Etyka w działalności jednostki samorządu terytorialnego

Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
Etyka w działalności jednostki samorządu terytorialnego
Organizacja w XXI w. jest organizacją wiedzy. To dzięki wiedzy i odpowiedniemu
postępowaniu swoich pracowników może stać się ona innowacyjna, zdolna do szybkich
zmian, konkurencyjna i zapewniająca satysfakcję swoim klientom. Aby więc sprostać
wyzwaniom przyszłości, konieczne staje się możliwe najpełniejsze wykorzystanie
kwalifikacji i umiejętności zasobów ludzkich jako najcenniejszego kapitału każdej
organizacji. Stworzenie pożądanego wizerunku będzie możliwe, jeśli ludzie pracujący
w organizacji będą pracować sprawnie i z uwzględnieniem długofalowej polityki etycznej.
Zatem etyka oznacza zwyczaj, obyczaj, korzysta z moralności rozumianej jako
zbiór przeświadczeń o tym, co dobre i złe, pociąga to za sobą akceptację lub negatywną
ocenę postępowania. Etyka podpowiada, jak należy żyć, a prawo podpowiada, jak
postąpić, by nie złamać obowiązujących przepisów. O prawie można powiedzieć, iż ma
„moc karzącą”, o moralności - iż ma „moc wskazującą”. Z punktu widzenia prawa bardziej
liczy się skuteczność, słuszność, bezpieczeństwo;
z punktu widzenia etyki - dobro
i sprawiedliwość.
Etyka w organizacjach administracji publicznej, w tym administracji samorządowej pełni
zatem istotne funkcje:

jest podstawą dobrych rządów; etycznie umotywowani pracownicy z reguły
podejmują decyzje, kierując się kryteriami merytorycznymi, dzięki temu działania
administracji są bardziej efektywne;
 legitymizuje działania administracji publicznej, co przekłada się na zaufanie
do instytucji państwa;
 zapobiega patologiom organizacyjnym, w tym korupcji, nepotyzmowi;
 kształtuje pozytywne wartości w życiu publicznym;
 ułatwia urzędnikom podejmowanie trudnych decyzji, rozstrzygających często
sporne kwestie.
Funkcje te znajdują odzwierciedlenie w samorządzie, który jest dobrym narzędziem,
ale rezultat działania zależy od ludzi, którzy chcą i potrafią się nim umiejętnie posługiwać.
Ludzi
tych
powinna
cechować
nie
tylko
fachowość,
elastyczność,
gotowość
do uzupełniania i generowania wiedzy, ale także solidność, uczciwość, poczucie
sprawiedliwości i szczególna odpowiedzialność za realizację powierzonych zadań, które
zawsze winny być wykonywane zgodnie z literą prawa. W kontekście obowiązującego
w Polsce prawa należy stwierdzić, iż urzędnik zobligowany jest przedkładać dobro
publiczne nad interesy własne
i swojego środowiska. Dobro publiczne stanowi bowiem
podstawę działalności administracji publicznej, w tym samorządu terytorialnego jako
pośredniej administracji państwowej, wykonywanej przez samodzielne i odrębne
w stosunku do państwa podmioty na co duży wpływ ma wiele czynników.
Zatem poziom etyczny instytucji publicznej jest wypadkową wielu czynników.
Czynniki te można podzielić na zewnętrzne i wewnętrzne. Do zewnętrznych należy:
a) istniejący poziom gospodarczy, b) system polityczny i aktualna sytuacja polityczna,
c) poziom i jakość prawa, d) obowiązujący zestaw norm i obyczajów przyjętych w danym
społeczeństwie. Natomiast do czynników wewnętrznych należy zaliczyć: a) misję
instytucji, b)politykę wewnętrzną, c) kulturę organizacyjną, d) poziom moralny
urzędników.
