WADY I ZALETY INDYWIDUALNEGO WSKAŹNIKA ZADŁUŻENIA JST

WADY I ZALETY INDYWIDUALNEGO WSKAŹNIKA ZADŁUŻENIA JST
Angelika Gumieniak
Karolina Palimąka
Wyższa Szkoła Informatyki i Zarządzania z siedzibą w Rzeszowie
Streszczenie
Nowy limit zadłużenia jakim jest IWZ, czyli indywidualny wskaźnik zadłużenia JST obowiązuje od
1 stycznia 2014 roku. Charakterystyczną cechą jest to, iż wyliczany jest indywidualnie dla każdej jednostki samorządowej oraz na każdy rok budżetowy. Jak każdy wskaźnik ma on swoje wady i zalety. Do
korzyści należy przede wszystkim indywidualizm wskaźnika, natomiast podstawową wadą jest wyliczanie IWZ na podstawie danych historycznych. Ponadto zastosowanie wskaźnika sprawi, iż wystąpią
ograniczenia w zadłużaniu się JST, które są wysoko rozwinięte. Dlatego w analizowanej literaturze
przedstawiono propozycje zmian w konstrukcji IWZ.
Advantages and disadvantages of individual debt ratio of local government units
Summary
The new debt limit that is individual local government debt ratio is effective from 1 January 2014. A
distinctive feature is that it is calculated individually for each local government unit and for each financial year. As each indicator it has its pros and cons. The benefits should be primarily individualism
index, but the main drawback is the calculation IWZ based on historical data. Moreover, the application rate will make the experience restrictions on indebtedness of local government units that are
highly developed. Therefore, in the analyzed literature we presented proposals for changes in the
structure IWZ.
www.think.wsiz.rzeszow.pl, ISSN 2082-1107, Nr 4 (24) 2015, s. 17-22
Wady i zalety indywidualnego wskaźnika zadłużenia JST
Wprowadzenie
Jednostki Samorządu terytorialnego w celu efektywniejszego funkcjonowania wykorzystują zewnętrzne źródła finansowania, które w dużej mierze należą do źródeł zwrotnych. Z tego względu
zewnętrzne źródła finansowania generują koszty, które związane są ze zwrotem środków pieniężnych, czyli z zadłużeniem. Jednak jest ono ściśle limitowane m.in. przez wskaźniki zadłużenia. Do roku
2013 (włącznie) obowiązywały normy zadłużenia określone ustawą o finansach publicznych z 30
czerwca 2005 roku1. Były to dwa limity ilościowe, które zostały zawarte w art. 160 oraz art. 170 tejże
ustawy. Pierwszy z nich stanowił 15% limit relacji potencjalnych spłat pożyczek i kredytów, a także
wykupu papierów wartościowych emitowanych przez samorządy terytorialne wraz z dyskontem i
odsetkami, które przypadały na dany rok budżetowy do dochodów budżetowych2. Z kolei wskaźnik
ogólnego zadłużenia stanowił 60% limit relacji łącznej kwoty długu samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego do dochodów ogółem danego samorządu3.
Od początku roku 2014 obowiązuje nowy wskaźnik, który został wprowadzony ustawą o finansach
publicznych z 27 sierpnia 2009, a jest nim indywidualny wskaźnik zadłużenia (IWZ)4. Wskaźnik ten
został określony w art. 243 tejże ustawy, a obliczany jest według następującego wzoru5:
(1)
gdzie kolejne symbole oznaczają:
R – planowana na rok budżetowy łączna kwota spłaty rat pożyczek i kredytów, o których mowa w art.
89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90, a także kwota wykupów papierów wartościowych, które emitowane
były na cele określone w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90,
O – planowane na rok budżetowy odsetki od pożyczek oraz kredytów, o których mowa w art. 89 ust.
