centralne biuro antykorupcyjne: od potrzeby społecznej do grupy

ACTA UNIVERSITATIS WRATISLAVIENSIS
No 3079
SOCJOLOGIA XLIV
WROCŁAW 2008
KATARZYNA DOJWA, PAWEŁ TURCZYŃSKI
Uniwersytet Wrocławski
CENTRALNE BIURO ANTYKORUPCYJNE:
OD POTRZEBY SPOŁECZNEJ
DO GRUPY DYSPOZYCYJNEJ
WSTĘP
Podejmując zagadnienie grup dyspozycyjnych społeczeństwa, badacze i naukowcy często koncentrują się na samych grupach i ich uczestnikach lub na meandrach percepcji społecznej, dotyczących funkcjonariuszy grup bądź instytucji
związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa narodowego. Nie negując zasadności, użyteczności praktycznej oraz badawczej tychże ujęć, można zaproponować
inne podejście, koncentrujące się na mechanizmach kreacji nowej instytucji publicznej, której istnienie racjonalizowane jest odczuwaną i artykułowaną przez
jednostki potrzebą społeczną. Tą instytucją jest powstałe w 2006 r. Centralne Biuro Antykorupcyjne. Potrzebą społeczną, która doprowadziła do jego powstania,
było poczucie zagrożenia korupcją w życiu publicznym.
Istotne wydaje się tu zwrócenie uwagi na samo zjawisko korupcji w Polsce
oraz jego charakter, zasięg i percepcję społeczną następnie na proces powstawania
Centralnego Biura Antykorupcyjnego i wreszcie – opis tej instytucji z perspektywy grup dyspozycyjnych społeczeństwa. Kierunki prac, płaszczyzny faktycznego działania oraz realny wpływ na niwelowanie negatywnych zjawisk życia publicznego, wśród których od lat prym wiedzie korupcja, jako kwestie interesujące
i ważkie, ale wymagające głębszych analiz i studiów, ze względu na krótki czas
funkcjonowania Biura zostaną tutaj pominięte.
KORUPCJA JAKO PROBLEM ŻYCIA SPOŁECZNEGO W POLSCE
Współcześnie na równi stawia się korupcję z przekupstwem i łapownictwem,
to ostatnie definiując jako „przestępstwo polegające na przyjęciu przez osobę
druk_soc_XLIV.indd 157
2008-11-03 14:13:18
158
KATARZYNA DOJWA, PAWEŁ TURCZYŃSKI
pełniącą funkcję publiczną korzyści majątkowej bądź osobistej (lub jej obietnicy) w zamian za dokonanie czynności urzędowej lub bezprawnej (łapownictwo
bierne), także udzielenie (lub obietnica) takiej korzyści (łapownictwo czynne)”1.
W encyklopedii Gutenberga była definiowana jako „zepsucie obyczajów”, „korumpowanie” zaś było rozumiane jako „psucie (zwłaszcza w znaczeniu moralnym)”2.
Zjawisko korupcji pojawiło się wraz z powstaniem instytucji władzy. Pojęcie
to stosowali już starożytni autorzy, tacy jak Platon i Arystoteles. Pojawia się w Rozważaniach Machiavellego oraz w Duchu praw Monteskiusza, gdzie odnoszona
była raczej do kondycji moralnej ówczesnych społeczeństw, nie zaś do działań jednostek. Najprostsza definicja korupcji mówi o wykorzystywaniu władzy publicznej
do celów prywatnych3. Wskazuje się, że ta najczęściej obecnie stosowana definicja
ogranicza pole zainteresowań jedynie do republik, gdy tymczasem miała i ma ona
miejsce także w autokracjach. Jak się wskazuje „spór o to, co leży w interesie publicznym, w praktyce dzieli ludzi, różnicuje poglądy polityczne, a także pozwala odróżnić doktryny i epoki”4. Dodatkowo owej lakonicznej definicji zarzuca się także,
że jest ona zbyt wąska i uniemożliwia objęcie tym terminem identycznych zjawisk
zachodzących w sektorze prywatnym5. Wszak „dawanie prezentów jest w sektorze
prywatnym rozpowszechnione i wysoko cenione, a załatwianie pracy i zleceń przyjaciołom i krewnym wydaje się naturalne”6. Tak więc najszersza możliwa definicja
korupcji obejmuje każde działanie jednostki zajmującej stanowisko w jakiejkolwiek
instytucji, pozostające w niezgodzie z interesem tej instytucji bądź też powodowane
chęcią uzyskania korzyści prywatnych7. Wskazuje się, że zachowania korupcyjne
mają takie cechy, jak przede wszystkim brak rozróżnienia pomiędzy dobrem publicznym a dobrem prywatnym oraz niejasność bądź tajność wymiany świadczeń8.
Zauważyć przy tym należy, że znaczenie tego pojęcia ewoluuje nie tylko w czasie,
lecz również pomiędzy kręgami cywilizacyjnymi – nawet wtedy, gdy kraje z owych
kręgów próbują budować podobne systemy polityczno-społeczno-gospodarcze
(np. Japonia, Turcja, które kopiowały system funkcjonujący w Europie Zachodniej
i w USA).
1
Encyklopedia popularna, wyd. XXIV zm. i uzup., PWN, Warszawa 1994, s. 401 i 467.
Encyklopedia powszechna, t. VIII, Wydawnictwo Gutenberga, Kraków 1994, s. 98.
3 J. Pope, Rzetelność życia publicznego, tłum. M. Pertyński, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 1999, s. 34.
4 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Wydawnictwo Liber, Warszawa 1998, s. 95.
5 A.Z. Kamiński, B. Kamiński, Korupcja rządów. Państwo postkomunistyczne wobec globalizacji, Wydawnictwo Trio, Warszawa 2004, s. 23–25.
6 S. Rose-Ackerman, Korupcja i rządy. Przyczyny, skutki i drogi reform, przekł. P. Łuków,
Wydawnictwo Sic!, Warszawa 2001, s. 181.
7 A.Z. Kamiński, B. Kamiński, op. cit., s. 25.
8 K. Tarchalski, Korupcja i przywilej. Zarys teorii i praktyki, Wydawnictwo Semper, Warszawa 2000, s. 9.
2
druk_soc_XLIV.indd 158
2008-11-03 14:13:18
Centralne Biuro Antykorupcyjne
159
KORUPCJA W PERCEPCJI SPOŁECZNEJ
Korupcja należy do problemów społecznych nie tylko współczesnego społeczeństwa polskiego, ale ma wymiar ponadpaństwowy i historyczny. Przekazy
medialne pokazują, że problem korupcji dotyczy nie tylko współczesnych demokracji, lecz że nie był obcy także innym – historycznym bądź współczesnym
– ustrojom państwowym. W starożytnym Rzymie nie bez kozery najszybszą metodą bogacenia był urzędowy objazd prowincji9. Ewangelie wymieniają „celników”, czyli urzędników podatkowych, jako grupę zawodową najbardziej pogardzaną i nienawidzoną właśnie za nadużycia związane ze sprawowaniem władzy.
Różne ustroje państwowe generowały rozmaite rozwiązania w mniejszym bądź
większym stopniu niwelujące problem korupcji, poszczególne społeczeństwa
wypracowywały normy społeczne charakteryzujące się wyższym lub niższym
rygoryzmem w tej kwestii. W Polsce przed rokiem 1989 zachowania o takim
charakterze, mimo że piętnowane publicznie i obwarowane sankcją negatywną,
nie były rzadkością. W mowie potocznej funkcjonowało określenie „załatwienia”
przydziału mieszkania, bonów na pralkę bądź lodówkę, materiałów budowlanych
czy też innych deficytowych dóbr. Pójście do specjalistycznego szpitala było łączone ze specyficznym „odwdzięczeniem się” lekarzowi za poświęcony czas,
szybka decyzja urzędnika była także powodem do niewerbalnego podziękowania.