Czynniki zewnętrzne wpływające na poziom etyczny instytucji publicznych
Do zadań kontrolujących dystrybucję cennych korzyści oraz harmonizujących interesy
różnych grup społecznych
powołane są instytucje publiczne, gdzie szczególna rola
w realizacji przypada instytucjom samorządowym. Sama natura dystrybucji cennych
korzyści jak i obciążeń przykrymi kosztami powoduje, że realizacja tego jest niezwykle
złożona. Co najmniej z dwóch powodów instytucje te stawiane są przed bardzo trudnym
zadaniem. Po pierwsze dlatego, że podejmowane przez urzędy działania, takie jak: podział
środków finansowych, wydawanie zezwoleń, koncesji czy też nakładanie różnego rodzaju
obciążeń są niezwykle trudne i zagrożone w swej istocie uznaniowością, a zatem w języku
etyki jakąś dozą niesprawiedliwości. Po drugie, im gorsza sytuacja gospodarcza, tym mniej
dóbr do podzielenia, a więcej obciążeń do wyegzekwowania, tym bardziej instytucje
publiczne narażone są na niewłaściwe działania. Im zaś wyższy poziom gospodarczy, który
pociąga za sobą nie tylko większą pomyślność obywateli, ale także większy budżet, który
łatwiej dzielić, zaspokajając większą ilość potrzeb społecznych, tym instytucje
samorządowe działają w sytuacji mniejszego napięcia i nacisków, tym samym posiadają
większą swobodę podejmowania decyzji, a co oczywiście przekłada się na ich bardziej
profesjonalne, mniej uznaniowe, a zatem bardziej etyczne postępowanie. Charakter
instytucji samorządowych w jakimś sensie jest odbiciem sytuacji gospodarczej kraju. Im
gorzej w kraju, tym trudniej instytucjom samorządowym podołać wyznaczonym
obowiązkom.
Drugim niezwykle istotnym czynnikiem wpływającym na poziom etyczny jednostki
samorządowej
jest obowiązujące w danym kraju prawo, które wyznacza obszar
dopuszczalnego działania nie tylko wszystkim obywatelom, ale przede wszystkim
urzędom i pracującym w nich urzędnikom. Jeśli prawo obowiązujące urzędników jest źle
skonstruowane, a zapisy prawne zbyt zawiłe lub zbyt często ulegają zmianie, zniechęca
to urzędników do jego przestrzegania, stając się tym samym usprawiedliwieniem lub
wręcz zachętą do jego omijania, z czasem i łamania. Z najtrudniejszą jednak sytuacją
spotykają się urzędnicy wtedy, kiedy prawo (jakiś zapis prawny) zdaje się nie być zgodne z
zasadami etycznymi, obowiązującymi w danym społeczeństwie. Choć to może wydawać
się zaskakujące, ale historia ludzkości pokazała już nie raz, że prawo stanowione przez
uprawnione do tego instytucje pozostawać może w niezgodzie ze świadomością etyczną.
Chociaż zasadniczo prawo jest pewną obowiązują na danym terenie zasadą społeczną,
to nie zawsze to, co zapisane w prawie, jest jednocześnie etyczne, obszar prawa bowiem
nie zawsze pokrywa się dokładnie z obszarem etyki, o czym każdy urzędnik powinien
pamiętać.
Istotnym czynnikiem wpływającym na poziom etyczny instytucji jest również system
polityczny, rozumiany jako kultura polityczna, oraz aktualna sytuacja polityczna w kraju.
Pod pojęciem kultury politycznej mamy na myśli rzeczywisty poziom demokracji w kraju
i mechanizmy ją zabezpieczające. Dla przykładu: istotny dla poziomu etycznego urzędów
jest dystans władzy charakterystyczny dla danej społeczności. Jak zauważają niektórzy
badacze, urzędnicy działający w warunkach kultury o wysokim wskaźniku dystansu
władzy zachowują się raczej autokratycznie, wydając decyzje bez oglądania się na
potrzeby obywateli, i bez podstawowego zaufania do nich, zgodnie z zasadą,
że to obywatel jest dla urzędu, a nie urząd dla obywatela. Natomiast w kulturach o niskim
wskaźniku dystansu władzy, między decydującymi a obywatelami wytwarza się podstawa
dla zaufania, które pozwala na zdecydowanie większe uwzględnienie potrzeb obywateli
w procesie podejmowania decyzji urzędniczych, jak i na bardziej etyczne ich traktowanie.