1 oraz art. 90, a także odsetki i dyskonto od wyemitowanych papierów wartościowych na cele określone, a tychże artykułach oraz spłaty kwot, które wynikają z udzielonych gwarancji i poręczeń,
D – dochody budżetu ogółem w danym roku budżetowym,
Db – bieżące dochody,
Sm – dochody ze sprzedaży majątku,
Wb – bieżące wydatki,
n – rok budżetowy, na który dana relacja jest ustalana,
n-1 – rok poprzedzający rok budżetowy, na który dana relacja jest ustalana,
n-2 – rok poprzedzający rok budżetowy o dwa lata,
n-3 - rok poprzedzający rok budżetowy o trzy lata.
Zatem zgodnie z ustawą o finansach publicznych z 2009r., nowy wskaźnik zadłużenia – IWZ - zastępuje wcześniejszy 15%-owy wskaźnik spłaty zadłużenia, natomiast 60%-owy wskaźnik ogólnego zadłużenia nie występuje w nowej ustawie o finansach publicznych.
1
Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. nr 249, poz. 2104).
Korolewska M., Zarządzanie długiem jednostek samorządu terytorialnego, Oficyna, Warszawa 2009, s. 97.
3
Korolewska M., Zarządzanie długiem…, dz. cyt., s. 97.
4
Ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. nr 157 poz. 1240).
5
Art. 243, ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r.
2
18
Wady i zalety indywidualnego wskaźnika zadłużenia JST
1. Wady i zalety indywidualnego wskaźnika zadłużenia JST
Wprowadzony nowy wskaźnik zadłużenia przede wszystkim ma za zadanie ograniczenie poziomu
zadłużenia jednostek, czyli tym samym poprawienie ogólnej kondycji samych finansów publicznych
poprzez zmniejszenie długu publicznego. Jednak zastosowanie IWZ było podyktowane przede
wszystkim rosnącymi zagrożeniami kondycji finansowej poszczególnych jednostek samorządowych, a
tym samym utratą płynności finansowej6.
Indywidualny wskaźnik zadłużenia – tak jak każdy inny – ma swoje wady i zalety. Do zalet należy
przede wszystkim odejście od wskaźników 15% i 60%, które z biegiem czasu traciły na dopasowaniu
do finansów samorządowych. Wskaźniki te, które obowiązywały wedle ustawy o finansach publicznych z 2005 roku7 ograniczały możliwości zadłużania się jednostek samorządowych, które charakteryzowały się pozytywną kondycją finansową. Nowy wskaźnik niejako „wynagradza” te jednostki i pozwala na większe zadłużenie. Z drugiej strony samorządy, które charakteryzują się słabą kondycją
finansową, przez wprowadzenie IWZ nie mogą się zadłużać co jest zaletą, ponieważ wedle wskaźników obowiązujących do roku 2013, jednostki te zadłużały się nadmiernie. Dodatkowo warto również
wspomnieć, iż limity te nie uwzględniały potencjału dochodowego i wielkości poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich różnic, tj. np. powierzchni terytorialnej, zasobów naturalnych8. Zatem dzięki IWZ, którego wprowadzenie miało na celu przede wszystkim ograniczenie poziomu zadłużania się jednostek samorządowych, zostanie poprawiona również ogólna kondycja sektora
finansów publicznych, która wyrażana jest m.in. przez wielkość długu publicznego9. Dodatkową zaletą
jest zwiększona elastyczność w porównaniu z dotychczasowymi regulacjami, która przejawia się w
uwzględnieniu zróżnicowanego potencjału dochodowego jednostek samorządu terytorialnego.
Indywidualny wskaźnik zadłużenia, poza zaletami posiada również swoje wady. Jedną z głównych
wad o której warto wspomnieć jest niewątpliwie ograniczenie, które dotyczy wykorzystywania przez
jednostki samorządowe środków pieniężnych z UE z przeznaczeniem na finansowanie zadań inwestycyjnych. Jednostki samorządowe, które pozyskają większe środki z UE zostaną „ukarane” obniżeniem
wielkości dopuszczalnego wskaźnika IWZ10.
