Danuta Kabat

Danuta Kabat
Problemy deficytu demokracji i demokratycznej legitymizacji systemu
władzy w Unii Europejskiej
Wraz ze zwiększającym się zakresem zadań i poszerzaniem kompetencji
Wspólnoty, a od wejścia w życie Traktatu z Maastricht - Unii Europejskiej,1 pojawia
się konieczność dopuszczenia do udziału w życiu politycznym przedstawicieli
społeczeństw narodowych państw członkowskich UE, reprezentowanych w składzie
poselskim
Parlamentu
Europejskiego.2
Mankamenty
takiego
rozwiązania,
rozpatrywanego z punktu widzenia teorii i praktyki współczesnych systemów
demokracji parlamentarnej będące
przedmiotem szeroko zakrojonej dyskusji
politycznych gremiów Unii Europejskiej etykietowane są w sposób dosadny jako
deficyt demokracji. Przybliżeniu istoty powyższego zjawiska mogą posłużyć tezy
będące wynikiem badań nad demokracją w działaniu. Robert Putman3 wyróżnia dwa
rodzaje równowagi społecznej z których jeden opiera się na fundamencie kapitału
1
Traktat z
Maastricht o Unii Europejskiej wszedł w życie 1 listopada 1993 roku. Należy mieć na
uwadze fakt, że wraz z powołaniem do życia Unii Europejskiej nie przestały istnieć Wspólnoty.
2
Parlament Europejski został powołany do życia w roku 1952 na mocy Traktatu o Europejskiej
Wspólnocie Węgla i Stali, w owym czasie znanym pod nazwą Wspólnego Zgromadzenia. Parlament do
lat 90-tych nie odgrywał większej roli w procesie prawodawczym we Wspólnocie Europejskiej. Na taką
sytuację złożyło się kilka czynników, mianowicie do roku 1979 delegowanie deputowanych do
Parlamentu przez parlamenty narodowe, a przede wszystkim szeroko ograniczone, czy w
początkowym okresie funkcjonowania brak uprawnień prawodawczych. Sytuacja uległa zasadniczej
zmianie z chwilą wejścia w życie Traktatu z Maastricht o Unii Europejskiej, czyli wraz z
wprowadzeniem do Traktatu o Wspólnocie Europejskiej nowej procedury współdecydowania.
Kompetencje prawodawcze Parlamentu uległy również zwiększeniu z chwilą wejścia w życie Traktatu z
Amsterdamu (1 maj 1999 roku), upraszczającej procedurę współdecydowania i poszerzającej jej
zakres stosowania. Parlament Europejski pozostaje jednym z organów prawodawczych obok Rady Unii
Europejskiej. Należy jednakowoż mieć na uwadze fakt, że pomimo wzrostu kompetencji Parlamentu,
nadal pozostają one znacznie ograniczone. Tym co determinuje pozycje instytucji we wspólnotowym
procesie sprawowania władzy jest fakt, że pomimo tego iż Wspólnota to specyficzny system
politycznym, nadal pozostaje organizacją międzynarodową o szczególnym charakterze.
3
R. Putman, Demokracja w działaniu, Znak, Kraków 1995.
społecznego, drugi zaś charakteryzuje się jego niedostatkiem. W przypadku
pierwszego mamy do czynienia z procesami społecznymi wzmacniającymi poziome
więzi zaufania, wzajemności i współpracy. Komplementarnym jest układ społeczny,
polityczny i gospodarczy będący wyrazem silnej demokracji.4 Drugi rodzaj równowagi
społecznej według Putmana wyraża się niedoborem cech właściwych kapitałowi
społecznemu. W rezultacie stajemy wobec samo wzmacniającego się ładu
współpracy nieobywatelskiej. Dają w nim znać o sobie nieufność, wymigiwanie się,
wyzysk, izolacja, a także utrwalanie się wertykalnych więzi zależności na płaszczyźnie
patron - klient w układach politycznych oraz w układzie hierarchicznym organów
państwowych.
Niejednokrotnie
towarzyszy
im
na
płaszczyźnie
stosunków
nieformalnych amoralny familizm. Silna demokracja - zdaniem Benjamina Barbera
cytowanego przez Putmana, opiera się na idei samo rządzącej się współpracy
obywateli, którzy są zjednoczeni nie tyle jednakowymi interesami, ile obywatelskim
wykształceniem, mającymi wspólne cele i podejmującymi wspólnie działania dzięki
obywatelskim postawom i instytucjom w których uczestniczą, a nie altruizmowi czy
dobremu charakterowi. Silna demokracja nie jest sprzeczna - w istocie od nich zależy
- z polityką akceptującą konflikty, socjologią akceptującą pluralizm i oddzieleniem
prywatnej i publicznej sfery działania.