Wraz ze zmianą ustrojową korupcja nie znikła. Błędem byłoby łączenie korupcji
tylko i wyłącznie z naszym społeczeństwem bądź też z kulturą europejską – przykłady dostarczane przez media utwierdzają nas w przekonaniu, że zróżnicowany
może być zasięg, siła, głębokość lub przyzwolenie społeczne na korupcję, nie zaś
to, czy ma ona miejsce, czy nie w jakimś społeczeństwie.
Trudno jednoznacznie opisać zakres i siłę korupcji w Polsce. Stąd też zasadne
wydaje się przytoczenie wyników ilościowych badań społecznych dotyczących
tego zjawiska życia społecznego, zgadzając się z twierdzeniem, iż wyniki badań
opinii publicznej stanowią „rekonstrukcję świata, w którym żyją Polacy”10. Przeprowadzony w 1993 r. sondaż OBOP pokazał, że korupcja była postrzegana jako
zjawisko występujące w Polsce „bardzo często” (25%), „często” (38%), czy „raczej często” (26%)11. Oznaczało to, że dziewięciu z dziesięciu respondentów badanych uznawało, iż zachowania patologiczne mają w Polsce miejsce nieokazjonalnie. W tym samym badaniu jako kraje dotknięte większą niż Polska korupcją
respondenci wskazali na Rosję, Ukrainę i Włochy, następnie Białoruś i Litwę.
Byłyby to więc kraje byłego bloku socjalistycznego, a także łączona z mafią, aferami korupcyjnymi, skorumpowanymi politykami Italia. Zjawisko korupcji respondenci kojarzyli przede wszystkim z takimi grupami społeczno-zawodowymi,
9
Więcej na ten temat ibidem, s. 12 i n.
K.Z. Frieske, Korupcja znana i nieznana, [w:] Polska, ale jaka?, M. Jarosz (red.), Oficyna
Naukowa, Warszawa 2005, s. 270.
11 „Opinie na temat korupcji”, OBOP, kwiecień 1993, K.019/93.
10
druk_soc_XLIV.indd 159
2008-11-03 14:13:18
160
KATARZYNA DOJWA, PAWEŁ TURCZYŃSKI
jak: lekarze, urzędnicy gminni, urzędnicy ministerialni i bankowi oraz policjanci
i sędziowie. Na łączenie korupcji ze sferą służby zdrowia wskazują wyniki badań
empirycznych przeprowadzonych w PRL. W badaniach z 1993 r. zabrakło wskazań dotyczących polityków, czego walorem pozytywnym było w tym miejscu
rozproszenie wskazań badanych – do takich wniosków prowadzą kolejne badania
socjologiczne, które zostaną zaprezentowane w dalszej części artykułu. Kwestia
korupcji nie była przez respondentów postrzegana jako produkt przekształceń
systemowych. Ponad połowa badanych (56%) uznała, że ówczesne przemiany
transformacyjne sprzyjają zjawisku korupcji i jego rozprzestrzenianiu się. Interesujące, że właśnie korupcja przez dwu z dziesięciu (19%) badanych uznana została
za jedną z najpoważniejszych przyczyn kryzysu gospodarczego początku lat 90.
XX w. w Polsce. Dla połowy badanych (52%) była ona przyczyną istotną12. Badania ujawniły także płaszczyznę styku zjawisk korupcji i polityki. Zapytani o to,
czy pod względem zachowań korupcyjnych politycy są lepsi czy gorsi od ogółu
obywateli, respondenci mieli rozbieżne opinie, niemniej jednak ich zdecydowana większość wskazała, że są oni pod tym względem emanacją społeczeństwa
(57%). Jest to o tyle istotne, że późniejsze badania społeczne wyraźnie odchodziły
od tego schematu i pokazywały wyraźną degrengoladę klasy politycznej w oczach
społeczeństwa13. W sondażu z 2001 r. zdecydowanie mniejsza grupa badanych
twierdziła, że polscy politycy pod względem uczciwości są „podobni do obywateli” (46%), zwiększyła się natomiast liczba osób twierdzących, że są od innych
obywateli gorsi (44%)14.
Zachowania korupcyjne nie są obce lewicy, prawicy i centrum, obserwowane
są w partiach liberalnych i agrarnych, w polityce szczebla państwowego i w samorządzie. W badaniu z 2001 r. ponad połowa respondentów uznała, że w działaniach korupcyjnych kwestia sprawowania władzy bądź pozostawania w opozycji nie ma znaczenia. Opinie te wybrało 57% zapytanych. Jedna czwarta (24%)
uważała, że tego typu zachowań powinno się głównie upatrywać u rządzących,
trzech na stu badanych – u ówczesnej opozycji. Jednocześnie co siódmy respondent (13%) nie miał zdania w tej kwestii15. Korupcja w potocznym rozumieniu
związana jest z wykorzystywaniem przez urzędników stanowisk publicznych
do celów prywatnych, wymuszaniem osobistych bądź majątkowych korzyści
w zamian za wprowadzanie korzystnych rozwiązań. Badanie z 2003 r.16 pokazało,
że niemal dwie trzecie respondentów (71%) było zdania, że problem ten dotyczy
wielu urzędników państwowych. Równocześnie jedna piąta (21%) respondentów
12
Ibidem.
K. Dojwa, Obraz polityki i polityków w społeczeństwie polskim, [w:] Człowiek wobec masowych zjawisk społecznych, J. Klebaniuk (red.), Wydawnictwo Atut, Wrocław 2006, s. 105–115,
taż, Opinia publiczna o politykach, „Dziś. Przegląd Społeczno-Polityczny” 2005, nr 6.
14 „Potoczny obraz korupcji”, OBOP, K.006/03.
15 „Korupcja i afery korupcyjne w Polsce”, CBOS, BS/110/2001.
16 „Polacy o korupcji, lobbingu i »kupowaniu« ustaw”, CBOS, BS/37/2003.
13
druk_soc_XLIV.indd 160
2008-11-03 14:13:19
Centralne Biuro Antykorupcyjne
161
uważała, że tacy urzędnicy są nieliczni, zaledwie zaś 1% badanych, że takich
urzędników brak. Co istotne, porównanie odpowiedzi na to pytanie z badaniami
realizowanymi wcześniej jednoznacznie pokazało narastanie w społeczeństwie
opinii o popularności tego zjawiska wśród przedstawicieli administracji państwowej. Dodatkowo istotną kwestią było zmniejszenie się odsetka osób niemających
w tym względzie opinii, wynoszącego w 2003 r. zaledwie 8%. Dla respondentów
zjawisko korupcji najczęściej wiązało się z obsadzaniem krewnych, znajomych,
bliskich na stanowiskach związanych z alternacją władzy politycznej (91% wskazań), braniem łapówek za pomyślne rozpatrywanie i załatwianie określonych
spraw (85%), realizacją kontraktów rządowych i państwowych przez firmy związane z urzędnikami (81%) oraz wykorzystywanie publicznych środków do prowadzenia działalności partii politycznych (67%)17. Ponad połowie (57%) badanych towarzyszyło przekonanie, że korupcja w Polsce występuje bardzo często,
odpowiedź „raczej często” wskazała jedna trzecia respondentów (32%), „rzadko”
i „bardzo rzadko” zaledwie 5% pytanych. W przypadku tego sondażu ponownie
obserwujemy narastanie zjawiska korupcji w ocenie opinii publicznej. Wśród respondentów trudno było poszukiwać postaw optymistycznych, jeśli chodzi o zjawisko korupcji w Polsce. Niespełna połowa (49%) z nich uważała, że w najbliższym czasie korupcja pozostanie taka sama, jak ówcześnie, 22% osób uważało,
że zwiększy się, 18% zaś prorokował jej zmniejszenie18.