Innym mankamentem, który jest wymieniany przez większość przedstawicieli doktryny, jest oparcie
wyliczeń na danych historycznych przez co nie jest odzwierciedlana aktualna sytuacja jednostki, ale
historyczna. Kolejną wadą jest krótki okres – 3 lat, który jest brany pod uwagę przy wyliczeniach indywidualnego wskaźnika zadłużenia. Niewątpliwie obniża to wartość wskaźnika, co jest krzywdzące
dla samorządów, ponieważ niski wskaźnik zmniejsza możliwość wyższego zadłużania się samorządów.
Przy tym warto również wspomnieć, iż jednorazowe zdarzenia, do których może dojść w ciągu 3
6
Misiąg W. (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 766.
Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r.
8
Romowicz B., Wpływ indywidualnego wskaźnika zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego na poziom zadłużenia
wybranych gmin województwa podkarpackiego, „Nierówności społeczne a Wzrost Gospodarczy” Efektywność i skuteczność
gospodarowania finansami jednostek samorządu terytorialnego w kontekście stabilności finansowe, nr 40(4/2014), s. 227 –
237.
9
Misiąg W. (red.), Ustawa o finansach…, dz. cyt., s. 766.
10
Walczak D., Pietrzak M., Dopuszczalne zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego jako istotna determinanta ich
prawidłowego funkcjonowania, „Zeszyty Naukowe SGGW – Ekonomika i Org. Gosp. Żywnościowej”, nr 9, s. 168.
7
19
Wady i zalety indywidualnego wskaźnika zadłużenia JST
ostatnich lat mają bardzo duży wpływ powodujący istotne wahania, co może skutkować obniżeniem
dopuszczalnego limitu zadłużenia na kolejne 3 lata. Dlatego też okres 3 lat, który jest wykorzystywany
do wyliczeń wskaźnika, jest niekorzystny dla jednostek samorządowych.
Następną wadą jest uniemożliwianie zadłużania się tym samorządom, które nie osiągnęły nadwyżki
bieżącej. Jest to krzywdzące dla jednostek samorządowych, ponieważ nawet samorządom, które
charakteryzują się dobrą kondycja finansową, zdarza się nie spełnić tego wymogu11. Wadą jest także
wydłużanie przez jednostki samorządu terytorialnego okresu spłat zobowiązań co podwyższa koszty
obsługi długu, a przez to są one kumulowane w kolejnych latach12.
Wadą jest również wywieranie presji na jednostki samorządowe, by sprzedawały swój majątek komunalny, co skutkowałoby poprawą zdolności obsługi długu.
Skupiając się na konstrukcji wskaźnika można zauważyć, iż jest on zależny od wielu czynników. W
konsekwencji można się spodziewać wiele trudności związanych z planowaniem jego wartości, a co
za tym idzie trudności z realizacją założonego planu13. Pozostając przy konstrukcji IWZ, wadą jest
podwójne wliczanie kosztów odsetkowych, ponieważ przy liczeniu wskaźnika, koszty te brane są pod
uwagę z prawej jak i z lewej strony wzoru, zarówno przy wyznaczaniu limitu obsługi długu jednostki
oraz przy wyliczaniu wskaźnika określającego planowaną obsługę długu jednostki14. Dlatego potrzebna jest zmiana w konstrukcji nowego wskaźnika określającego limit zadłużenia.
2. Propozycje zmian IWZ
Propozycje zmian podane w analizowanej literaturze to m.in. wprowadzenie współczynnika korygującego „K”, opracowanego przez D. Walczak oraz M. Pietrzak, który miałby na celu zwiększenie wartości wskaźnika. Z kolei K. Marchewka – Bartkowiak oraz M. Wiśniewski zaproponowali zmianę dotyczącą usunięcia z lewej strony równania wydatków z tytułu kosztów odsetkowych lub włączenie dochodów z prywatyzacji do dochodów ze sprzedaży majątku. Obie propozycje odnoszą się do skorygowania konstrukcji wzoru określającego IWZ i mają na celu poprawę nowego limitu zadłużenia w
interesie jednostek samorządowych.