Wspomniany deficyt demokratyczny przewija się często w dyskusjach nad
funkcjonowaniem instytucji wspólnotowych.5 Problem deficytu jest bowiem pochodną
skomplikowanych stosunków i zależności pomiędzy rządami państw członkowskich, a
władzami wspólnotowymi z jednej strony oraz dwoistą podległością społeczeństw
wobec własnych państw narodowych i wobec Unii Europejskiej z drugiej. W tym
stanie rzeczy wysuwane są pod adresem elit krajowych i wspólnotowych zarzuty, że
integracja służy przede wszystkim realizacji planów rządów, przeprowadzanych na
4
Pisze o tym Putman w rozdziale 6 cytowanej powyżej pracy Społeczny kapitał a sukces instytucji,
powołując się na sąd Kenneth Arrow'a o kluczowym znaczeniu zaufania, zasadniczego składnika
kapitału społecznego. Zob. także Francis Fukuyama, Zaufanie. Kapitał społeczny a droga do
dobrobytu, PWN, Warszawa 1997.
5
Instytucje wspólnotowe tworzą Parlament Europejski, Rada, Komisja Trybunał Sprawiedliwości,
Trybunał Rewidentów Księgowych. Parlament Europejski wraz z Radą Unii Europejskiej pełni funkcje
prawodawcze, Komisja Europejska funkcje wykonawcze i administracyjne, natomiast Trybunał
Sprawiedliwości wraz z Sądem Pierwszej Instancji stoi na straży przestrzegania prawa wspólnotowego.
koszt rządzonych społeczeństw. Odczucia takie utrwalane i wzmacniane są przez
środki
masowego
przekazu
ukazujące
w
krytycznym
świetle
wizje
eurobiurokratycznego labiryntu w którym wyobcowani, bezduszni funkcjonariusze i
urzędnicy prowadzą z dala od społeczeństwa swoje gry i interesy. Przysłowiowej
czary goryczy dopełniają występujące ponadto pośród społeczeństw brak znajomości
i zrozumienia dla skomplikowanych procedur i mechanizmów zarządzania Unią
Europejską.
Problemy demokracji występujące w kontekście tak specyficznego tworu jakim
jest Unia Europejska wymagają nieco odmiennej ekspozycji niż w przypadku
tradycyjnego państwa narodowego do jakiego przywykliśmy jako do pewnej normy i
miary. Co więcej, nie sposób także postawić znaku równości pomiędzy demokracją a
parlamentaryzmem, który sam przez się nie gwarantuje przecież właściwego rozwoju
struktur demokratycznych.6 O demokratycznym charakterze systemu politycznego
świadczy nie tylko samo istnienie zgromadzeń parlamentarnych wyłonionych w
drodze
wyborów
powszechnych
i
bezpośrednich,
ale
szereg
innych
cech
charakterystycznych, takich jak: pluralizm, wewnętrzna reprezentatywność, wolność
oraz zdolność do kompromisu pośredniego szczebla partyjnego, stowarzyszeń,
ruchów obywatelskich oraz mediów komunikacyjnych. Tam gdzie parlament nie
znajduje oparcia w tego rodzaju strukturze gwarantującej stałe wzajemne interakcje
narodu i państwa, tam nie spełnia się istota demokracji, nawet jeśli obecne są formy
demokratyczne.7 Do zaistnienia ładu demokratycznego nie wystarcza obecność
instytucji
spełniających
formalne
kryteria
demokracji.
Jakość
porządku
instytucjonalnego wyraża się między innymi w jakości norm i ich zastosowaniu w
6
Problem deficytu demokracji w Unii Europejskiej szeroko dyskutuje Francesca E.Bignami, analizując
proces podejmowania decyzji oraz tworzenia prawa wykonawczego w ramach comitology. Główna
teza brzmi, że wszelkie próby zwiększenia demokracji we Wspólnocie są nieskuteczne, ponieważ
czynione są w oparciu o błędne założenie, mianowicie że mamy tutaj do czynienia z modelem
demokracji parlamentarnej. Model europejski (UE) najbliższy jest modelowi amerykańskiemu (USA) i
tam też należy poszukiwać rozwiązań. Francesca E.Bignami, The democratic deficit in European
Community rulemaking: a call for notice and comment in comitology, Harvard International Law
Journal, Vol.40. No.2 Spring 1999, p.451-515.
