FULL TEXT

FOLIA UNIVERSITATIS AGRICULTURAE STETINENSIS
Folia Univ. Agric. Stetin. 2008, Oeconomica 261 (50), 63–70
Aneta WYSOKIŃSKA-SENKUS
REGULACJE PRAWNE DOTYCZĄCE BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO
W UNII EUROPEJSKIEJ
THE LAW REGULATIONS RELATED TO FORD SAFETY IN THE EUROPEAN UNION
Instytut Zarządzania i Marketingu, Akademia Podlaska
ul. Żytnia 17/19, 08-110 Siedlce
Abstract. Facing with growing importance of international trade of the food products there is the
need to present together all legislation acts there are related with their production, trade and
retail. The legislation process in Poland has to be compatible with the regulation of the EU and
any trade agreements like WTO. The following paper is a try to present up to date the acquis
communautaire and Poland in the field of food safety and quality management that is useful for
science and practice in the contacts of organizing the knowledge and carrying the low
requirements into effect.
Słowa kluczowe: bezpieczeństwo żywnościowe, zarządzanie jakością.
Key words: ford safety, quality management.
WSTĘP
Po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej rynek produktów żywnościowych w naszym
kraju stał się miejscem agresywnej walki o pozyskanie klienta oczekującego wyrobów i usług
najwyższej jakości. Przedsiębiorstwa, chcące sprostać wyzwaniom rynku, muszą
podejmować wiele działań, których efektem jest podniesienie jakości wytwarzanych
produktów.
Polskie przepisy prawne dostosowywane są do zaleceń zawartych w unijnych aktach
prawnych – rozporządzeniach, decyzjach i dyrektywach. Bowiem od czasu wejścia do Unii
Europejskiej takie same wymagania i kryteria oceny mleka surowego, jakie istniały w Unii,
obowiązują również w Polsce.
NOWE UREGULOWANIA PRAWNE W SEKTORZE ŻYWNOŚCIOWYM
Światowa integracja jest procesem, który nadaje bieg całej wymianie handlowej
i przemysłowej oraz narodowym stosunkom ekonomicznym i społecznym. Warunkiem
międzynarodowej wymiany towarowej jest przestrzeganie standardów międzynarodowych.
W prawie międzynarodowym zasady i standardy dotyczące handlu żywnością ustalone są
w porozumieniach Światowej Organizacji Handlu WTO – w tzw. standardach
międzynarodowych – w porozumieniu SPS i TBT.
Warto podkreślić, że porozumienie SPS (Sanitary and Phytosanitary Measures)
podpisane w ramach Światowej Organizacji Handlu (WTO) przywołuje do stosowania
64
A. Wysokińska-Senkus
dokumenty normalizacyjne stworzone w ramach Komisji Kodeksu Żywnościowego FAO/WHO
w odniesieniu do żywności. Jednocześnie porozumienie TBT (Technical Barriers to Trade) podkreśla
konieczność równego traktowania produktów krajowych i importowanych i zwraca uwagę, że normy
ustanowione przez dane państwo powinny być zgodne z normami międzynarodowych organizacji,
co w przypadku żywności oznacza zgodność z normami kodeksowymi.
Codex Alimentarius (czyli Kodeks żywnościowy) oznacza wiele zarówno ogólnych, jak
i szczegółowych standardów zapewniania bezpieczeństwa żywności. Jego celami są
ochrona zdrowia konsumenta oraz gwarancja stosowania uczciwej praktyki w branży
żywnościowej. Żywność wprowadzana na rynek lokalny czy wysyłana na eksport musi być
bezpieczna i dobrej jakości. Celem Kodeksu żywnościowego jest wprowadzenie oraz
propagowanie definicji oraz wymagań dotyczących żywności, ułatwiających harmonizację
międzynarodowego obrotu żywnością. Normy ustalone przez Codex Alimentarius nie są
prawnie obowiązujące, jednak mają duże znaczenie i są rozpoznawane jako uzgodniony
głos światowej nauki (http://www.codexalimentarius.net/web/standard).