Zmiana dotycząca usunięcia ze wskaźnika obsługi długu (lewa strona równania) wydatków z tytułu
kosztów odsetkowych pozwoli na zmniejszenie ilorazu z lewej strony równania. Skutkiem tego będą
zwiększone możliwości zadłużania się samorządów. Podobnie jest w przypadku włączenia sumy przychodów z prywatyzacji do sumy dochodów ze sprzedaży majątku. Pozwoliłoby to również zwiększyć
limit zadłużenia, ponieważ zwiększona zostałaby prawa strona równania, która określa dopuszczalny
limit obsługi długu danej jednostki15. Zatem z jednej strony sprzedaż majątku zwiększa wartość dopuszczalnego wskaźnika spłaty zobowiązań, ale tym samym powoduje wyzbycie się składników ma11
Korolewska M., Marchewka-Bartokwiak K., Indywidualny wskaźnik zadłużenia samorządów terytorialnych, „Infos zagadnienia społeczno-gospodarcze”, BAS, nr 21(113), 2011, s. 4.
12
Misiąg W. (red.), Ustawa o finansach…, dz. cyt., s. 768.
13
Korolewska M., Marchewka-Bartokwiak K., Indywidualny wskaźnik zadłużenia…, dz. cyt., s. 4.
14
Marchewka-Bartkowiak K., Wiśniewski M., Indywidualny wskaźnik zadłużenia JST 0 ocena krytyczna i propozycje zmian,
„Analizy BAS”, nr 21(88), 2012, s. 3.
15
Korolewska M., Marchewka-Bartokwiak K., Indywidualny wskaźnik…, dz. cyt., s. 3-4.
20
Wady i zalety indywidualnego wskaźnika zadłużenia JST
jątku. Z drugiej strony wyłączenie kosztów odsetkowych (po lewej stronie nierówności), także powoduje zmniejszenie się wskaźnika planowanej łącznej spłaty zobowiązań, a jednocześnie jest mniej
kłopotliwe dla samych samorządów. Dlatego też propozycje te są jak najbardziej uzasadnione i godne
rozważenia, gdyż pozwolą one dobrze prosperującym JST poprawić swoje dopuszczalne wskaźniki
zadłużenia.
Wariat zmiany IWZ przez wprowadzenie współczynnika korygującego K, odnosiłby się jedynie do
gmin oraz do miast na prawach powiatu. Współczynnik ten miałby na celu wykluczenie przez jednostki samorządowe niekontrolowanych wielkości zmniejszających wartość wskaźnika IWZ (dotacje
celowe oraz subwencje oświatowe)16. Propozycją jest, aby współczynnik korygujący K został określony wzorem:
gdzie:
Dw – dochody własne,
Śr – środki otrzymane z budżetu UE,
Dm – dochody ze sprzedaży majątku ogółem,
Do – dochody ogółem,
So – subwencja oświatowa,
Dc – dotacje celowe,
śDw - średnie dochody własne,
śŚr – średnie środki otrzymane z budżetu UE,
śDm – średnie dochody ze sprzedaży majątku ogółem,
śDo – średnie dochody ogółem,
śSo – średnia subwencja oświatowa,
śDc – średnie dotacje celowe.
Powyższy współczynnik K korygowałby dopuszczalny limit obsługi długu (prawa strona równania IWZ)
i określał sytuację wybranej jednostki na tle pozostałych jednostek, a dodatkowo ukazywałby poziom
rozwoju ekonomicznego. Indywidualny wskaźnik zadłużenia skorygowany o współczynnik K umożliwiłby gminom posiadającym dobrą kondycję ekonomiczną na większą manipulacje długiem. Maksymalna wartość wynosiłaby K=1,5 i mogłaby być stosowana tylko w przypadku gmin, których IWZ jest
większe od 1, ze względu na ostrożność w podwyższaniu wartości wskaźnika17. Zatem współczynnik K
pozwalałby podwyższyć limit dopuszczalnego zadłużania się jednostkom, które inwestują odpowiedzialnie i których głównym źródłem wpływów są dochody własne.
