podstawy prawa ochrony środowiska

PODSTAWY PRAWA
OCHRONY ŚRODOWISKA
Hanna Kończal
Zastępca Wielkopolskiego Wojewódzkiego
Inspektora Ochrony Środowiska
12 maja 2014 r.
Zakres wykładu:
1. Początki i ewolucja przepisów o ochronie
środowiska w Polsce.
2. Skutki traktatu stowarzyszeniowego dla
polskiego prawa ekologicznego.
3. Struktura przepisów ochrony środowiska:
ustawy horyzontalne, ustawy sektorowe
i przepisy uzupełniające.
4. Ustawa – Prawo ochrony środowiska:
systematyka
wewnętrzna
ustawy,
główne zasady prawne korzystania ze
środowiska.
5. Organy ochrony środowiska i Inspekcja
Ochrony Środowiska.
1. Początki i ewolucja przepisów o ochronie
środowiska w Polsce.
Początki prawnej ochrony środowiska:
• główny motyw działań ochronnych
wartości ekonomiczne
• ochrona cennych obiektów przyrodniczych i
obszarów wartościowych przyrodniczo lub
krajobrazowo.
Współczesne podejście ochronne:
• główny motyw działań ochronnych
wartości
idealne
(naukowe,
estetyczne, historyczno–pamiątkowe,
przyrodnicze wynikające z zagrożenia
gatunku lub obszaru)
• ochrona
zagrożonych
gatunków,
obiektów i obszarów, ale także
ochrona
poszczególnych
komponentów
środowiska
oraz
racjonalne korzystanie ze środowiska
(zrównoważony rozwój).
Najstarszy akt prawny współczesnego
podejścia
ustawa Sejmu Krajowego we
Lwowie z 10.07.1869 r. „względem zakazu
łapania, wytępiania i sprzedawania
zwierząt alpejskich właściwych Tatrom,
świstaka i dzikich kóz”.
Ustawa
uchwalona
dzięki
pracom
badawczym,
prowadzonym
na
Uniwersytecie Jagiellońskim i Uniwersytecie
Jana Kazimierza we Lwowie oraz
działalności m. in. Polskiego Towarzystwa
Tatrzańskiego i Towarzystwa Przyrodników
im. Mikołaja Kopernika.
Działania ochronne kontynuowane były
po odzyskaniu niepodległości:
 dekret Rady Regencyjnej Królestwa
Polskiego z 31.10.1918 r. o opiece
nad zabytkami sztuki i kultury
 rozporządzenie Ministra Wyznań
Religijnych i Oświecenia Publicznego
z 16.09.1919 r. o ochronie niektórych
zabytków przyrody
 przepisy
regulujące
gospodarkę
leśną, łowiecką oraz rybacką
 ustawa z 10.03.1934 r. o ochronie
przyrody (!!!)
Po II wojnie światowej już 07.04.1949 r.
przyjęto ustawę o ochronie przyrody,
która po raz pierwszy, stworzyła ramy
dla
całościowej
polityki
ochrony
środowiska (kompleksowe podejście do
środowiska).
Koncepcje nie zostały wdrożone.
Kolejny
etap
rozwoju
regulacji
szczebla
ustawowego to połowa lat 60 XX wieku
przepisy
chroniące
środowisko
przed
zanieczyszczeniami:
 ustawa z 31.01.1961 r. o ochronie wód przed
zanieczyszczeniami, zmieniona 30.05.1962 r.
w Prawo wodne, znowelizowane 24.10.1974 r.
 ustawa z 21.04.1966 r. o ochronie powietrza
atmosferycznego przed zanieczyszczaniem
 ujęcie kwestii ochrony środowiska w przepisach
dotyczących innych dziedzin: gospodarowania
przestrzenią, prawa budowlanego, prawa
górniczego, korzystania z gruntów.
