Zmiany systemu wyborczego w Rzeczypospolitej Polskiej

Wojciech Nitwinko
Zmiany systemu wyborczego w Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzone w
ramach Kodeksu wyborczego oraz ich konsekwencje
Wstęp
Transformacja ustrojowa w Polsce, której jednym z głównych celów było zbudowanie w
naszym kraju systemu organów państwa, mających demokratyczną legitymację, wiązała się z
przygotowaniem aktów prawnych, określających do nich system wyborczy.
Dotychczas w Polsce obowiązywało pięć głównych ustaw ustanawiających zespół reguł
wyborczych w wyborach: na urząd Prezydenta Rzeczypospolitej1 Polskiej, do Sejmu i Senatu2, do
organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego3, wójtów, burmistrzów i prezydentów
miast4 oraz do Parlamentu Europejskiego5.
Akty te uchwalone były w różnym okresie czasu. Ponadto często je nowelizowano, co
ograniczało ich czytelność i powodowało niespójność całego systemu wyborczego w RP.
Mając na uwadze powyższe argumenty, posłowie Klubu Poselskiego Lewica i Demokraci
złożyli 24 czerwca 2008 r. do Marszałka Sejmu Poselski projekt ustawy - Kodeks wyborczy6, który
ma kompleksowo – w jednym akcie prawnym – regulować procedury wyborcze w elekcjach
wszystkich polskich organów państwa, pochodzących z wyboru oraz polskich przedstawicieli do
Parlamentu Europejskiego. Poza wskazanymi wyżej kwestiami, autorzy projektu zwrócili uwagę na
fakt, iż przyjęcie Kodeksu wyborczego „ułatwi obywatelom dotarcie do tekstów norm prawnych
dotyczących prawa wyborczego bez konieczności poszukiwania wielu aktów prawnych (ustaw) oraz
bez konieczności wertowania wielu numerów Dziennika Ustaw”7.
Prace nad ustawą trwały prawie dwa i pół roku i zakończyły się uchwaleniem ostatecznego jej
brzmienia8 5 stycznia 2011 r. Ma ona wejść w życie 1 sierpnia 2011 r. Pierwsza znacząca nowelizacja9
Kodeksu wyborczego nastąpiła już w niecały miesiąc od uchwalenia pierwszej wersji aktu. Fakt ten –
w dziedzinie prawodawstwa wyborczego – „nie sprzyja realizacji jednej z podstawowych zasad
1
Zob. Ustawa z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Dz.U. 1990 nr 67 poz. 398.
Zob. Ustawa z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu
Rzeczypospolitej Polskiej. Dz.U. 2001 nr 46 poz. 499.
3
Zob. Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Dz.U. 1998
nr 95 poz. 602.
4
Zob. Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Dz.U. 2002 nr 113
poz. 984.
5
Zob. Ustawa z dnia 23 stycznia 2004 r. Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego. Dz.U. 2004 nr 25 poz. 219.
6
Zob. Poselski projekt ustawy – Kodeks wyborczy, druk sejmowy nr 1568 z 24 czerwca 2008 r.
7
Ibidem, s. 140.
8
Zob. Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, Dz.U. 2011 nr 21 poz. 112.
9
Zob. Ustawa z dnia 3 lutego 2011 r. o zmianie ustawy Kodeks wyborczy, Dz.U. 2011 nr 26 poz. 134.
2
konstytucyjnych – zasady stabilności prawa”10, o której zachowanie postulowali autorzy projektu
Kodeksu wyborczego.
Zmiany w systemie wyborczym w Rzeczypospolitej Polskiej
W stosunku do poprzednio obowiązujących aktów prawnych, regulujących prawo wyborcze,
nowo uchwalony Kodeks wyborczy wprowadza szereg zmian w systemie prawnym, regulującym
przedmiotową materię.
Zmiany te dotyczą zarówno przepisów wspólnych dla wszystkich rodzajów elekcji, jak i
szczegółowych rozwiązań, odnoszących się do danej kategorii wyborów. Najważniejsze modyfikacje,
wspólne dla wszystkich elekcji, dotyczą takich kwestii jak: czasu w jakim przeprowadzane mają być
wybory, alternatywnego sposobu głosowania, biernego prawa wyborczego, zagwarantowania każdej z
płci kwot na listach wyborczych i kampanii wyborczej oraz jej finansowania.
Ustawodawca wprowadził możliwość przeprowadzenia glosowania w ciągu dwóch dni. Decyzje
o tym, czy będzie się ono odbywało w jeden czy dwa dni, podejmuje organ zarządzający daną elekcją.
Jeżeli głosowanie w wyborach przeprowadza się w ciągu dwóch dni, termin głosowania określa się na
dzień wolny od pracy oraz dzień go poprzedzający. Ponadto ujednoliceniu uległ czas rozpoczęcia i
zakończenia głosowania. Ma być ono przeprowadzone w godzinach od 7.00 do 21.00. Dotychczas
wybory przeprowadzane były – w zależności od ich rodzaju – w godzinach od 6.00 do 20.00 lub od
8.00 do 22.00.
