Etyczne aspekty zarządzania w administracji publicznej

Zeszyty
Naukowe nr
715
Akademii Ekonomicznej w Krakowie
2006
Szczepan Ciuła
Studium Doktoranckie Wydziału Zarządzania
Etyczne aspekty zarządzania
w administracji publicznej
1. Wprowadzenie
Człowiek jako istota rozumna jest autorem podejmowanych przez siebie
decyzji, które są albo dobre, albo złe. Każda decyzja wiąże się z wyborem, nawet
uchylenie się od podjęcia decyzji jest także świadomym wyborem, każde działanie
jest związane z podejmowaniem decyzji a więc związane z moralnością, od której
uciec nie można. Działanie człowieka: teoretyczne, poetyczne i praktyczne, podlega sądom etycznym. Zagadnienia etyki nie da się zawęzić tylko i wyłącznie do
określonej sfery działalności ludzkiej. Dylematy moralne pojawiają się codziennie,
np. w relacjach dziecko–rodzic, uczeń–nauczyciel, pracownik–pracodawca, urzędnik–obywatel.
Moralność każdego człowieka przejawia się na gruncie działalności ludzkiej,
niezależnie od jego poglądów, światopoglądu, ideologii. Właśnie takiej moralności
dotyczy etyka klasyczna, która stanowi podstawę zasad etyki w zarządzaniu. Managerowie, pracownicy, związkowcy, urzędnicy państwowi samorządowi są odpowiedzialni za prawidłowe współdziałanie państwa i gospodarki. Sokrates jako pierwszy dostrzegł, że etyka rodzi się z ludzkich konfliktów, w związku z czym o etyce
można mówić wtedy, kiedy mamy do czynienia z działaniem, które odnosi się do
drugiego człowieka lub odnoszą się do niego skutki tego działania.
Niniejsza praca stanowi jedynie próbę rozważania roli etyki w zarządzaniu jednostką administracji publicznej poprzez jej zdefiniowanie. Jednocześnie w pracy
wskazuję na rolę etyki w działalności publicznej.
ZN_715.indb 131
1/30/08 1:09:05 PM
132
Szczepan Ciuła
2. Etyczne aspekty zarządzania jednostką administracji
publicznej
Etyka definiowana jest jako nauka o moralności. Jest dyscypliną teoretyczną jednego z działów filozofii, a dokładniej filozofii praktycznej, czyli nie
tylko i wyłącznie dla sfery ducha i namysłu, ale przede wszystkim sfery praktycznego stosowania w działaniu. Podstawową zasadą każdego systemu etycznego
jest zasada synderazy „Dobro czyń, unikaj zła”. Etyka pojawiła się w interesie
ludzi i ukazuje postawy i zachowania w stosunku do partnerów współżycia społecznego gospodarczego, publicznego itp.
Zarządzanie jednostką administracji publicznej nieodzownie wiąże się z etyką
obywatelską. B. Kurdycka [1998, s. 26–27] podaje, że przez etykę obywatelską
rozumieć można: prawa, obowiązki i wartości wynikające z etyki normatywnej
– wyznaczające pożądane zachowania jednostek w społeczeństwie obywatelskim,
natomiast etykę w życiu publicznym należy zdefiniować bardziej wąsko jako:
prawa, obowiązki i wartości określające pożądane zachowania osób pełniących
funkcje publiczne w tym administracyjne. Obraz etyczny funkcjonariuszy publicznych jest pochodną obrazu etycznego społeczeństwa. Tak jak postępowanie
i zachowanie obywateli kształtuje obraz etyczny wspólnoty samorządowej (gminy,
osiedla, sołectwa), tak postępowanie i zachowanie urzędników kształtuje obraz
etyczny aparatu samorządowego. Aparat samorządowy nie stanowi tylko i wyłącznie bezdusznej struktury organizacyjnej i proceduralnych powiązań między nimi,
lecz jest żywą tkanką złożoną z ludzi z ich słabościami i ułomnościami.
Podstawową zasadą etyki zarządzania jest zwykła codzienna przyzwoitość.
Polega ona na bezstronności i uczciwości oraz na powstrzymaniu się od używania
przymusu, siły i przemocy psychicznej lub fizycznej. W pojęciu przyzwoitości
mieszczą się także: odwaga odpowiedzialność i wierność zasadom. Odnoszą się
one do sposobów dążenia do realizacji innych wartości bardziej fundamentalnych.