Ponadto, niestabilność sytuacji politycznej wpływa wyraźnie na osłabienie zaufania wobec
instytucji państwa, a tym samym na osłabienie zaufania do konkretnych instytucji
samorządowych. Kierownictwo wielu instytucji zmienia się przecież cyklicznie wraz
z kolejnymi wynikami wyborów samorządowych, zmiana ta przybiera zbyt często
charakter „karuzeli urzędniczej”.
Kolejnym z zewnętrznych czynników wpływających na poziom etyczny instytucji,
na który warto zwrócić uwagę, jest poziom moralny społeczeństwa. To, co w danym
społeczeństwie uchodzi za normę moralną, będzie też stanowić podstawę działania
w sferze urzędniczej, bowiem moralność zbiorowa nie tylko ogranicza dążenia i pragnienia
poszczególnych jednostek, lecz wyznaczając cele ludzkich dążeń wyznacza też sposób ich
realizacji. Poziom moralny społeczeństwa jest ściśle związany z jego kulturą etyczną,
bowiem kultura danego kraju wyznacza obszar tego, co w danym społeczeństwie zostaje
uznane za dopuszczalne etycznie.
Czynniki wewnętrzne wpływające na poziom etyczny instytucji publicznej
Ważnym czynnikiem mającym istotny wpływ na poziom etyczny instytucji jest
sformułowanie oraz przyjęcie przez nią misji. Misja to przesłanie, skierowane
do wszystkich pracowników i obywateli, formułujące humanistyczny cel jej działalności.
W jakimś sensie misja jako czynnik wewnętrzny współgra z obowiązującym prawem,
bowiem wybór misji to nie tylko ustalenie hierarchii wartości i wybór humanizującego
działalność instytucji celu, ale także wyznaczenie obszaru dopuszczalnych metod ich
realizacji. Nie można jednak zapominać, iż u podstaw szczegółowej misji, przyjętej przez
konkretny urząd, leży podstawowa misja administracji jaką jest służba obywatelom.
Niezwykle znaczącym czynnikiem podnoszenia poziomu etycznego jest polityka
wewnętrzna instytucji. Opiera się ona na świadomym przyjęciu i wprowadzeniu w życie
własnej strategii postępowania etycznego, będącej mądrym kompromisem pomiędzy
realnymi możliwościami urzędu, działającego w konkretnych warunkach organizacyjnofinansowych a oczekiwaniami obywateli wobec sposobu działania urzędu.
Przy prowadzeniu właściwej polityki wewnętrznej dochodzi do stworzenia kultury
organizacyjnej. Za zasadnicze elementy kultury organizacyjnej uznaje się wartości,
przekonania i postawy prezentowane przez członków organizacji. Dzięki świadomie
prowadzonej polityce wewnętrznej zostaje określony minimalny poziom etyczny
instytucji. Innymi słowy, kierownictwo urzędu ustala rolę czynników etycznych przy
podejmowaniu decyzji i ich miejsce w procesie zarządzania. Ze względu na specyfikę
pracy instytucji publicznych pracownicy tam zatrudnieni są wzajemnie od siebie zależni.
Aby urząd dobrze działał, zatrudnieni w nim ludzie muszą podzielać ustalone wcześniej
zapatrywania na to, czym jest właściwe zachowanie, czym jest moralność urzędnicza.
