Wybrane doswiadczenia miedzynarodowe w zakresie

Rozdział i
Wybrane doświadczenia
międzynarodowe w zakresie
programowania budżetu
zadaniowego paostwa oraz
wynikające z nich wnioski dla paostw rozwijających się
Ewa Szczęsna1
Streszczenie
Podstawowym celem niniejszej pracy jest wykazanie, iż jednoczesne wdrożenie budżetu zadaniowego paostwa wraz z rozwiązaniami szerokiego nurtu działao efektywnościowych zwanych nowym zarządzaniem publicznym (New Public Management), powinno przyczynid się w znacznym stopniu do poprawy skuteczności, efektywności, celowości oraz przejrzystości wydatków publicznych, a także do lepszego funkcjonowania
oraz większej wydajności całego sektora finansów publicznych. Dokonany w pracy zarys
doświadczeo międzynarodowych w tym zakresie w zestawieniu z prezentacją danych
obrazujących wpływ implementacji rozwiązao formuły budżetu zadaniowego, pozwala
jednoznacznie pozytywnie oceniad koncepcję tego instrumentu zarządzania, a nie administrowania środkami publicznymi. Doświadczenia paostw, które już podjęły trud zreformowania systemów budżetowych w kierunku budżetowania zadaniowego i uzyskały
pewne rezultaty reform, stanowią istotną bazę informacji dla paostw rozwijających się,
które jeszcze nie podjęły decyzji o rozpoczęciu implementacji budzetu zadaniowego.
Będą one rozpoczynały proces reformowania z lepszej pozycji startowej, zaopatrzone w
pakiet „dobrych praktyk”, jednocześnie wiedząc jakich błędów unikad.
Wstęp
1
Mgr Ewa Szczęsna jest absolwentką Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie na kierunku
Ekonomia, dziennikarką ekonomiczną w magazynie Business in Poland. Ponadto od roku
współpracuje z Instytutem Wiedzy i Innowacji.
1
Wybrane doświadczenia międzynarodowe w zakresie programowania budżetu zadaniowe2
go paostwa oraz wynikające z nich wnioski dla paostw rozwijających się
Wysokorozwinięte paostwa świata już od dziesięcioleci szukają metod lepszego
zarządzania pieniędzmi publicznymi. Prekursorem podejmowania reform ukierunkowanych na zwiększenie racjonalności wydatkowanych środków publicznych przez wprowadzanie metod programowania budżetowego opartego na
zarządzaniu przez rezultaty były Stany Zjednoczone w koocu lat 40. XX wieku. W
ślad za nimi również inne kraje wysokorozwinięte zaczęły stopniowo modernizowad zarządzanie sektorem finansów publicznych, wprowadzając nowoczesne
metody budżetowania.
Nowe zarządzanie wydatkami budżetowymi jest wyzwaniem stojącym przed
wieloma paostwami rozwijającymi się, a zwłaszcza krajami Europy ŚrodkowoWschodniej, w tym również Polski. Wydatkowa storna budżetu staje się niezwykle ważnym narzędziem polityki społeczno-gospodarczej w zintegrowanej
Unii Europejskiej. Ramy wspólnej polityki fiskalnej w zakresie deficytu budżetowego, długu publicznego oraz podatków, które podlegają harmonizacji, w
pewnym stopniu zawężają instrumentarium polityki fiskalnej od strony dochodowej budżetu. Dlatego coraz większe znaczenie zaczynają ogrywad wydatki
publiczne i właściwe zarządzanie nimi.
Budżet zadaniowy bądź jego zasadnicze elementy odnaleźd można w systemach finansów publicznych już przeszło pięddziesięciu paostw, m.in. Nowej Zelandii, Stanów Zjednoczonych, Wielkiej Brytanii, Australii, Kanady, Francji, Słowacji, Włoch, Szwecji, Turcji, Meksyku, Chile, Belgii, Holandii, Danii, Litwy, Łotwy, Estonii, Hiszpanii, Islandii, Indii, Japonii, Norwegii, Republiki Południowej
Afryki, Rosji, Niemiec, Chorwacji, Rumunii, Bułgarii, Polski2. Częśd z tych paostw
wykorzystuje budżet zadaniowy jako kompleksowe rozwiązanie całkowicie zastępujące dotychczasowy model budżetu, inne zaś implementują jedynie elementy programowania zadaniowego, jako narzędzie uzupełniające do budżetu
tradycyjnego. Reformy w zakresie wdrażania budżetu zadaniowego w poszczególnych paostwach miały i nadal mają swoją specyfikę przez wzgląd na różnorodnośd systemów oraz uwarunkowao polityczno-ekonomicznych. Można jednak zauważyd pewną wspólną cechę reform budżetowych wszystkich paostw –
2
Na podstawie: Current issues in fiscal reform in Central Europe and the Baltic States 2008. Performance-based budgeting and medium term expenditure frameworks in Emerging Europe, The
World Bank, (nieopublikowany dotąd raport Banku Światowego), s. 80-165 oraz Perczyoski P.,
Postuła M., Budżet zadaniowy – wprowadzenie; znaczenie wieloletniego planowania strategicznego w procesie budżetowania , [w:] Budżet zadaniowy w administracji publicznej, red. Perczyoski
P., Postuła M., Publikacja Ministerstwa Finansów i Fundacji Europejski Instytut Administracji Publicznej, Warszawa 2008, s. 25 oraz Stieger K., Elementy budżetowania zadaniowego
w Niemczech, [w:] Nowe zarządzanie publiczne – skutecznośd i efektywnośd. Budżet zadaniowy w
Polsce, red. Lubioska T., Difin, Warszawa 2009, s. 402-408.