Autorzy Kodeksu wyborczego wprowadzili kolejny – obok możliwości głosowania przez
pełnomocnika, zastosowanej po raz pierwszy w wyborach na urząd Prezydenta Rzeczypospolitej,
przeprowadzonych w 2010 r. – alternatywny sposób oddawania głosu. Jest nim możliwość głosowania
korespondencyjnego, która przysługuje jedynie wyborcom biorącym udział w elekcji poza granicami
kraju. Zamiar oddania głosu w tej formule powinien być zgłoszony przez wyborcę właściwemu
terytorialnie konsulowi do 15 dnia przed dniem wyborów. Może być ono dokonane ustnie, pisemnie,
telegraficznie, telefaksem lub w formie elektronicznej i zawierać musi podstawowe dane personalne
oraz adres, pod który ma być wysłany pakiet wyborczy. W przypadku, gdy w jednym dniu odbywają
się więcej niż jedne wybory, wyborca zamierzający głosować korespondencyjnie powinien zaznaczyć
we wskazanym wyżej zgłoszeniu, których wyborów ono dotyczy, przy czym zgłoszenie może być
wspólne dla wszystkich przeprowadzanych w danym dniu elekcji. Konsul, nie później niż do 10 dnia
przed datą wyborów, wysyła do wyborcy, który wyraził zamiar głosowania korespondencyjnego,
pakiet wyborczy zawierający: zaadresowaną kopertą zwrotną, kartę bądź karty do głosowania, kopertę
na kartę bądź karty do głosowania, oświadczenie o osobistym i tajnym oddaniu głosu oraz instrukcję
głosowania. Wyborca głosujący korespondencyjnie, po wypełnieniu karty do głosowania wkłada ją do
koperty na kartę do głosowania, którą zakleja, a następnie kopertę tę wkłada do koperty zwrotnej
10
Poselski projekt ustawy… op.cit., s. 141.
łącznie z podpisanym oświadczeniem i przesyła ją na własny koszt na adres właściwego konsula,
który następnie przekazuje otrzymane koperty zwrotne właściwej obwodowej komisji wyborczej nie
później, niż na 3 dni przed datą wyborów. Koperty zwrotne przekazane przez konsula wrzucane są do
urny wyborczej, Koperty dostarczone do obwodowej komisji wyborczej po zakończeniu czasu
głosowania niszczone są bez otwierania. Autorzy ustawy wyraźnie określili – chcąc rozstrzygnąć
wszelkie wątpliwości w tym względzie – iż głosowanie korespondencyjne jest głosowaniem
osobistym.
Ujednoliceniu uległ katalog ograniczeń prawa wyborczego, związany z karalnością kandydatów.
Od tej pory biernego prawa wyborczego we wszystkich rodzajach elekcji pozbawione będą osoby:
pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu, pozbawione praw wyborczych
prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu oraz skazane prawomocnym wyrokiem na karę
pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne
przestępstwo skarbowe. W poprzednio obowiązującym ustawodawstwie wyborczym istniały w tym
względzie rozbieżności. Dla przykładu można w tym miejscu wskazać ordynację wyborczą do rad
gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawę o bezpośrednim wyborze wójta burmistrza i
prezydenta miasta, które zakazywały kandydowania osobom, wobec których wydano prawomocny
wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego,
ściganego z oskarżenia publicznego, a niewspominany z kolei o odebraniu biernego prawa
wyborczego kandydatom skazanym za przestępstwa skarbowe.
Kolejną ważną zmianą, w stosunku do poprzednio obowiązujących rozwiązań, jest
wprowadzenie kwot w liczbie miejsc na listach wyborczych, jakie przysługują każdej z płci.
Ustawodawca określił, iż zarówno kobiet jak i mężczyzn nie może być, na danej liście wyborczej,
mniej niż 35 % ogółu kandydatów.
Znaczące modyfikacje wprowadzono w dziedzinie prowadzenia kampanii wyborczej oraz jej
finansowania. Zabronione zostało umieszczanie plakatów i haseł wyborczych o powierzchni większej
niż 2m2. Kto dopuści się złamania wskazanego zakazu podlega karze grzywny. Kolejnym
ograniczeniem w prowadzeniu przez komitety agitacji wyborczej jest brak możliwości wykupu
płatnych audycji wyborczych w programach radiowych oraz telewizyjnych. Dotyczy to zarówno
nadawców publicznych jak i komercyjnych. Podobnie jak w przypadku reklam wyborczych o
powierzchni większej niż 2m2, za rozpowszechnianie płatnych audycji grozi kara grzywny. Zasady
rozpowszechniania w mediach publicznych materiałów wyborczych, w przeznaczonym do tego
bezpłatnym czasie antenowym, pozostają bez zmian we wszystkich rodzajach wyborów.
