Z LEGISLACYJNEJ PӕKI: OPRACOWANIA I ANALIZY

Dr Wojciech Nagel
Zespół Ubezpieczeń Społecznych
Trójstronnej Komisji ds. SG
UBEZPIECZENIA SPOŁECZNE: DYLEMATY, ANALIZY, ROZWIĄZANIA.
Część
I.
Obecna
sytuacja
systemu
ubezpieczeń
społecznych,
problematyka zadłużenia Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
W ostatnim czasie partnerzy społeczni otrzymali ważny dokument obrazujący
rozwój obecnej i przyszłej sytuacji systemu ubezpieczeń społecznych oraz Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych. Jest on zatytułowany: Informacja rządu o obecnej
sytuacji
i
perspektywach
systemu
ubezpieczeń
społecznych
oraz
Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych. Materiał został przygotowany przez Ministerstwo Pracy i
Polityki Społecznej i przekazany do konsultacji w marcu b.r. Problematyka
emerytalna zyskuje ostatnio na znaczeniu zarówno w kontekście kontrowersji wobec
formuły wypłat z otwartych funduszy emerytalnych (po 2009 roku) jak też dyskusji
wokół sytuacji finansowej Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Należy wspomnieć,
iż także po reformie składki emerytalne w systemie repartycyjnym (bazowym)
przekazywane są do podfunduszu emerytalnego, funkcjonującego w obrębie FUS.1
Jest on przeznaczony na wypłatę bieżących świadczeń emerytalnych.
Wspomniany dokument przynosi wiele syntetycznych informacji, ale też
przedstawia istotne dylematy, przed którymi stoi społeczeństwo i polski rząd.
Opracowanie podzielone jest na osiem części wraz z podsumowaniem, ostatnie dwa
rozdziały koncentrują się na trzech kluczowych problemach z punktu widzenia
systemu emerytalnego2:
1. Finansowania deficytu Funduszu Ubezpieczeń Społecznych za pomocą
kredytów bankowych,
2. Problematyce emerytur pomostowych,
3. Wypłaty świadczeń ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach
emerytalnych.
1
Por. Szumlicz T.: Ubezpieczenia społeczne, teoria dla praktyki, OW Branta Warszawa 2005, str.249
Por. Informacja rządu o obecnej sytuacji i perspektywach systemu ubezpieczeń społecznych oraz ZUS, MPiPS,
Warszawa luty 2007 r. str. 2
2
I.
Kondycja
finansowa
FUS,
problematyka
zadłużenia
w
bankach
komercyjnych.
Omawiane zagadnienie dotyczy konieczności podtrzymania wypłat świadczeń
z podstawowego, repartycyjnego systemu, z uwagi nie niedostateczną wysokość
wpływów składkowych od osób pracujących. Ponieważ uzupełniająca dotacja celowa
z budżetu państwa jest z reguły zbyt niska, zarząd Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych musi poszukiwać na rynku bankowym dodatkowego zasilenia
finansowego. Jego wysokość była zmienna w ostatnich siedmiu latach i oscylowała w
przedziale, 570 mln zł (w 2000 r.) do 4736 mln zł (w roku 2003). Należy stwierdzić, iż
rok ubiegły był znaczący, jeśli chodzi o spadek zadłużenia FUS do kwoty 2595 mln zł
w końcu roku. Jest to zjawisko pozytywne i należy mieć nadzieję, iż okaże się trwałe.