W badaniu sondażowym zrealizowanym w 2004 r. 75% respondentów uznało, że korupcja stanowi bardzo poważny problem w Polsce. Dla jednej piątej badanych (20%) była ona raczej dużym problemem19. Kilka lat wcześniej, w 1997 r.,
kwestia afer i korupcji była wskazywana jedynie przez 8% badanych, zajmując finalnie dopiero 12 pozycję w rankingu20. Zjawisko korupcji było głównie postrzegane przez pryzmat wykorzystywania do celów prywatnych stanowisk związanych
z urzędami publicznymi i polityką, przy czym zjawisko intensyfikacji tych opinii
wyraźnie wśród Polaków narastało. Jest to szczególnie widoczne wtedy, kiedy
porówna się badania z lat 1995–1999 oraz 1999–2001. W tym czasie odsetek respondentów postrzegających korupcję przez pryzmat organów państwa i polityki
zdecydowanie się powiększył. Korupcja była i pozostaje zlokalizowana również
w segmentach władzy samorządowej. Badania z 2004 r. pokazały, że wprawdzie
głównie na szczeblu państwa lokalizuje ją jedna piąta badanych (20%), jednak
zarówno na szczeblu państwa, jak i samorządu dostrzegała ją zdecydowana większość badanych (65%). Jej obecność w samorządzie była silniej dostrzegana niż
na poziomie władzy państwowej jedynie przez 7% respondentów, co – biorąc
pod uwagę chociażby medialny zasięg różnych wydarzeń związanych z korupcją
– zdaje się nie dziwić. Wyniki tego badania pokazywały pewne trendy, obecne
17
18
19
20
druk_soc_XLIV.indd 161
Ibidem.
„Potoczny obraz korupcji”, OBOP, K.006/03.
„Postrzeganie korupcji w Polsce”, CBOS, BS/97/2004.
„Problem Polski numer 1”, OBOP, K.008/97.
2008-11-03 14:13:19
162
KATARZYNA DOJWA, PAWEŁ TURCZYŃSKI
w naszym społeczeństwie od czasu transformacji systemowej. Systematycznie
większa część badanych dostrzegała bardziej korupcję na płaszczyźnie państwa
(wahania od 24 do 15) niż samorządu regionalnego i lokalnego (od 7% we wskazanym 2005 r. do 14%). Poza wskazaną tu mediatyzacją wydarzeń mających miejsce na szczeblu centralnym istotny jest jeszcze jeden aspekt. Otóż należy zdawać
sobie sprawę z faktu realizacji tego badania społecznego w okresie ujawnienia
tzw. afery Rywina21, która była pierwszym tak spektakularnym wydarzeniem tego
typu, którego przebieg i charakter zelektryzowały opinię publiczną i doprowadziły do licznych bezpośrednich i pośrednich konsekwencji politycznych. Korupcjogenna propozycja opisana w „Gazecie Wyborczej” stała się asumptem do ujawnienia pewnych zasad rządzących „polityczną kuchnią”, aczkolwiek wydaje się,
że raczej pokazała, a nie „odkryła” te mechanizmy. Nie wpłynęła też w drastyczny
sposób na ocenę zjawisk polityki przez społeczeństwo, gdyż już wcześniej politycy, partie polityczne oraz rządzący w percepcji społecznej byli odbierani jako
oderwani od społeczeństwa i skoncentrowani na partykularnych celach. Ujawnienie i nagłośnienie tej właśnie afery zmusiło polityków do ustosunkowania się
wobec zjawiska korupcji. Prezentowany już sondaż pokazał, że zdaniem trzech
czwartych badanych w Polsce poprzez przekupstwo polityków i partii politycznych można dokonać zmian prawnych i wprowadzić rozwiązania korzystne dla
lobbystów. W świetle „afery Rywina” nie zaskakuje fakt, że ponad połowa respondentów (54%) była zdania, że korupcja i wykorzystywanie stanowisk służbowych wzrosły w okresie sprawowania władzy przez rząd L. Millera, niemal jednej
trzeciej (31%) respondentów bliskie były opinie o tym, że taka sytuacja miała
miejsce już w czasie rządów poprzednich gabinetów. Warto tutaj poczynić jednak
uwagę o krótkotrwałej pamięci respondentów o pewnych mankamentach życia
publicznego. O ile jeszcze w pierwszych sondażach dotyczących korupcji z początków lat 90. była ona lokalizowana głównie w czasach pełnienia funkcji I sekretarza PZPR przez E. Gierka, o tyle w latach późniejszych korupcja, nepotyzm,
wykorzystywanie publicznych stanowisk do prywatnych celów wydawały się
w opiniach respondentów głównie bolączką transformacji systemowej. W 2004 r.
zaledwie 3% respondentów uważało, że w okresie PRL więcej urzędników państwowych i polityków było zamieszanych w korupcję i afery, gdy tymczasem
w poprzednich badaniach społecznych owe odsetki były zdecydowanie wyższe
(1995 r. – 9%, 1997 r. – 22%, 2000 r. – 13%)22. Powróćmy na chwilę do sprawy
tzw. afery Rywina. Przypomnijmy, że 27.12.2002 r. „Gazeta Wyborcza” ujawniła,
że pół roku wcześniej Lew Rywin zaproponował redaktorowi naczelnemu gazety, A. Michnikowi, „załatwienie” za łapówkę korzystnego dla „Gazety” i spółki
„Agora” zapisu w nowelizowanej ustawie o radiofonii i telewizji. Miało do tego
21 Interesująca prezentacja sylwetek głównych aktorów oraz stenogram słynnej rozmowy
L. Rywina i A. Michnika w: System Rywina czyli druga strona III Rzeczypospolitej, J. Skórzyński
(red.), Świat Książki, Warszawa 2003.
22 „Postrzeganie korupcji w Polsce”, CBOS, BS/97/2004.
druk_soc_XLIV.indd 162
2008-11-03 14:13:19
Centralne Biuro Antykorupcyjne
163
dojść dzięki jego koneksjom z „grupą trzymającą władzę”, definiowaną tu jako
politycy ugrupowania sprawującego władzę w kraju oraz przedstawiciele najwyższych stanowisk państwowych. Co istotne – owa „grupa” miała przyznawać się
do większych możliwości (np. decydowania o kształcie stanowionego prawa) niż
wynikałoby to z formalnych stanowisk zajmowanych przez jej członków. Powołano do wyjaśnienia tej sprawy komisję śledczą, doprowadzono również do skazania i osadzenia L. Rywina. Jak pokazały badania opinii, wszystkie te działania
miały charakter fasadowy: dla zdecydowanej większości respondentów postępowanie organów państwa w tej sprawie pokazało przede wszystkim jego bezsilność
w walce z korupcją (80%), nie zaś jego siłę w zwalczaniu tej patologii (5%)23.
Duże znaczenie miało też przełamanie bariery społecznej percepcji: już od wiosny 2003 r. pojawiły się doniesienia o innych podobnych aferach: „biopaliwowej”, „jednorękich bandytów”, „lekowej”, „starachowickiej” czy „opolskiej”.
Badanie sondażowe z jesieni 2006 r., dotyczące najważniejszych zadań stojących przed rządem24, pokazało, że dla 95% respondentów taką kwestią była
walka z korupcją. Jedynie 3% badanych uznało, że jest to mało ważne, 2% zaś
wybrało wskazanie „trudno powiedzieć”. Inne sformułowanie pytania prowadzi
do podobnych rezultatów. Dwie trzecie badanych (66%) była zdania że walka
z korupcją jest bardzo poważnym wyzwaniem dla rządzących. Dla jednej piątej
Polaków walka z korupcją była jednym z najważniejszych problemów kraju25.