7
Dieter Grimm, "Does Europe Need a Constitution", European Law Journal, Vol. 1, No. 3, November
1995, p.293.
praktyce.
Na
całość
funkcjonalną
składają
się:
normy
i
praktyka
prawa
stanowionego, sądownictwa oraz organów porządku publicznego; nieformalne normy
postępowania wraz z odpowiednimi sankcjami zwyczajowymi; etyczno-moralne
normy przejawiające się w sumieniu jednostek ludzkich.8 Jednakże tym co sprawia,
że demokracja Unii Europejskiej pozostawiać może jeszcze wiele do życzenia jest
słabo rozwinięte poczucie tożsamości zbiorowej u obywateli Unii, wyrażające się
znikomą zdolnością do dialogu ponadnarodowego.9
Mając na względzie powyższe stwierdzenia, należałoby się zastanowić nad
sensem zwiększania uprawnień Parlamentu Europejskiego kosztem uprawnień
państw członkowskich - w sytuacji gdy nie wykształcił się jeszcze naród europejski
oraz nie istnieje w zasadzie paneuropejski system partyjny.10 Zwiększanie uprawnień
Parlamentu budzić może szereg zastrzeżeń, ponieważ realizuje się ono kosztem
Rady, której pozycja ulega osłabieniu. Jeśli weźmiemy pod uwagę fakt, że Rada
reprezentuje rządy państw członkowskich - to tym wyraźniej pojawia się problem
legitymacji dla działań Wspólnoty.
Poszukiwanie satysfakcjonującego rozwiązania problemu deficytu demokracji
na
gruncie
wspólnotowym
przy
równoczesnym
poszanowaniu
zasady
subsydiarności11 wydaje się prowadzić nieuchronnie do przyjęcia rozwiązania
dopuszczającego parlamenty narodowe do uczestnictwa w procesie decyzyjnym
Wspólnot.
W
obecnym
stanie
rzeczy
takie
cechy
wspólnotowego
procesu
decyzyjnego jak różnorodność, złożoność oraz czasochłonność sytuują kontrolę Rady
przez parlamenty narodowe bardziej w sferze iluzji niż rzeczywistości. Udział
parlamentów narodowych w procesie decyzyjnym Wspólnot winien być większy, a
8
Douglas C. North, "The Contribution of the New Institutional Economics to an Understanding of the
Transition Problem", WIDER Annual Lectures, Helsinki, March 1997, s. 5.
9
Dieter Grimm, "Does Europe Need a Constitution"..., op. cit. s.297.
10
D. Kabat, “Rola transnarodowych partii politycznych w integracji europejskiej” Zeszyty Naukowe
Akademii Ekonomicznej w Krakowie: Prace z zakresu spraw europejskich i międzynarodowych,
Kraków, 2002 (w druku).
11
Zasada subsydiarności wprowadzona została w art.B Traktatu ustanawiającego Unię Europejską
oraz art.3b Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. W okresie wcześniejszym zasada
subsydiarności była stosowana w polityce ochrony środowiska, a wprowadzona została na mocy
Jednolitego Aktu Europejskiego (1 lipiec 1987 rok) - art.25 JAE.
zarazem bardziej skuteczny. Obecnie ogranicza się on niemal wyłącznie do
symbolicznej kontroli działalności prawodawczej ministrów państw członkowskich w
sprawach Wspólnoty.12
Dyskutowane powyżej rozwiązanie wydaje się być jednakże w chwili obecnej
mało
prawdopodobne
do
przyjęcia,
ponieważ
naturalne
związki
pomiędzy
parlamentami narodowymi, a Parlamentem Europejskim zostały zredukowane do
okazjonalnych
epizodów w momencie odstąpienia od systemu delegowania
deputowanych do Parlamentu Europejskiego przez parlamenty narodowe. Zmiana ta
była konsekwencją wprowadzenia w 1979 roku noweli przepisów określających
zasady wyborów powszechnych i bezpośrednich do Parlamentu Europejskiego.
Jak wynika z powyższych rozważań w imię tego samego celu można
zaproponować całkowicie różne rozwiązania. Widać to wyraźnie na przykładzie
sposobu dochodzenia do stanowiska deputowanego w Parlamencie Europejskim.
System
podwójnego mandatu
zlikwidowano między innymi w imię zasady
reprezentacji bezpośredniej społeczeństw narodowych w Parlamencie Europejskim.