Odwaga w działaniu i podejmowaniu decyzji ma głównie charakter moralny i najczęściej przejawia się w wierności fundamentalnym zasadom sprawiedliwości,
uczciwości i bezstronności. Podobnie jest z odpowiedzialnością. Odpowiedzialna
jednostka administracji publicznej to taka, która bierze pod uwagę konsekwencję
swych działań, decyzji i zawsze jest gotowa za nie rzetelnie odpowiadać.
Wierność zasadom wiąże się również ze sposobami realizacji innych celów.
Organy wykonawcze ujawniają wierność zasadom wtedy, gdy przejawiane wartości nie przeczą sobie i kiedy ich działania odzwierciedlają promowane wartości.
Odwzajemnienie przysługi, mile widziane w etyce obywatelskiej, w etyce
funkcjonariusza publicznego (m.in. osoba będąca pracownikiem administracji
rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że
pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym jest
ZN_715.indb 132
1/30/08 1:09:06 PM
Etyczne aspekty zarządzania w administracji publicznej
133
uprawniona do wydawania decyzji administracyjnych) może oznaczać łapownictwo bierne, czyli czyn związany ze sprawowaniem funkcji publicznej polegający
na przyjmowaniu korzyści majątkowych lub osobistych, żądaniu takich korzyści,
uzależnieniu wykonania czynności służbowej od otrzymania korzyści majątkowej
– art. 228 Kodeksu karnego. Preferencje dla dobrych przyjaciół i rodziny w etyce
życia publicznego oznaczają nepotyzm (nadużycie zajmowanego stanowiska
przez faworyzowanie oparte na pokrewieństwie, protegowanie krewnych przy
obsadzaniu godności i wysokich stanowisk) lub naruszenie zasady bezstronnego
działania.
W codziennych stosunkach społecznych nie występuje tyle zakazów postępowania, ograniczeń i obowiązków. Szczególne wymogi wobec urzędników i polityków związane są, jak wcześniej wspomniano, z ich charakterem wykonywanych
zadań i obowiązków w danym środowisku. Obowiązek składania oświadczeń
majątkowych lub też prowadzenia rejestru korzyści stanowi dla przeciętnego obywatela ograniczenie konstytucyjnego prawa do prywatności i wolności. Podobnie
swobody prowadzenia działalności gospodarczej, która jest ograniczona dla
urzędników poprzez zakaz prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej
na terenie właściwości urzędu, która mogłaby wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność. Etyka obywatelska i etyka w życiu publicznym korelują
się wzajemnie jednak mają inną genezę i cele. Źródłem etyki w życiu publicznym
są oficjalne stosunki pomiędzy: politykami, urzędnikami, politykami i urzędnikami oraz funkcjonariuszami publicznymi i obywatelami. Fundamentem etyki
jest prawo naturalne i stanowione. W demokratycznym państwie prawa dąży się
do tego, aby normy prawne odpowiadały standardom etycznym. Reguły etyczne,
które nie zostaną usankcjonowane jako normy prawne, pozostają w sferze
intuicyjnego rozumienia każdej indywidualnej jednostki ludzkiej. Etyka życia
publicznego wymaga skutecznych i praktycznych instytucji prawno-organizacyjnych i proceduralnych, wpływających na rozwój etycznego zarządzania sprawami
publicznymi.
3. Czynniki wpływające na poziom etyczny instytucji
publicznej
Czynniki bezpośrednio i pośrednio wpływające na poziom etyczny instytucji można podzielić na dwie kategorie (rys. 1): zewnętrzne, tj. system gospodarczy, polityka, prawo, etyka społeczeństwa oraz wewnętrzne: misja, polityka
wewnętrzna, kultura organizacyjna, moralność urzędników.
ZN_715.indb 133
1/30/08 1:09:06 PM
Szczepan Ciuła
134
System
gospodarczy
Misja
Polityka
Polityka
zewnętrzna
Prawo
Etyka
społeczeństwa
Instytucja
publiczna
(urząd)
Kultura
organizacyjna
Moralność
urzędników
Rys. 1. Czynniki wpływające na poziom etyczny instytucji publicznej
Źródło: [Etyczne aspekty…, 2004, s. 37].