Ewa Szczęsna
3
wprowadzenie bardziej lub mniej rozbudowanego zarządzania nastawionego
na rezultaty.
i.1. Wybrane aspekty programowania zadaniowego w Stanach Zjednoczonych na szczeblu federalnym
Proces budżetowania zadaniowego funkcjonujący w Stanach Zjednoczonych,
które były pionierem w zakresie udoskonalania procesów planowania i programowania budżetowego, jest niezwykle skomplikowany oraz różni się on znacząco od tych występujących w innych krajach, co w pewnym stopniu wynika z
konstytucyjnego, wyraźnego trójpodziału władzy w ustroju tego paostwa już od
początków jego istnienia3.
Koncepcja budżetowania zadaniowego w USA podlegała częstym zmianom,
jednakże kolejno podejmowane wysiłki w tym zakresie wyraźnie kształtowały
kulturę myślenia zarządczego o finansach publicznych4. Najważniejszymi inicjatywami w tym zakresie były:
1. metoda analizy rezultatów budżetowania (Performance Budgeting5)
wprowadzona w 1949 r.;
2. system planowania i programowania budżetowego (Planning – Programming – Budgeting System) wdrożony w 1965 r.;
3. metoda zarządzania przez cele (Management by Objectives) wprowadzona w 1973 r.;
4. metoda budżetowania od zera (Zero-Base Budgeting) wprowadzona w
1977 r.
Ramy prawne budżetowania zadaniowego (Performance Budgeting)6 na
szczeblu federalnym ustanowił uchwalony w 1993 r. Government Performance
3
Blöndal J.R., Kraan D.-J., Ruffner M., Budgeting in the United States, “OECD Journal on
Budgeting” 2003, Vol. 3 No. 2, s. 8.
4
Zielioski W., Stany Zjednoczone, [w:] Nowe zarządzanie publiczne – skutecznośd i efektywnośd.
Budżet zadaniowy w Polsce, red. Lubioska T., Difin, Warszawa 2009, s. 343.
5
Obecnie określenie Performance Budgeting według terminologii OECD oraz IMF obejmuje szereg metod programowania budżetowego, mimo iż pierwotnie dotyczyło ono jednej metody budżetowania. W polskiej terminologii finansów publicznych zwykło się tłumaczyd to określenie jako
system budżetowy typu zadaniowego, budżetowanie zadaniowe lub budżet zadaniowy, co powoduje pewne rozbieżności terminologiczne, gdyż polski budżet zadaniowy w anglojęzycznej literaturze tłumaczony jest jako task budgeting. W pracy tej jednak termin budżet zadaniowy będzie
rozpatrywany w obecnym znaczeniu Performance Budgeting.
6
Występujący w Stanach Zjednoczonych performance budget, ściśle wiąże się z metodą zarządzania poprzez cele lub poprzez rezultaty (Performance-Based Management). Należy wyraźnie
Wybrane doświadczenia międzynarodowe w zakresie programowania budżetu zadaniowe4
go paostwa oraz wynikające z nich wnioski dla paostw rozwijających się
Results Act (GPRA)7, którego głównym celem jest zwiększanie skuteczności i
efektywności wydatkowanych w ramach poszczególnych programów rządowych publicznych środków finansowych. W tym celu GPRA zobowiązuje agencje
rządowe8, by w procesie planowania budżetowego rozpoczynad od ustalania
celów strategicznych, a następnie w ich ramach uszczegółowiad cele taktyczne
o rocznej perspektywie, a ostatecznie raportowad o osiąganych postępach Kongresowi. Innymi słowy, w procesie budżetowania agencje zobligowane są do
opracowywania trzech dokumentów, stanowiących jednocześnie elementy procesu budżetowego9: planu strategicznego (Strategic Plan), planu rocznego (Annual Performance Plan) oraz raportu z wykonania programów (Annual Performance Report).
Sekwencja przygotowywania i dostarczania wyżej wymienionych dokumentów jest zsynchronizowana w taki sposób, by umożliwiad organom decydującym
o alokacji środków na poszczególne programy rządowe analizę raportów za poprzedni rok budżetowy, ponieważ w oparciu o ich wyniki podejmowane są decyzje o przeznaczaniu środków na przyszły rok budżetowy. Warto dodad, iż
GPRA nie zakłada sporządzania całościowego planu obejmującego wszystkie
jednostki władzy publicznej na szczeblu centralnym. Budżet Stanów Zjednoczonych jest niejednolity, składa się na niego szereg dokumentów takich jak: prognozy dotyczące wydatków, budżet sensu stricte10, dokładne tabele prezentujące wydatki w bardzo szczegółowym ujęciu oraz w ujęciu zadaniowym, informacje nt. ewaluacji (narzędzie PART). Poszczególne agencje opracowują swoje
własne plany i szczegółowe dokumenty budżetowe dostarczane na potrzeby
opracowania budżetu ogólnego (President’s budget)11.
podkreślid, iż amerykaoski budżet zadaniowy różni się w znacznym stopniu od polskiej metodoligii
budżetu zadaniowego.
7
Pełny tekst Government Performance Results Act dostępny jest na stornie internetowej Białego
Domu pod adresem: http://www.whitehouse.gov/omb/mgmt-gpra/gplaw2m.html, 10.09.09 r.
8
W amerykaoskiej terminologii określenie agencji (zwanych również departamentami) jest odpowiednikiem ministerstw w innych paostwach. Ponadto istnieją agencje w powszechnym znaczeniu tego słowa. Na podstawie: Blöndal J.R., Kraan D.-J., Ruffner M., op. cit., s. 53.