Uzasadniano
potrzebę
deputowanych
od
ich
bezpośrednich
narodowych
wyborów
powiązań
koniecznością
politycznych.
uniezależnienia
Delegowanie
deputowanego przez parlament narodowy do Parlamentu Europejskiego miało
rzekomo stawiać go w niepożądanej z punktu widzenia dobra integracji pozycji, w
związku z którą miałby on dzielić lojalność pomiędzy swoje społeczeństwo krajowe i
Wspólnotę. Jednakże w świetle przytoczonej powyżej argumentacji okazuje się, że
większy wpływ parlamentów narodowych na proces decyzyjny Wspólnot byłby
prawdopodobnie
mniejszym
złem
w
świetle
podnoszonego
argumentu
o
utrzymującym się deficycie demokracji. Argumentuje się, że przyjęcie takiego
rozwiązania mogłoby okazać się korzystne, ponieważ pozwoliłoby na uniknięcie takich
negatywnych zjawisk jak kumulacja i centralizacja władzy.13
12
Za przykład skutecznej kontroli parlamentu narodowego nad działalnością rządu służyć może Duński
Folketing.
13
Koncentracja władzy nastąpiłaby wraz ze zwiększeniem kompetencji Parlamentu Europejskiego.
Taka sytuacja mogłaby okazać się niekorzystną dla polityki europejskiej, a przede wszystkim mogłaby
stanąć w kolizji z zasadą subsydiarności.
W Unii Europejskiej równolegle z problemem deficytu demokracji podnoszona
jest także kwestia legitymacji w odniesieniu do władz wspólnotowych. Z uwagi na
nietypowość i wyjątkowość rozwiązań przyjętych w przypadku konstrukcji i
funkcjonowania Unii Europejskiej problem wyraźnej potrzeby legitymizowania ich
należy do zagadnień inspirujących szereg dyskusji prowadzonych z różnych pozycji
teoretycznych i praktycznych. Unia Europejska traktowana jako swoisty system
polityczny jest hybrydą - z tendencją do ustawicznych zmian - podyktowanych
zmiennością warunków, perspektyw rozwojowych i brakiem możliwej do odczytania
wizji teleologicznej. Jako przedsięwzięcie organizacyjne wyróżnia się znacznym
stopniem niepewności i doraźnym charakterem przyjmowanych rozwiązań. Posiada
zarazem stosunkowo jasne ale i dość ogólne podstawy ideologiczne, które nie
determinują specjalnie rozwiązań praktycznych, których realizacja zależy od szeregu
czynników wśród których na plan pierwszy wysuwa się wola polityczna. Próby
sklasyfikowania Unii Europejskiej w kategoriach systemowych natrafiają na trudności.
W tej kwestii mamy bowiem do czynienia z brakiem wyraźnej hierarchii i spójności
jakie zazwyczaj uznaje się za cechy konstytutywne. Pewne cechy czy elementy
systemu rządowego (governance), których można doszukać się w przypadku
Wspólnoty nawiązują do różnych teorii integracyjnych. Przeplatają się z sobą
rozwiązania bliskie teorii federalistycznej z jednej strony, a międzyrządowej z drugiej.
Pojawiły się nawet próby wypracowania ujednoliconego spojrzenia na Unię
Europejską
jako
swoisty
system
polityczny.14
Innym
zdobywającym
sobie
popularność podejściem jest koncepcja tzw. wielopoziomowego systemu rządów
(multi-level governance).15 Próbuje ona pogodzić sprzeczności i niekonsekwencje
dwoistego
charakteru
ponadnarodowymi
rozwiązań
dążeniami
będących
Wspólnoty
wynikiem
Europejskiej,
kompromisu
a
pomiędzy
międzyrządowym
charakterem powiązań decydujących w znacznej mierze o jej faktycznym kształcie i
trybie funkcjonowania.
Na problem legitymacji w przypadku Unii Europejskiej można spojrzeć co
najmniej z dwóch punktów widzenia. Z funkcjonalnego punktu widzenia legitymacja
14
Simon Hix, The Political System of the European Union, Macmillan, London 1999.