W zarządzaniu jednostką administracji publicznej mamy do czynienia z tzw.
harmonizacją interesów różnych grup społecznych w dystrybucji cennych korzyści i obciążeń przykrymi kosztami, np. fiskalnymi. Z tych powodów realizacja
powyższego celu jest bardzo złożona. Wynika to przede wszystkim z podejmowania przez urzędy działań, takich jak: podział środków finansowych pochodzących np. z podatków i opłat lokalnych (podejmowany na podstawie decyzji co do
spożytkowania publicznych środków), wydawanie pozwoleń, zezwoleń, koncesji
oraz różnego rodzaju dodatkowych obciążeń są niezwykle trudne w odbiorze
społecznym. Wymienione działania mogą zostać ocenione w swej istocie uznaniowo, w konsekwencji w nomenklaturze etyki z jakąś dozą braku poszanowania
sprawiedliwości, czyli niesprawiedliwością. W tym miejscu należy podkreślić
również znaczenie sytuacji gospodarczej kraju, która wpływa na dochody jednostek publicznych. Im mniej dóbr do dystrybucji, a więcej obciążeń do egzekucji,
tym bardziej instytucje publiczne narażone na niewłaściwe działanie. Większy
wzrost gospodarczy pociąga za sobą większe wpływy do budżetu, które łatwiej
podzielić, zaspokajając wiele potrzeb społeczności. W takim wypadku instytucje
samorządowe działają w sytuacji bardziej komfortowej poprzez większą swobodę
podejmowania decyzji, co prowadzi do eliminowania uznaniowości, a zatem bardziej etyczne wykonywanie obowiązków.
Kolejnym istotnym czynnikiem wpływającym na poziom etyczny instytucji
publicznych jest prawo. Rozważania zachodzących relacji między etyką i prawem
należy odnieść do tej grupy norm prawnych, które podlegają moralnej ocenie.
Prawo stanowione nie może regulować każdej sfery życia człowieka, ponieważ
doprowadziłoby to zbyt mocnego ograniczenia wolności i swobód obywatelskich.
ZN_715.indb 134
1/30/08 1:09:06 PM
Etyczne aspekty zarządzania w administracji publicznej
135
Etyka i prawo zakresowo nie nakładają się całkowicie na siebie, jak również
nie są całkowicie od siebie oddzielone. Prawo powinno być wiarygodnym instrumentem regulowania stosunków społecznych, sumiennie przestrzegane, powinno
być powiązane z ustaleniami antropologicznymi i aksjologicznymi [Kluska 1997,
s. 81]. Prawo wyznacza obszar ścisłego dopuszczalnego działania mieszkańcom,
urzędom, a przede wszystkim urzędnikom.
Obecnie w wyniku źle skonstruowanego prawa, pozwalającego na różne interpretacje zapisów prawnych, jak również w związku z powszechną nowelizacją
przepisów, dochodzi do świadomego lub nieświadomego nieprzestrzegania zapisów. Tego typu sytuacja staje się w mniemaniu urzędników usprawiedliwieniem
lub wręcz zachętą do omijania, a w dłużej perspektywie do łamania, obowiązującego prawa.
Należy dążyć do tworzenia podstaw harmonijnego i trwałego ładu społecznego, w którym sprawiedliwe prawo osadzone na fundamentach etyki jako dyscypliny naukowej będzie sumiennie przestrzegane, służąc prawidłowemu rozwojowi
indywidualnej jednostki. Gdyby wyżej wymienione podstawy udało się wypracować, praworządność byłaby naturalnym rezultatem realizowanych w codziennym
życiu społecznych wypracowanych wartości i zasad etycznych.
Kultura polityczna to również czynnik wpływający na poziom etyczny jednostki administracji publicznej. Pod pojęciem kultury politycznej należy rozumieć
rzeczywisty poziom demokracji w kraju i mechanizmy ją zabezpieczające [Etyczne
aspekty…, 2004, s. 39].
L. Pastusiak [2002, s. 11–19] podaje jeszcze inną definicję kultury politycznej
rozumianej jako całokształt zachowań i postaw osób zajmujących się sprawowaniem mandatu politycznego pochodzącego z wyboru lub nominacji. Innymi słowy,
jeżeli mówimy o kulturze politycznej oceniamy zachowania nie tylko polityków
sensu stricto, ale także postawy i zachowania pracowników służby cywilnej,
urzędników administracji państwowej i samorządowej. O polityce można rzec,
że to sztuka przewidywania bądź prognozowania. Każda jednostka administracji publicznej w sposób pośredni lub bezpośredni powiązana jest z polityką i to
„politycy w głównej mierze nią zarządzają. Decyzja podejmowana w urzędach
administracji publicznej, szczególnie na wyższym szczeblu zarządzania administracyjnego musi się opierać na znajomości sytuacji politycznej kraju, a uwzględniając kryteria ekonomiczne, społeczne, i ekologiczne, przewidywać konsekwencje
polityczne dla społeczeństwa i państwa [Pietrzakiewicz 1997, s. 114] . Niekompetentny wójt (burmistrz) prezydent lub inny kierownik jednostki nie potrafi przewidzieć skutków i konsekwencji społecznych ekonomicznych realizowanych przez
siebie decyzji. Jak się wydaje, jest to słabość naszej kultury politycznej. Ponadto
niestabilność sytuacji politycznej wpływa na osłabienie zaufania obywateli do
państwa, a co się z tym wiąże na osłabienie zaufania do konkretnych instytucji
ZN_715.indb 135
1/30/08 1:09:07 PM
136
Szczepan Ciuła
rządowych lub samorządowych. Jak powszechnie wiadomo kierownictwo wielu
instytucji zmienia się wraz z nastaniem nowej kadencji, co potocznie nazywane
jest „karuzelą stanowisk”.