Nowością, jaką przynosi Kodeks wyborczy, jest nałożenie na Telewizję Polską obowiązku
organizacji debat pomiędzy przedstawicielami tych komitetów wyborczych w wyborach do Sejmu lub
w wyborach do Parlamentu Europejskiego, które zarejestrowały swoje listy kandydatów we
wszystkich okręgach wyborczych, a w przypadku wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej – pomiędzy
wszystkimi kandydatami. Czas debat nie jest wliczany do bezpłatnego czasu antenowego na
rozpowszechnianie przez komitety swoich audycji wyborczych. Szczegółowe zasady, tryb
przeprowadzenia, czas trwania, sposób przygotowania i emisji debat oraz sposób upowszechnienia
informacji o terminie ich emisji, określi - w drodze rozporządzenia Krajowa Rada Radiofonii i
Telewizji. Ma to uczynić tak, aby zapewnić poszanowanie zasady równości w prezentowaniu
stanowisk i opinii uczestników debaty.
Zmiany dotknęły również sfery finansowania kampanii wyborczej. Zwiększeniu uległy limity
wydatków w części elekcji. Poza tym przyjęto, iż Kandydat na: posła, senatora, prezydenta
Rzeczypospolitej oraz posła do Parlamentu Europejskiego (będący obywatelem polskim) może
wpłacić na rzecz komitetu wyborczego, z którego startuje, sumę nieprzekraczającą 45-krotności
minimalnego wynagrodzenia za pracę. Dotychczas dana osoba mogła dokonać wpłaty maksymalnie
15-krotności wskazanego wyżej wynagrodzenia, bez względu na to, czy ma status kandydata czy nie.
Od tej pory prawo wyborcze dokonuje w tym względzie rozróżnienia.
Poza rozwiązaniami wspólnymi dla wszystkich typów wyborów, ustawodawca wprowadził
szereg modyfikacji w przepisach szczególnych, odpowiadających danych elekcji.
W zakresie wyborów do parlamentu, istotne zmiany zaszły w systemie wyborczym do senatu.
Dotychczasowe dwu, trzy oraz cztero – mandatowe okręgi wyborcze zostały podzielone na sto
nowych jednostek, w których elektorat wybierać będzie tylko jednego senatora. Okręgi te nie mogą
naruszać granic okręgów w wyborach do sejmu. Komitet wyborczy może zgłosić w okręgu
wyborczym tylko jednego kandydata na senatora. By dokonać takiego zgłoszenia, musi być ono
poparte podpisami co najmniej dwóch tysięcy wyborców mieszkańców danego okręgu. Wybory
wygrywa ten kandydat, który uzyska największą liczbę oddanych ważnych głosów (większość
zwykła). Jeżeli w danym okręgu zarejestrowana zostanie tylko jedna osoba, wybory przeprowadza się
w ten sposób, iż wyborcy oddają głosy „za” lub „przeciw” kandydatowi. By zostać wybranym, należy
uzyskać więcej głosów na TAK, niż na NIE. Jeżeli dwóch lub więcej kandydatów otrzymało liczbę
głosów uprawniającą do uzyskania mandatu, to o pierwszeństwie jego objęcia rozstrzyga większa
liczba obwodów głosowania, w których jeden z nich uzyskał więcej głosów, a jeżeli liczba tych
obwodów byłaby równa, to o tym kto otrzyma senacki mandat przesądza losowanie przeprowadzone
przez
przewodniczącego
okręgowej
komisji
wyborczej.
W
związku
z
wprowadzeniem
jednomandatowych okręgów wyborczych do senatu, zmianie uległ sposób naliczania limitu
wydatków, jakie komitety wyborcze mogą przeznaczać na kampanię wyborczą. Dotychczas dany
komitet mógł wydać 1 zł na każdą osobę ujętą w rejestrze wyborców. Ostateczny limit wydatków
ustalano dzieląc liczbę wszystkich zarejestrowanych wyborców w kraju przez liczbę 560 (suma
poselskich i senackich mandatów), następnie tak uzyskany iloraz mnożąc przez sumę mandatów do
Sejmu i Senatu w okręgach, w których dany komitet dokonał rejestracji swoich kandydatów.
Otrzymany w ten sposób wynik, pomnożony o 1zł stanowił limit wydatków przeznaczonych na
kampanię wyborczą przez dany komitet. Nowoprzyjęty Kodeks wyborczy zachowuje analogiczny
wzór matematyczny, ale limit wydatków wyborczych obliczany jest osobno dla wyborów do Sejmu i
do Senatu. W przypadku tych pierwszych, komitet wydatkować może 82gr na wyborcę, a w
przypadku elekcji do izby wyższej 18gr.
