Pakt Stabilności i Wzrostu- geneza, cele, ocena funkcjonowania

Uniwersytet Łódzki
Wydział Ekonomiczno-Socjologiczny
Studia podyplomowe „Mechanizmy Funkcjonowania Strefy Euro”
Anna Nowak
Pakt Stabilności i Wzrostu- geneza, cele, ocena
funkcjonowania
Praca dyplomowa napisana
pod kierunkiem naukowym
prof. zw. dra hab. Janusza Bilskiego
w Katedrze Międzynarodowych
Stosunków Gospodarczych
Łódź 2015
Spis treści
Wstęp ................................................................................................................................ 3
Rozdział 1 Geneza Paktu Stabilności i Wzrostu ................................................................. 5
1.1 Plan Wernera i Europejski System Walutowy początkiem unii monetarnej. ..............5
2.2 Traktat z Maastricht..................................................................................................8
Rozdział 2. Pakt Stabilności i Wzrostu - charakterystyka ................................................. 13
2.1 Definicja i założenia Paktu Stabilności i Wzrostu .................................................. 13
2.2. Analiza deficytu i długu państw Unii w latach 1997-2014 ................................... 16
Rozdział 3 Ocena funkcjonowania Paktu Stabilności i Wzrostu ....................................... 24
Zakończenie ..................................................................................................................... 30
Bibliografia ...................................................................................................................... 32
Wstęp
Przyjęcie przez państwa Unii Europejskiej wspólnej waluty niesie za sobą
szczególne zmiany w sferze polityki gospodarczej. Zarówno polityka pieniężna jak i
walutowa zostały przesunięte z poziomu narodowego na poziom ponadnarodowy. Państwa
przyjmujące euro jako wspólną walutę utraciły suwerenność w kwestii polityki monetarnej
lecz zachowały swe kompetencje w obszarze polityki fiskalnej. Zróżnicowane podejście
państw członkowskich Eurolandu w odniesieniu do polityki budżetowej niejako wymusza
wprowadzenie ograniczonego nadzoru nad zdecentralizowaną polityka fiskalną.
Brak
chociażby minimalnej koordynacji tej polityki uniemożliwiłby skuteczne prowadzenie
przez Europejski Bank Centralny (EBC) polityki bezpośredniego celu inflacyjnego oraz
celów pośrednich wynikających z powierzonych mu zadań1.
W sytuacji braku autonomii polityki pieniężnej coraz większe znaczenie zyskuje
polityka fiskalna jako narzędzie absorbowania szoków asymetrycznych. Stabilność
finansów
warunkuje
efektywne
działanie
scentralizowanej
polityki
pieniężnej.
Wprowadzenie dyscypliny budżetowej jest koniecznym elementem polityki prowadzonej
w Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW). Restrykcje nałożone na prowadzoną politykę
fiskalną zostały prawnie ustanowione na mocy Paktu Stabilności i Wzrostu (PSW) 2.
Podstawowym celem pracy jest analiza skuteczności funkcjonowania PSW, która
zostanie przeprowadzona na podstawie danych dotyczących budżetów państw Unii
Europejskiej (UE). Podjęta zostanie próba udzielenia odpowiedzi na pytanie o skuteczność
tego paktu w zakresie koordynacji polityk budżetowych.
Dodatkowe zadania badawcze
będą dotyczyły próby znalezienia odpowiedzi na pytanie co wpływa i w jakim stopniu na
realizację postanowień Paktu Stabilności i Wzrostu. Oceniona zostanie również
perspektywa dalszego funkcjonowania paktu w świetle wprowadzanych zmian.
Praca składać się będzie ze wstępu, trzech rozdziałów, zakończenia, spisów tabel,
wykresów, oraz bibliografii.
Przedmiotem rozważań zawartych w rozdziale I będą teoretyczne podstawy
tworzenia unii monetarnej. Nakreślone zostaną etapy integracji monetarnej będące
przesłankami do stworzenia Paktu Stabilności i Wzrostu.
1
K. Zawadzki, Pakt stabilności i wzrostu – strażnik porządku Unii Gospodarczej i Walutowej?
[w]: E. Ostrowska i J. Ossowski (red.), Rynki finansowe. Mikrofinanse, Fundacja na rzecz Polskich Związków
Kredytowych, Sopot 2009.