Ostatnim z omawianych czynników zewnętrznych wpływających na poziom
etyczny jest poziom moralny społeczeństwa. Ludzie skupiają się na pewnym
obszarze wyznaczającym ramy życia ludzkiego. W społecznościach kształtuje się
sukcesywnie ład społeczny, to znaczy określone sposoby zachowania się jednych
członków społeczeństwa wobec innych oraz wobec społeczeństwa jako całości.
Współżycie ludzi należących do kreślonych kategorii i grup społecznych opiera się
na wypracowaniu i przyjęciu wspólnych wartości oraz uznawaniu jednakowych
norm postępowania. Czynnikiem wyznaczającym zachowania ludzi są obowiązujące w danym społeczeństwie normy postępowania, to znaczy wypowiedzi, zasady,
które określonym osobom (jednostkom) lub zespołom osób (grupom zawodowym)
wskazują, jak powinny się zachować w określonych sytuacjach, okolicznościach.
To, co w danym społeczeństwie uchodzi za normę moralną, będzie też stanowić podstawę etycznego zarządzania w sferze każdej działalności ludzkiej, w tym
także administracji. Moralność ogranicza dążenia i pragnienia poszczególnych
decydentów życia publicznego, a także pozwala wyznaczyć cele decyzyjne i sposoby ich realizacji.
Ukształtowane w jakimś środowisku normy moralne, obyczajowe i inne normy
wyznaczające styl życia właściwy dla danego środowiska określa się jako etos
tego środowiska. Tak więc musimy dążyć w swojej działalności publicznej do
wypracowania etosu kadry kierowniczej jednostek administracji publicznej, który
nie podlegałby „karuzeli urzędniczej”.
Drugą grupą czynników wpływających na poziom etyczny instytucji publicznej
są czynniki wewnętrzne, takie jak: misja, polityka wewnętrzna, kultura organizacyjna, moralność urzędników.
Etyczna jednostka administracyjna w swej misji zawiera pewien poziom kultury gospodarowania (administrowania), jest to urząd, urzędnicy, którzy nie są
kojarzeni ze szkodzeniem innym i nieuczciwością. Misja to dynamizujące działalność instytucji przesłanie, skierowane do wszystkich pracowników, mieszkańców
wspólnoty formułujące humanistyczny cel jej działalności [Filek 2004, s. 40].
Działalność urzędników powinna im zapewniać zaufanie publiczne, które można
osiągnąć poprzez służbę obywatelom. Służba obywatelom i zaspokajanie ich
potrzeb leży u podstaw misji każdej jednostki administracji publicznej.
Polityka wewnętrzna jako czynnik podnoszący poziom etyczny jednostki przyczynia się do powstania kultury organizacyjnej. Podstawowymi elementami jej są
wartości, przekonania, a przede wszystkim postawy prezentowane przez członków
jednostki administracji publicznej, znajdujące kulminację w wartościach najwyższych. Do podstawowych zasad kultury organizacyjnej, jak się wydaje, należy
ZN_715.indb 136
1/30/08 1:09:07 PM
Etyczne aspekty zarządzania w administracji publicznej
137
zaliczyć podstawowe zasady współżycia społecznego, takie np. jak: punktualność,
uczciwość życia, przyzwoitość publiczna, prawdomówność dotrzymywanie zobowiązań i przyrzeczeń w myśl zasady pacta sunt servanda. Jednocześnie należałoby
bardziej wyeksponować wartości wyższe, które są niejako schowane do lamusa i nie
są przejawiane w działalności publicznej przez decydentów, takie jak: obywatelskość, jako przejaw zdrowego i wolnego od nacjonalizmu patriotyzmu, świeckość
tolerancja, sprawiedliwość, i ideowość. Aby urząd administracji publicznej dobrze
działał zatrudnieni w nim urzędnicy muszą dostrzec ww. wartości i wprowadzić je
do codziennej działalności. Kierownictwo urzędu ustala rolę czynników etycznych
w podejmowaniu decyzji i ich miejsce w procesie zarządzania.