Konferencja Sztokholmska z 1972 r. zwróciła uwagę
na globalne problemy ochrony środowiska
stało
się
to
impulsem
do
opracowania
ustawy
porządkującej system prawnej ochrony środowiska
ustawa z 31.01.1980 r. o ochronie i kształtowaniu
środowiska. Ustawa zawierała m. in.:
• wytyczne ogólne, wspólne dla wszystkich
przepisów związanych z ochroną środowiska
• kierunki ochrony środowiska (ochrona powietrza,
ochrona
przed
odpadami,
wibracjami,
nadzwyczajnymi zagrożeniami)
• odpowiedzialność za skutki naruszenia środowiska
• przepisy karne i administracyjne kary pieniężne.
2. Skutki traktatu stowarzyszeniowego dla
polskiego prawa ekologicznego.
Członkostwo w Unii Europejskiej wiąże się z obowiązkiem
dostosowania prawa krajowego do prawodawstwa
unijnego.
01.02.1993 r. wszedł w życie Układ Europejski o
stowarzyszeniu Polski ze Wspólnotami Europejskimi – art.
71 zobowiązywał Polskę do „pełnego zagwarantowania,
że wymogi ochrony środowiska będą od samego
początku włączone do polityki państwa”.
Polska zobowiązała się do stopniowego dostosowywania
prawa
wewnętrznego
do
systemu
prawnego
obowiązującego we Wspólnocie, poprzez przyjęcie
międzynarodowych standardów ochrony środowiska.
Dostosowanie prawa polega na:
• transpozycji prawa wspólnotowego, czyli
jego przeniesienia do prawa krajowego
poprzez przyjęcie lub zmianę krajowych
ustaw, zasad i procedur administracyjnych.
W momencie przystąpienia do Unii każdy
kraj winien mieć w swoim systemie
prawnym całość acquis communautaire,
czyli
dorobku
prawnego
Wspólnoty
(dyrektywy,
rozporządzenia,
decyzje,
orzeczenia
i
wykładnia
Trybunału
Sprawiedliwości, umowy międzynarodowe).
• implementacji, czyli wprowadzenia w życie
przepisów wspólnotowych na terytorium
danego państwa
• derogacji,
czyli
uchylenia
przepisu
krajowego na rzecz regulacji unijnej.
Proces dostosowania prawa polskiego do
wymagań prawa unijnego realizowany był w latach
1997–2004.
W 1997 r. uchwalono ustawę o odpadach, która po
raz pierwszy w sposób całościowy i rozbudowany
regulowała kwestie postępowania z odpadami.
Okazało się jednak, że ustawa była w wielu
elementach niezgodna z prawem wspólnotowym.
Doświadczenia wykorzystano w pracach nad
główną ustawą prawa ekologicznego, która miała
dokonać transpozycji kilkunastu dyrektyw i
zastąpić ustawę o ochronie i kształtowaniu
środowiska,
ustawą
–
Prawo
ochrony
środowiska.
3. Struktura przepisów ochrony środowiska:
ustawy horyzontalne, ustawy sektorowe i
przepisy uzupełniające.
Ukształtowany system aktów prawnych
zawierających przepisy związane z ochroną
środowiska obejmuje:
 kilkadziesiąt ustaw
 ponad
100
aktów
wykonawczych
(pomijając akty ustanawiające formy
ochrony przyrody w oparciu o ustawę o
ochronie przyrody).
Ustawy, biorąc pod uwagę ich treść, znaczenie dla
całego systemu i miejsce w nim, można podzielić na
kilka grup:
• ustawy o charakterze ogólnym i horyzontalnym
porządkują system; odgrywają w nim rolę wiodącą;
regulują zagadnienia istotne dla całego systemu
prawnej ochrony środowiska.
 ustawa – Prawo ochrony środowiska (!!!)
 ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i
ich naprawie
 ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku
i jego ochronie, udziale społeczeństwa w
ochronie
środowiska
oraz
ocenach
oddziaływania na środowisko.
• ustawy
o
charakterze
„sektorowym”
obejmują, bądź
poszczególne sektory (elementy)
środowiska, bądź określone typy
działań
wpływających
na
środowisko.
