Pan Grzegorz Andrysiak Ul. 90-368 Łódź W odpowiedzi na Pana

BIURO
R Z E C Z N I K A PRAW O B Y W A T E L S K I C H
Warszawa,
0 7 LIS. 2014
Zespół Prawa Konstytucyjnego,
Międzynarodowego i Europejskiego
VII.602.20.2014. JZ
Pan
Grzegorz Andrysiak
Ul.
90-368 Łódź
W odpowiedzi na Pana pismo z dnia 21 sierpnia 2014 roku, w którym wskazuje Pan
na problematyką tzw. progów wyborczych w wyborach do Parlamentu Europejskiego,
proszę przyjąć niniejsze informacje.
Mechanizm tzw. progów wyborczych (znany w literaturze przedmiotu również jako:
klauzule zaporowe, progi minimalnego poparcia) jest stosowany w wyborach o formule
proporcjonalnej i polega na uzależnieniu uczestnictwa komitetów wyborczych biorących
udział w wyborach w podziale mandatów od uzyskania wyznaczonej prawem liczby głosów
w skali okręgu wyborczego, jednostki podziału terytorialnego lub państwa (B. Michalak, A.
Sokala, Leksykon prawa wyborczego i systemów wyborczych, Toruń 2010, s. 60). W Polsce,
progi wyborcze stosowane są we wszystkich wyborach o charakterze proporcjonalnym.
Zgodnie z obowiązującym ustawodawstwem, w wyborach do Sejmu RP w podziale
mandatów uwzględnia się tylko te listy wyborcze, komitetów wyborczych, które
przekroczyły i otrzymały w skali kraju przynajmniej 5 % ważnych głosów. Listy
koalicyjnych komitetów wyborczych muszą natomiast otrzymać co najmniej 8 % ważnie
oddanych głosów. Zwolnienie z tego wymogu mogą otrzymać wyłącznie komitety
wyborcze mniejszości narodowych. W wyborach do Parlamentu Europejskiego uchwalając
Ordynację wyborczą w 2004 roku również przyjęto, że w podziale mandatów uwzględnia
się wyłącznie listy okręgowe tych komitetów wyborczych, które otrzymały co najmniej 5 %
Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich
Al. Solidarności 77
00-090 Warszawa
Tel. centr. (+48 22) 55 17 700
Infolinia obywatelska 800 676 676
[email protected]
www.rpo.gov.pl
ważnych głosów w skali kraju. Rozwiązanie to zostało powtórzone w uchwalonej w 2011
roku ustawie Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm., dalej jako „Kodeks").
Mechanizmy progów wyborczych budziły pewne kontrowersje, w szczególności w
odniesieniu do wypełniania przez nie zasad prawa wyborczego. W tym kontekście warto
przytoczyć genezą oraz okoliczności wprowadzenia ich w wyborach do Sejmu - w
podobnej formule funkcjonują bowiem już ponad 20 lat.
W ustawie z dnia 28 maja 1993 roku Ordynacja wyborcza do Sejmu RP wskazano
zasadę proporcjonalności wyborów, jednakże pod wpływem negatywnych doświadczeń
poprzednich wyborów parlamentarnych (1991 roku) wprowadzono szereg instytucji
będących mechanizmami deformującymi tą zasadę, a mających w efekcie zapobiec
rozdrobnieniu sił politycznych w Sejmie. W tym celu, wprowadzono w ustawie cały pakiet
rozwiązań, który stwarzał sytuację uprzywilejowania dla partii silniejszych: nowy system
rozdziału mandatów w okręgach wyborczych - drHondta, wspomniane progi wyborcze (5
% dla komitetów wyborczych, 8 % dla koalicji) zwiększono liczbę okręgów wyborczych, a
także zmienioną funkcjonującą wówczas instytucję listy ogólnopolskiej. Jak ujął prof.
Marek Zubik: „Progi wyborcze z założenia deformują [...] rzeczywisty układ poglądów
politycznych istniejących w społeczeństwie, w procedurze przełożenia tych preferencji na
mandaty
deputowanych"
(M.
Zubik,
Na
temat konstytucyjnych
aspektów
zasady
proporcjonalności wyborów do Sejmu RP <art. 96 ust. 2 konstytucji>, Przegląd Sejmowy
2011,nr 1).