15
Gary Marks, Structural policy and multi-level governance in the EC, in: A.Cafruny, G.Rosenthal, The
state of the European Community, Longman, London 1993.
systemu wypływa z jego zdolności do osiągania celów i rozwiązywania problemów. Z
kolei na gruncie prawno-politycznym w odniesieniu do systemów demokratycznych za
symbole legitymacji uważa się parlamenty jako ciała zbiorowe pochodzące z
bezpośredniego wyboru, reprezentujące obywateli danego państwa i podejmujące
działania w ich imieniu. Należy w tym miejscu podkreślić, że Parlament Europejski
wywiera silne znaczenie symboliczne a jego legitymacja ściśle związana jest z
procesem integracyjnym. W świetle negatywnych doświadczeń, uwidoczniających się
zwłaszcza w trakcie procesu ratyfikacyjnego Traktatu z Maastricht, możemy na
podstawie zmniejszającego się poparcia społecznego dla integracji zaryzykować
stwierdzenie o zmniejszającej się legitymacji dla Unii Europejskiej. Natomiast w
przypadku legitymacji rozumianej jako atrybut systemu politycznego Unii Europejskiej
uległa ona zwiększeniu, podczas gdy legitymacja pojmowana w kategoriach
nastawień międzyludzkich zmalała.
Legitymacja Parlamentu Europejskiego prezentuje się różnie w zależności od
przyjmowanego wyjaśnienia teoretycznego. Podejście federalistyczne wskazuje na
legitymację wywodzącą się z poparcia udzielanego przez społeczeństwo obywatelskie
Europy. W tym ujęciu Parlament Europejski postrzegany jest jako główny czynnik
legitymizujący system Unii Europejskiej. Zwolennicy federalistycznego punktu
widzenia upatrują w niedocenianiu roli Parlamentu Europejskiego główną przyczynę
deficytu demokracji. Deficyt demokracji wynikać ma z faktu przesunięcia kompetencji
w procesie decyzyjnym ze szczebla narodowego na ponadnarodowy (europejski) bez
jednoczesnego wzmocnienia kontroli parlamentarnej nad egzekutywą. Brak kontroli
nad rządem, zarówno na poziomie narodowym jak i ponadnarodowym (europejskim),
skutkuje podwójnym deficytem demokracji. Inaczej natomiast rozumują zwolennicy
podejścia realistycznego, którzy przypisują Parlamentowi Europejskiemu rolę wręcz
znikomą, ponieważ w ich przeświadczeniu źródłem legitymacji mogą być jedynie
państwa narodowe. Legitymację europejskiego systemu władzy można zatem
rozpatrywać na tle dylematu wynikającego z konieczności wyboru pomiędzy
rozwiązaniem federalistycznym, które zapewnia większą skuteczność władzy przy
słabszej legitymacji formalnej, a rozwiązaniem konfederacyjnym oferującym mniejszą
efektywność ale przy silniejszej legitymacji formalnej.16
Wspólnota Europejska podlegająca ciągłemu procesowi przemian przywodzi na
myśl porównanie z wielkim laboratorium, w którym prowadzone są badania mające
na celu otrzymywanie coraz to doskonalonej formuły integracyjnej. W przypadku
integracji europejskiej mamy do czynienia z długotrwałym i zróżnicowanym
wewnętrznie procesem zmiany nie tylko gospodarczej, prawnej i politycznej ale także
społecznej i kulturowej. Powyżej omawiane problemy deficytu demokracji i
legitymizacji władzy niewątpliwie związane są z brakiem trwale wytyczonego i
skonkretyzowanego punktu docelowego do którego prowadzić winien proces
integracji europejskiej. Wiele zdaje się wskazywać na to, że bez poważnych zmian
systemowych, trudno będzie uzyskać jakieś satysfakcjonujące nas rozwiązania
pośrednie. Trudności nastręcza także fakt, iż dla Unii Europejskiej, która nadal
pozostaje szczególnym rodzajem organizacji międzynarodowej usiłuje się dopasować
zasady wywodzące się z długotrwałych doświadczeń państwa narodowego, którym
Unia Europejska nigdy nie była i być nie może, choć niewątpliwie zmierza ku nowej
formie ponadnarodowej organizacji, zbliżonej do organizacji państwowej. Z drugiej
zaś strony każda władza, czy to na szczeblu lokalnym, narodowym, regionalnym czy
nawet globalnym winna posiadać legitymizację - w tym przypadku demokratyczną.
16
Przegląd argumentów podnoszonych w dyskusji zawiera artykuł: Wolfgang Wessels, Udo Diedrichs,
"A New Kind of Legitimacy for a New Kind of Parliament - The Evolution of the European Parliament,
European Integration on-line Papers (EIOP) Vol. 1, No 6 (1997).