9
Prace pilotażowe rozpoczęto po uchwaleniu GPRA, zaś planowanie zadaniowe w poszczególnych agencjach zaczęto wdrażad od 1999 r. Na podstawie: Zielioski W., op. cit., s. 345.
10
Budżet sensu stricte tworzą: przesłanie budżetowe Prezydenta (Presidential Transmittal Letter);
dokumenty zawierające ogólne omówienie budżetu oraz polityki rządu w powiązaniu z budżetem,
a także strony dochodów budżetu, z omówieniem deficytu oraz długu publicznego; omówienie
zasad programowania zadaniowego; prezentacja budżetu w rozbiciu na podmioty i grupy podmiotów. Na podstawie: Zielioski W., op. cit., s. 349-350.
11
Blöndal J.R., Kraan D.-J., Ruffner M., op. cit., s. 32 oraz Groszyk W., op. cit., s. 129.
Ewa Szczęsna
5
Funkcjonalne ujęcie budżetu Stanów Zjednoczonych stanowi trójpoziomowa
struktura zadaniowa. Budżet podzielony jest na siedemnaście funkcji, w ramach których wydatki dzielą się na dwie kategorie: obowiązkowe (mandatory) i
uznaniowe (discretionary), a w obrębie tych dwu kategorii wydatki prezentowane są w ramach podfunkcji i programów.
Ważnym przedsięwzięciem jest także Inicjatywa Udoskonalania Budżetu
Zadaniowego (PII – the Performance Improvement Initiative)12 obejmująca
m.in. następujące działania13:
1. Publikowanie oceny wyników poszczególnych agencji na tzw. kartach
wyników (scorecards).
2. Ocenę wyników poszczególnych programów za pomocą narzędzia
PART.
3. Upowszechnianie informacji o wynikach programów na portalu internetowym www.ExpectMore.gov.
Karty wyników są efektywnym instrumentem zapewniającym odpowiedzialnośd poszczególnych agencji za zarządzanie ich programami. Mimo iż te oceny
nie pociągają za sobą żadnych konsekwencji, to na najwyższych szczeblach administracji publicznej wskaźniki te są interpretowane – w zależności od wyników14 – jako słabośd lub siła danej agencji.
Kluczową kwestię dla skutecznej implementacji planowania zadaniowego
stanowi mierzenie wyników programów oraz ich ocena, co powinno byd ważnym drogowskazem w debacie budżetowej, wskazującym stopieo efektywności
wykorzystania środków budżetowych w ramach poszczególnych programów.
W związku z tym na potrzeby ewaluacji realizowanych ze środków publicznych
programów stworzono specjalne narzędzie: PART – Program Assessment Rating Tool, wprowadzone w 2003 r. przez Biuro Zarządzania i Budżetu (OMB –
12
Wcześniej nazywała się Inicjatywą Integracji Budżetu i Programowania Zadaniowego (Budget
and Performance Integration Initiative). Została powołana przez administrację prezydenta George’a W. Busha w ramach President’s Mamagement Agenda w celu przezwyciężenia niedoskonałości GPRA, zwłaszcza kłopotów w formułowanie właściwych celów oraz niewystarczającej użyteczności informacji o wykonaniu zadao (PI – Performance Information).
13
Shea R.J., Performance Budgeting in the United States, “OECD Journal on Budgeting” 2008, Vol.
8 No. 1, s. 64.
14
Co kwartał wszystkie agencje otrzymują po dwie oceny. Pierwsza dotyczy statusu w osiąganiu
celów każdej z inicjatyw, natomiast druga określa postęp agencji w osiąganiu standardów PII.
Przyznawane są następujące oceny od najwyższej: zielona – żółta – czerwona. Na podstawie: Executive Branch Management Scorecard, Progress in Implementing President’s Management Agenda, http://www.whitehouse.gov/omb/budintegration/scorecards/05progress.html, 12.09.09 r.
oraz Shea R.J., op. cit., s. 65-67.
Wybrane doświadczenia międzynarodowe w zakresie programowania budżetu zadaniowe6
go paostwa oraz wynikające z nich wnioski dla paostw rozwijających się
Office of Management and Budget)15. Mechanizm tego narzędzia polega na
ocenie poszczególnych programów poprzez kwestionariusz złożony z 25-30 pytao zgrupowanych w cztery kategorie posiadające odpowiednie proporcje w całościowej ocenie, co prezentuje poniższe zestawienie16. Na potrzeby oceny programów wyodrębniono osiem ich typów17. Częśd pytao kwestionariusza jest
wspólna dla wszystkich programów, natomiast pozostałe uzależnione są od
konkretnego typu programu.
Tabela i.1. Elementy składowe oceny PART
Kategoria
waga - udział danej
kategorii w ogólnej
ocenie programu
Charakterystyka kategorii oceny
Cel oraz układ
programu
20%
Badanie klarowności i przejrzystości układu oraz
celów programu
Planowanie strategiczne
10%
Ocena czy agencja ustanawia ważne - z punktu
widzenia programów - długofalowe cele strategiczne oraz cele roczne
Zarządzanie programem
20%
Ocena zarządzania programem przez agencję,
włączając w to nadzór finansowy oraz próby
udoskonalania programu
Wyniki/rezultaty
programu
50%
Oszacowanie wyników programu w oparciu o
cele oceniane w kategorii Planowanie strategiczne, a także poprzez inne ewaluacje
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Gilmour J.B., Implementing OMB’s Program Assessment Rating Tool (PART): Meeting the Challenges of Integrating Budget and Performance, “OECD
Journal on Budgeting” 2007, Vol. 7 No. 1, s. 126 oraz Performance Budgeting. PART Focuses Attention on Program Performance, but More Can Be Done to Engage Congress, United Stats Government Accountability Office, 2005, s. 11, http://www.gao.gov/new.items/d0628.pdf, 14.09.09
r.