Co istotne, mniejsze znaczenie dla respondentów miały następujące kwestie: zapewnienie naszemu społeczeństwu bezpieczeństwa energetycznego, zmniejszenie
wydatków rządu, lepsze zdobywanie i wyższa absorbcja funduszy unijnych, poprawa wizerunku naszego kraju za granicą, a nawet – zwiększenie wychowawczych funkcji szkoły czy dbałość o środowisko naturalne26. Korespondowały
z tym w dużej mierze wyniki innego sondażu. Zapytani o aktywność w różnych
sferach Polacy najczęściej wskazywali, że państwo powinno przede wszystkim
skoncentrować się na zwalczaniu bezrobocia (73% ankietowanych twierdziło,
że jest to kwestia ważna bądź bardzo ważna), walce z przestępczością (72%),
zapewnieniu równych szans w dostępie do bezpłatnej opieki medycznej (61%),
a także wyrównaniu możliwości zdobywania pracy (60%). Kolejną kwestią wskazywaną przez sześciu z dziesięciu badanych była ponownie walka z korupcją,
dopiero za nią znalazły się: skuteczna pomoc ze strony nieodpłatnej służby zdrowia (59%), sprawne funkcjonowanie sądów (58%), pomoc rodzinom (57%) oraz
zrównanie szans w dostępie do wykształcenia (53%). Według respondentów państwo najlepiej wykonywało swe obowiązki, dbając o rozwój polskiej kultury i tradycję, bezpieczeństwo zewnętrzne oraz pozycję międzynarodową Polski, a na23
„Państwo przed sądem opinii publicznej”, OBOP, K.033/04.
„Najważniejsze cele działalności rządu” , CBOS, BS/159/2006.
25 W tym pytaniu respondenci mogli wskazać maksymalnie trzy najważniejsze dla nich kwestie zawarte w kafeterii. „Najważniejsze cele działalności rządu”, CBOS, BS/159/2006.
26 Ibidem.
24
druk_soc_XLIV.indd 163
2008-11-03 14:13:19
164
KATARZYNA DOJWA, PAWEŁ TURCZYŃSKI
stępnie w dziedzinie ochrony środowiska. Nie najgorzej nasze państwo radziło
sobie – wedle badanych – w walce z przestępczością, z zapewnieniem równości
szans w zakresie wykształcenia27. Walka z korupcją sytuowana była przez respondentów niemal w połowie rankingu (ryc. 1).
Ryc. 1. Ocena sytuacji Polski w dziedzinie zwalczania korupcji
Źródło: „Najważniejsze cele działań państwa – postulaty i oceny”, CBOS, BS/4/2007.
Trudno o jednoznaczną interpretację ryc. 1, zwłaszcza w kontekście kwestii,
z którymi nasze państwo radzi sobie lepiej bądź gorzej. Niemniej jednak zwraca uwagę niewielka liczba osób oceniająca pozytywnie proces walki z korupcją,
a także to, że ponad jedna dziesiąta badanych nie wyraziła w tej kwestii opinii.
Nic więc dziwnego, że ujawniana przez badania społeczne, zajmująca często
pierwszoplanowe miejsce w przekazach medialnych, prowadząca w przeszłości
do dramatycznych zmian w rządzie oraz spektakularnych porażek wyborczych
korupcja znalazła się w centrum zainteresowań podmiotu rządzącego. Z punktu
widzenia podjętej tu problematyki bardzo istotne wydaje się to, jaką formę organizacyjną przyjęła nowa instytucja i w jaki sposób zostały skonstruowane przez
ustawodawcę jej zadania i kompetencje.
POWSTAWANIE CBA
Kwestia instytucjonalnego rozwiązania problemu była już wielokrotnie podejmowana przez poszczególne gabinety. Miało do tego prowadzić wiele ustaw,
które zapewniały dostęp do informacji publicznej wszystkim zainteresowanym,
oraz publikowanie istotnych kwestii na stronach internetowych, wcześniejsze
ograniczenie płac i uposażeń w samorządzie terytorialnym i w administracji państwowej, nakaz upubliczniania oświadczeń majątkowych. 10 stycznia 2006 r.
27
druk_soc_XLIV.indd 164
„Najważniejsze cele działań państwa – postulaty i oceny”, CBOS, BS/4/2007.
2008-11-03 14:13:19
Centralne Biuro Antykorupcyjne
165
Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.
Biuro to miało być wzorowane m.in. na Europejskim Urzędzie ds. Zwalczania
Nadużyć (OLAF)28. Zrealizowane wówczas badania dotyczące utworzenia CBA
pokazywały, że dla dwu piątych badanych (39%) utworzenie Biura było bardzo
istotne, dla jednej trzeciej (30%) raczej istotne. Zaledwie co piąty badany wyrażał
przeciwstawną opinię w tej kwestii, przy czym w sposób kategoryczny czynił
to zaledwie co dziesiąty. Dla 11% respondentów ta sprawa była trudna do oszacowania. O ile kwestia postrzegania korupcji w Polsce była w niskim stopniu skorelowana z przynależnością do poszczególnych grup społeczno-zawodowych, o tyle
w przypadku pytań o powołanie nowej instytucji było inaczej. Za jej powołaniem
częściej optowali mężczyźni (74%) niż kobiety (66%), osoby o wykształceniu
zasadniczym zawodowym (77%) i średnim (72%) niż respondenci mający wykształcenie podstawowe (65%) i wyższe (54%). Idea powołania nowego urzędu
była bliższa osobom o niskim statusie majątkowym i deklarującym najniższe dochody (74%) niż zaliczanym do osób o dochodach najwyższych (48%)29.
Ustawa powołująca do życia Biuro została przegłosowana w Sejmie 12 maja
2006 r. miażdżącą przewagą głosów (354). Przeciw był SLD, od głosu wstrzymała
się większość obecnych na sali polityków PSL. Budżet Biura określono na 70 mln
złotych30. Prace w Senacie przebiegały dynamicznie. 13 czerwca 2006 r. ustawa
o CBA została podpisana przez Prezydenta RP31. 6 lipca 2006 r. premier powołał
na 30 dni Mariusza Kamińskiego na pełnomocnika ds. organizacji Centralnego
Biura Antykorupcyjnego, by po tym czasie powierzyć mu stanowisko szefa służby32. Nowe Biuro rozpoczęło pracę 24 lipca 2006 r.33
Już na etapie konstruowania zrębów instytucjonalnych Biura zwracano uwagę, że jego zadania i kompetencje będą pokrywać się z tymi, którymi dysponują inne instytucje państwowe, takie jak choćby Policja, Centralne Biuro Śledcze
(CBŚ), prokuratura. Owe dylematy znalazły odzwierciedlenie w badaniach społecznych34. Badania sondażowe z marca 2006 r., czyli okresu, kiedy toczyły się
prace nad powołaniem CBA, pokazały, że zdaniem połowy Polaków zwalczaniem
korupcji powinny zajmować się przede wszystkim instytucje już istniejące, takie jak Policja, prokuratura oraz CBŚ. Równocześnie 42% badanych twierdziło,
że tym problemem powinna się zająć osobna, powołana do tego instytucja państwowa – Centralne Biuro Antykorupcyjne.
28
29
30
31
32
33
34
druk_soc_XLIV.indd 165
P. Śmiłowicz, Kamiński ostrzega biznesmenów, „Rzeczpospolita”, 11.01.2006.
„Polacy o powołaniu Centralnego Urzędu Antykorupcyjnego”, BS/7/2006.