Wejście naszego kraju do struktur europejskich miało nie tylko duże znaczenie
gospodarcze, ale także społeczne i prawne. Dostosowanie polskiego prawa do systemu
obowiązującego w Unii Europejskiej było jednym z podstawowych warunków integracji.
Prawo wspólnotowe jest nadrzędne w relacji do prawa krajów członkowskich i ma
pierwszeństwo w stosowaniu (zasada wypracowana przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości).
Prawo zawarte w dyrektywach podlega transpozycji do ustawodawstwa krajowego
natomiast prawo zawarte w rozporządzeniach wymaga wydania przepisów w prawie
krajowym, umożliwiających jego stosowanie. Podstawą do tworzenia harmonogramu prac
legislacyjnych staje się wspólnotowy akt prawny a nie akt prawa krajowego. Procesowi
transpozycji wspólnotowego aktu prawnego towarzyszy od samego początku tabela
zbieżności wskazująca, w jaki sposób poszczególne przepisy wspólnotowego aktu prawnego
są dostosowywane do wewnętrznego porządku prawnego (Wysokińska-Senkus 2006).
Rysunek 1 prezentuje relacje zachodzące między prawem międzynarodowym,
wspólnotowym oraz krajowym.
I. Standardy międzynarodowe
Standardy
Codex Alimentarius (WHO/FAO)
Porozumienia WTO
Porozumienie SPS
(Sanitary and
Phytosanitary
Measures)
Porozumienie TBT
(Technical Barriers
to Trade)
II. Prawo wspólnotowe
Rozporządzenia wykonawcze Komisji Europejskiej
Dyrektywy
Rozporządzenia
Decyzje
III. Prawo krajowe (wykonawcze i wdrażające)
Rys. 1. Relacje prawa międzynarodowego, wspólnotowego i polskiego w zakresie mleczarstwa
Regulacje prawne dotyczące bezpieczeństwa…
65
Niezwykle pomocny w rozstrzygnięciu relacji prawa wspólnotowego i prawa polskiego
oraz
w
przyporządkowaniu
danego
problemu
do
określonego
aktu
prawnego,
rozstrzygającego problem, jest poniższy schemat postępowania (rys. 2).
1. Czy w akcie prawnym wspólnotowym została uregulowana dana kwestia?
NIE
TAK
2. Jakiej rangi aktem prawnym dana kwestia jest uregulowana?
3. Jakie są przepisy wykonawcze do tego aktu?
4. Jakie krajowe przepisy wykonują lub wdrażają daną kwestię?
5. Jak została uregulowana dana kwestia w prawie polskim?
Rys. 2. Diagram przedstawiający rozwiązywanie problemów prawnych
SYSTEM HACCP A POLSKIE PRAWO
Obecnie w Polsce moc obowiązującą, jeśli chodzi o bezpieczeństwo zdrowotne żywności,
ma Ustawa z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, która weszła
w życie 28 października 2006.
Ustawa z 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia została jest
uchylona, natomiast obowiązują jeszcze akty wykonawcze do tej ustawy.
Ustawa o bezpieczeństwie zdrowotnym żywności dotyczy całej żywności, niezależnie od
pochodzenia surowcowego, i określa wymagania niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa
żywności i żywienia, z wyłączeniem specyficznych wymagań odnoszących się wyłącznie do
produktów
pochodzenia
zwierzęcego,
uregulowanych
rozporządzeniami
Parlamentu
Europejskiego i Rady nr 853/2004 i nr 854/2004 oraz przepisami Ustawy z 16 grudnia 2005 r.
o produktach pochodzenia zwierzęcego, określającej wymagania weterynaryjne dla
produktów pochodzenia zwierzęcego.