15
Gilmour J.B., Implementing OMB’s Program Assessment Rating Tool (PART): Meeting the
Challenges of Integrating Budget and Performance, “OECD Journal on Budgeting” 2007, Vol. 7 No.
1, s. 123.
16
Performance Budgeting. PART Focuses Attention on Program Performance, but More Can Be
Done to Engage Congress, United Stats Government Accountability Office, 2005, s. 11.
http://www.gao.gov/new.items/d0628.pdf, 14.09.09 r.
17
Ibidem, s. 12.
Ewa Szczęsna
7
Ponadto na portalu internetowym www.ExpectMore.gov, będącym miejscem komunikacji władzy wykonawczej z obywatelami amerykaoskimi, programy rządowe grupowane są według siedemnastu obszarów tematycznych, np.
transport, edukacja, rolnictwo18. W procesie oceniania poszczególny program
otrzymuje jeden z pięciu stopni (rating):
1. efektywny – 85-100 punktów;
2. umiarkowanie efektywny – 70-84;
3. adekwatny – 50-69;
4. nieefektywny – 0-49;
5. rezultaty niezademonstrowane - np. w wyniku nieprawidłowego doboru mierników, niezależnie od uzyskanej liczby punktów.
Pierwsze trzy stopnie są pozytywne (performing programs), dwa pozostałe
są stopniami negatywnymi (not performing programs). Należy dodad, iż mechanizm oceny programów przy użyciu narzędzia PART jest skomplikowanym procesem, polegającym na udzielaniu poprawnych odpowiedzi na skonstruowaną
przez przeszkolonych ewaluatorów ankietę, a następnie przeliczaniu otrzymanych wyników na stupunktową skalę.
Ciekawym rozwiązaniem w zakresie poprawy przejrzystości wydatkowania
środków publicznych w Stanach Zjednoczonych jest funkcjonujący od 2006 r.
specjalnie w tym celu zaprojektowany rządowy portal internetowy
www.ExpectMore.gov, dostarczający obywatelom amerykaoskim rzetelnych
oraz bezstronnych informacji dotyczących realizowanych programów rządowych. Ta strona internetowa prezentuje podsumowania poszczególnych programów (Program Assessments) ocenianych poprzez narzędzie PART. Wszystkie
oceny podsumowujące zawierają zwięzły opis celów konkretnych programów,
ogólny stopieo uzyskany przez nie, ze szczegółowym przedstawieniem składowych ocen w czterech zaprezentowanych powyżej kategoriach, a także wykaz
najważniejszych punktów i obszarów poszczególnych programów. Ponadto w
podsumowaniu każdego programu istotną rolę odgrywa plan poprawy w ramach danego programu (Improvement Plan), wyznaczający kierunki działao
udoskonalających ich funkcjonowanie oraz zarządzanie środkami publicznymi
przeznaczanymi na realizację celów19. Ponadto przy podsumowaniu każdego
18
ExpectMore.gov, http://www.whitehouse.gov/omb/expectmore/index.html, 11.09.09 r.
Warto zaznaczyd, iż działania podejmowane w wyniku procesu ewaluacji mogą byd różnorodne.
Niekiedy rekomenduje się, by dana agencja skupiła się na jednym lub dwu kluczowych obszarach
funkcjonowania programu. Innym razem działania te charakteryzują się szerokim zakresem. Ponadto w wyniku ewaluacji może się okazad, iż dany program dubluje inny, lepiej działający lub że
program zrealizował już swoje cele. W takiej sytuacji działania udoskonalające mogą polegad na
19
Wybrane doświadczenia międzynarodowe w zakresie programowania budżetu zadaniowe8
go paostwa oraz wynikające z nich wnioski dla paostw rozwijających się
programu znaleźd można odwołanie na strony internetowe im poświęcone,
gdzie zamieszczono wiele bardziej szczegółowych informacji. Taka przejrzysta i
łatwo dostępna prezentacja wydatkowania publicznych środków w ramach
realizowanych programów rządowych niesie ze sobą szereg korzyści, a mianowicie skupia większą uwagę społeczeostwa na wynikach i rezultatach tych programów, zmusza urzędników paostwowych do bardziej precyzyjnej analizy działalności agencji w celu polepszania wyników programów poprzez obowiązek
przejrzystości celów, osiągnięd oraz planów poprawy wszystkich programów.
Ponadto kreuje potrzebę dostępności lepszej jakości mierników, które są także
podstawą do podejmowania decyzji o alokacji środków publicznych na poszczególne programy20.
Do kooca 2008 r., przez ponad sześd lat funkcjonowania narzędzia PART
ocenionych zostało 1015 programów rządowych, co stanowi około 98% wszystkich programów federalnych. Narzędzie to przyczyniło się w znacznym stopniu
do poprawy efektów realizacji oraz przejrzystości poszczególnych programów,
co przedstawia poniższy rysunek opisujący procentowy udział programów w
poszczególnych stopniach skali oceny na rzędzia PART. Na przestrzeni badanych lat 2002-2008 zaobserwowano znaczący wzrost zarówno ilościowy, jak i
procentowy programów rządowych ocenianych jako efektywne – w 2008 r. ich
liczba wynosiła 193 na całkowitą liczbę 1015 wszystkich mierzonych programów
(19%). Ponadto w przeciągu badanego okresu udział programów ocenianych
pozytywnie wzrósł z poziomu 45% do 80%, co było wynikiem poprawy oceny
niektórych programów, a także poddania ocenie nowych dotąd niemierzonych
programów. Warto również odnotowad znaczący spadek udziału –z 50% do 17%
- programów, które nie zademonstrowały rezultatów.