Istotnym czynnikiem którego nie sposób pominąć jest moralność pracowników . Znaczenia
tego czynnika nie sposób przecenić. Jednym z najczęściej pojawiających się w etyce
urzędniczej twierdzeń jest myśl, iż nie ma niedobrego, nieuczciwego urzędu, są tylko
nieuczciwi ludzie. W rzeczywistości tym, który dopuszcza się niewłaściwego,
nieuczciwego działania, jest zawsze konkretny człowiek. Jednakże każda indywidualna
nieuczciwość, prędzej czy później, odbija się na reputacji całego urzędu, choć to konkretny
pracownik jest odpowiedzialny za wszystkie podjęte przez siebie działania.
Z dotychczasowych rozważań wynika, iż jeśli instytucja publiczna chce uzyskać
opinię instytucji sprawnie i etycznie działającej, powinna zdecydować się na prowadzenie
długofalowej polityki etycznej. Zatem należy zastanowić się nad tym, jak instytucja może
kształtować tę politykę, a dokładniej, jak praktycznie może ona wpłynąć na podniesienie
swego poziomu etycznego. Otóż, specjaliści od etyki zawodowej wypracowali kilka
podstawowych narzędzi, pozwalających organizacjom podnieść swój poziom etyczny,
a tym samym wpłynąć na ukształtowanie swego wizerunku jako organizacji etycznej.
Do narzędzi tych należą:
– system selekcji i rekrutacji,
– szkolenie pracowników,
– przyjęcie strategii działania w zakresie etyki,
– przywództwo etyczne,
– budowanie i umacnianie kultury etycznej,
– kodeksy etyczne,
– instytucja doradcy do spraw etyki,
– komitety etyczne,
– techniki działań indywidualnych.
Jedną z najprostszych technik podniesienia poziomu etycznego samorządu jest
zastosowanie odpowiedniego systemu rekrutacji oraz selekcji pracowników, a szczególnie
kadry wyższych urzędników. Technika ta polega na przeprowadzaniu rekrutacji
pracowników, w której bierze się pod uwagę nie tylko wykształcenie oraz zawodowe
doświadczenie ale, także wrażliwość pracownika na problemy etyczne. Można tego
dokonać poprzez wprowadzenie do rozmowy rekrutacyjnej wątków natury etycznej lub
nawet poprzez postawienie kandydata przed jakimś dylematem moralnym, prosząc o jego
rozwiązanie. Innym sposobem uzyskania informacji o pracowniku jest prośba o dołączenie
do składanych przez kandydata dokumentów odpowiednich referencji lub opinii
z poprzedniego miejsca pracy.
Ważnym czynnikiem, który powinien być brany pod uwagę przy naborze pracowników
jest osobowość wyrażająca łatwość nawiązywania kontaktów z ludźmi, stanowczość
połączona z uprzejmością oraz poczucie taktu, kultura osobista i miłe usposobienie, które
pozwolą uniknąć wielu problemów i kłopotów.
Drugim narzędziem podnoszenia poziomu etycznego instytucji są szkolenia etyczne,
opierane na przekonaniu, iż zdecydowana większość nieetycznych zachowań pracownika
wynika raczej z jego niewiedzy lub ze złożoności problemów i zadań, przed którymi jest
stawiany, a nie z przyrodzonej człowiekowi nieetyczności. Stąd zadaniem szkoleń,
najogólniej mówiąc, jest wyeliminowanie przyczyny, jaką może być brak wiedzy
pracownika. Zatem szkolenia mają nie tylko uwrażliwić pracownika na wybrane kwestie
natury etycznej, ale także nauczyć go rozwiązywania najtrudniejszych dylematów, przed
którymi nierzadko przychodzi mu stawać.
W praktyce stosowane są trzy rodzaje szkoleń:
1. Programy podstawowe – mające za zadanie uwrażliwienie pracownika na niektóre
kwestie o charakterze etycznym,
2. Programy specjalistyczne – mające na celu wyrobienie u pracowników kadry
kierowniczej umiejętności rozpoznawania problemów etycznych oraz pokazanie im
zestawu odpowiednich technik, pozwalających je rozwiązywać,
3. Programy zorientowane na rozwój etycznej osobowości, np. postawy otwartości
i tolerancji wobec innych ludzi, przydatne szczególnie w kontaktach z dużą ilością
petentów.