Zmiany w limitach finansowania kampanii wyborczej nastąpiły również w przypadku wyborów
na urząd Prezydenta RP i do Parlamentu Europejskiego. Od tej pory komitety wyborcze kandydatów
w wyborach prezydenckich mogą wydać kwotę 60 gr na każdego wyborcę, a nie jak dotychczas
maksymalnie 12 mln zł, która to suma mogła byś waloryzowana o wskaźnik inflacji. Podobne
rozwiązania przyjęto w przepisach dotyczących kampanii do europarlamentu. Limit wydatków został
zwiększony z 30gr do 60gr na jednego ujętego w rejestrze wyborców. Zmiany w finansowaniu
kampanii wyborczej, to jedyne znaczące modyfikacje przepisów odnoszące się do tych dwóch
rodzajów elekcji.
Znaczące modyfikacje prawa wyborczego nastąpiły w przypadku wyborów do organów
stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz monokratycznego organu wykonawczego
gminy.
Pierwszą nowością jest zmiana terminu w jakim Prezes Rady Ministrów zarządza wybory
samorządowe. Do tej pory elekcja zarządzana była nie później niż na 30 dni przed upływem kadencji
rad, a wybory musiały odbyć się w dzień wolny od pracy przypadający w ciągu 60 dni po upływie tej
kadencji. Od tej pory premier będzie musiał zarządzić wybory między 3 a 4 miesiącem przed
upływem kadencji władz samorządowych, a data glosowania musi być wyznaczona na ostatni dzień
wolny od pracy, poprzedzający upływ kadencji rad.
Rewolucyjne zmiany ustawodawca przygotował w wyborach do rad gmin. Dotychczasowy
podział na gminy do 20 tys. mieszkańców, w których radnych wybierano w wyborach
większościowych od 1 do 5 radnych w okręgu wyborczym oraz gminy powyżej 20 tys. mieszkańców,
gdzie obowiązywał system proporcjonalny z 5 % klauzulą zaporową, został zlikwidowany. Autorzy
kodeksu przyjęli, że we wszystkich gminach nie będących miastami na prawach powiatu, mieszkańcy
wybierać będą radnych w jednomandatowych okręgach wyborczych, przy zastosowaniu zasady
większości względnej. Po za tym zmieniono dopuszczalny rozmiar okręgów wyborczych w miastach,
w których zachowano system proporcjonalny. Minimalna liczba radnych, jaką można wybrać w
okręgu, została zachowana na poziomie 5, ale maksymalna zwiększona z 8 do 10. Zmiana systemu
wyborczego w gminach wymusiła modyfikacje wymaganej ilości podpisów niezbędnych do rejestracji
kandydata. Liczba ta wynosić ma 25, a w miastach na prawach powiatu 150 pod listą kandydatów.
Różnica w stosunku do poprzednio obowiązującej ordynacji polega na tym, że w myśl jej zapisów
liczba 25 podpisów wymagana była tylko w gminach do 20 tys. mieszkańców, a liczba 150 podpisów
obowiązywała w pozostałych podstawowych jednostkach organizacyjnych państwa. Ponadto –
podobnie jak w przypadku pozostałych typów elekcji – ustawodawca zwiększył dopuszczalne limity
wydatków na agitację wyborczą. W przypadku jednostek samorządu terytorialnego wzrastają one o
ok. 20% i są podzielone według nieco odmiennej systematyki niż w poprzednim akcie prawnym,
regulującym tę materię. Poprzednio komitety mogły wydać na jeden mandat radnego: w gminie do 20
tys. mieszkańców - 750 zł, powyżej 20 tys. mieszkańców oraz w wyborach do rad dzielnic miasta
stołecznego Warszawy – 1 tys. zł, w powiecie – 2 tys. zł., w mieście na prawach powiatu - 3 tys. zł.
oraz w sejmiku województwa – 5 tys. zł. Od teraz system kampanijnych limitów przedstawiać się
będzie następująco: w gminach do 40 tys. mieszkańców – 1 tys. zł, powyżej 40 tys. mieszkańców oraz
w wyborach do rad dzielnic miasta stołecznego Warszawy – 1,2 tys. zł., w powiecie – 2,4 tys. zł., w
mieście na prawach powiatu – 3,6 tys. zł oraz w sejmiku województwa – 6 tys. zł. Podobnie rzecz ma
się w przypadku wyborów wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Sposób obliczania limitu
kampanijnych wydatków w tej kwestii pozostał taki sam jak poprzednio, ale zmienia się jego
wysokość. I tak kandydaci w gminach liczących do 0,5 mln mieszkańców mogą wydać 60gr na
wyborcę - uprzednio 50gr - a w jednostkach większych dodatkowo 30gr - dotychczas 25gr - na
każdego mieszkańca powyżej 0,5 mln.
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP części zapisów
Kodeksu wyborczego
Grupa posłów Prawa i Sprawiedliwości złożyła 7 marca 2011 r. wniosek11 do Trybunału
Konstytucyjnego, kwestionujący zgodność z Konstytucją RP część zapisów nowoprzyjętego Kodeksu
wyborczego. Wśród nich znalazły się instytucje dwudniowego głosowania, głosowania przez
pełnomocnika, głosowania korespondencyjnego, jednomandatowych okręgów wyborczych w
wyborach do Senatu, a także zakazy stosowania w trakcie kampanii wyborczej wielkoformatowych
plakatów i haseł wyborczych oraz płatnych ogłoszeń wyborczych radiowych i telewizyjnych.