Rysunek i.1. Poprawa wyników programów rządowych w Stanach Zjednoczonych w
latach 2002-2008 według pięciostopniowej skali ocen narzędzia PART
zamknięciu, przy współpracy z Kongresem, danego programu. Na podstawie: Program Assessment,
http://www.whitehouse.gov/omb/expectmore/summary/10002006.2004.html, 11.09.09 r.
20
Shea
R.J.,
op.
cit.,
s.
67
oraz
ExpectMore.gov,
http://www.whitehouse.gov/omb/expectmore/index.html, 11.09.09 r.
Ewa Szczęsna
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
50%
38%
24%
22%
19%
4%
3%
3%
17%
3%
28%
29%
29%
28%
29%
30%
31%
32%
26%
17%
18%
19%
4%
5%
5%
15%
24%
29%
26%
9
20%
26%
6%
11%
15%
15%
2002
(234)
2003
(407)
2004
(607)
2005
(793)
2006 2007 2008
(977) (1004) (1015)
Rok (liczba ocenianych programów)
Oceny programów w skali pięciostopniowej:
efektywny
umiarkowanie efektywny
adekwatny
nieefektywny
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Program Assessment Rating Tool (PART), 2008 Annual
Update, styczeo 2009, http://www.whitehouse.gov/omb/expectmore/part.xls, 13.09.09 r. oraz
Shea R.J., Performance Budgeting in the United States, “OECD Journal on Budgeting” 2008, Vol. 8
No. 1, s. 71.
Podsumowując należy podkreślid, iż programowanie zadaniowe oraz ocena
rezultatów poszczególnych programów federalnych w Stanach Zjednoczonych
mają na celu racjonalizację realizacji zadao publicznych oraz zwiększenie efektywności wydatkowanych środków publicznych. Ponadto są istotnym źródłem
informacji dla prezydenta oraz Kongresu podczas podejmowania decyzji budżetowych. Warto zaznaczyd jednak, iż ocena wykonania konkretnego programu
nie determinuje przeznaczenia środków budżetowych, nie ma bowiem mechanizmu odcinającego finansowanie programom nieefektywnym. Programowanie
budżetowe jest narzędziem możliwym, ale nie koniecznym do wykorzystania
przez prezydenta oraz Kongres w decyzjach o alokowaniu środków budżetowych.
i.2. Nowa Zelandia liderem budżetowania zadaniowego
10 Wybrane doświadczenia międzynarodowe w zakresie programowania budżetu zadaniowego paostwa oraz wynikające z nich wnioski dla paostw rozwijających się
Nowa Zelandia uznawana jest powszechnie za lidera budżetowania zadaniowego, ponieważ właśnie w tym paostwie system finansów publicznych jest najbardziej rynkowy na świecie. Pierwsze próby przeprowadzenia reformy w sposobie
zarządzania nowozelandzkim sektorem finansów publicznych sięgają późnych
lat osiemdziesiątych oraz początku lat dziewięddziesiątych. Towarzyszyła temu
zmiana podejścia od koncentrowania się na tym, ile środków budżetowych jest
wydawanych, do skupienia uwagi na jaki cel oraz dlaczego są one wydatkowane21. Przyczynami podjęcia trudu szeroko zakrojonej reformy sektora publicznego były wnioski ze sporządzonego w 1984 r. dla nowo wybranego rządu raportu22, który wykazał, iż większośd ministerstw nie posiadała precyzyjnie określonych celów i planów działao, a dyrektorzy departamentów mieli ograniczone
możliwości w zakresie zmiany sposobów realizacji podejmowanych zadao,
zwłaszcza w kwestiach kadrowych. Zbyt wiele uwagi koncentrowano na kontroli
zasobów. Praktycznie nie było skutecznych mechanizmów kontrolnych wskazujących wyniki poszczególnych ministerstw w osiąganiu zakładanych rezultatów,
w ogóle nie istniały mechanizmy pociągające do odpowiedzialności kierownictwo wyższego szczebla za słabe wyniki departamentów23.
Pod koniec lat osiemdziesiątych sytuację tę pogorszyły prognozy deficytu
budżetowego przewidujące na najbliższe trzy lata jego poziom sięgający 4,86,3% PKB. Wybrany w 1990 r. rząd podjął się naprawy stanu budżetu od strony
wydatkowej w trzech fazach dotyczących:
 redukcji wydatków rządowych;
 wydatkowania posiadanych zasobów w obszarach priorytetowych;
 dążenia do efektywniejszego wydawania publicznych środków finansowych.
D. Webber wyróżnia trzy zasadnicze fazy nowozelandzkiej reformy budżetowej24: okres istotnych reform gospodarczych (1984-1991), modyfikacje w
prowadzonej polityce fiskalnej (1992-1996); udoskonalenia zasad programowania zadaniowego (2001-2004).
21
Kibblewhite A., Ussher C., Outcome-focused Management in New Zealand, “OECD Journal on
Budgeting” 2002, Vol. 1 No. 4, s. 85.