Ustawy
regulujące
zasady
korzystania i ochrony określonych
elementów środowiska to np.:
ustawa – Prawo wodne
ustawa o ochronie przyrody
ustawa – Prawo geologiczne i
górnicze.
Ustawy regulujące działania wpływające na
środowisko to np.:
ustawa o odpadach
ustawa o recyklingu pojazdów
ustawa o zużytym sprzęcie elektrycznym
i elektronicznym
ustawy regulujące gospodarcze korzystanie
z biosfery (prawo leśne, łowieckie, rybackie,
przepisy o rolnictwie ekologicznym)
ustawy regulujące postępowanie z substancjami
niebezpiecznymi
(ustawa
o
substancjach
chemicznych i ich mieszaninach, ustawa
o produktach biobójczych).
• ustawy o charakterze uzupełniającym
nie dotyczą bezpośrednio kwestii
ochrony środowiska, ale zawierają
regulacje
wykorzystywane
dla
osiągania celów ochrony środowiska.
Należą do nich np.:
 przepisy
o
planowaniu
i
zagospodarowaniu przestrzennym
 Prawo budowlane
 przepisy o normalizacji i badaniu
jakości produktów.
Odrębną
grupę
przepisów
uzupełniających
tworzą
przepisy
ustrojowe i kompetencyjne, które ustalają
pozycję i zadania aparatu państwa
obciążonego
zadaniami
ochronnymi
(bardzo rozproszone):
ustawy samorządowe
ustawa – Prawo ochrony środowiska
ustawa
o
Inspekcji
Ochrony
Środowiska.
Do przepisów uzupełniających zalicza się
też przepisy związane z
odpowiedzialnością prawną w ochronie
środowiska:
Kodeks cywilny
Kodeks karny
Kodeks wykroczeń
ustawa – Prawo ochrony środowiska.
4. Ustawa – Prawo ochrony środowiska.
Systematyka wewnętrzna ustawy:
Ustawa – Prawo ochrony środowiska jest
najważniejszą ustawą prawa ekologicznego.
W momencie uchwalenia – w 2001 r.
zapewniała transpozycję około 20 aktów
prawa wspólnotowego, obecnie 31.
Jest obszerna – ma 422 artykuły.
Wyróżnia się w niej 8 podstawowych części –
tytułów, które dzielone są na działy i rozdziały.
Tytuły:
I.Przepisy ogólne
II.Ochrona zasobów środowiska
III.Przeciwdziałanie zanieczyszczeniom
IV.Poważne awarie
V.Środki finansowo–prawne
VI.Odpowiedzialność
w
ochronie
środowiska
VII.Organy administracji i instytucje
właściwe do spraw ochrony środowiska
VIII.Programy dostosowawcze
Istotnym fragmentem ustawy jest
słowniczek zawarty w art. 3, który
precyzuje sposób rozumienia wielu
pojęć
dla
ochrony
środowiska
podstawowych.
Zdefiniowano m.in. pojęcia:
 środowisko i ochrona środowiska
 podmiot korzystający ze środowiska
 instalacja oraz urządzenie
 emisja i wielkość emisji
 standardy
jakości
środowiska
i standardy emisyjne
 zrównoważony rozwój.
Słowniczek służy zapewnieniu spójności
pojęciowej w przepisach środowiskowych.
Zasadą jest, że pojęcia w danej gałęzi
prawa definiowane są tylko raz – w
ustawie
ogólnej
(lub
innej).
Niedopuszczalne jest dublowanie pojęć,
czyli wprowadzanie odrębnych definicji
tego
samego
pojęcia
w
nowowprowadzonych
ustawach
(lub
rozporządzeniach).
Zdefiniowane prawnie pojęcia mogą być
oczywiście zmienione, ale tylko poprzez
formalną nowelizację aktu prawnego.