Obok powyższych ocen, wskazuje się również zasadę, z którą tzw. progi wyborcze
mogą nie być zgodne - zasadę równości, ograniczając możliwość uzyskania mandatów
przez część komitetów wyborczych. Jednak dla prawidłowej oceny tej instytucji należy
wziąć całokształt problematyki i okoliczności. Konstytucja RP w art. 96 ust. 2 stanowi, że
wybory do Sejmu są wyborami proporcjonalnymi, równymi. Jak jednak słusznie wskazuje
prof. Piotr Uziębło, żadna z zasad wyborczych nie ma charakteru absolutnego, nie może być
dominującą nad pozostałymi zasadami, ale również nad celami wyborów (P. Uziębło,
Zasada
równości
wyborów
parlamentarnych
w
państwach
europejskich
i
południowoamerykańskich, Warszawa 2012). Tymczasem w doktrynie prawnej bardzo
wyraźnie wskazuje się, że wprowadzenie progów wyborczych uzasadnianie jest dążeniem
do uniknięcia nadmiernego rozdrobnienia rozczłonkowania wybieranego
organu i
zapewnienia możliwości powoływania stabilnej większości. Wskazuje się przy tym na
ogromną wartość dla Państwa stabilności politycznej, bowiem wyłoniony rząd musi być
zdolny
do
efektywnego
działania.
Wyraźnie
zaakcentował
to
polski
Trybunał
Konstytucyjny, podkreślając w wyroku o sygn. akt K 31/06 z 3 listopada 2006 r.
„Wyłoniona z wyboru stabilna większość powinna umożliwić stanowienie prawa, a w
systemach o cechach parlamentarnych - sprawować także polityczną kontrolę nad
egzekutywą". Jak wskazał prof. Krzysztof Skotnicki „Generalnie należy [...] stwierdzić, że
w doktrynie, jak i w orzecznictwie dążenie do uzyskania stabilnej większości rządowej
traktowane jest za wartość równorzędną z zasadą adekwatnej do woli wyborców
reprezentatywności parlamentu" (K. Skotnicki, Funkcje wyborów a wielkość okręgów
wyborczych, Toruń 2010, s. 22).
Warto podkreślić wreszcie, że progi wyborcze to ważny element systemu
wyborczego,
który
stosowany
jest
obecnie
dość
powszechnie
w
państwach
demokratycznych stosujących system proporcjonalny, choć wysokość tych progów jest
bardzo różna (od 0,067 % d 15 %). Najczęściej występuje klauzula zaporowa w wysokości
5%.
Podsumowując powyższe rozważania, należy przyjąć za prof. Bogusławem
Banaszakiem, że funkcje progów wyborczych (klauzuli zaporowych) polegają na dążeniu
do likwidacji negatywnych następstw stosowania proporcjonalnego systemu wyborczego w
wyborach do Sejmu i dążeniem do elekcji Sejmu nierozbitego na wiele frakcji. Co ważne,
przedstawiona funkcja progów przeważa nad ewentualnymi wątpliwościami co do
zgodności klauzuli zaporowej z zasadą równości prawa wyborczego (B. Banaszak,
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012).
Skupiając się na jednak zasadniczej kwestii, a więc wyborach do Parlamentu
Europejskiego, należy podkreślić, że nie jest to materia regulowana bezpośrednio przez
Konstytucję RP. Najważniejsze kwestie związane z ich zasadami wskazuje obowiązujący
od 1978 r. na obszarze Wspólnot Europejskich, a obecnie Unii Europejskiej „Akt dotyczący
wyborów członków Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich"
(Akt ustanowiony decyzją Rady z 20 września 1976 r., 76/787/EWWiS, EWG, Euratom, OJ
1976 L 278, s. 1, zmieniony Traktatem z Amsterdamu, OJ 1997 C 340, s. 1 i decyzją Rady
<2002/772/WE, Euratom> z dnia 25 czerwca i 23 września 2002 r.). Przesądził on, że
wybory do Parlamentu Europejskiego odbywają się zgodnie z zasadami bezpośredniości
(uprawnieni głosują bezpośrednio na kandydatów na posłów), powszechności (co do zasady
prawo udziału w wyborach mają wszyscy obywatele państw członkowskich) oraz
głosowania tajnego. Co ważne, zgodnie z tym aktem, we wszystkich państwach
członkowskich wybory muszą mieć charakter proporcjonalny. Jest to wymóg obligatoryjny,
Zgodnie z artykułem 2: „Odpowiednio do szczególnych krajowych uwarunkowań, Państwa
Członkowskie mogą tworzyć okręgi wyborcze do celów wyborów do Parlamentu
Europejskiego lub podzielić obszar wyborczy w inny sposób, ogólnie nie naruszając
proporcjonalnego charakteru systemu wyborczego". Z kolei artykuł 3 stanowi, że „Państwa
Członkowskie mogą ustanowić próg minimalny w rozdziale mandatów. Na poziomie
krajowym próg ten nie może przekroczyć 5 procent oddanych głosów". W zakresie
pozostałych
kwestii
dotyczących
systemu
wyborczego
prawo
unijne
odsyła
do
ustawodawstwa krajowego państw członkowskich.