Rodzaj szkolenia oraz techniki stosowane w czasie szkolenia zależne są od charakteru
działalności instytucji, jego potrzeb, liczby zatrudnionych pracowników. Jedną
z ciekawych i przydatnych technik stosowanych w czasie szkolenia jest analiza
konkretnego przypadku, czasami nawet tego, który stanowi jakiś poważny problem w tej
właśnie instytucji.
Kolejnym narzędziem podnoszenia poziomu etycznego instytucji jest właśnie kodeks
etyczny. Kodeks jest stosunkowo najprostszym sposobem przekazania pracownikom
informacji o obowiązujących w danej organizacji normach i akceptowanych sposobach
postępowania
w
kluczowych
dla
niej
obszarach.
Jednakże
trzeba
zaznaczyć,
iż sformułowanie dobrego kodeksu nie jest sprawą łatwą. Stworzenie odpowiedniego
dla danej organizacji kodeksu wymaga bardzo dobrej znajomości jej specyfiki
oraz znajomości najczęściej łamanych w niej norm moralnych, jak również znajomości
problematyki etycznej.
W ramach projektu „ Doskonalenie kompetencji kadr samorządowych Dorzecza Bzury
i Neru '', realizowanego w zakresie działania 5.2 Wzmocnienie potencjału administracji
samorządowej – Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, dla dziesięciu samorządów
będących partnerami w projekcie przeprowadzone zostały warsztaty podczas których
opracowywane były główne założenia kodeksów etycznych pracowników tych urzędów.
Wyznaczono w nich zasady postępowania jakimi powinni kierować się pracownicy
samorządowi podczas wykonywania zadań publicznych, w relacjach
z interesantami,
współpracownikami oraz ze społeczeństwem. Zasady określone w Kodeksie powinny być
stosowane
przez
wszystkich
pracowników
posiadających
status
pracownika
samorządowego zatrudnionego na stanowisku kierowniczym i urzędniczym. Ustalając
kodeks
postępowania etycznego pracownicy urzędu poddawali analizie zasady, które
wyznaczają standardy jak powinien postępować pracownik samorządowy.
 Zasada praworządności
Pracownik wykonuje swoje obowiązki ze szczególną starannością stosując uregulowania
i procedury zapisane w przepisach prawnych. Zwraca uwagę na to, aby decyzje dotyczące
praw lub interesów osób fizycznych i prawnych posiadały podstawę prawną ich działania,
a treść była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i zawierała uzasadnienie działania
oraz informację o środkach odwoławczych od wydanych decyzji.
 Zasada niedyskryminowania
Urzędnik przy rozpatrywaniu wniosków jednostki i przy podejmowaniu decyzji zapewni
przestrzeganie zasady równego traktowania. W przypadku różnic urzędnik zapewni, aby to
nierówne traktowanie zostało uzasadnione obiektywnymi właściwościami danej sprawy.
Pracownik powstrzyma się od wszelkiego nierównego traktowania pojedynczych osób ze
względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne lub społeczne, religię bądź przekonania
polityczne.
 Zakaz nadużywania uprawnień
Urzędnik z uprawnień może korzystać wyłącznie dla osiągnięcia celów, dla których
te uprawnienia zostały mu powierzone mocą przepisów.
 Zasada bezstronności i niezależności
Pracownik w prowadzonych sprawach równo traktuje wszystkie strony postępowania.
Nie ulega żadnym naciskom i nie przyjmuje zobowiązań wynikających z pokrewieństwa,
przynależności lub znajomości. Nie podejmuje prac ani zajęć kolidujących z pełnionymi
obowiązkami służbowymi. Również
znanymi, wystrzega się okazji
nie demonstruje zażyłości z osobami publicznie
do promowania jakichkolwiek grup interesów. Zapewnia
jasność i przejrzystość własnych relacji z osobami pełniącymi funkcje polityczne.