Trybunał, po rozpoznaniu sprawy, wydał 20 lipca 2011 r. orzeczenie12, w którym podzielił tylko część
zastrzeżeń wnioskodawców. Za sprzeczne z ustawą zasadniczą sędziowie uznali zapisy dające
możliwość przeprowadzania dwudniowego głosowania w wyborach parlamentarnych oraz na urząd
prezydenta RP oraz zakazujące stosowania w kampanii wyborczej materiałów agitacyjnych o
powierzchni powyżej 2m2, jak i również płatnych spotów wyborczych w radio i telewizji. Trybunał
uznał, iż zarówno w kwestii wyborów do Sejmu i Senatu, jak i prezydenckich konstytucja stanowi
jasno, iż muszą się one odbyć w ciągu jednego dnia i ma być to dzień wolny od pracy. Z kolei
uchylając przepisy ograniczające swobodę prowadzenia kampanii wyborczej, sędziowie uznali
trafność argumentu wnioskodawców, iż ograniczają one konstytucyjną zasadę wolności słowa.
Konsekwencje zmian wprowadzonych w ramach Kodeksu wyborczego dla systemu
politycznego RP
Mimo, iż na 12 dni przed wejściem w życie nowych rozwiązań wyborczych Trybunał
Konstytucyjny zakwestionował konstytucyjność części z nich - i to tych, które miały fundamentalne
11
12
Zob. http://www.trybunal.gov.pl/Rozprawy/2011/k_09_11/K_9_11_wns_2011_03_07.pdf (23.07.2011).
Zob. http://www.trybunal.gov.pl (23.07.2011), zakładka „SPRAWY W TRYBUNALE”, sygnatura K 9/11.
znaczenie dla całego polskiego systemu wyborczego, warto przeanalizować prawdopodobne
konsekwencje tych zachowanych, jak i tych, które – w wyniku orzeczenia trybunału – utraciły moc
obowiązującą.
Poprzez
wprowadzenie
możliwości
zarządzenia
glosowania
w
trybie
dwudniowym
ustawodawca chciał dać szerszą możliwość oddawania wyborcom głosów i tym samym zwiększyć
wyborczą frekwencję. Jak pokazują jednak badania opinii publicznej oraz doświadczenia poprzednich
elekcji, założenie takie nie jest właściwe. Większość badanych nie widzi potrzeby organizowania
głosowania przez dwa dni. W sondażu13 grupy IQS dla tygodnika „Newsweek” na pytanie „Czy
wolałbyś, żeby wybory były dwudniowe?” „nie” odpowiedziało - 74%, „tak” – 20%, a zdania w tej
sprawie nie miało 6% respondentów. W innym badaniu14, przeprowadzonym przez CBOS 65%
ankietowanych jest zdania, że wprowadzenie dwudniowego głosowania jest zbyt kosztowne, i nie
zwiększy istotnie frekwencji, 29 % jest przeciwnego zdania, a 6 % nie ma wyrobionej opinii w tej
sprawie. Zdecydowana większość badanych w powyższym sondażu zagłosowałaby w niedzielę – 68
%, w sobotę – 23%, a 9% nie ma w tej kwestii zdania. Warto również zwrócić uwagę na fakt, ze część
respondentów obawia się ewentualnych nieprawidłowości w przypadku elekcji dwudniowej. Obawy
takie deklaruje 38% ankietowanych, przeciwną opinie ma – 41%, a w ogóle nie ma zdania – 9%. Z
osób, które w ogóle nie zamierzają głosować tylko 12% zadeklarowało udział w elekcji, gdyby trwała
ona dwa dni, 23% dopuszczało taką możliwość, zdecydowanie lub raczej wykluczało ją - 54%, a
sprecyzowanego stanowiska nie zajęło 13%. Z powyższych danych wysnuć należy wniosek, iż Polacy
są przyzwyczajeni do wyborów przeprowadzonych w ciągu jednego dnia i nie widzą potrzeby
wydłużenia czasu głosowania w takiej formie. W historii polskich elekcji okresu III RP głosowanie
dwudniowe przeprowadzone zostało tylko raz – 7 i 8 czerwca 2003 r. z okazji referendum
dotyczącego wstąpienia Polski do Unii Europejskiej. Mimo, że trwało ono dwa dni, dotyczyło kwestii
tak fundamentalnej, poprzedzone było kampanią informacyjną na niespotykaną skalę i dało możliwość
obywatelom osobistego decydowania w ważnej sprawie dla państwa, frekwencja wyniosła w nim
58.85%15. W dwóch elekcjach parlamentarnych ostatniego dwudziestolecia o najwyższej frekwencji
była ona niewiele niższa niż w referendum europejskim: w 1993 r. – 52.08%16 oraz w 2007 r. –
53.88%17 przy jednodniowym głosowaniu.