Omawiając zagadnienie kondycji finansowej FUS należy pamiętać, iż istotnymi
czynnikami go opisującymi są parametry makroekonomiczne, corocznie ustalane
przy tworzeniu założeń do budżetu państwa. W zależności od jego konstrukcji, w
oparciu o projektowaną przez planistów sytuację gospodarczą, tworzony jest każdy
kolejny plan finansowy Funduszu. Analiza danych wskazuje na istotnie silne
powiązanie sytuacji finansowej systemu ubezpieczeń społecznych z aktualną
sytuacją gospodarczą kraju. Wpływa ona na kształtowanie się dwóch zasadniczo
ważnych wskaźników ekonomicznych, jakimi są przeciętne wynagrodzenie w
gospodarce oraz zatrudnienie w gospodarce narodowej. W obecnym planie
finansowym FUS założono, iż pierwszy z nich (płaca) wzrośnie w 2007 roku o 5,3%
w stosunku do roku ubiegłego. W wymiarze kwotowym oznacza to ukształtowanie się
jej na poziomie 2616 zł. Jeśli dynamika wzrostu byłaby niższa o 1 punkt procentowy,
dla Funduszu oznaczałoby to realizację przychodów w końcu bieżącego roku o blisko
1 mld zł, z uwagi na niższy wpływ składek. Nastąpiłoby niejako automatyczne
przełożenie się tej sytuacji na konieczność zaciągnięcia kredytów bankowych w celu
uzupełnienia powstałego deficytu. W tych warunkach zadłużenie wyniosłoby 4.14 mld
zł.3 Obiektywnie ujmując, z perspektywy finansowej Funduszu najbardziej korzystna
jest sytuacja, w której wzrost płac nie powoduje takiego impulsu inflacyjnego, który
wymuszałby waloryzację świadczeń emerytalnych. Kryteria waloryzacji wzbudziły
ostatnio silne emocje i powrót dyskusji o jej ramach i charakterze. Obecnie wraca
3
Źródło: Centrala ZUS, Warszawa 2007.
2
koncepcja waloryzacji corocznej (do 2008 roku), nie mniej niż o średnioroczny
wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych w poprzednim roku kalendarzowym,
zwiększony o część realnego wzrostu przeciętnego wynagrodzenia. W myśl
najnowszych propozycji Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej uwzględnienie
wskaźnika inflacji oraz 20 proc. wzrostu wynagrodzenia ma mieć charakter
systemowego mechanizmu. Poniższa tabela ukazuje wpływ zmiany wskaźnika
wynagrodzeń o 1 punkt procentowy poniżej wielkości przyjętej w tegorocznym planie
na wysokość zadłużenia Funduszu.
Tabela 1. Korelacja pomiędzy wskaźnikiem poziomu wynagrodzeń a zadłużeniem FUS
(w 2007 roku, założenie mniejszej dynamiki wzrostu wynagrodzeń).
Plan finansowy Realizacja planu po
Stopień realizacji
FUS
korekcie
(tys. zł)
(tys. zł)
2
3
4
122.700.399
121.735.844
99,2
- składki na ubezpieczenia społeczne
85.658.588
84.832.229
99,0
- refundacja OFE
14.257.707
14.396.860
99,1
123.343.798
123.336.419
100,0
111.043.903
111.043.903
100,0
- pozostałe świadczenia
8.064.098
8.055.799
99,9
Stan kredytów na koniec roku
3.178.757
4.142.084
130,3
Wyszczególnienie pozycji
1
Przychody Funduszu
plan/korekta
W tym:
Wydatki Funduszu:
W ym:
- emerytury i renty
Źródło: Centrala ZUS 2007, patrz też „Informacja Rządu…”. op.cit. str. 30
Drugi ze wspomnianych wskaźników - poziom zatrudnienia, został ustalony w
tegorocznym planie finansowym Funduszu na poziomie o 1,4 % wyższym aniżeli w
roku ubiegłym. Dla potrzeb rozważań o wpływie zmian w otoczeniu gospodarczym, w
przedstawionych poniżej wyliczeniach przyjęto, iż wzrost zatrudnienia byłby niższy o
1 punkt procentowy. W takim przypadku należy odnotować, iż wpływa to zarówno na
stronę dochodową jak i wydatkową Funduszu. Spadkowi wpływów z tytułu opłacania
składek na ubezpieczenia społeczne oraz wielkości refundacji OFE, towarzyszy
również spadek wydatków na świadczenia społeczne. Ten ostatni związany jest ze
zmniejszeniem wydatków, w szczególności na zasiłki chorobowe (o jeden punkt
3
procentowy). Opisana sytuacja jest neutralna z punktu widzenia wysokości wypłat na
świadczenia emerytalno-rentowe, które są największą pozycją w wydatkach
Funduszu. Per saldo, zaistnienie opisanej sytuacji wpłynęłoby na obniżenie stanu
finansowego funduszu o nieco ponad 0.9 mld zł, skutkowałoby w efekcie wzrostem
zadłużenia w bankach, zamiast planowanego obniżenia zobowiązań finansowych.