2
T. Jędrzejowicz, M. Kitala, A. Wronka, Polityka fiskalna w kraju należącym do strefy euro. Wnioski dla Polski
https://www.nbp.pl/badania/seminaria_bise/jedrzejowiczO.pdf [06.05.2015]
Rozdział II poświęcony będzie Paktowi Stabilności i Wzrostu jego definicji, celom
i elementom. Zaprezentowana zostanie sytuacja finansów publicznych państw UE w latach
1997-2014, celem zbadania skuteczności funkcjonowania paktu. Analiza będzie
obejmowała deficyt państw oraz ich dług publiczny z podziałem na państwa strefy euro i z
derogacją.
W rozdziale III podjęta zostanie próba znalezienia odpowiedzi na pytanie dlaczego
postanowienia paktu nie zawsze są realizowane. Podjęta zostanie problematyka nakładania
kar na kraje nie realizujące postanowień paktu. Scharakteryzowane zostaną reformy PSW,
oraz przyczyny dla których były one przeprowadzane. Podjęte zostaną także rozważania na
temat kryzysu, który miał miejsce w latach 2007-2009 jako czynnika destabilizującego
finanse publiczne państw UE.
Zakończenie zawierać będzie konkluzje wynikające z przedmiotowej tematyki
pracy oraz efektów przeprowadzonej analizy.
Część teoretyczna pracy powstanie w oparciu o krytyczną analizę literatury
przedmiotu: publikacje książkowe, artykuły naukowe z zakresu Unii Europejskiej, raporty
Narodowego Banku Polskiego.
W części empirycznej wykorzystaną metodą badawcza będzie analiza jakościowa
danych dotyczących sektora finansów publicznych państw UE w latach 1997-2014.
Przeanalizowane zostaną wielkość deficytu oraz długu publicznego tych państw.
Dokonana zostanie próba zanalizowania wpływu zmian dokonanych w PSW w 2005 roku
oraz ostatniego kryzysu finansowego na realizację postanowień tego paktu.
Rozdział 1 Geneza Paktu Stabilności i Wzrostu
1.1 Plan Wernera i Europejski System Walutowy początkiem unii monetarnej.
Początki integracji monetarnej wśród krajów Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej
(EWG) rozpoczęły się na przełomie lat 60. i 70. XX wieku po tym jak system kursowy z
Bretton Woods uległ załamaniu 3.
Jako pierwszy oficjalny plan w kierunku tworzenia unii monetarnej uznać można
Plan Wernera opracowany w 1970 roku. W złożeniach tego planu było utworzenie unii
walutowej w ciągu 10 lat począwszy od 1 stycznia 1971 roku. Główną zasadą tego planu
było równoczesne dokonywanie procesów integracyjnych w sferze walutowej i
gospodarczej4. W planie Wernera założono następujące metody integracji5:
powoływanie instytucji wspólnotowych o zakresie koordynacyjnym;
tworzenie norm postępowania dla wspólnoty, celem nałożenia na państwa
członkowskie pewnych obowiązków (np. wąż walutowy);
koordynacja i harmonizacja w zakresie polityki gospodarczej i instrumentów
oddziaływania państwa na politykę sferę gospodarczą.
W ramach tworzenia instytucji koordynujących działania wspólnotowe powołano
w1973 roku Europejski Fundusz Współpracy Walutowej (EFWW). Instytucja ta została
powołana w celu koordynacji podejmowanych działań monetarnych i zarządzania
sprawami udzielania kredytów. W rzeczywistości zakres działań tej instytucji ograniczony
był jedynie do rozliczania zobowiązań i należności. Zadania funduszu nie zostały przez
niego wypełnione, a za jedną z przyczyn podaje się niewyposażenie go w kapitały własne.
Władze Wspólnoty nie wykorzystały pierwotnych ambitnych planów związanych z
powołaniem EFWW, potencjał wzmocnienia integracji walutowej leżący w tym funduszu
został zaprzepaszczony6.
W ramach założeń dotyczących tworzenia norm postępowania dla krajów
wspólnoty największe kontrowersje budził wąż walutowy7. Był to system, którego
3
J. Bilski, Proces tworzenia pieniądza międzynarodowego w Europie, Acta Universitatis Lodziensis, Folia
oeconomica 264, 2012, s. 25.
4
J. Bilski, Międzynarodowy system walutowy, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2006., s.158
5
Ibid., s. 158.
6
Ibid., s. 158-159.