Główne zasady prawne korzystania ze
środowiska
• Zasada legalności korzystania ze
środowiska
Ustala trzy prawne formy korzystania ze
środowiska:
 korzystanie
powszechne
–
przysługuje każdej osobie fizycznej
w celu zaspokojenia potrzeb
osobistych
oraz
potrzeb
gospodarstwa domowego, bez
użycia instalacji
korzystanie zwykłe – korzystanie w
sposób inny niż powszechny przez
każdego (osobę fizyczną i podmiot) i dla
każdego celu, ale przy użyciu instalacji
korzystanie
reglamentowane
–
korzystanie wymagające pozwolenia,
którego granice i warunki określane są w
odpowiedniej decyzji administracyjnej
(pozwolenia wodnoprawne na pobór
wody; na odprowadzanie ścieków; na
wytwarzanie odpadów; na emisję gazów
lub pyłów do powietrza; pozwolenia
zintegrowane).
• Zasada kompleksowości
Zakłada stosowanie takich środków, które chroniąc
jeden z elementów środowiska, chronią inne
elementy, a przynajmniej im nie szkodzą.
Chodzi o ochronę elementów abiotycznych (woda,
gleba, gazy atmosferyczne (02, N, CO2), rzeźba
terenu, klimat, temperatura), biotycznych (wszystkie
organizmy żywe: rośliny, zwierzęta, grzyby) oraz
stanów naturalnych (stan bez hałasu, stan
różnorodności
biologicznej,
stan
bez
promieniowania).
Jest to zasada „ważenia racji” i analizy wpływu
przedsięwzięć na wszystkie elementy środowiska
(bilans strat i zysków środowiskowych).
• Zasada zapobiegania (prewencji)
Zobowiązuje każdego kto podejmuje działalność
do zapobiegania jej negatywnemu oddziaływaniu
na środowisko.
Na etapie planowania i realizacji przedsięwzięć
postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na
środowisko (z udziałem społeczeństwa).
Na etapie eksploatacji przedsięwzięć
uzyskanie
i przestrzeganie pozwoleń na korzystanie ze środowiska
oraz dobrowolne doskonalenie zarządzania legalnymi
oddziaływaniami na środowisko w ramach systemów
zarządzania środowiskiem według norm Międzynarodowej
Organizacji Normalizacyjnej ISO 14001 lub EMAS
(Wspólnotowy System Ekozarządzania i Audytu).
Stosowanie zasady zapobiega szkodom w środowisku.
• -
• Zasada przezorności
Nakazuje podjęcie wszelkich możliwych środków
zapobiegawczych przy podejmowaniu działalności,
której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest
jeszcze w pełni rozpoznane.
Środki ochrony powinny być oparte o ocenę ryzyka
(technologicznego, organizacyjnego, zewnętrznego),
wyniki kontroli wyrywkowej oraz dostępne dowody
naukowe.
Przy wyborze środków ochronnych dopuszcza się
uwzględnienie takich czynników jak oszczędność,
efektywność ekonomiczna, zapewnienie powszechnych
korzyści za jak najmniejszą cenę.
• Zasada „zanieczyszczający płaci”
W szerszym ujęciu oznacza, że odpowiedzialność
finansową ponosi ten, kto wprowadza do środowiska
jakiekolwiek zanieczyszczenia, niezależnie od tego,
czy jego działalność jest zgodna z prawem, czy nie
(opłaty ekologiczne, kary za przekraczanie standardów
jakości środowiska lub emisyjnych, koszty wyrządzenia
szkody w środowisku).
W węższym ujęciu oznacza ponoszenie finansowej
odpowiedzialności za nieprzestrzeganie standardów
(kary administracyjne) oraz za wyrządzenie szkody w
środowisku (koszty naprawy).
• Zasada integracji
Chodzi w niej o integrowanie ochrony środowiska
z działalnością społeczno-gospodarczą, poprzez
uwzględnianie
zasad
ochrony
środowiska
i zrównoważonego rozwoju w strategicznych
dokumentach sektorowych (politykach, planach,
programach poszczególnych gałęzi przemysłu,
energetyki, transportu, gospodarki przestrzennej,
rolnictwa, leśnictwa, turystyki, itp.).