22
Zob. Economic Management: Briefing to the Incoming Government 1984,
http://www.treasury.govt.nz/publications/briefings/1984i, 14.09.09 r.
23
Karpioska K., Nowa Zelandia, [w:] Nowe zarządzanie publiczne – skutecznośd i efektywnośd. Budżet zadaniowy w Polsce, red. Lubioska T., Difin, Warszawa 2009, s. 364, 369.
24
Webber D., Performance Based Budgeting, Some Lessons for Poland from the New Zealand Experience, Warsaw Conference, 7-9 listopada 2007, s. 3.
http://siteresources.worldbank.org/POLANDEXTN/Resources/David_Webber_final.pdf, 13.09.09
r.
Ewa Szczęsna
11
Ramy prawne systemu zarządzania sektorem finansów publicznych w Nowej
Zelandii tworzą cztery główne akty prawne25:
1. State Sector Act 1988 – definiujący rolę dyrektorów departamentów
rządowych oraz nadający im uprawnienia do zarządzania departamentami;
2. Public Finance Act 1989 – regulujący wydatkowanie publicznych pieniędzy;
3. State-Owned Enterprises Act 1986 – upoważniający administrację rządową do prowadzenia części ich działao w oparciu o zasady funkcjonowania przedsiębiorstw w sektorze prywatnym;
4. Fiscal Responsibility Act 1994 – zobowiązujący rząd do ogłaszania jego
krótko- i długoterminowych planów wydatkowych.
Metodologia nowego systemu budżetowego26 wprowadziła pojęcia odzwierciedlające zmianę kierunku myślenia o publicznych środkach finansowych. Nakłady (inputs) rozumiane są jako zasoby (jak kapitał, personel, lokale,
wyposażenie, informacja, czas) zużywane do produkcji dóbr i usług publicznych.
Outputs oznaczają dobra i usługi nabywane przez administrację rządową. Natomiast pojęcie outcomes oznacza skutki, rezultaty, wpływ lub konsekwencje
dla społeczeostwa, będące wynikiem działao podejmowanych przez rząd27. Poszczególne ministerstwa oraz jednostki administracji rządowej są indywidualnie
odpowiedzialne za zarządzanie zasobami, a ich dyrektorzy są odpowiedzialni za
spełnianie standardów w zakresie wyników. Ponadto jednostki rządowe powinny byd równie efektywne jak te funkcjonujące w sektorze prywatnym. W celu
osiągnięcia zakładanych w planie budżetowym rezultatów mogą one nabywad
dobra i usługi od wielu dostawców, używając do tego systemu mierników, by
dostarczyd społeczeostwu możliwie najlepszy produkt lub usługę.
Fiscal Responsibility Act wymaga, by rząd w dokumencie budżetowym ustalił
strategiczne priorytety (broad strategic priorities), którymi będzie się następnie kierował w opracowywaniu budżetu. Natomiast nad produktami oraz usługami dostarczanymi przez sektor rządowy debatuje Parlament, poszczególni
ministrowie muszą jednak wykazad powiązanie między nabywanymi produktami i usługami (outputs) oraz ich przewidywanym oddziaływaniem na społeczeostwo (outcomes). Podkreślid należy fakt, iż ani nabywane przez administrację
25
Putting It Together: An Explanatory Guide to the New Zealand Public Sector Financial Management System, The Treasury, New Zealand, czerwiec 1996, s. 10-11,
http://www.treasury.govt.nz/publications/guidance/publicfinance/pit/, 14.09.09 r.
26
Obecnie system ten określa się mianem outcome budgeting, co można tłumaczyd jako system
budżetowy zorientowany na oddziaływanie.
27
Putting It Together..., s. 13-14.
12 Wybrane doświadczenia międzynarodowe w zakresie programowania budżetu zadaniowego paostwa oraz wynikające z nich wnioski dla paostw rozwijających się
rządową produkty i usługi, ani ich pożądane skutki nie są przedstawiane w
ogólnym dokumencie budżetowym, który ma stricte finansowy charakter i
przedstawia tylko finansowy wymiar realizowanych przez rząd zadao. Produkty i
usługi oraz ich oddziaływanie na społeczeostwo ujmowane jest w części szczegółowej dotyczącej konkretnego departamentu, plan ten nie jest jednak częścią
budżetu28. W pierwszej kolejności wydatki przedstawiane są w układzie funkcjonalnym, a następnie w podziale na poszczególne departamenty i ministerstwa29. Priorytety rządu przekładają się bezpośrednio na proces planowania ministerstw oraz innych jednostek sektora finansów publicznych. Mają one na tyle
ogólny charakter, iż większośd ministerstw może w prosty sposób przyporządkowad do nich swe kluczowe działania. Rosnące potrzeby wydatkowe są ograniczane poprzez limity wydatków (fiscal provisions) operacyjnych
i kapitałowych, ustalane na okres trzech lat budżetowych30. W sytuacji, gdy rząd
planuje zwiększyd lub ponieśd dodatkowe wydatki na określone działania w ramach danej funkcji, to musi je zaplanowad odpowiednio wcześniej bądź zrezygnowad z innych wydatków, by w sumie nie przekroczyd ustalonego limitu wydatków. Ponadto ministerstwa oraz departamenty zobligowane są do tworzenia
planów produktów i usług (output plans). Poprzez tworzenie alternatywnych
specyfikacji możliwe jest dokonanie najlepszego wyboru. Nabywane produkty
oraz usługi powinny byd homogeniczne, mierzalne i możliwe do kontroli przez
ministerstwo bądź departament31.