13
J. Tańska, Dwudniowe wybory gorsze od jednodniowych. Sondaż dla "Newsweeka",
http://polska.newsweek.pl/dwudniowe-wybory-gorsze-od-jednodniowych--sondaz-dla-newsweeka,79553,1,1.html
(24.07.2011), sondaż został przeprowadzony telefonicznie na grupie 500 osób.
14
CBOS: 65 proc. Polaków uważa dwudniowe głosowanie za niepotrzebne,
http://polska.newsweek.pl/cbos--65-proc--polakow-uwaza-dwudniowe-glosowanie-za-niepotrzebne,79468,1,1.html
(24.07.2011).
15
http://referendum.pkw.gov.pl/sww/kraj/indexA.html (25.07.2011).
16
A. K. Piasecki, Wybory parlamentarne, samorządowe, prezydenckie 1989 – 2002, Wydawnictwo AKAPIT, Zielona Góra
2003, s. 58.
17
Wybory do Sejmu – Frekwencja, Państwowa Komisja Wyborcza,
http://wybory2007.pkw.gov.pl/SJM/PL/WYN/F/index.htm (25.07.2011).
Ponadto warto zwrócić uwagę, iż Trybunał Konstytucyjny zamykając możliwość organizacji
dwudniowych wyborów parlamentarnych oraz prezydenckich i pozostawiając taką ewentualność w
przypadku wyborów samorządowych i do Parlamentu Europejskiego, uczynił polski system wyborczy
pod tym względem niespójny. Jest to fakt wysoce niekorzystny, mając na uwadze jeden z głównych
celów przygotowania Kodeksu wyborczego, jakim było maksymalne ujednolicenie przepisów prawa
wyborczego we wszystkich rodzajach wyborów.
Wprowadzony – po raz pierwszy w historii polskiego prawa wyborczego - system kwot miejsc
na listach gwarantowanych dla każdej z płci na poziomie 35%, jest w rzeczywistości instytucjonalną
próbą zwiększenia obecności kobiet w polityce. Ustawodawca nie zdecydował się jednak na
zagwarantowanie każdej z płci kwot przy obsadzaniu czołowych miejsc na liście wyborczej.
Propozycje, by na liście kandydatów, w pierwszej piątce były co najmniej dwie kobiety, a w pierwszej
trójce co najmniej jedna, przepadły w procesie legislacyjnym. W związku z powyższym skutki
oczekiwane przez ustawodawcę osiągnąć będzie bardzo trudno. Należy także zaznaczyć, iż obecność
kobiet na listach komitetów wyborczych stale się zwiększa. Dla przykładu można podać, iż w
wyborach do sejmu w 2007 r. startowało - 23.08% kobiet, w wyborach do Parlamentu Europejskiego
w 2009 r. - 22.89%, ale w wyborach samorządowych w 2010 r. już 31.19%.
Jednomandatowe okręgi wyborcze wprowadzone w wyborach do Senatu i w wyborach do rad
gmin niebędących miastami na prawach powiatu, nigdy jeszcze nie były obecne we współczesnej
historii polskiego systemu wyborczego. Należy jednak dodać, że będą one zastosowane w wyborach
organów, gdzie dotychczas i tak wykorzystywana była formuła wyborów większościowych, z tym że
w okręgach wielomandatowych. Nawet w przypadku gmin, tylko w 327 podstawowych jednostkach
podziału administracyjnego państwa, wybory proporcjonalne zostaną zastąpione wyborami
większościowymi w JOW. Wynika to z faktu, iż 2152 na 2479 gmin to gminy liczące do 20 tys.
mieszkańców, w których radnych wybierano systemem większościowym w okręgach liczących od 1
do 5 mandatów. Teoretyczne konsekwencje wyborów większościowych zostały szeroko opisane w
literaturze przedmiotu18. Nakładając te rozważania na polski system polityczny wysnuć można kilka
wniosków. Po pierwsze wprowadzenie JOW z zasadą większości względnej w wyborach do wyższej
izby polskiego parlamentu przyczyni się do umocnienia dwupartyjnego układu sił, jaki występuje w
Senacie od 2005 r. między Platformą Obywatelską oraz Prawem i Sprawiedliwością. Wynika to z
faktu, iż obowiązująca przy elekcji w JOW zasada, iż zwycięzca bierze wszystko, spowoduje
całkowitą dominację tych – cieszących się od 6 lat największym poparciem społecznym - dwóch
ugrupowań w okręgach wyborczych, w których jedna z tych formacji posiada przewagę nad
polityczną konkurencją. Po drugie rejestracja kandydata w JOW jest znacznie prostsza – brak
konieczności tworzenia przez komitet listy wyborczej – co niewątpliwie sprzyja większej wyborczej
18
Zob. szerzej: D. Nohlen, Prawo wyborcze i system partyjny. O teorii systemów wyborczych, Wydawnictwo Naukowe
Scholar, Warszawa 2005.
aktywności kandydatów niezależnych i osłabia – tak znaczącą w przypadku wyborów
proporcjonalnych rolę partii politycznych przy doborze kandydatów. Sytuacja taka będzie szczególnie
korzystna dla wyborców oraz kandydatów w wyborach samorządowych. Wreszcie po trzecie - wybory
w JOW przy zastosowaniu większości względnej czynią proces wyborczy niezwykle przejrzystym i
prostym dla elektoratu, co przełoży się na zmniejszenie liczby głosów nieważnych, jak i może
przyczynić się do zwiększenia frekwencji wyborczej.