Ostatnim bardzo ważnym czynnikiem podnoszącym poziom etyczny instytucji
publicznej jest moralność pracowników (urzędników). Pracownicy są tacy, jaka
jest moralność społeczna i moralność osobista. Moralności tej grupy osób zagrażają przede wszystkim takie kategorie zła, jak: bezideowość, archaiczny kapitalizm, brak wartości wyższych i wreszcie o czym w ostatnim czasie najwięcej się
mówi i pisze – korupcja. Z wyżej wymienionych względów można stwierdzić, że
nie ma złej, nieuczciwej itd. jednostki administracji publicznej są tylko nieuczciwi,
niekompetentni, skorumpowani ludzie.
F. Bacon, angielski mąż stanu i filozof żyjący na przełomie XVI i XVII w.
wyróżnił cztery „grzechy główne” osób sprawujących władzę: opieszałość, przekupstwo, opryskliwość i nadmierną uległość. Opieszałość określił jako świadome
lub nieświadome opóźnianie wykonywania przyjętych spraw do załatwienia.
Przekupstwo rozumiał jako branie i dawanie korzyści. Opryskliwość ujmował
jako źródło niepotrzebnego niezadowolenia, znajdujące początek z niewłaściwego
odnoszenia się do petentów i podwładnych. Uległość określał jako miękkość
rodzącą odstępstwa od przyjętych reguł i procedur [Etyczne aspekty…, 2004,
s. 40–41].
4. Problemy i zasady etyczne w zarządzaniu jednostką
administracji publicznej
Etyka zarządzania w administracji publicznej jest pojęciem dość złożonym,
gdyż trudno sformułować definicję, która mogłaby odpowiadać konkretnej sytuacji
decyzyjnej. Niemniej jednak należy przyjąć kryteria etyczne, które będą sprzyjać
optymalizacji zaspokajania potrzeb społeczności lokalnych przy ograniczaniu do
dopuszczalnego minimum nakładów i szkód o charakterze społecznym, gospodarczym, a nawet przyrodniczym. Ze względu na rolę tego kryterium w społeczeństwie i służbie publicznej, należy w konkretnym wypadku dokonywać prób
poszukiwania rozwiązania, które umożliwi wskazanie celów najlepiej odpowiada-
ZN_715.indb 137
1/30/08 1:09:07 PM
138
Szczepan Ciuła
jących potrzebom wspólnoty lokalnej i narodowej przy ograniczeniu do minimum
„niekorzyści społecznych i gospodarczych.
Każda jednostka administracji powinna określić kryteria decyzyjne, opierając
się na normach prawnych i moralnych, procedurach wewnętrznych oraz kulturze
organizacyjnej, uwzględniając przy tym konkretne uwarunkowania społeczno-ekonomiczno-polityczne i efektywność ekonomiczną wykonywanych zadań i świadczonych usług. W każdym działaniu pojawia się sprzeczność między dążeniem
do maksymalizacji efektywności ekonomicznej a dopuszczalnością stosowania
konkretnych środków i czynności z punktu widzenia ich efektywności.
Każdy człowiek odczuwa niedosyt, a więc konflikt między potrzebami społecznymi a możliwościami ekonomicznymi. Chcąc zaspokoić np. świadczenie
usług medycznych konieczna jest rezygnacja z zaspokajania innych celów społecznych, np. świadczenia usług edukacyjnych. Tego typu niepełne zaspokojenie
potrzeb społecznych często nazywane jest krzywdą społeczną. Jeżeli nie realizuje
się wszystkich potrzeb społecznych i zadań administracji przewidzianych ustawowo dochodzi do nieefektywności, nieracjonalności.
Podejmując rozważanie o etyce zarządzania czy to w gospodarce, czy w administracji należy wyróżnić etykę podmiotu, tj. funkcjonariusza publicznego (urzędnik) i przedmiotu – decyzji. Nieracjonalna lub nieetyczna postawa funkcjonariusza publicznego (urzędnika) powoduje przeważnie negatywne konsekwencje
społeczne. Czasem również może zdarzyć się inaczej, a mianowicie nieuczciwy
urzędnik omyli się w ocenie efektów swojej decyzji, a jej wykonanie spowoduje,
niespodziewanie dla niego, korzystny wynik. Bywają i przypadki odwrotne, kiedy
to urzędnik podejmuje decyzje w tzw. „dobrej wierze”, a jej konsekwencje są
krzywdzące społecznie. Głównymi przyczynami takiej sytuacji mogą być niedostateczne kwalifikacje, błędy metodyczne, nieznajomość uwarunkowań i ograniczeń oraz ich zmiany, niemożliwe do przewidzenia w momencie podejmowania
decyzji. T. Pietrzkiewicz [1997, s. 30–31] proponuje następującą definicję etyczności decyzji, mianowicie etyczna jest decyzja podmiotu, który w sposób świadomy
ma na celu realizację postawionego mu zadania, dążąc do unikania lub (w danych
warunkach) ograniczania krzywdy (szkody) osoby, społeczeństwa lub państwa.