A. Majda, G. Praczyk, Powalczymy z korupcją, „Rzeczpospolita”, 13.05.2006.
Prezydent podpisał ustawę o CBA, „Rzeczpospolita”, 14.06.2006.
CBA za miesiąc, „Rzeczpospolita”, 7.07.2006.
M. Kozubal, Agenci powalczą z korupcją, „Rzeczpospolita”, 24.07.2006.
„Centralne Biuro Antykorupcyjne”, CBOS, BS/39/2006.
2008-11-03 14:13:19
166
KATARZYNA DOJWA, PAWEŁ TURCZYŃSKI
Ryc. 2. Kto powinien zajmować się w Polsce walką z korupcją?
Źródło: „Centralne Biuro Antykorupcyjne”, CBOS, BS/39/2006.
Pozostawienie zwalczania korupcji w gestii dotychczas istniejących organów
postulowały głównie osoby legitymujące się wykształceniem wyższym (74%),
mieszkańcy dużych i największych miast (58% i 57%), a także kadra kierownicza i inteligencja (64%). Zwolennicy powołania nowej instytucji rekrutowali się
głównie z grona najmłodszych respondentów (54%) oraz uczniów i studentów
(50%). Zwolennicy walki z korupcją za pomocą istniejących już organów należeli
do kategorii wyborców SLD, następnie LPR oraz PO. Idea utworzenia nowego
urzędu była natomiast zdecydowanie bliższa zwolennikom PiS (58%) oraz Samoobrony (48%). Zapytani o to, czy utworzenie nowego urzędu przyczyni się
do zminimalizowania korupcji w Polsce, respondenci wyrażali podzielone opinie,
niemniej jednak ponad połowa z nich (53%) odpowiedziała twierdząco, przeciwnego zdania była zaś jedna trzecia badanych (32%). Co wydaje się istotne, jedna
szósta respondentów (15%) nie potrafiła wskazać.
Ryc. 3. Wpływ utworzenia CBA na ograniczenie korupcji
Źródło: „Centralne Biuro Antykorupcyjne”, CBOS, BS/39/2006.
druk_soc_XLIV.indd 166
2008-11-03 14:13:20
Centralne Biuro Antykorupcyjne
167
Nie zaskakuje, że opinia o większym znaczeniu nowego urzędu w zwalczaniu korupcji w Polsce była bliższa zwolennikom jego utworzenia (84%) niż tym,
którzy opowiadali się za podejmowaniem tej kwestii przez istniejące już instytucje (52%)35.
Powróćmy do samej kwestii budowania CBA. Notowany w Polsce spadek
bezrobocia, obserwowane wyraźnie obniżenie zainteresowania pracą w Policji
oraz wyjazdy młodych ludzi za granicę nie wpłynęły negatywnie na proces rekrutacji do CBA. Już przed samym powołaniem Biura jego twórcy wskazywali
na ogromną liczbę przesyłanych im CV36. Do początku lipca do Kancelarii Premiera wpłynęło ok. 3 tys. aplikacji37, kilka dni później liczba zgłoszonych sięgnęła 4 tys., przy czym około 40% zgłoszeń złożyły kobiety. CBA przewidywało dwa
rodzaje naboru do służby. Pierwszy etap miał charakter otwarty, co oznaczało,
że zgłaszali się sami kandydaci. Etap drugi – nabór aktywny – był planowany
w okresie późniejszym i miał polegać na kontaktowaniu się przedstawicieli Biura
z wybranymi, upatrzonymi przez siebie osobami, składaniem im propozycji pracy lub tylko współpracy38. Początkowo doniesienia medialne wskazywały na to,
że nabór do Biura funkcjonariuszy innych służb był utrudniony. Decydowały
o tym zarówno kwestie dostępu do służby osób z zewnątrz, jak i to, że początkowo dominowały obawy o efemeryczny byt CBA. Z czasem sytuacja zaczęła zmieniać się, do służby zaczęli przechodzić doświadczeni funkcjonariusze Policji39.
GŁÓWNE SFERY DZIAŁANIA CBA
Najważniejszymi aktami prawnymi regulującymi zakres działania CBA
oraz prawa i obowiązki jej funkcjonariuszy są40 ustawy, takie jak: ustawa z dnia
9 czerwca 2006 r. o CBA41, ustawa z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych42, ustawa z dnia 7 maja 1999 r. o odpowiedzialności majątkowej
funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej
Straży Pożarnej, Służby Więziennej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,
Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego43, ustawa z dnia 18 lutego 1994 r.
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby
35
36
37
38
39
40
41
42
43
druk_soc_XLIV.indd 167
„Centralne Biuro Antykorupcyjne”, CBOS, BS/39/2006.
W. Cieśla, Nieprzekupni w cenie, „Rzeczpospolita”, 12.01.2006.
M. Kozubal, op. cit.
G. Raszkowska, Szansa dla młodych prokuratorów, „Rzeczpospolita”, 26.07.2006.
I. Kacprzak, Biuro zabiera policjantów, „Rzeczpospolita”, 2.07.2007.
http://www.cba.gov.pl/bip/bip.php?action=prawo
Dz.U. 2006, Nr 104, poz. 708.
Dz.U. 2005, Nr 196, poz. 1631.
Dz.U. 1999, Nr 53, poz. 548.
2008-11-03 14:13:20
168
KATARZYNA DOJWA, PAWEŁ TURCZYŃSKI
Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz
ich rodzin44, a także wiele rozporządzeń i zarządzeń.
W ustawie zwraca się uwagę, że CBA jest służbą specjalną „do spraw zwalczania korupcji w życiu publicznym i gospodarczym, w szczególności w instytucjach państwowych i samorządowych, a także do zwalczania działalności godzącej
w interesy ekonomiczne państwa”45. W art. 2 określone zostają jego główne sfery
aktywności. Są one (art. 2.1, ustęp 1) określone jako rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw przeciwko m.in. instytucjom państwowym i samorządowych, wymiarowi sprawiedliwości, porządkowi publicznemu, finansowaniu
partii politycznych, następnie zaś (art. 2.1, ustęp 2) ujawnianie i przeciwdziałanie przypadkom nieprzestrzegania przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące
funkcje publiczne. Kolejne sfery aktywności CBA to „dokumentowanie podstaw
i inicjowanie realizacji przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 1990 r. o zwrocie korzyści uzyskanych niesłusznie kosztem Skarbu Państwa lub innych państwowych
osób prawnych” (art. 2.1, ustęp 3) oraz „ujawnianie przypadków nieprzestrzegania określonych przepisami prawa procedur podejmowania i realizacji decyzji
w przedmiocie: prywatyzacji i komercjalizacji, wsparcia finansowego, udzielania
zamówień publicznych, rozporządzania mieniem jednostek lub przedsiębiorców
(o których mowa w art. 1 ust. 4) oraz przyznawania koncesji, zezwoleń, […] ulg,
preferencji, kontyngentów, plafonów, poręczeń i gwarancji kredytowych” (art.
2.1, ustęp 4). Kolejne z zadań stojących przed funkcjonariuszami CBA to „kontrola prawidłowości i prawdziwości oświadczeń majątkowych lub oświadczeń
o prowadzeniu działalności gospodarczej osób pełniących funkcje publiczne,
o których mowa w art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997” (art. 2.1, ustęp 5).
Obowiązek składania oświadczeń majątkowych w samorządzie dotyczy radnych,
wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, ich zastępców, starostów, marszałków oraz członków zarządu powiatu i województwa, sekretarzy i skarbników,
kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych (np. szkół, przedszkoli,
instytucji kulturalnych, ośrodków pomocy społecznej), osób zarządzających samorządowymi spółkami i zakładami (np. spółką wodociągowo-kanalizacyjną, zakładem oczyszczania miasta), urzędników wydających decyzje administracyjne.