Finalnie ujmując skorygowanie wzoru określającego IWZ poprzez współczynnik K, wyłączenie kosztów
odsetkowych lub włączenie przychodów z prywatyzacji, pozwalałoby samorządom zwiększyć dopuszczalny limit zadłużenia. Jednocześnie umożliwiałoby to kontynuację stabilnego rozwoju JST z wyko16
17
Walczak D., Pietrzak M., Dopuszczalne zadłużenie..., dz. cyt., s. 172.
Tamże, s. 172-173.
21
Wady i zalety indywidualnego wskaźnika zadłużenia JST
rzystaniem źródeł zewnętrznych przy równoczesnym zabezpieczeniu nadmiernego zadłużenia. Z drugiej jednak strony, warianty te odnoszą się do konstrukcji wskaźnika, której same samorządy nie mogą zmienić, gdyż wskaźnik jest uregulowany ustawą o finansach publicznych z 2009 r., a tym samym
musi być przestrzegany przez wszystkie jednostki samorządowe. W rezultacie samorządom pozostają
jedynie do dyspozycji zmiany wskaźnika IWZ w obszarze mienia, będące zdecydowanie mniej korzystnym dla jednostek rozwiązaniem.
Zakończenie
W wyniku nieustannie rosnącego zadłużenia postanowiono zmienić limity zadłużeń jednostek samorządów terytorialnych. Indywidualny wskaźnik zadłużenia jest jedną ze zmian, która została wprowadzona ustawą o finansach publicznych z 2009 roku. Obowiązujący od początku 2014 roku limit zadłużenia posiada zalety, ale także wady. Wspomniane zalety, tj. ograniczenie poziomu zadłużenia, poprawa kondycji JST, a przez to sektora finansów publicznych oraz większa elastyczność, zostają jednak
wypierane przez wady. Są nimi m.in. ograniczenie dotyczące wykorzystywania przez JST środków
pieniężnych UE przeznaczonych na finansowanie zadań inwestycyjnych, uwzględnianie danych historycznych czy też wydłużanie okresu spłaty zobowiązań. Przedstawione negatywne czynniki mogą
prowadzić do zahamowania działań prorozwojowych, poprzez zmniejszone wydatki na inwestycje.
Zatem wskaźnik IWZ należy dostosować w większym stopniu do realiów polskiej gospodarki i polskich
jednostek samorządowych, aby nie doprowadzić do załamania działalności samorządowej. Finalnie
ujmując należy rozważyć wprowadzenie omawianych w artykule zmian dotyczących skorygowania
konstrukcji wskaźnika IWZ.
Bibliografia
1.
Korolewska M., Marchewka-Bartokwiak K., Indywidualny wskaźnik zadłużenia samorządów
terytorialnych, „Infos zagadnienia społeczno-gospodarcze”, BAS, nr 21(113), 2011
2.
Korolewska M., Zarządzanie długiem jednostek samorządu terytorialnego, Oficyna, Warszawa 2009
3.
Marchewka-Bartkowiak K., Wiśniewski M., Indywidualny wskaźnik zadłużenia JST 0 ocena krytyczna i
propozycje zmian, „Analizy BAS”, nr 21(88), 2012
4.
Misiąg W. (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015
5.
Romowicz B., Wpływ indywidualnego wskaźnika zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego na
poziom zadłużenia wybranych gmin województwa podkarpackiego, „Nierówności społeczne a Wzrost
Gospodarczy” Efektywność i skuteczność gospodarowania finansami jednostek samorządu
terytorialnego w kontekście stabilności finansowe, nr 40 (4/2014)
6. Walczak D., Pietrzak M., Dopuszczalne zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego jako istotna
determinanta ich prawidłowego funkcjonowania, „Zeszyty Naukowe SGGW – Ekonomika i Org. Gosp.
Żywnościowej”, nr 9
7.
Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r., Dz. U. nr 249, poz. 2104
8.
Ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r., Dz. U. nr 157 poz. 1240
22