W odniesieniu do analizowanej tematyki, warto przywołać również przyjętą przez
Parlament Europejski 22 listopada 2012 r. rezolucję w sprawie kolejnych wyborów w 2014
r. Parlament sugeruje w niej państwom członkowskim zmianę ordynacji wyborczych w celu
wprowadzenia
„odpowiednich
i
proporcjonalnych"
progów
minimalnych
podziału
mandatów, tak aby należycie odzwierciedlić decyzje obywateli wyrażone w wyborach, a
także skutecznie zagwarantować wypełnianie funkcji Parlamentu (Rezolucja Parlamentu
Europejskiego z dnia 22 listopada 2012 r.
w sprawie wyborów do Parlamentu
Europejskiego w 2014 r. P7 TA-PROY(2012)0462).
Konkludując, kwestia tzw. progów wyborczych w wyborach do Parlamentu
Europejskiego uregulowana obecnie w Kodeksie wyborczym jest więc zgodna z
ustawodawstwem wspólnotowym. Chciałbym jednak wyraźnie podkreślić, że Ustawodawca
krajowy posiada swobodę w kształtowaniu zasad funkcjonowania progów wyborczych i
może rozważyć np. obniżenie liczby głosów, które uprawniają do uzyskania mandatów.
Niewątpliwie specyfika wyborów do Parlamentu Europejskiego (na którą zwraca również
Pan uwagę w swoim piśmie), zmiany w innych państwach w tym zakresie (m.in. w
Niemczech), a także rezolucje Parlamentu Europejskiego mogą być impulsem do podjęcia
debaty na ten temat, a nawet do inicjatywy ustawodawczej mającej na celu zmianę ustawy
Kodeks wyborczy.
•A
Rzecznik Praw Obywatelskich nie znajduje jednak obecnie wystarczających podstaw
dla sformułowania wniosku o niezgodności z Konstytucją RP instytucji tzw. „progów
wyborczych" i skierowania go do Trybunału Konstytucyjnego. Nie oznacza to natomiast
braku zainteresowania tą ważną tematyką w zakresie w jakim ta konstrukcja prawa
wyborczego wpływa na realizację praw i wolności obywateli. Dlatego też Rzecznik Praw
Obywatelskich będzie monitorował problematykę funkcjonowania tzw. progów wyborczych
w polskim prawie wyborczym, skupiając się na jej analizie. Na początku 2015 roku
planowane jest zorganizowanie przez Rzecznika konferencji oraz wydanie publikacji
poświęconej najważniejszym wyzwaniom prawa wyborczego. Z uwzględnieniem ustaleń i
sygnałów od ekspertów, będą podejmowane dalsze działania Rzecznika związane z ochroną
praw wyborczych obywateli.
W powyższej analizie przedstawiono kwestie związane z konstytucyjnością tzw. progów
wyborczych, co jak się wydaje, stanowiło meritum Pana wniosku. Jeśli jednak oczekuje Pan
podjęcia działań w odniesieniu do samej procedury rozpoznania protestu wyborczego przez Sąd
Najwyższym, proszę o wyraźne zasygnalizowanie tego w ewentualnej dalszej korespondencji.
ŚIGCU^Uaa
Dr Jarosław ''
'*
Główny Specjalista