Jest to rzesza kilkuset tysięcy osób, a należy pamiętać, że obowiązek ten dotyczy
także wielu innych zawodów i funkcji, z klasą polityczną na czele.
Kolejną ważną kwestią jest także „prowadzenie działalności analitycznej
dotyczącej zjawisk występujących w obszarze właściwości CBA oraz przedstawianie w tym zakresie informacji Prezesowi Rady Ministrów, Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej, Sejmowi oraz Senatowi” (art. 2.1, ustęp 6). Art. 3 ustawy
44
Dz.U. 2004, Nr 8, poz. 67.
Art. 1.1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U.
z dnia 23 czerwca 2006 r.).
45
druk_soc_XLIV.indd 168
2008-11-03 14:13:20
Centralne Biuro Antykorupcyjne
169
obliguje organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego oraz instytucje
państwowe w zakresie ich działania do współpracy z CBA, a zwłaszcza udzielania pomocy w realizacji zadań CBA
ORGANIZACJA CBA
Prezes Rady Ministrów nadaje CBA, w drodze zarządzenia, statut, który
określa jego organizację wewnętrzną (art. 11.1). Strukturalnie koordynacja pracy
CBA jest prowadzona przez Prezesa Rady Ministrów bądź też osobę przez niego
wyznaczoną, wchodzącą w skład Rady Ministrów (art. 5.3).
Stanowisko naczelne w kierownictwie CBA sprawuje jego szef (art. 5.1).
Trudno odnaleźć tu analogiczną nazwę w przypadku innych grup dyspozycyjnych.
Ustawa wskazuje, że „Szef CBA jest centralnym organem administracji rządowej
nadzorowanym przez Prezesa Rady Ministrów, działającym przy pomocy CBA,
które jest urzędem administracji rządowej”. Ustawa wskazuje, że „Szefa CBA powołuje na czteroletnią kadencję i odwołuje Prezes Rady Ministrów, po zasięgnięciu opinii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kolegium do spraw Służb Specjalnych oraz sejmowej komisji właściwej do spraw służb specjalnych” (art. 6.1).
Co istotne, ponowne powołanie na Szefa CBA może nastąpić tylko raz (art. 6.2),
co oznacza, że łącznie może on sprawować swą funkcję przez dwie kadencje.
Poza oczywistym czasem czteroletniej kadencyjności, zakończenie sprawowania
funkcji szefa CBA ma miejsce w przypadku śmierci bądź jego odwołania (art.
6.3). Wydaje się, że możliwość faktycznego odwołania szefa CBA jest mocno
ograniczona. Otóż może mieć ona miejsce w przypadku jego rezygnacji ze stanowiska (art. 8.1), „niewykonywania obowiązków z powodu choroby trwającej
nieprzerwanie ponad 3 miesiące” (art. 8.3) bądź też nierealizowania jednego
z warunków szczegółowych, które muszą być spełniane przez osobę aspirującą
do miana szefa CBA (art. 8.2).
Ustawodawca przewidział powołanie zastępców szefa CBA na wniosek późniejszego przełożonego przez Prezesa Rady Ministrów (art. 6.4). Strukturalnie
mogą być oni upoważnieni przez szefa CBA do wykonywania czynności kierowniczych w Biurze w imieniu szefa (art. 10.1). Art. 7.1 wskazuje, że szefem bądź
zastępcą szefa CBA może być osoba, mająca wyłącznie polskie obywatelstwo,
korzystająca z pełni praw publicznych, która nie była skazana za przestępstwo popełnione umyślnie ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe;
spełniająca wymagania określone w przepisach o ochronie informacji niejawnych
w zakresie dostępu do informacji stanowiących tajemnicę państwową, oznaczonych klauzulą „ściśle tajne”. Osoba taka powinna mieć wyższe wykształcenie,
nie mogła wcześniej pełnić służby zawodowej, pracować, być współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa, wymienionych w art. 5 ustawy z dnia
18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni
druk_soc_XLIV.indd 169
2008-11-03 14:13:20
170
KATARZYNA DOJWA, PAWEŁ TURCZYŃSKI
przeciwko Narodowi Polskiemu46. Kolejny zakaz zdaje się brzmieć dość nieprecyzyjnie – otóż kandydat na zastępca szefa CBA nie mógł w przeszłości być sędzią, który orzekając, uchybił godności urzędu, sprzeniewierzając się niezawisłości sędziowskiej. O ile w przypadku większości wymienionych kwestii mają one
charakter ostry i definitywny, o tyle kontrowersje może budzić zapis mówiący
o tym, że szef CBA powinien być osobą, która „wykazuje nieskazitelną postawę
moralną, obywatelską i patriotyczną”. Celem ustawodawcy było zagwarantowanie nie tylko merytoryczno-etycznego profilu szefa CBA, ale także wymaganie
od niego zaangażowania47 oraz apartyjności48.
Formalny status funkcjonariuszy grup dyspozycyjnych wyznaczają korpusy
i stopnie49. W przypadku CBA w przeciwieństwie do wojska, policji, ale i ABW
brak stopni, natomiast są stanowiska, takie jak: inspektor, agent, agent specjalny,
ekspert, kierownik, naczelnik, dyrektor50. W skład Biura wchodzi 12 jednostek
organizacyjnych: zarząd operacyjno-śledczy, zarząd postępowań kontrolnych, zarząd analiz i ewidencji, zarząd techniki operacyjnej, gabinet szefa, departament
ochrony, departament kadr i szkolenia, departament finansów, departament logistyki, samodzielny wydział prawny, samodzielny wydział inspekcji, zespół audytu wewnętrznego51.
FUNKCJONARIUSZE CBA
Rozdział piąty ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym formułuje
zasady dotyczące służby funkcjonariuszy CBA. Według art. 48 służbę w CBA
może pełnić osoba: mająca wyłącznie obywatelstwo polskie; korzystająca z pełni praw publicznych; wykazująca nieskazitelną postawę moralną, obywatelską
i patriotyczną; która nie była skazana za popełnione umyślnie przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe, dająca rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie
informacji niejawnych; mająca co najmniej średnie wykształcenie i wymagane
kwalifikacje zawodowe oraz zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby,
46
Dz.U. Nr 155, poz. 1016, z późn. zm.
Art. 7.2 wskazuje, że: „Funkcji Szefa CBA lub zastępcy Szefa CBA nie można łączyć
z inną funkcją publiczną”, zaś art. 7.3 „Szef CBA lub zastępca Szefa CBA nie może pozostawać w stosunku pracy z innym pracodawcą oraz podejmować innego zajęcia zarobkowego poza
służbą”.
48 Art. 7.4 „Szef CBA lub zastępca Szefa CBA nie może być członkiem partii politycznej ani
uczestniczyć w działalności tej partii lub na jej rzecz”.
49 Z. Morawski, Funkcjonowanie policji w strukturze społecznej, Wydawnictwo Uniwersytetu
Wrocławskiego, Wrocław 1999, s. 56.
50 G. Raszkowska, op. cit.
51 Zarządzenie nr 111 Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2006 roku w sprawie nadania
statutu Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu, Monitor Polski Nr 49, poz. 526 i 527.
47
druk_soc_XLIV.indd 170
2008-11-03 14:13:20
Centralne Biuro Antykorupcyjne
171
która nie pełniła służby zawodowej, nie pracowała i nie była współpracownikiem
organów bezpieczeństwa państwa, wymienionych we wskazanym wcześniej art. 5
ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. Zwraca uwagę analogia zdecydowanej większości zasad w stosunku do szefa CBA oraz szeregowego pracownika Biura.