Określenie podczas podejmowania decyzji czy przedmiotem wysiłków jest
właściwy cel i czy podczas jej podejmowania szanuje się wymogi sprawiedliwości i zwyczajnej przyzwoitości może dopomóc w rozwikłaniu trudności etycznych i we wskazaniu moralnie słusznego działania. To podejście teologiczne jest
tak użyteczne, że można je uogólnić w postaci etycznego modelu decyzyjnego
[Szwed 1999, s. 57–62]. Model ten jest schematycznym ujęciem, którym można się
posługiwać w celu rozwiązania każdej kwestii etycznej w zarządzaniu.
Moralnie słuszne decyzje i tak trzeba wprowadzić w życie, a zmiana etycznego postępowania nie przychodzi łatwo. Etyczny model decyzyjny nie wyklucza
ZN_715.indb 138
1/30/08 1:09:07 PM
Etyczne aspekty zarządzania w administracji publicznej
139
potrzeby ostrożnego osądzania bądź brania pod uwagę wszystkich okoliczności
rzeczywistych sytuacji. Model ten nie jest w stanie ani wykorzenić problemów
moralnych, ani wyeliminować potrzeby podejmowania trudnych, niepopularnych
decyzji.
Etyczny model decyzyjny wyjaśniają cztery kolejne kroki: sprecyzowanie pytania, określenie doniosłości problemu, określenie ograniczeń szczegółowych oraz
ocena dostępnych możliwości wyboru.
Sprecyzowanie pytania – krok ten polega na wyjaśnieniu – co dokładnie chodzi w istniejącym problemie etycznym, który zaistniał. Wiele pytań z zakresu etyki
wymaga ujawnienia zawartych w nich założeń. Dlatego należy dążyć do określenia
prawdziwego przedmiotu pytania poprzez ustalenie: kto pyta? co wywołuje kontrowersje? jaka dokładnie jest stawka? kto będzie podlegał wpływom rozwiązań?
jakiego rodzaju decyzji bądź działań będzie się żądać? jakiego okresu będzie dotyczyć decyzja? kto odpowiada za podejmowanie i wprowadzenie w życie decyzji co
stanowi cel działania? Pytania retoryczne należy poddać analizie i dookreślić, o co
dokładnie się w nich pyta.
Określenie doniosłości problemu – kolejny krok – pozwala na ustalenie czy
dyskutowane zagadnienie stanowi autentyczny problem. Tu należałoby zadać
następujące pytania: czy dana sprawa ma związek z działaniami legalnymi i etycznymi? czy dana sprawa jest nielegalna i nieetyczna? czy działanie jest legalne
nieetyczne, czy może działanie jest etyczne nielegalne? Pierwsze pytanie jest
podstawowe, jeśli odpowiemy twierdząco, to nie ma potrzeby dalszych rozważań.
Ten rodzaj działań urzędniczych jest najbardziej pożądany i oczekiwany przez
społeczeństwo w działalności publicznej. Odpowiedź twierdząca na drugie pytanie
jest związana z niezgodnym działaniem urzędników z obowiązującymi normami
prawnymi oraz niespełnieniem oczekiwań społecznych w perspektywie etycznej.
Trzecie pytanie uświadamia nam działania, którym z prawnego punktu widzenia
nie można wiele zarzucić, gdyż na ich temat prawo zazwyczaj milczy, jest tzw.
„luka prawna”. Do tego rodzaju działań należy zaliczyć np.: niegospodarność,
brak rzetelności w wykonywaniu obowiązków służbowych. Wreszcie należy odpowiedzieć na pytanie czy nie podejmujemy działań, które ze względów prawnych
lub proceduralnych nie powinny mieć miejsca, ale doszło do nich ze względu na
etyczny wymiar. Przykładem tego typu działania jest chęć udzielenia petentowi
pomocy na przekór bezdusznym biurokratycznym procedurom.
Określenie ograniczeń szczegółowych (trzeci krok). Decyzje podejmowane w działaniach administracji publicznej podlegają przede wszystkim ograniczeniom przepisów prawnych, ale również mogą podlegać np. ograniczeniom
kulturowym, finansowym. Są to rygory mogące ograniczać wybór rozwiązań
etycznych.