 Zasada konsekwentności w działaniu
Urzędnik
działa
konsekwentnie
w
ramach
swojej
praktyki
administracyjnej
i w swoim stosunku do działalności administracyjnej urzędu. Uwzględnia uzasadnione
i słuszne oczekiwania jednostki, które wynikają z działań podejmowanych przez Urząd
w przeszłości. Służy jednostce poradą dotyczącą pożądanego sposobu rozstrzygnięcia
sprawy.
 Zasada uprzejmości
Pracownik w kontaktach z klientami zachowuje się zawsze uprzejmie, właściwie
i pozostaje dostępny. Nie krytykuje interesantów, przełożonych, współpracowników
i podwładnych. Rozpatruje sprawy z cierpliwością
i wrażliwością, mając na względzie
wiek oraz zdolność rozumienia przez interesanta przepisów. Urzędnik pamięta
o służebnym charakterze swojej pracy, wykonując ją z poszanowaniem i poczuciem
godności.
 Zasada uczciwości
Pracownik działa bezstronnie, rozsądnie i uczciwie kierując się interesem wspólnoty
samorządowej nie czerpiąc przy tym korzyści materialnych ani osobistych. Zgłasza
wątpliwości dotyczące celowości lub legalności podejmowanych w Urzędzie decyzji.
Nie podejmuje żadnych prac ani zajęć, które to kolidują z obowiązkami służbowymi.
 Zasada obiektywności
W trakcie podejmowania decyzji urzędnik uwzględnia istotne czynniki i przypisze
każdemu z nich należne mu znaczenie.
 Zasada jawności postępowania
Pracownik udostępnia mieszkańcom żądane przez nich informacje i umożliwia dostęp
do publicznych dokumentów, zgodnie z zasadami określonymi w ustawach oraz nie
ujawnia informacji poufnych ani nie wykorzystuje ich do potrzeb własnych.
 Zasada odpowiedzialności
Urzędnik wraz z odpowiedzialnością za własne czyny musi być świadom tego, że istnieje
realna możliwość rozliczenia go z pracy dobrej jak i z pracy złej. Swoją postawą nie
narusza porządku prawnego, dotrzymuje zobowiązań .
Praca w urzędzie to pewnego rodzaju posłannictwo dla dobra obywateli, a nie dla
własnych korzyści. Urzędnik to realizator stanowionego prawa, od którego poprawności
zależy rzeczywista praworządność, jest realizatorem organizowanych przez prawo
stosunków społecznych, jego służba publiczna opiera się na na zaufaniu publicznym
i wymaga poszanowania Konstytucji i prawa. Zatem mając na względzie kryteria
wykonywanych zadań powierzonych pracownikom, dobro publiczne oraz dobro
interesantów opracowano Kodeks Postępowania Etycznego Pracowników. Celem kodeksu
jest wyrażenie wartości i zasad etyczno – moralnych pracowników podczas wypełniania
obowiązków służbowych. Zatem pracownik bądź osoba kandydująca na urzędnika
samorządowego powinna mieć świadomość służebnej roli administracji samorządowej
wobec społeczności lokalnej, przestrzegać porządku prawnego i rzetelnie wykonywać
powierzone zadania.
Bibliografia :
1) J. Filek, Etyczne Aspekty Działalności Samorządu Terytorialnego, poradnik dla
samorządów,
Małopolska
Szkoła
Administracji
Publicznej
Akademii
Ekonomicznej, Kraków 2004 r.
2) Z. Janowska, Zarządzanie zasobami ludzkimi, PWE, Warszawa 2010r.
3) R.W. Griffin, Podstawy zarządzania organizacjami, Wydawnictwo PWN, Warszawa
2000 r.
4) B. Jamka, Dobór zewnętrzny i wewnętrzny pracowników teoria i praktyka, Difin
Warszawa 2001 r.