Ustawa w art. 50 reguluje również zasady rekrutacji do służby w Biurze.
Na proces kwalifikacyjny składają się cztery etapy: złożenie podania o przyjęcie
do służby, kwestionariusza osobowego, a także dokumentów stwierdzających
wymagane wykształcenie i kwalifikacje zawodowe oraz zawierających dane
o uprzednim zatrudnieniu; przeprowadzenie rozmowy kwalifikacyjnej; postępowanie sprawdzające, określone w przepisach o ochronie informacji niejawnych;
ustalenie zdolności fizycznej i psychicznej do służby w CBA. Przy czym w przypadku procesu rekrutacyjnego obejmującego funkcjonariuszy lub byłych funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Policji i Straży Granicznej
możliwe jest ograniczenie procedur do złożenia wymaganych dokumentów oraz
rozmowy kwalifikacyjnej (art. 50.3). Podobnie jak ma to miejsce w przypadku
Policji, art. 53.1 stwierdza, że „Osobę przyjętą do służby w CBA mianuje się
funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej na okres 3 lat”. W tym czasie
funkcjonariusz podlega szkoleniu, a po jego zakończeniu i uzyskaniu pozytywnej oceny ogólnej w opinii służbowej funkcjonariusz zostaje mianowany funkcjonariuszem w służbie stałej (art. 53.2 i 3). Prawo pozwala na skrócenie bądź
też na rezygnację z okresu służby przygotowawczej przez szefa CBA w uzasadnionych przypadkach (art. 53.5). Silne znaczenie i poważna rola szefa CBA
są widoczne także w sferze organizacji wewnętrznej Biura. Ustawodawca ustalił, iż „Szef CBA jest właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania
funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania,
oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby
oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego” (art. 54.1). Ustawa zapewnia zasady merytokracji przy awansie funkcjonariuszy. Wskazuje ona, iż „mianowanie na stanowisko służbowe odbywa się z uwzględnieniem wykształcenia
i kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza” (art. 54.4), co zostaje rozwinięte
w odpowiednim rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów (art. 54.5). Wysoką
jakość pracy funkcjonariuszy CBA ma gwarantować zasada podlegania funkcjonariuszy opiniowaniu służbowemu, nie rzadziej niż raz na 2 lata w przypadku
osób pełniących stałą służbę oraz nie rzadziej niż raz na 6 miesięcy dla osób
w służbie przygotowawczej (art. 57.2 i 3). Dyspozycyjność funkcjonariuszy
CBA jest także widoczna w innych zapisach. Otóż wedle art. 58.1. „Funkcjonariusza można odwołać z zajmowanego stanowiska i przenieść do dyspozycji
Szefa CBA”. Pozostawanie w dyspozycji szefa CBA może trwać nieprzerwanie
nie dłużej niż 4 miesiące (art. 58.2), potem zaś może wiązać się z przeniesieniem
na określone stanowisko służbowe, w przypadku zaś braku zgody pracownika
– zwolnieniem (art. 58.3).
druk_soc_XLIV.indd 171
2008-11-03 14:13:20
172
KATARZYNA DOJWA, PAWEŁ TURCZYŃSKI
Istnieje wiele czynników, które prowadzą do zakończenia służby w CBA.
Reguluje je art. 64.1. Otóż funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku
orzeczenia jego trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską, jego nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej; wymierzenia kary dyscyplinarnej w postaci ze służby; utraty obywatelstwa polskiego lub nabycia obywatelstwa innego państwa; podania nieprawdy
w oświadczeniu składanym na podstawie art. 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące
funkcje publiczne, stwierdzonego w drodze postępowania dyscyplinarnego, skazania prawomocnym wyrokiem sądu za popełnione umyślnie przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe, objęcie kierowniczego
stanowiska państwowego bądź funkcji z wyboru w organach samorządu terytorialnego.
Funkcjonariusz może być zwolniony ze służby w przypadku (art. 64.2) niewywiązywania się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej,
stwierdzonego w dwóch kolejnych opiniach; tymczasowego aresztowania, skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo inne niż wskazane wcześniej, nabycia prawa do emerytury w pełnym wymiarze, wniesienia aktu oskarżenia w przypadku umyślnego przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego,
niezłożenia w terminie oświadczenia, odmowy poddania się badaniu poligraficznemu, popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego w sytuacji,
w której okoliczności jego popełnienia nie budzą wątpliwości.
Zgodnie z art. 65 stosunek służbowy funkcjonariusza wygasa w przypadku
jego śmierci, stwierdzenia zaginięcia, a także nieobecności w służbie przez okres
powyżej 3 miesięcy z powodu tymczasowego aresztowania, chyba że wcześniej
nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby.
Funkcjonariusze CBA jako grupa dyspozycyjna
Rozpoczynający służbę funkcjonariusz składa przysięgę (art. 51.1), w której
deklaruje, iż: „Ja, Obywatel Rzeczypospolitej Polskiej przysięgam: służyć wiernie
Narodowi, pilnie przestrzegać prawa, dochować wierności konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej, sumiennie i bezstronnie wykonywać obowiązki
funkcjonariusza Centralnego Biura Antykorupcyjnego, nawet z narażeniem życia,
a także strzec honoru, godności i dobrego imienia służby oraz przestrzegać dyscypliny służbowej i zasad etyki zawodowej”. Obowiązkiem funkcjonariusza CBA
jest dochować obowiązków wynikających z roty złożonej przysięgi (art. 71.1).
Poza tym funkcjonariusz jest obowiązany odmówić wykonania polecenia przełożonego, jeżeli wykonanie polecenia łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa (art. 71.2), o czym informuje on szefa CBA z pominięciem drogi służbowej
(art. 71.3).
Podobnie jak ma to miejsce w przypadku szefa CBA i jego zastępców, tak
i w przypadku funkcjonariuszy CBA „Funkcjonariuszowi nie wolno pozostawać
druk_soc_XLIV.indd 172
2008-11-03 14:13:21
Centralne Biuro Antykorupcyjne
173
w stosunku pracy oraz podejmować innego zajęcia zarobkowego poza służbą”
(art. 72.1), aczkolwiek „4. Szef CBA może zezwolić funkcjonariuszowi na wykonywanie zajęcia zarobkowego poza służbą o charakterze naukowym i naukowodydaktycznym, jeżeli nie koliduje to z wykonywaniem przez niego zadań służbowych” (art. 72.4).
Dodatkowo w stosunku do funkcjonariuszy mają zastosowanie ograniczenia
w prowadzeniu działalności gospodarczej oraz obowiązek składania oświadczeń
majątkowych (art. 72.2) na ręce swego przełożonego – szefa CBA (art. 72.3).
Poza tym „Funkcjonariusz jest obowiązany poinformować Szefa CBA o zaciąganych zobowiązaniach finansowych, a także zobowiązaniach małżonka lub osoby
pozostającej z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, jeżeli wysokość zobowiązania łącznie przekracza pięciokrotność miesięcznego uposażenia funkcjonariusza” (art. 72.5).
Apolityczność rozumiana w tym miejscu jako zakaz członkostwa w partiach
politycznych jest wymagana nie tylko od szefów CBA, ale także od funkcjonariuszy Biura. W art. 73.1. napisano, że „Funkcjonariusz nie może być członkiem
partii politycznej ani uczestniczyć w działalności tej partii lub na jej rzecz”. Funkcjonariuszy obowiązuje zakaz pełnienia funkcji publicznych (art. 73.2), uczestnictwa w związkach zawodowych (art. 73.3), przynależność zaś do organizacji
lub stowarzyszeń krajowych, zagranicznych albo międzynarodowych funkcjonariusza CBA wymaga zgody jego przełożonego (art. 73.4).