Kolejną modyfikacją prawa wyborczego w wyborach do organów samorządowych, która może
mieć wpływ na wynik wyborów, jest zwiększenie rozmiarów okręgów wyborczych w miastach na
prawach powiatu. Od momentu wejścia w życie Kodeksu wyborczego największe okręgi będą mogły
liczyć nie 8 jak dotychczas, ale 10 mandatów. Oznacza to podniesienie naturalnego progu
wyborczego, co zwiększa szanse na uzyskanie mandatu przez komitety wyborcze cieszące się
mniejszym zaufaniem wyborców, które przekroczyły ustawową klauzulę zaporową, ale w okręgach o
mniejszej liczbie mandatów mogłyby mieć problem z jego uzyskaniem. Pamiętać jednak należy, iż
ostateczna decyzja dotycząca rozmiarów okręgów wyborczych należy do właściwej rady miasta i
maksymalny rozmiar okręgu, dopuszczalny w myśl zapisów ustawy, wcale nie musi zostać
zastosowany.
Rozważając konsekwencje zmian prawa wyborczego w zakresie wyborów do organów
stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, należy także zwrócić uwagę na liczbę podpisów
uprawniających komitet do zarejestrowania kandydata w JOW lub listy kandydatów. Liczba ta jest
taka sama we wszystkich gminach lub miastach na prawach powiatu, bez względu na liczbę ludności,
jaka w nich zamieszkuje. Stawia to kandydatów na nierównych pozycjach w tym zakresie. Osoba,
która ubiega się o mandat radnego w gminie, musi zebrać 25 podpisów bez względu na to, czy startuje
w okręgu wyborczym, który liczy kilkaset czy kilkanaście tysięcy mieszkańców.
Jednym z najważniejszych zagadnień dotyczących prawa wyborczego jest kwestia finansowania
kampanii wyborczej. Przepisy w tym zakresie powinny z jednej strony zrównywać kampanijne szanse
mniej zamożnych komitetów z tymi dysponującymi większym kapitałem, a z drugiej strony czynić
kampanię wyborczą jak najbardziej transparentną i uniemożliwiać wszelkie nadużycia. Autorzy
Kodeksu wyborczego, chcąc pogodzić te dwa zagadnienia, podnieśli nieznacznie - w większości
typów wyborów – maksymalne kwoty, jakie można wydać na wyborczą promocję. Dotychczas często
zdarzało się, że zbyt niskie limity na wydatki wyborcze skłaniały kandydatów i komitety wyborcze do
obchodzenia przepisów regulujących tę materię. Proceder ten był szczególnie widoczny w przypadku
wyborów samorządowych, gdzie limity wydatków ustalono na najniższym poziomie. Praktyka
pokazuje, iż komitety i kandydaci zamawiają część materiałów wyborczych oficjalnym kanałem na
konto komitetu wyborczego, a pozostałą – wykraczającą poza limit – część nieoficjalnie. Wykrycie
tego rodzaju oszustw jest niezwykle trudne, gdyż zweryfikowanie np. liczby rozdanych ulotek jest w
zasadzie niemożliwe. Fakt ten czyni przepisy dotyczące finansowania kampanii wyborczej martwym
prawem. Niestety stosunkowo niewielkie zwiększenie przez ustawodawcę wskazanych limitów –
zwłaszcza obserwując stały wzrost cen usług poligraficznych19 – nie będzie sprzyjać transparentnym
praktykom komitetów wyborczych w zakresie finansowania przedwyborczej agitacji.
Najbardziej rewolucyjne zmiany dotyczące prowadzenia kampanii wyborczej zostały uznane
przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczne z ustawą zasadniczą. Niemniej jednak warto zastanowić
się, jakie konsekwencje wywołałoby wprowadzenie zakazu wykorzystywania płatnych spotów w radio
i telewizji oraz wielkoformatowych reklam. Powyższe restrykcje miały podobny cel, jak ustanowienie
limitów kampanijnych wydatków – ułatwić wyborczą rywalizacje uboższym komitetom. O ile jednak
w przypadku pierwszego ograniczenia zamiar ten zostałby osiągnięty, to w drugim już niekoniecznie.