W opracowywaniu budżetu oraz sprawozdao z jego wykonania rząd jest
prawnie zobligowany spełniad niezależnie przyjęte zasady opracowywania
oświadczeo finansowych – Generally Accepted Accounting Practice (GAAP),
które obowiązują zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym. GAAP wymaga dostarczania informacji nie tylko o przepływach gotówkowych, ale także
informacji o dochodach i wydatkach, aktywach i pasywach, zobowiązaniach
oraz planach awaryjnych. Takie wszechstronne zestawienie i analiza pozwalają
na minimalizację ryzyk związanych z zarządzaniem sektorem finansów publicznych. Ponadto w związku z tym, iż formuła prezentacji GAAP musi byd stosowana zarówno do prognoz, jak i do raportowania, system budżetowy jest zintegrowany i spójny logicznie, co pozwala na łatwe zestawienie prognoz z wynika-
28
Karpioska K., op. cit., s. 366-367.
Budżet na 2008 rok uwzględniał 13 funkcji paostwa, które zbliżone są do klasyfikacji
COFOG. Na podstawie: Budget Economic & Fiscal Update 2008,
http://www.treasury.govt.nz/budget/forecasts/befu2008,14.09.09 r.
30
Watro dodad, iż rok budżetowy w Nowej Zelandii trwa od lipca do czerwca.
31
Karpioska K., op. cit., s. 367.
29
Ewa Szczęsna
13
mi32. Nowozelandzki system budżetowy zorientowany na oddziaływanie posiada także system ewaluacji oparty na miernikach realizacji zadao, które mogą
byd dzielone na osiem grup.
Nowozelandzką reformę wprowadzającą nowe zarządzanie w sektorze finansów publicznych oraz wdrożenie systemu budżetowego zorientowanego na
oddziaływanie należy zaliczyd do zdecydowanie udanych. Wszelkie działania
podjęte w ostatnich kilkunastu latach przyczyniły się do poprawy stanu sektora
finansów publicznych, co w znacznym stopniu odzwierciedla saldo budżetowe
paostwa – zaprezentowane na poniższym rysunku – wykazujące od 2000 roku
wyraźną nadwyżkę budżetową.
Rysunek i.2. Kształtowanie się salda budżetowego Nowej Zelandii w latach 1990-2007
6
3,8
4
1,7
2
% PKB
3,2
3,1 2,9 2,9
1,6
4,3 4,5
3,7 3,7
2,1
0,1
0
-0,4
-0,2
-2
-4
-3,5
-3
-4,6
-6
Rok
Saldo budżetowe …
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z: Government net borrowing/net lending,
”OECD
Factbook
2009: Economic, Environmental and Social Statistics”,
http://ocde.p4.siteinternet.com/publications/doifiles/302009011P1T108.xls, 10.05.09 r.
Na zakooczenie warto podkreślid, iż sektor finansów publicznych w Nowej
Zelandii cechuje się najdłuższym na świecie okresem planowania finansowego,
bowiem prognozy sięgają okresu dwudziestu lat, natomiast w dokumencie bu-
32
Putting It Together..., s. 18, 67.
14 Wybrane doświadczenia międzynarodowe w zakresie programowania budżetu zadaniowego paostwa oraz wynikające z nich wnioski dla paostw rozwijających się
dżetowym prezentowane są relatywnie precyzyjne prognozy wydatkowej strony budżetu w układzie funkcjonalnym na najbliższe pięd lat.
i.3. Wnioski wynikające dla paostw rozwijajacych się
Doświadczenia paostw, które wdrożyły kompleksowo bądź częściowo system
budżetowania zadaniowego, stanowią niewątpliwie cenne źródło informacji dla
paostw podejmujących reformę sektora finansów publicznych lub będących w
jej początkowej fazie. Ze względu na specyficzny kształt systemu prawa oraz
systemu finansów publicznych Stanów Zjednoczonych próba przeniesienia całokształtu wypracowanych wzorców amerykaoskich w zakresie budżetowania zadaniowego na grunt paostw rozwijających się jest niezasadna. Jednakże warto
czerpad inspiracje z najciekawszych pomysłów, do których można z pewnością
zaliczyd portal internetowy www.ExpectMore.gov, będący forum komunikacyjnym między administracją rządową dostarczającą dóbr i usług publicznych, a ich
odbiorcami – społeczeostwem. Taka inicjatywa zainteresowania przeciętnych
Amerykanów sprawami sektora finansów publicznych sprzyja rozwojowi społeczeostwa obywatelskiego, co jest oceniane jednoznacznie pozytywnie. Ponadto
ciekawym elementem amerykaoskiego systemu budżetowania zadaniowego,
który może także posłużyd jako wzorzec dla paostw rozwijających się i próbujących wdrażad budżet w układzie zadaniowym, jest narzędzie ewaluacji programów PART, które w przejrzysty sposób prezentuje wyniki poszczególnych programów, spełniając jednocześnie funkcję komunikacyjną budżetu zadaniowego.
Nowozelandzka reforma finansów publicznych przebiegała bardzo sprawnie,
relatywnie szybko przynosząc pierwsze rezultaty, m.in. w postaci redukcji
ujemnego salda budżetowego. Mimo iż problemy sektora finansów publicznych
determinujące podjęcie działao reformatorskich przeszło dwadzieścia lat temu
nie są obecnie obce praktyce budżetowej paostw rozwijających się, to adaptacja wypracowanych w Nowej Zelandii rozwiązao na warunki tych paostw jest
praktycznie niemożliwa. Nowozelandzki sektor finansów publicznych posiada
bowiem wiele cech anglosaskiego modelu, których zastosowanie w innych paostwach, w tym także w Polsce wymagałoby daleko idących zmian
w administracji publicznej, np. zatrudniania urzędników na kilkuletnie kontrakty33. Z pewnością jednak warto czerpad inspiracje z wybranych elementów tego
systemu budżetowego, chociażby ideę wieloletniego planowania budżetowego.