Zgodnie z art. 74.1 „funkcjonariusz jest obowiązany uzyskać zezwolenie
Szefa CBA na wyjazd za granicę poza obszar Unii Europejskiej”, w przypadku
zaś wyjazdu za granicę do państw członkowskich UE funkcjonariusz jest obowiązany poinformować przełożonego (art. 74.2). W związku z wykonywaniem
zadań służbowych korzysta z ochrony przewidzianej w przepisach Kodeksu karnego dla funkcjonariuszy publicznych (art. 75), nieodpłatnie otrzymuje uzbrojenie i wyposażenie niezbędne do wykonywania czynności służbowych (art. 78.1).
Funkcjonariuszowi, który w związku ze służbą doznał uszczerbku na zdrowiu lub
poniósł szkodę w mieniu, przysługuje odszkodowanie (art. 77), okres zaś służby
funkcjonariusza traktuje się jako pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w rozumieniu ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach
i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 81.1).
Zwraca uwagę kilkuelementowy, aczkolwiek w porównaniu ze sferą niepubliczną słabo rozwinięty system motywacyjny funkcjonariuszy, zapisany w ustawie. Otóż wedle art. 88 funkcjonariusz, który osiąga znaczące wyniki w służbie, może od szefa CBA otrzymać wyróżnienia: krótkoterminowy urlop, nagrodę
pieniężną lub rzeczową, mianowanie na wyższe stanowisko albo przedstawienie
do orderu bądź odznaczenia. Nieco korzystniej prezentuje się system motywacji
związanych ze świadczeniami materialnymi na rzecz funkcjonariuszy, skodyfikowany w art. 92.1. Otóż funkcjonariuszowi przysługują należności za podróże służbowe i świadczenia przysługujące z tytułu przeniesienia lub delegowa-
druk_soc_XLIV.indd 173
2008-11-03 14:13:21
174
KATARZYNA DOJWA, PAWEŁ TURCZYŃSKI
nia do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości, świadczenia związane
ze zwolnieniem ze służby, nagrody i zapomogi; dodatki – mieszkaniowy i specjalny, w przypadku zaś śmierci funkcjonariusza lub członka jego rodziny – zasiłek pogrzebowy i odprawa pośmiertna. Dodatkowo funkcjonariuszowi mogą być
przyznawane nagrody roczne, uznaniowe, zapomogi oraz dodatek mieszkaniowy
(art. 93.1).
ZAKOŃCZENIE
„Korupcję uznaje się za jeden z ważnych problemów społecznych współczesnej Polski” – pisał K.W. Frieske – „W takim przekonaniu utwierdza lektura codziennej prasy, z której – bez większych kłopotów – możemy się dowiedzieć nie tylko o korupcyjnych aferach polityków, parlamentarzystów i szerzej,
osób publicznego zaufania, lecz także o masowym łapówkarstwie szerzącym
się w administracji publicznej”52. Stąd też idea utworzenia Centralnego Biura
Antykorupcyjnego, wprowadzona w życie w połowie 2006 r. Zasygnalizowana
na wstępie efektywność Biura w zwalczaniu korupcji będzie możliwa do oszacowania dopiero po jakimś czasie. Podejmujący te zagadnienia badacze będą
musieli uwzględnić także wiele czynników zewnętrznych, które mogą wpływać
na obniżenie vs podwyższenie zachowań łapówkarskich w przyszłości. O ile
zwolennicy CBA podkreślają jego profesjonalizm, a także wskazują na osiągnięcia w postaci zauważalnego spadku społecznego przekonania o wielkości
korupcji w Polsce, o tyle przeciwnicy postrzegają w Biurze jeszcze jedną, w zasadzie niepotrzebną instytucję dublującą działania innych czy też nawet rodzaj
„policji politycznej”, służącej obozowi władzy do kompromitowania przeciwników politycznych. W tej mierze jednak sprawiedliwy osąd utrudniają sympatie
polityczne.
Instytucja CBA zdaje się interesującym obiektem badań, pytaniem otwartym
pozostaje to, czy będą one możliwe.
BIBLIOGRAFIA
CBA za miesiąc, „Rzeczpospolita”, 2006.07.07.
„Centralne Biuro Antykorupcyjne”, CBOS, BS/39/2006.
Cieśla W., Nieprzekupni w cenie, „Rzeczpospolita”, 12.01.2006.
Dojwa K., Obraz polityki i polityków w społeczeństwie polskim, [w:] Człowiek wobec masowych
zjawisk społecznych, J. Klebaniuk (red.), Wydawnictwo Atut, Wrocław 2006.
Dojwa K., Opinia publiczna o politykach, „Dziś. Przegląd Społeczno-Polityczny” 2005, nr 6.
Encyklopedia popularna, wyd. XXIV zm. i uzup., PWN, Warszawa 1994.
Encyklopedia powszechna, t. VIII, Wydawnictwo Gutenberga, Kraków 1994.
52
druk_soc_XLIV.indd 174
K.Z. Frieske, op. cit., s. 270.
2008-11-03 14:13:21
Centralne Biuro Antykorupcyjne
175
Frieske K.Z., Korupcja znana i nieznana, [w:] Polska, ale jaka?, M. Jarosz (red.), Oficyna Naukowa, Warszawa 2005.
Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Wydawnictwo Liber, Warszawa 1998.
Kacprzak I., Biuro zabiera policjantów, „Rzeczpospolita”, 2.07.2007.
Kamiński A.Z., Kamiński B., Korupcja rządów. Państwo postkomunistyczne wobec globalizacji,
Wydawnictwo Trio, Warszawa 2004.
„Korupcja i afery korupcyjne w Polsce”, CBOS, BS/110/2001.
Kozubal M., Agenci powalczą z korupcją, „Rzeczpospolita”, 24.07.2006.
Majda A., Praczyk G., Powalczymy z korupcją, „Rzeczpospolita”, 13.05.2006.
Morawski Z., Funkcjonowanie policji w strukturze społecznej, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1999.
„Najważniejsze cele działalności rządu”, CBOS, BS/159/2006.
„Najważniejsze cele działań państwa – postulaty i oceny”, CBOS, BS/4/2007.
„Opinie na temat korupcji”, OBOP, kwiecień 1993, K.019/93.
„Państwo przed sądem opinii publicznej”, OBOP, K.033/04.
„Polacy o korupcji, lobbingu i »kupowaniu« ustaw”, CBOS, BS/37/2003.
„Polacy o powołaniu Centralnego Urzędu Antykorupcyjnego”, BS/7/2006.
Pope J., Rzetelność życia publicznego, przekł. M. Pertyński, Warszawa 1999.
„Postrzeganie korupcji w Polsce”, CBOS, BS/97/2004.
„Potoczny obraz korupcji”, OBOP, K.006/03.
Prezydent podpisał ustawę o CBA, „Rzeczpospolita”, 14.06.2006.
„Problem Polski numer 1”, OBOP, K.008/97.
Raszkowska G., Szansa dla młodych prokuratorów, „Rzeczpospolita”, 26.07.2006.
Rose-Ackerman S., Korupcja i rządy. Przyczyny, skutki i drogi reform, przekł. P. Łuków, Wydawnictwo Sic!, Warszawa 2001.
System Rywina czyli druga strona III Rzeczypospolitej, J. Skórzyński (red.), Wydawnictwo Świat
Książki, Warszawa 2003.
Śmiłowicz P., Kamiński ostrzega biznesmenów, „Rzeczpospolita”, 11.01.2006.
Tarchalski K., Korupcja i przywilej. Zarys teorii i praktyki, Wydawnictwo Semper, Warszawa
2000.
druk_soc_XLIV.indd 175
2008-11-03 14:13:21