7
Ibid., s. 159.
zadaniem było stabilizowanie kursów walut państw EWG8. Od lipca 1972 roku
wprowadzono system kursów, w którym zastosowano marże wahań w wysokości +/1,125% w stosunku do walut państw EWG i +/-2,25% w odniesieniu do pozostałych walut.
Zróżnicowanie rozpiętości marż wahań i stosowanie do celów interwencyjnych oprócz
dolar również walut państw członkowskich EWG stało się istotnym postępem ku
osiągnięciu przez system walutowy Wspólnoty swego rodzaju autonomii. W ramach
interwencji
walutowych,
w
sytuacji
osiągnięcia
górnych
i
dolnych
punktów
interwencyjnych, dochodziło do podejmowania działań przez kraje emitujące najsilniejszą
i najsłabszą walutę9.
Zakładana w ramach planu Wernera koordynacja polityk gospodarczych stała się
nieefektywnym instrumentem pogłębiania integracji. Wynikało to głównie z faktu, że nie
utworzono obowiązkowych reguł postępowania, a działania harmonizacyjne opierały się
głównie na wzajemnym przekazywaniu sobie informacji i wydawaniu jedynie zaleceń dla
władz państw EWG. Wynikało to przede wszystkim z braku politycznych chęci ze strony
rządzących do podejmowania działań o charakterze koordynacyjnym10.
Od 1974 roku zaprzestano realizować Plan Wernera, ze względów na niewielkie
postępy w integracji monetarnej oraz trudną sytuację gospodarczą wielu państw. Państwa
Europy przeżywały wówczas najcięższy okres od czasów II wojny światowej. W obliczu
trudnej sytuacji społeczno-gospodarczej plan tworzenia unii monetarnej przestał być dla
państw EWG znaczącym zadaniem. Od tego mementu państwa ratowały swoje gospodarki
kosztem integracji11.
Według ekonomistów integracja walutowa zaprezentowana w Planie Wernera
miała wiele wad. Za najważniejszy uznaje się tworzenie unii walutowej bez stosownych
podstaw prawnych. W wyniku braku ścisłych zasad, kontroli a także niekorzystnych
czynników zewnętrznych Plan Wernera skończył się fiaskiem, lecz bez wątpienia
doświadczenia wynikające z realizacji planu Wernera
przyczyniły się do powstania
Europejskiego Systemu Walutowego12.
8
Strona internetowa - http://euro.eprace.edu.pl/252,Plan_Wernera.html, s. 1.
J. Bilski, Miedzynarodowy…, op. cit. s. 159-160.
10
Ibid., s. 160.
11
Ibid., s. 160.
12
Strona internetowa - http://euro.eprace.edu.pl/252,Plan_Wernera.html s. 1.
9
Po pięciu latach stagnacji w zakresie integracji monetarnej w 1979 idea integracji
walutowej odrodziła się. Sprawujący w tym czasie władzę prezydent Francji oraz kanclerz
Niemiec są uznawani za głównych inicjatorów integracji lat 80. XX wieku. 13.
W roku 1979 za sprawą wzajemnej współpracy państw doszło do utworzenia
Europejskiego Systemu Walutowego (ESW), który stanowił porozumienie pomiędzy
bankami centralnymi państw WE w zakresie pasm wahań kursów walutowych 14.
ESW miał za zadanie stabilizować kursy walut, w celu zmniejszenia zakłóceń w
funkcjonowaniu
państw
oraz
osiągnięcia
trwałego
wzrostu
gospodarczego.
Funkcjonowanie ESW tworzony był przez trzy zasadnicze elementy: walutę European
Courrencu Unit (ECU), mechanizm pod nazwą Exchange Rate Mechanism (ERM) i
mechanizm kredytowy15.
ECU nie stanowiła samodzielnej waluty, ale była jednostką rozrachunkową. Jej
wartość ustalano na podstawie zbioru walut należących do ESW. Stanowiła jednostkę
odniesienia, na podstawie której ustalano marże wahań dla poszczególnych walut
wchodzących w skład ESW16.