„Żywność
oznacza
wszelkie
substancje
lub
produkty,
przetworzone,
częściowo
przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub których
spożycia przez ludzi można się spodziewać. Definicja ta obejmuje napoje, gumę do żucia
i wszelkie substancje, łącznie z wodą, świadomie dodawane do żywności podczas jej
wytwarzania, przygotowywania lub obróbki” (Ustawa z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie
żywności i żywienia).
Ustawa traktuje równorzędnie (zamiennie) pojęcia „żywność” i „środek spożywczy”,
zgodnie z rozporządzeniem WE nr 178/2002, i odnosi się do wszystkich rodzajów
i składników żywności objętych definicją tego pojęcia zawartą w art. 2 powyższego
rozporządzenia.
Nowa ustawa, analogicznie jak dotychczas obowiązująca Ustawa o warunkach
zdrowotnych
żywności
i
żywienia,
obejmuje
zakresem
regulacji
przedsiębiorców
66
A. Wysokińska-Senkus
produkujących lub wprowadzających żywność do obrotu, w tym importerów i eksporterów
żywności, organy urzędowej kontroli żywności oraz jednostki badawczo-rozwojowe,
nadzorowane przez Ministra Zdrowia oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, realizujące
zadania z zakresu bezpieczeństwa żywności.
Każde przedsiębiorstwo sektora spożywczego, w ramach sieci produkcji i dystrybucji
żywności, powinno starać się o to, aby bezpieczeństwo żywności pozostało nienaruszone.
Ustawa uwzględnia ogólne zasady w zakresie higieny środków spożywczych,
ustanowione
dla
przedsiębiorstw
sektora
spożywczego
w
Rozporządzeniu
(WE)
nr 852/2004, zgodnie z którymi:
− główna odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności spoczywa na przedsiębiorstwie
sektora spożywczego;
− niezbędne jest zapewnienie bezpieczeństwa żywności w ramach całego łańcucha
produkcji żywności, począwszy od produkcji podstawowej;
− w odniesieniu do żywności, która nie może być bezpiecznie przechowywana
w temperaturze otoczenia, w szczególności do żywności zamrożonej, istotne jest
utrzymanie łańcucha chłodniczego;
− ogólne zastosowanie procedur opartych na zasadach HACCP, wraz z zastosowaniem
dobrej praktyki higieny, powinno wzmocnić odpowiedzialność przedsiębiorstw sektora
spożywczego;
− wytyczne w zakresie dobrej praktyki są ważnym instrumentem, mającym służyć pomocą
przedsiębiorstwom sektora spożywczego na wszystkich szczeblach łańcucha produkcji
żywności w zachowaniu zgodności z zasadami higieny żywności oraz w stosowaniu
zasad HACCP;
− niezbędne jest ustanowienie kryteriów mikrobiologicznych i wymogów dotyczących
kontroli temperatury, opartych na naukowej ocenie ryzyka;
− niezbędne jest zapewnienie, że przywożona żywność podlega przynajmniej takim samym
normom higieny jak żywność produkowana we Wspólnocie lub normom równoważnym.
Zasady te są stosowane we wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji
żywności oraz do wywozu, bez uszczerbku dla bardziej szczegółowych wymogów
odnoszących się do higieny żywności, w tym wymogów dla żywności pochodzenia
zwierzęcego określonych w Rozporządzeniu (WE) nr 854/2004.
Określone w Ustawie wymagania zdrowotne żywności dotyczą:
− substancji dodatkowych,
− aromatów i rozpuszczalników,
− zanieczyszczeń żywności,
− napromieniania żywności promieniowaniem jonizującym,
− środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego,
− suplementów diety i wzbogacania żywności witaminami i składnikami mineralnymi,
− naturalnych wód mineralnych, naturalnych wód źródlanych i wód stołowych,
− grzybów i przetworów grzybowych oraz
− znakowania środków spożywczych.