Wydatki na emisje materiałów wyborczych w mediach radiowo – telewizyjnych stanowią jedną z
największych pozycji w kampanijnych budżetach i na ich finansowanie stać tylko formacje
dysponujące największymi środkami finansowymi. Fakt ten obrazują chociażby medialne wydatki
partii, którym w wyborach parlamentarnych w 2007 r. udało się przekroczyć klauzulę zaporową do
Sejmu. Platforma Obywatelska dysponując budżetem w wysokości prawie 29.5 mln zł20 na reklamę w
telewizji, wydała blisko 7.75 mln zł, a w radio 550 tys. zł, Prawo i Sprawiedliwość posiadające do
swej dyspozycji 28.3 mln zł21 przeznaczyło analogicznie prawie 9.5 mln zł oraz nieco ponad 500 tys.
zł, Lewica i Demokraci wydając 26.1 mln zł22 na promocję w telewizji wyasygnował 7.3 mln zł i w
radio prawie 2.6 mln zł, a Polskie Stronnictwo Ludowe przy 28.6 mln zł budżetu23 odpowiednio 7.8
mln zł oraz 0.9 mln zł. Pozbawienie zatem najzamożniejszych formacji tego kanału dotarcia ze swoim
przekazem do szerokich mas odbiorców, przy relatywnie niskich nakładach pracy, z pewnością
doprowadziłoby do zmniejszenia rywalizacyjnego dystansu na tym polu pomiędzy komitetami
dysponującymi zróżnicowanymi zasobami pieniężnymi. W przypadku ograniczenia do maksymalnie
2m2 powierzchni reklamowej, jaką mogłyby wykorzystywać podmioty startujące w wyborach,
podobny jak powyżej skutek mógłby już jednak nie wystąpić. Faktem jest, że tak chętnie
wykorzystywane przez komitety billboardy – posiadające standardową powierzchnię 12 m2 – są
najdroższymi tego typu nośnikami na rynku i stać na nie tylko najbogatszych startujących.
Jednostkowa cena takiego nośnika waha się w przedziale od 800 zł do 900 zł netto za miesięczne
wynajęcie, do tego dochodzi koszt wydruku plakatu ok. 240 zł netto za sztukę24. Jednak wprowadzenie
zakazu ich stosowania wcale nie musiałoby oznaczać zmniejszenia nakładów, jakie komitety
inwestowałyby w kampanię outdoorową. Zmiana strategii w tym zakresie mogłaby polegać na zakupie
19
Jedną z przyczyn tego rodzaju podwyżek jest wzrost cen papieru, który w latach 2009 – 2011 wyniósł 20%. Rozmowa z
Adamem Richtą – właścicielem agencji reklamowej POLIBIURO mieszczącej się w Sosnowcu przy ul. Piłsudskiego 69/2,
przeprowadzona 30 sierpnia 2011 r.
20
Zob. Sprawozdanie wyborcze, http://www.pkw.gov.pl/gallery/17/84/13/178413/spr_wyb_2007_nr__011.pdf. (01.02.2012).
21
Zob. Sprawozdanie wyborcze, http://www.pkw.gov.pl/gallery/17/84/19/178419/spr_wyb_2007_nr__016.pdf. (01.02.2012).
22
Zob. Sprawozdanie wyborcze, http://www.pkw.gov.pl/gallery/17/84/33/178433/spr_wyb_2007_nr__027.pdf. (01.02.2012).
23
Zob. Sprawozdanie wyborcze, http://www.pkw.gov.pl/gallery/17/84/15/178415/spr_wyb_2007_nr__013.pdf. (01.02.2012).
24
Dane opracowane na podstawie cenników z 2011 r. dwóch największych na polskim rynku operatorów nośników
reklamowych – AMS oraz STROER.
większej ilości nośników o mniejszych formatach25. Dla przykładu można podać, iż wydruk jednej
sztuki banera reklamowego o – maksymalnie dopuszczanej przez uchylone przepisy - powierzchni
2m2 kosztuje ok. 40 zł netto26.
Podsumowanie
Podstawową zaletą wprowadzenia Kodeksu wyborczego jest zebranie w jednym akcie prawnym
wszystkich przepisów kształtujących polski system wyborczy oraz ich ujednolicenie. Pierwotny
kształt zastosowanych zmian dotychczasowych rozwiązań został stępiony orzeczeniem Trybunału
Konstytucyjnego, uchylającym część z nich. W zasadzie tylko wprowadzenie jednomandatowych
okręgów wyborczych w wyborach samorządowych i do Senatu może wywrzeć określone zmiany na
lokalnej i senackiej scenie politycznej. W przypadku pozostałych modyfikacji, ich wpływ na zmianę
systemu politycznego w Polsce będzie ograniczony.
25
Rozmowa z Łukaszem Naczasem – szefem biura medialnego Sojuszu Lewicy Demokratycznej przeprowadzona 23 lipca
2011 r.
26
Dane opracowane na podstawie cennika z 2011 r. firmy SELW2, mieszczącej się w Sosnowcu przy ul. Staszica 27 i
specjalizującej się w wydruku banerów reklamowych.