ERM- mechanizm kursów walut stworzył możliwość ograniczenia wahań kursu
walut państw. Dla każdej waluty był wyznaczony kurs centralny wyrażony w jednostce
ECU. Granice wahań kursowych określone zostały na poziomie +/- 2,25%. W sytuacji gdy
państwo było w wyjątkowej sytuacji dopuszczano margines +/-6%. W razie zbliżania się
do przedziału zmienności zwanego inaczej wężem walutowym, uruchamiano interwencje
walutowe mające przywrócić kurs do odpowiedniego poziomu i często udzielano kredytów
na tę interwencję17. W późniejszym okresie w 1993 roku celem funkcjonowania węża
walutowego niezbędne było poszerzenie marż wahań do poziomi +/-15%18.
ESW można ocenić pozytywnie, ze względu na stabilność walutową osiągniętą
dzięki temu systemowi. Stabilność wpłynęła niewątpliwie na obniżenie inflacji,
13
J. Bilski, Międzynarodowy system walutowy…, op. cit., s. 167.
E. Czarny, P. Folfas, K. Śledziewska, B. Witkowski, Wpływ integracji monetarnej na wymianę towarową w
warunkach kryzysu gospodarczego, „Materiały i Studia NBP”, nr 300, 2013. S. 20.
http://www.nbp.pl/publikacje/materialy_i_studia/ms300.pdf
15
J. Bilski, Proces tworzenia pieniądza op. cit. s. 25.
16
Historia integracji gospodarczej i walutowej, strona internetowa gov https://polskawue.gov.pl/Historia,integracji,gospodarczej,i,walutowej,2101.html [06.05.2015].
17
E. Czarny, P. Folfas, K. Śledziewska, B. Witkowski, Wpływ integracji op. cit., s. 20-22.
14
18
http://mazowsze.hist.pl/28/Zeszyty_Naukowe_Ostroleckiego_Towarzystwa_Naukowego/646/2005/23228/
koordynację polityk gospodarczych. Doświadczenia towarzyszące ESW posłużyły jako
fundament do tworzenia reguł unii monetarnej19.
Niezwykle ważnym elementem z historii integracji monetarnej był Raport Delorsa
utworzony wiosną 1989 roku. Raport ten wskazywał na zalety wynikające z dokonania
pełnej
unii
monetarnej.
Wśród
argumentów
podawano
zmniejszenie
kosztów
transakcyjnych, zlikwidowanie różnic w kursach walutowych, zmniejszenie podatności
wspólnoty na szoki zewnętrzne 20.
2.2 Traktat z Maastricht
W lutym 1992 roku w Maastricht dwanaście integrujących się krajów podpisało
Traktat o Unii Europejskiej, uznawany za rzeczywisty krok w kierunku integracji
walutowej w jednoczącej się Europie. Istotnym dokumentem mającym wpływ na traktat z
Maastricht był Raport Komisji Delorsa, którego treść opracowano już trzy lata wcześniej 21.
Traktat ten był podstawa prawną tworzenia Unii Gospodarczej i Walutowej. Zakładał, że
powstanie UGW nastąpi w sposób stopniowy w ciągu 8-10 lat. Lata te miały obejmować
trzy etapy tworzenia UGW22.
Integracja monetarna stanowi część procesów integracji gospodarczej, której celem
jest zapewnienie wymienialności walut po stałych i nieodwracalnych kursach, w
konsekwencji do wprowadzenia jednej wspólnej waluty na obszarze integrujących się
państw23. Według portalu o Unii Europejskiej Unia Gospodarcza i Walutowa stanowi
część współpracy w ramach Unii Europejskiej, której celem jest wprowadzenie wspólnej
waluty euro, centralizacja polityki pieniężnej i koordynacja polityk gospodarczych państw
UE24.
Na pierwszym etapie, który trwał od 1 lipca 1990 roku do 31 grudnia 1993 roku
(zanim podpisano Traktat z Maastricht) dokonano liberalizacji przepływów kapitału, aby
19
J. J. Michałek, Zarys integracji gospodarczej i walutowej w Europie, [w]: Mechanizmy funkcjonowania
strefy euro, s. 32.
20
Ibid.
21
J. Karnowski, Polityka gospodarcza Hiszpanii, Portugalii i Grecji w drodze do Unii Gospodarczej i
Walutowej. Analiza doświadczeń na tle teorii, Warszawa/Waszyngton, Zeszyt nr 199, styczeń 2006.
https://www.nbp.pl/publikacje/materialy_i_studia/ms199.pdf [06.05.2015].
22
Ibid.