ZN_715.indb 139
1/30/08 1:09:07 PM
140
Szczepan Ciuła
Ocena dostępnych możliwości wyboru. Czwarty krok polega na stwierdzeniu
respektowania sprawiedliwości i zwyczajowej przyzwoitości. Wymogi sprawiedliwości spełnia się wtedy, kiedy wszyscy są równi wobec prawa np. bez względu
na pozycję społeczną petenta. Zwyczajowa przyzwoitość narzuca bardzo szerokie
ograniczenia. Pod rozwagę należy wziąć działania administracji publicznej: czy
są one uczciwe, bezstronne i czy wiążą się z jakąkolwiek postacią oszustwa, kradzieży, przymusu czy przemocy fizycznej.
Właściwy kierunek działania. Po przeanalizowaniu wyżej wymienionego
postępowania, odpowiedź etyczna powinna być jasna. Stosowanie modelu decyzyjnego może pozwolić rozwiązywać wiele typowych kwestii z zakresu etyki
zarządzania. W praktyce rozwiązania nieetyczne najskuteczniej eliminuje się,
uwzględniając to kryterium, o którym sądzimy, że najtrudniej będzie spełnić
jego warunki. Nadto ważne jest odrzucenie celów telepatycznych. Z chwilą ich
odrzucenia i wyjaśnienia prawdziwego problemu, liczba rozwiązań, dotyczących
instytucji, które należy podać ocenie, zmniejsza się.
5. Infrastruktura etyczna i jej system w instytucjach
publicznych
Standardy etyczne w życiu publicznym są kształtowane przez wiele czynników,
które tworzą tzw. infrastrukturę etyczną. Infrastruktura etyczna składa się z procesów, mechanizmów, instytucji i uwarunkowań, motywujących do profesjonalnych
zachowań i wysokich standardów postępowania. Czynniki te wprowadzają regulacje ograniczające niepożądane zachowania. Elementy systemu infrastruktury
można podzielić według pełnionych funkcji [Etyczne aspekty…, 2004, s. 58]:
kontrola wspieranie oraz zarządzanie. Warto zaznaczyć, że różne elementy mogą
kształtować więcej niż jedną funkcję. Kontrolę zapewniają przepisy prawne umożliwiające badanie i ściganie wykroczeń, odpowiedzialność i efektywne mechanizmy kontroli, aktywność obywatelska oraz przejrzystość.
Wspieranie realizowane poprzez: wolę polityczną władz, sformułowanie wartości etycznych w postaci kodeksów etycznych kodeksów postępowania, szkolenie i doradztwo.
Zarządzanie jest funkcją realizowaną poprzez: wyspecjalizowane instytucje
koordynujące oraz sprzyjające warunki pracy w służbie publicznej oraz odpowiednie wzorce zarządzania.
Sformułowane ogólne zasady opisane w systemie infrastruktury etycznej,
mogą stanowić podstawę do oceny i weryfikowania użyteczności istniejących
funkcji i elementów systemu.
Samorząd terytorialny obecnie nie posiada struktury, dzięki której w sposób systemowy można byłoby zarządzać przedsięwzięciami mającymi na celu
ZN_715.indb 140
1/30/08 1:09:08 PM
Etyczne aspekty zarządzania w administracji publicznej
141
poprawę jakości działania urzędów samorządowych, szkolenia kadr samorządowych i kształtowania pozytywnego wizerunku nowoczesnej administracji
publicznej. Narastające przekonanie społeczne o niskim poziomie etyki zawodowej funkcjonariuszy publicznych wydaje się słuszne w dobie narastających
afer z udziałem wysokich urzędników i skłania do zainicjowania powołania i ustanowienia struktury „instytucji etycznej” na poziomie centralnym. Jednostka ta
byłaby odpowiedzialna za opracowanie ogólnopolskich programów szkoleniowych z zakresu standardów zachowań i postaw pracowników, kształtowania
poczucia lojalności i identyfikacji z zasadami działalności publicznej. Dawałaby
możliwość praktycznego zapoznania się z metodami zapobiegającymi naruszeniom etyki zawodowej, uczenia się metod zachowania i reagowania w sytuacjach
korupcjogennych lub w sytuacjach zaistnienia konfliktu interesów. Prowadziłaby
działalność w zakresie rozwiązywania problemów etycznych, a także sporządzanie raportów i analiz z przestrzegania zasad etyki zawodowej w administracji
publicznej itd.