Tabela 2. Korelacja pomiędzy wskaźnikiem poziomu zatrudnienia a zadłużeniem FUS
(w 2007 roku, przy założeniu mniejszego zatrudnienia).
Plan
Realizacja
finansowy
planu po
Stopień realizacji
FUS
korekcie
plan/korekta
(tys. zł)
(tys. zł)
2
3
4
122.700.399
121.744.518
99,2
85.658.588
84.839.690
99,0
14.527.707
14.398.042
99,1
123.343.798
123.293.440
100,0
111.043.903
111.043.903
100,0
- pozostałe świadczenia
8.064.098
8.023.130
99,5
Stan kredytów na koniec roku
3.178.757
4.093.659
128,8
Wyszczególnienie pozycji
1
Przychody wg wpływów
w tym
- składki na ubezpieczenia
społeczne
- refundacja OFE
Wydatki
w tym:
- emerytury i renty
Źródło: Centrala ZUS, 2007, patrz też „Informacja Rządu…”. op.cit. str. 31
W przedstawionych wariantach wpływu wskaźników makroekonomicznych
(płace, zatrudnienie) w gospodarce narodowej, pomija się wystąpienia znaczących
odchyleń innych parametrów, na przykład poziomu inflacji. Ich zaistnienie bądź
skumulowanie
niekorzystnych
zjawisk
w
gospodarce,
w
oczywisty
sposób
pogorszyłoby sytuację Funduszu, nie jest wszakże przewidywane w krótkim,
rocznym okresie planowanej analizy. W podsumowaniu należy stwierdzić, iż w
najbliższym
czasie
zakreślonym
końcem
pierwszego
półrocza
2007
roku,
przedstawiona zostanie horyzontalna prognoza sytuacji finansowej funduszu
emerytalnego, audytowana przez niezależnego aktuariusza. Jej przygotowanie
4
spoczywa zgodnie z prawem4 na Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych a efekt
końcowy, uwzględniający poziom niezbędnych dotacji przedstawiany jest rządowi
RP, co trzy lata.
Istotnym
decydowania
wyzwaniem,
wewnątrz
wykraczającym
organów
Zakładu
poza
możliwości
Ubezpieczeń
planowania
Społecznych,
i
jest
zagadnienie zadłużenia Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jego wielkość jest
efektem rozmaitych zdarzeń oraz wpływu różnych czynników, (o czym mowa była
również wcześniej), ale nieobojętna jest kwestia wysokości dotacji celowej ze strony
budżetu państwa.
Diagram 1. Zadłużenie Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu kredytów
komercyjnych w latach 2005-2006 (średniomiesięcznie, w mld zł.)
Średnie miesięczne zadłużenie FUS
7
6
6,28
4,95
4,80
4,97
4,86
mld PLN
5
3,71
4,49
3,62
3,40
4
2,97
4,92
3,96
3
2
2006 r.
1
2005 r.
Grudzień
Listopad
Październik
Wrzesień
Sierpień
Lipiec
Czerwiec
Maj
Kwiecień
Marzec
Luty
Styczeń
0
Źródło: Centrala ZUS, Departament Finansów (2007).
Wysokość zadłużenia Fundusz w ostatnim dniu 2006 r. (blisko 2,6 mld zł) była
o 1,9 mld zł niższa aniżeli odpowiednio o rok wcześniej, co bez wątpienia czynnikiem
pozytywnym. Wpłynęło to poprawę wizerunku stanu finansowego FUS, który wyniósł
(-) 5,2 mld zł, wobec (-) 8.3 mld zł w porównywalnym okresie 2005 roku. Zakładając,
iż na stuprocentowym poziomie zrealizowana zostanie dotacja celowa budżetu
państwa, saldo Funduszu wyniesie w końcu 2007 roku (-) 4,7 mld zł.5 Ta pozytywna
tendencja może wpłynąć na obniżenie poziomu zadłużenia w bankach, z uwagi na
wyższy w 2007 roku poziom przychodów aniżeli wydatków.
4
5
Por.: art. 61 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Por. Informacja Rządu … op.cit., str.34.
5