23
M. Rewizorski, Unia gospodarczo-walutowa: geneza, ewolucja, perspektywy rozwoju
http://rie.amu.edu.pl/wp-content/uploads/2013/06/233-258.pdf
24
http://uniaeuropejska.org/unia-gospodarcza-i-walutowa/
utworzyć wspólny obszar finansowy25. Zakładano również w tym czasie pogłębienie
współpracy pomiędzy narodowymi bankami centralnymi a także wzmocnienie koordynacji
w zakresie polityki ekonomicznej. W czasie tego etapu podpisanie traktatu z Maastricht
zakładało wprowadzenie wspólnej waluty w państwach, które spełnią określone kryteria
zbieżności zwane kryteriami z Maastricht 26.
W czasie drugiego etapu trwającego od 1 stycznia 1994 r. do 31 grudnia 1998 r.
utworzono Europejski Instytut Monetarny, który ostatecznie miał się przekształcić w
Europejski Bank Centralny. Podczas tego etapu głównym zadaniem Europejskiego
Instytutu Monetarnego było harmonizowanie współpracy pomiędzy bankami centralnymi
krajów uczestniczących w Europejskim Mechanizmie Kursowym. Podejmowano również
w tym czasie działania ukierunkowane na unifikacje systemów prawnych w celu
prowadzenia wspólnej efektywnej polityki pieniężnej wśród państw unii monetarnej27.
Trzeci etap unii walutowej rozpoczął się z dniem 1 stycznia 1999 roku a zakończył
w czerwcu 2002 roku. W czasie tego etapu doszło do usztywnienia kursu walut państw
członkowskich względem wspólnej waluty euro. Dotychczasowa jednostka ECU została
zastąpiona przez euro w relacji 1:1.W tej fazie zaczął funkcjonować Europejski System
Banków Centralnych28. Od początku tego okresu euro było wprowadzane do obiegu
bezgotówkowego, a jako pieniądz gotówkowy pojawiło się 1 stycznia 2002 roku
zastępując funkcjonujące dotychczas banknoty i monety poszczególnych krajów 29.
Również od początku tego etapu zaczął funkcjonować ERM II z szerszym niż początkowo
pasmem wahań w wysokości +/-15%30. Ten funkcjonujący do dziś mechanizm kursu
walutowego stanowi test dla waluty kraju kandydującego do strefy euro. Utrzymanie
stabilnego kursu w ustalonym pasm wahań przez minimum 2 lata świadczy o silnym
zintegrowaniu z państwami strefy euro i otwiera furtkę do przyjęcia wspólnej waluty31.
25
M. Lachowicz, Koncepcja wspólnych obszarów walutowych, [w]:W. Pacho (red.), Europejska integracja
monetarna od Ado Z. Warszawa 2009, s. 13-14.
https://www.nbp.pl/publikacje/integracja_monetarna/raporty.pdf
26
Ibid. s. 13-14.
27
J. Karnowski, Polityka gospodarcza…, op. cit.
28
M. Lachowicz, Koncepcja…, op. cit. s. 14.
29
Strona internetowa Europejskiego Banku Centralnegohttps://www.ecb.europa.eu/euro/intro/html/index.pl.html
30
Euro, wspólna waluta europejska, strona internetowa govhttp://www.cie.gov.pl/HLP/files.nsf/0/4AA4965E0E761A93C1257990004CE7A1/$file/broszura_euro_MSZ_
2011_nowe.pdf [06.05.2015] s. 18.
31
ERM II obowiązkowa poczekalnia przed euro, strona internetowa gazety Newsweekhttp://www.newsweek.pl/erm-ii--obowiazkowa-poczekalnia-przed-euro,47475,1,1.html [06.05.2015].
W początkowej fazie funkcjonowania strefy euro wspólny pieniądz przyjęło 11
krajów m.in.: Niemcy, Francja, Hiszpania, Luksemburg, Portugalia. Niektóre kraje takie
jak Wielka Brytania (która posiadając klauzule opt-out nie musi przystępować do unii
monetarnej) i Dania nie przystąpiły do unii walutowej. Zarówno Grecja jak i Szwecja ze
względu na niespełnienie kryteriów konwergencji nie wzięły udziału w tym etapie
integracji. Do UGW Gracja przystąpiła natomiast w 2001 roku. Strefa euro poszerzyła się
o Słowację w 2007 roku, Cypr i Maltę w 2008 roku, w 2009 roku Słowacja przyjęła
wspólna walutę. Ostatnie rozszerzenie strefy euro nastąpiło 1 stycznia 2015 roku kiedy do
państw eurolandu dołączyła Litwa32.