33
Karpioska K., op. cit., s. 370.
Ewa Szczęsna
15
Warto zauważyd, iż zarówno w Stanach Zjednoczonych, jak i w Nowej Zelandii, reforma finansów publicznych miała charakter wielowymiarowy. Ich podstawą oprócz wprowadzenia budżetu zadaniowego oraz nowych aktów prawnych w zakresie procesu budżetowania na szczeblu centralnym, było również
zwiększenie odpowiedzialności dysponentów publicznych srodków finansowych, usprawnienie procedury budżetowej oraz wprowadzenie planowania w
dłuższej perspektywie czasowej. Niezmiernie ważnym elementem było także
wypracowanie systemu ewaluacji opartego na miernikach. Tą ścieżką podążały
także paostwa europejskie, m.in. Francja oraz Słowacja. Wydaje się, iż tym torpem powinny podążad również paostwa rozwijające się.
Zakooczenie
Podsumowując, należy podkreślid, iż nie jest zasadne bezpośrednie adaptowanie wzorców wypracowanych w sektorach finansów publicznych innych paostw,
gdyż opracowanie szczegółowej metodyki budżetu w układzie zadaniowym nie
ma charakteru uniwersalnego. Sukces wdrożonego modelu budżetowania w
jednym paostwie wcale nie oznacza, iż w innym paostwie również się on
sprawdzi. Metodologie budżetu zadaniowego są dostosowywane do specyficznych uwarunkowao systemów budżetowych, systemów finansów publicznych
oraz systemów prawa poszczególnych paostw. Jednocześnie dobre praktyki innych paostw powinny byd rozpatrywane i analizowane w pracach metodologicznych i wdrożeniowych poszczególnych krajów, przy równoczesnym
uwzględnieniu specyficznego charakteru sektora finansów publicznych paostwa, w którym nowy system budżetowy ma byd implementowany.
Bibliografia
*1+ Blöndal J.R., Kraan D.-J., Ruffner M., Budgeting in the United States, “OECD Journal
on Budgeting” 2003, Vol. 3 No. 2.
[2] Budget Economic & Fiscal Update 2008,
http://www.treasury.govt.nz/budget/forecasts/befu2008,
[3]Economic Management: Briefing to the Incoming Government 1984,
http://www.treasury.govt.nz/publications/briefings/1984i.
[4] Executive Branch Management Scorecard, Progress in Implementing President’s Management Agenda,
http://www.whitehouse.gov/omb/budintegration/scorecards/05progress.html.
[5] ExpectMore.gov, http://www.whitehouse.gov/omb/expectmore/index.html.
16 Wybrane doświadczenia międzynarodowe w zakresie programowania budżetu zadaniowego paostwa oraz wynikające z nich wnioski dla paostw rozwijających się
[6] Gilmour J.B., Implementing OMB’s Program Assessment Rating Tool (PART): Meeting
the Challenges of Integrating Budget and Performance, “OECD Journal on Budgeting”
2007, Vol. 7 No. 1.
[7]
Government
net
borrowing/net
lending,
”OECD
Factbook
2009: Economic, Environmental and Social Statistics”,
http://ocde.p4.siteinternet.com/publications/doifiles/302009011P1T108.xls.
[8] Government Performance Results Act,
http://www.whitehouse.gov/omb/mgmtgpra/gplaw2m.html.
[9] Kibblewhite A., Ussher C., Outcome-focused Management in New Zealand, “OECD
Journal on Budgeting” 2002, Vol. 1 No. 4.
*10+ Lubioska T. (red.), (2009), Nowe zarządzanie publiczne – skutecznośd i efektywnośd.
Budżet zadaniowy w Polsce, Difin, Warszawa.
*11+ Perczyoski P., Postuła M. (red.), (2008), Budżet zadaniowy w administracji publicznej, Publikacja Ministerstwa Finansów i Fundacji Europejski Instytut Administracji Publicznej, Warszawa.
[12] Performance Budgeting. PART Focuses Attention on Program Performance, but
More Can Be Done to Engage Congress (2005), United Stats Government Accountability
Office, http://www.gao.gov/new.items/d0628.pdf.
[13] Program Assessment,
http://www.whitehouse.gov/omb/expectmore/summary/10002006.2004.html.
[14] Program Assessment Rating Tool (PART), 2008 Annual Update, styczeo 2009,
http://www.whitehouse.gov/omb/expectmore/part.xls.
[15] Putting It Together: An Explanatory Guide to the New Zealand Public Sector Financial Management System, The Treasury, New Zealand, czerwiec 1996,
http://www.treasury.govt.nz/publications/guidance/publicfinance/pit/.
[16] Shea R.J., Performance Budgeting in the United States, “OECD Journal on Budgeting” 2008, Vol. 8 No. 1.
[17] The World Bank, Current issues in fiscal reform in Central Europe and the Baltic
States 2008. Performance-based budgeting and medium term expenditure frameworks
in Emerging Europe, (nieopublikowany dotąd raport Banku Światowego).
[18] Webber D., Performance Based Budgeting, Some Lessons for Poland from the New
Zealand Experience, Warsaw Conference, 7-9 listopada 2007,
http://siteresources.worldbank.org/POLANDEXTN/Resources/David_Webber_final.pdf.