnych, m.in. postulowali zwolnienie ich z opodatkowania
dochodów, które zostaną przeznaczone na reintegrację społeczną i zawodową (89,6%) oraz z
opłat sądowych za wpis do Krajowego Rejestru Sądowego (88%). Bardziej zróżnicowane,
choć w większości pozytywne, było stanowisko respondentów w kwestii utrzymania takich
przywilejów, jak:
•
uzyskanie statusu działalności pożytku publicznego (67,2%);
•
możliwość prowadzenia odpłatnej działalności statutowej poza sferą pożytku
publicznego (67,1%);
•
prowadzenie odpłatnej działalności statutowej w tym samym przedmiocie, co
działalności gospodarczej (61,2%).
Analiza odpowiedzi uporządkowanych ze względu na status respondentów wskazuje,
że organizacje z dużym kapitałem, o dużej liczbie członków i personelu płatnego, nie widzą
potrzeby wprowadzania nowych rozwiązań, a co za tym idzie pozytywnie oceniają aktualnie
obowiązującą ustawę. To one najczęściej deklarowały dobre relacje ze strukturami
administracji samorządowej (partnerstwa, podpisywanie kontraktów, otrzymywanie zleceń).
Wydaje się więc, że po raz kolejny mamy do czynienia z sytuacją, w której ustawodawstwo
służy interesom i potrzebom silnych podmiotów, ale jest ono ułomne, jeśli weźmiemy pod
uwagę aktualny stan i kondycję całego sektora obywatelskiego oraz powszechną słabość
współpracy administracji samorządowej z organizacjami pozarządowymi.
Rekomendacje działań na rzecz rozwoju przedsiębiorczości społecznej
Z jednej strony potrzebujemy nowelizacji prawa dotyczącego spółdzielczości
socjalnej, czyli zmian w Ustawie o spółdzielniach socjalnych i w Ustawie o działalności
pożytku publicznego i o wolontariacie oraz stworzenia regulacji prawnych dla innych form
rozwoju przedsiębiorczości społecznej. Z drugiej strony należy rozstrzygnąć kwestie o
kluczowym znaczeniu dla rozwoju przedsiębiorczości społecznej, czyli dookreślić w trakcie
debaty publicznej, jak ma być realizowany konstytucyjny model społecznej gospodarki
rynkowej w Polsce oraz jak powinny kształtować się relacje przedsiębiorstw społecznych z
biznesem i organizacjami pozarządowymi.
Wypracowanie klarownej wykładni konstytucyjnego modelu społecznej gospodarki
rynkowej pomoże w doprecyzowaniu roli, którą ma odgrywać administracja samorządowa w
tworzeniu partnerstw na rzecz rozwoju przedsiębiorczości społecznej. Potrzebujemy
rozwiązań systemowych i partnerstw na wszystkich szczeblach administracji publicznej,
począwszy od poziomu lokalnego, aż po centralny – takich partnerstw, które nie tylko
pozwolą na rzeczywisty rozwój przedsiębiorstw społecznych i umożliwią im uzyskiwanie
5
godziwych dochodów, ale będą je aktywnie wspomagały. Słuszność takiego podejścia
potwierdzają dane przytaczane przez Rogera Speara8, jednego z czołowych ekspertów w
dziedzinie spółdzielczości: „...w Wielkiej Brytanii panuje przekonanie, że ponad 50%, czyli
większość dochodu powinna zostać wypracowana [poprzez sprzedaż dóbr/usług podmiotom
prywatnym lub poprzez kontrakty publiczne realizowane na zasadach rynkowych], jednak w
badaniu przeprowadzonym przez rządowy Zespół ds. przedsiębiorstwa społecznego (Social
Enterprise Unit), do zdefiniowania sektora zastosowano kryterium 25% dochodu. Wyjaśnić to
można faktem, że niektóre przedsiębiorstwa społeczne są ‘w fazie rozwojowej’ i dopiero
zmierzają do progu 50% samodzielnie wypracowanego dochodu”9. Oznacza to ni mniej, ni
więcej, że dla stabilnego funkcjonowania przedsiębiorstw społecznych potrzeba
konsekwentnego ustawodawcy, który tworzy rozwiązania systemowe oraz docenia wartość
społeczną i ekonomiczną tego typu podmiotów na rynku.
Opracowanie merytoryczne materiału:
dr Andrzej Juros, Kamila Płowiec; Wspólnota Robocza Związku Organizacji Socjalnych
dr Izabela Rybka, Instytut Spraw Publicznych
Opracowanie teleinformatyczne i analizy statystyczne:
Cezary Pachoł
Badanie zostało zrealizowane w ramach PIW EQUAL przez Partnerstwo na rzecz Rozwoju
„W poszukiwaniu polskiego modelu gospodarki społecznej – Budujemy nowy Lisków”
8
Prof. Roger Spear jest przewodniczącym Zespołu Badań nad Spółdzielczością na brytyjskim Open University.
R. Spear: Ramy instytucjonalne dla przedsiębiorstwa społecznego: wyzwania dla Polski i innych nowych
krajów członkowskich, „Ekonomia społeczna teksty 2006”, str. 9 (http://www.ekonomiaspoleczna.pl).
9
6