Aby przystąpić do strefy wspólnej waluty nie wystarczy by państwo wzięło udział
w drugim mechanizmie kursowym, o którym była wcześniej mowa. Państwo ubiegające
się o przystąpienie do UGW musi spełniać kilka kryteriów ustalonych na mocy traktatu z
Maastricht. Kryteria te nazywane kryteriami konwergencji lub zbieżności dają gwarancje,
ze państwo spełniające owe kryteria jest gotowe by przystąpić do dalszego etapu
integracji33.
W ramach tych kryteriów kraje aspirujące do trzeciego etapu unii gospodarczej i
walutowej muszą zapewnić: utrzymanie stabilności cen i finansów publicznych,
przestrzeganie
dopuszczalnych
wahań
kursowych
oraz
odpowiedni
poziom
długoterminowych stóp procentowych34. Przedstawione kryteria tylko w sposób ogólny
nakreślają w jakich obszarach gospodarczych wymagane jest dostosowanie się krajów
kandydujących. Warunki osiągnięcia konwergencji gospodarczej odnoszą się do
następujących kryteriów35:
kryterium stabilności cen zakłada, ze poziom średniej stopy inflacji w danym
państwie może być maksymalnie wyższy o 1,5 punktów procentowych od średniej
stopy inflacji osiągniętej przez trzy najbardziej stabilne cenowo państwa;
kryterium fiskalne dotyczy długotrwałej równowagi sektora finansów publicznych i
wyznacza maksymalne poziomy długu publicznego i deficytu budżetowego, które
nie mogą przekroczyć odpowiednio 60% PKB i 3% PKB;
32
J . J. Michałek, Zarys integracji…, op. cit., s. 33.
Kryteria konwergencji warunkiem wejścia do strefy euro, strona internetowa o Unii Europejskiej
http://www.consilium.europa.eu/pl/policies/joining-euro-area/convergence-criteria [06.05.205].
34
T. Kaczor, Wpływ Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006 I NSS 2007-2013 na spełnienie przez Polskę
kryteriów konwergencji z Maastricht, strona internetowa govhttps://www.ewaluacja.gov.pl/Wyniki/Documents/npr_016.pdf [06.5.205].
35
Euro, wspólna waluta europejska…, op. cit. s.7
33
kryterium stopy procentowej dotyczy długoterminowej stopy procentowej i określa
że jej poziom nie może przekraczać o 2 punkty procentowe takiej samej stopy
obowiązującej w trzech krajach o stabilnej inflacji;
kryterium kursu walutowego obliguje państwa kandydujące do uczestnictwa w
ERM II w okresie minimum dwóch lat, podczas, gdy waluta danego kraju
partycypuje w tym mechanizmie jej kurs musi utrzymywać się w przedziale +/15% względem określonego kursu centralnego, a dewaluacja waluty względem
euro jest zabroniona.
Państwa, które zdecydowały się na przyjęcie wspólnej waluty euro i spełniły
konieczne kryteria musiały liczyć się z tym, że od tej pory nie będą mogły prowadzić
własnej polityki pieniężnej, która od tego momentu jest prowadzona na szczeblu unijnym.
Instytucją odpowiedzialną za prowadzenie polityki monetarnej jest od 1 stycznia 1999
roku Europejski Bank Centralny (EBC). Nadrzędnym celem tego organu jest utrzymanie
stabilnego poziomu cen. Realizacja głównych kierunków polityki pieniężnej m.in.:
kontrola podaży pieniądza, polityka kursowa, stopy procentowej, są dostosowane do celu
nadrzędnego. W celu realizacji zadania utrzymania stabilnych cen wyznaczono cel
inflacyjny na poziomie bliskim 2% w skali roku36.
EBC wraz z bankami centralnymi wszystkich 28 państw UE tworzy Europejski
System Banków Centralnych. W samej strefie euro mamy do czynienia z Eurosystemem
tworzonym przez EBC oraz banki centralne pastw członkowskich UGW 37.