Regulacje prawne dotyczące bezpieczeństwa…
67
Zasadą jest, że żywność niebezpieczna nie może być wprowadzana do obrotu
i stosowana do produkcji innych środków spożywczych.
Podmioty działające na rynku spożywczym powinny zapewnić, aby w wyrobie gotowym,
oferowanym klientowi, nie był przekroczony ustalony prawem poziom zanieczyszczeń w momencie
konsumpcji (jeśli wyroby te były przechowywane i spożywane zgodnie z przeznaczeniem).
W Ustawie określono także procedurę dotyczącą wprowadzania po raz pierwszy do
obrotu na terytorium Polski środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego,
suplementów diety lub żywności wzbogacanej witaminami lub składnikami mineralnymi.
Podmiot działający na rynku spożywczym, wprowadzający po raz pierwszy do obrotu
powyższe środki spożywcze, jest obowiązany powiadomić Głównego Inspektora Sanitarnego
o wprowadzaniu do obrotu określonych środków spożywczych, wskazując równocześnie
nazwę środka spożywczego i jego producenta oraz przedkładając wzór ich oznakowania
w języku polskim.
Ustawa wprowadza również obowiązek przedłożenia opinii jednostki naukowej (właściwej
krajowej lub innego państwa członkowskiego UE) i ponoszenia przez przedsiębiorców
kosztów związanych z wydaniem opinii merytorycznych przez jednostki naukowe w toku
postępowania wyjaśniającego dotyczącego wprowadzanych do obrotu po raz pierwszy
środków spożywczych.
W odniesieniu do oznakowania żywności genetycznie zmodyfikowanej obowiązują
przepisy Rozporządzenia nr 1829/2003 oraz Rozporządzenia (WE) nr 1830/2003.
Żywność ekologiczną w rozumieniu Rozporządzenia Rady (EWG) nr 2092/91 można
znakować dodatkowo, zgodnie z wymogami tego rozporządzenia i Rozporządzenia Komisji
(EWG) nr 94/92.
Wśród nowych obowiązków producentów żywności należy wyróżnić: wdrażanie systemu
HACCP przez przedsiębiorstwa z branży spożywczej; stosowanie surowych wymagań
związanych ze znakowaniem produktów oraz wymagań odnośnie do reklamy produktów
przeznaczonych dla dzieci, zwłaszcza dla niemowląt. Za nieprzestrzeganie tych obowiązków
grozi przedsiębiorcy kara grzywny.
Nowe przepisy żywnościowe szczególny nacisk kładą na proces monitorowania całej
drogi produktu – od momentu pozyskania surowców aż po dostarczenie gotowego produktu
finalnym konsumentom. W związku z powyższym produkty, sprzedawane drogą wysyłkową,
wymagają zgody inspekcji sanitarnej. Za niedopełnienie tych obowiązków grozi kara
pieniężna w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia.
W przypadku szkody wyrządzonej przez środki spożywcze odpowiedzialność ponosi
producent na zasadach odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez produkt niebezpieczny.
BEZPIECZEŃSTWO ŻYWNOŚCI W UNII EUROPEJSKIEJ
Eksporterzy spoza UE są zobowiązani do szybkiego dostosowywania się do wymagań
rynków państw Unii. W państwach Unii przyjęto generalną zasadę, że towary importowane
spoza obszarów Wspólnoty powinny podlegać „warunkom higieny” („higiena żywności”
68
A. Wysokińska-Senkus
oznacza wszelkie podjęte środki niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego
artykułów żywnościowych. Środki te obejmują wszystkie etapy procesu produkcji,
od momentu pozyskania surowca do etapu dostarczenia gotowego wyrobu do konsumenta),
w stopniu zgodnym z ustaleniami Wspólnoty. Produkty eksportowane na rynek Unii muszą
wykazywać ten sam stopień bezpieczeństwa dla zdrowia publicznego, jaki wykazują
produkty pochodzące z krajów Wspólnoty (Ziajka i Dzwolak 1998). Producenci i handlowcy
mogą wprowadzić do obrotu tylko takie wyroby, które są bezpieczne dla zdrowia
konsumenta. Producenci polscy zmuszeni są do stosowania i przestrzegania przepisów Unii
Europejskiej w przypadku eksportu produktów do UE (Dyrektywa Rady 93/43/EEC).