Zapobieganie zjawiskom korupcji należy już rozpocząć na etapie rekrutacji
pracowników. Dobre i konsekwentne stosowane procedury i narzędzia zarządzania
zasobami ludzkimi są jednymi z najskuteczniejszych instrumentów zapobiegania
zjawiskom patologicznym w działalności publicznej, dlatego przyczyniają się do
tworzenia nowoczesnych instytucji państwa, oddziałują pośrednio lub bezpośrednio na życie publiczne.
Unormowania prawne dotyczące samorządu terytorialnego są bardzo ogólne
i fragmentaryczne. Samorządy w tym zakresie mają daleko idącą swobodę. W większości urzędów administracji samorządowej nie stosuje się instrumentów zarządzania zasobami ludzkimi, w szczególności dotyczy to gmin wiejskich, miejsko-wiejskich lub małych gmin miejskich. Na forum publicznym coraz częściej podnosi się
potrzebę utworzenia korpusu urzędników samorządowych na wzór korpusu służby
cywilnej. Wprowadzenie tego typu rozwiązań przyczyniłoby się do podniesienia
poziomu kompetencji zawodowych, ograniczenia zjawiska upolitycznienia, wprowadzenia obiektywnego, opartego na kryteriach merytorycznych, doboru i rekrutacji oraz awansowania. Konieczność postępowania etycznego dotyczy wszystkich
stanowisk pracy. Należy także dokonywać jasnego rozróżnienia wymogów prawnych i wymogów moralnych.
6. Podsumowanie
Morale w znacznej mierze wpływa na całą aktywność człowieka. Nie ma
uczciwości i poszanowania sprawiedliwości w sprawowaniu urzędu, jeżeli brakuje
tych wartości w życiu prywatnym. Kto ich nie posiada, ten we wszystkich swoich
decyzjach kieruje się motywacją pozaetyczną. Brak sprawności moralnych nie
ZN_715.indb 141
1/30/08 1:09:08 PM
142
Szczepan Ciuła
oznacza wyłącznie, że wszystkie czyny takiego człowieka są moralnie naganne.
Zło popełnia on tylko wtedy, kiedy jest do niego skłaniany przyjętą przez siebie
pozaetyczną orientacją i gdy równocześnie nie znajduje się w sytuacji przymusu
pochodzącego z zewnątrz. To też taki człowiek w sprawowaniu urzędu (ponieważ podlega pewnej kontroli) będzie rzadziej niż w życiu prywatnym naruszał
zasady sprawiedliwości. Nie zawsze będzie on uczciwy w pełnieniu swej funkcji
publicznej, ponieważ wartości moralne są dla niego drugorzędne. Człowiek taki
skorzysta z każdej nadarzającej się okazji, by osiągnąć prywatne cele, nie licząc
się ze skutkami społecznymi [Sareło 1997, s. 89–93].
Literatura
Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego [2004], red. J. Filek, Małopolska
Szkoła Administracji Publicznej Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków.
Kluska M. [1997], Etyka i prawo jako wspólna podstawa praworządności [w:] Etyka
a prawo i praworządność, Materiały IX Jagiellońskiego Sympozjum Etycznego
Wydawnictwo UJ, Kraków.
Kurdycka B. [1998], Elementy infrastruktury etycznej w życiu publicznym [w:] Etyka
i polityka, z. 24, Kraków.
Pastusiak L. [2002], Kultura polityczna [w:] Moralność w działaniach polityków ostatnich
dziesięciu lat, Materiały z konferencji zorganizowanej przez Komisję Kultury i Środków Przekazu pod patronatem marszałka senatu Longina Pastusiaka, Dział Wydawniczy Kancelarii Senatu, Warszawa.
Pietrzkiewicz T. [1997], Zasady etyczne w zarządzaniu gospodarczym, Warszawa, Instytut
Organizacji i Zarządzania w Przemyśle „ORGMASZ”.
Sareło Z. [1997], Cnoty moralne warunkiem praworządności [w:] Etyka a prawo i praworządność, Materiały IX Jagiellońskiego Sympozjum Etycznego Wydawnictwo UJ,
Kraków.
Szwed Cz. [1999], Etyka zarządzania, SATA, Bielsko-Biała.
Ethical Aspects of Public Administration Management
This paper is an attempt to draw more attention to the ethical aspects of management
processes in public administration bodies. An administration system is not only and
exclusively a soulless structure with its own procedures and ties between components, but
a set of ordinary people with their biases and defects.
The main feature of public administration is the so-called harmonisation of interests
of various social groups in the process of distribution of goods and benefits as well
as burdens. This is why the foregoing aims for public administration are extremely
sophisticated.
ZN_715.indb 142
1/30/08 1:09:08 PM