Podstawowym instrumentem realizacji tej zasady jest
tzw. strategiczna ocena oddziaływania na środowisko,
którą przeprowadza się dla tych rozstrzygnięć, które
mogą powodować znaczący wpływ na środowisko.
• Zasada powszechnego dostępu do informacji
o środowisku
Ma mocne osadzenie w prawie międzynarodowym,
w tym
w ratyfikowanej również przez Polskę
Konwencji z Aarhus. Prawo do informacji o stanie
i ochronie środowiska, które są w posiadaniu
administracji publicznej w Polsce ma każda osoba
przebywająca na terenie Polski, bez względu na to,
czy jest jej obywatelem, czy nie.
Udostępnianie informacji odbywa się na warunkach
określonych w ustawie o udostępnianiu informacji
o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa
w
ochronie
środowiska
oraz
o
ocenach
oddziaływania na środowisko.
• Zasada
udziału
społeczeństwa
w
postępowaniach z zakresu ochrony
środowiska
Zasada dopuszcza każdą osobę fizyczną
do uczestniczenia w postępowaniach, które
mogą wywrzeć skutki na środowisko,
jednakże nie we wszystkich, a tylko w tych,
w
których
udział
społeczeństwa
przewidziany jest przez konkretną ustawę
prawa materialnego.
Osoby
fizyczne
mogą
uczestniczyć
zarówno w postępowaniach, w których
wydawane są indywidualne decyzje, jak i w
postępowaniach, w których zatwierdzane
są dokumenty o charakterze generalnym.
• Zasada stosowania metodyk referencyjnych
w badaniach środowiskowych
Nazywana jest też „zasadą ujednolicania” lub
„zasadą porównywalności wyników (badań
i pomiarów)”.
Celem
jej
jest
nie
tylko
uzyskanie
porównywalności
wyników,
ale
także
uproszczenie prowadzenia kontroli.
Metodyki referencyjne są to metody pomiarów
i badań, określone na podstawie upoważnienia
ustawowego.
Adresatem obowiązku stosowania metodyk
referencyjnych są organy państwa oraz podmioty
korzystające ze środowiska, zobowiązane do
prowadzenia pomiarów i badań.
5. Organy ochrony środowiska i Inspekcja
Ochrony Środowiska.
Uprawnienia do decydowania o korzystaniu ze
środowiska, do dyscyplinowania podmiotów
i osób fizycznych w przypadku działań
niezgodnych z prawem, do nakładania
obowiązków i egzekwowania ich wykonania są
bardzo rozproszone; posiada je 10 organów
administracji publicznej. Najwięcej uprawnień
ma marszałek województwa.
Organami ochrony środowiska są też:
- starosta
- regionalny dyrektor ochrony środowiska
- wójt, burmistrz lub prezydent miasta.
Organy Inspekcji Ochrony Środowiska (IOŚ), tj.:
- Główny Inspektor Ochrony Środowiska
- 16 wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska
sprawują głównie funkcje kontrolne w stosunku do
podmiotów korzystających ze środowiska oraz
prowadzą badania i pomiary stanu środowiska i emisji
wpływających na ten stan.
Wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska mają też
uprawnienia do wstrzymywania użytkowania instalacji
eksploatowanych nielegalnie bądź z naruszeniem
pozwoleń oraz uprawnienia do wstrzymywania
działalności, jeśli powoduje ona pogorszenie stanu
środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu
lub zdrowiu ludzi.
Cechą polskiego prawa ochrony
środowiska w ostatnich latach jest
jego duża zmienność: obowiązujące
przepisy często są nowelizowane;
pojawiają się też nowe regulacje
w obszarach dotąd nie regulowanych.
Akty prawne są bardzo rozbudowane,
trudne
do
zrozumienia
i niejednoznaczne.
Utrudnia
to
stosowanie
prawa
i osłabia jego znaczenie.
Dziękuję za uwagę