Od 1 stycznia 2006 r. wszystkie dyrektywy UE dotyczące higieny zostały zastąpione
dwoma rozporządzeniami:
− Rozporządzenie nr 852/2004/WE z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków
spożywczych,
− Rozporządzenie nr 882/2004/WE z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych,
przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym
oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt.
Rozporządzenia, w przeciwieństwie do dyrektyw, stosuje się w państwach członkowskich
UE (w tym w Polsce) bezpośrednio, bez konieczności przenoszenia ich do prawa krajowego.
Przepisy krajowe nie mogą regulować tych samych zagadnień, które są uregulowane
w rozporządzeniach unijnych. Nowa Ustawa z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie
żywności i żywienia nie reguluje już zagadnień systemu HACCP i higieny żywności, które
objęte są Rozporządzeniem nr 852/2004.
Nowe europejskie Rozporządzenie o higienie żywności nr 852/2004 nakłada obowiązek
wdrożenia pełnego 7-stopniowego systemu HACCP w przedsiębiorstwach działających we
wszystkich sektorach, wzdłuż całego łańcucha żywnościowego (produkcja, transport, handel
i dystrybucja, gastronomia), z wyłączeniem jedynie podstawowej produkcji rolniczej.
PODSUMOWANIE
W obliczu rosnącego znaczenia międzynarodowej wymiany handlowej produktami
żywnościowymi nieodzowne staje się uporządkowanie przepisów związanych z ich
wytwarzaniem i obrotem. Proces legislacyjny w Polsce w tej kwestii musi, z jednej strony,
spełnić wymagania nadrzędnych regulacji Unii Europejskiej, z drugiej strony – wymagania
związków handlowych. Wyniki procesu legislacyjnego stają się z kolei wskazówkami do
budowania
systemów
zarządzania
jakością
i
bezpieczeństwem
żywności
dla
przedsiębiorstw, które chciałyby, aby wymagania zawarte w dokumentach prawnych były
przejrzyste i spójne. Powyższy artykuł stanowi zatem syntetyczne przedstawienie dorobku
legislacyjnego UE i Polski w zakresie ochrony bezpieczeństwa i zarządzania jakością
żywności, przydatne dla nauki i praktyki w kontekście porządkowania wiedzy na i wdrażania
w życie wymagań legislacyjnych.
Regulacje prawne dotyczące bezpieczeństwa…
69
PIŚMINNICTWO
Wysokińska-Senkus A. 2006. Standardy jakości mleka na całej drodze mlecznej warunkiem
satysfakcji klienta. Prz. Mlecz. 9, 30–34.
Wysokińska-Senkus A. 2006. Światowe doświadczenia we wdrażaniu systemów zarządzania
jakością w przedsiębiorstwach sektora mleczarskiego. Probl. Jakości 5, 23–28.
Ziajka S., Dzwolak W., Szteyn J., Zbyszyński Z. 2000. Praktyczne wdrażanie systemu HACCP
w przemyśle mleczarskim. FAPA, Warszawa.
Ziajka S., Dzwolak W. 1998. Wdrażanie systemu HACCP produkcji bezpiecznej żywności w Polsce.
Przem. Spoż. 6. 15–23.
Ustawa z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. DzU z 2006 r., nr 171, poz. 1225.
Ustawa z 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego. DzU z 2006 r., nr 17,
poz. 127 z późn. zm.
Rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r.
ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski
Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa
żywności. Serwer Prawny UE, http://eur-lex.europa.eu/.