W momencie wprowadzenia euro polityka pieniężna została przeniesiona na
szczebel ponadnarodowy, lecz nie dotyczyło to polityki fiskalnej, która pozostała w rękach
krajowych rządów państw eurolandu. Dokonanie takiego podziału wynikało się z
charakteru polityki fiskalnej, która jest zależna od danego państwa, jego sytuacji
wewnętrznej, położenia i wielu innych złożonych czynników. Brak centralizacji tejże
polityki nie oznaczał jednak, że każde państwo bez ograniczeń może wydatkować
pieniądze nie ponosząc z tego tytułu żadnych konsekwencji. Ograniczenia, co do
prowadzenia polityki fiskalnej, zostały zawarte w traktacie z Maastricht, lecz mimo to w
praktyce przestrzeganie tych kryteriów stało się problemem dla wielu państw 38.
36
J. Skrzypczyńska, Koordynacja polityki fiskalnej i pieniężnej strefy euro w obliczu kryzysu finansowego,
Rocznik integracji europejskiej nr 6, 2012. http://rie.amu.edu.pl/wp-content/uploads/2013/06/289-300.pdf
s. 290-29.
37
M. Kachniewski, Polityka monetarna w strefie euro, yadda.icm.edu.pl/yadda/element/.../153234749.pd s.
4.
38
J. Skrzypczyńska, Koordynacja polityki fiskalnej i pieniężnej…, op. cit. s. 290-293.
W czasie tworzenia strefy euro bezprecedensowo uznano, że prowadzenie
racjonalnej polityki fiskalnej jest obowiązkowe dla wszystkich państw, zwłaszcza
przestrzeganie odpowiednich poziomów długu publicznego i deficytu. Do najważniejszych
powodów przemawiających za stosowaniem ograniczeń fiskalnych zalicza się m.in.: to, że
wystrzeganie się nadmiernego poziomu deficytu budżetowego służy wzrostowi
gospodarczemu, pomaga w utrzymaniu stabilnego poziomu cen, wpływa pozytywnie na
poziom stóp procentowych, pomaga w utrzymaniu równowagi gospodarczej, korzystnie
wpływa na poziom inflacji i pozwala utrzymać równowagę zewnętrzną 39.
Celem uszczegółowienia zapisów dotyczących kryteriów fiskalnych zawartych w
traktacie z Maastricht trzy lata po przyjęciu tego traktatu stworzono Pakt Stabilności i
Wzrostu (PSW), który zawierał dokładny zapis dotyczący kryterium fiskalnego, jego
wdrażania,
przestrzegania
i
egzekwowania.
Dążenia
do
jego
wprowadzenia
odzwierciedlały obawy przed zbyt luźnym traktowaniem przez kraje strefy euro kryteriów
zbieżności40.
Za główny cel PSW można uznać przeciwdziałanie zjawiskowi zwanemu „jazda na
gapę”. Oznacza, to że prowadzenie wspólnej polityki pieniężnej jest pokusą dla
prowadzenia luźnej polityki fiskalnej przez państwa eurolandu, gdyż dzięki wiarygodności
wspólnej waluty koszty obsługi długu mogą stać się niższe. W konsekwencji stanowi to
bodziec do prowadzenia zbyt ekspansywnej polityki fiskalnej. Zachowywanie się w ten
sposób jest jednak podważeniem stabilności UGW a także wspólnego pieniądza euro. Z
tego względu Pakt Stabilności i Wzrostu ma za zadanie zapobiegać nadmiernemu
zadłużaniu się, a w sytuacji przekroczenia dopuszczalnych progów spowodować by znów
osiągnięto akceptowalny poziom41.
39
J. Barcz, E. Kawecka-Wyrzykowska, K. Michałowska-Grywoda, Integracja europejska w świetle Traktatu z
Lizbony. Aspekty ekonomiczne, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2012.. 44
40
A. Szymańska, Procedury redukowania nadmiernego deficytu sektora finansów publicznych w krajach Unii
Europejskiej, Nauki o Finansach, 2(19), 2014 s. 34.
http://www.dbc.wroc.pl/Content/26138/Szymanska_Procedury_redukowania_nadmiernego_deficytu.pdf
[07.05.2015].
41
Pakt Stabilności i Wzrostu, strona internetowa o Unii Europejskiej, http://uniaeuropejska.org/paktstabilnosci-i-wzrostu/ [07.05.2015].
Rozdział 2. Pakt Stabilności i Wzrostu - charakterystyka
2.1 Definicja i założenia Paktu Stabilności i Wzrostu
Kryteria zbieżności z traktatu z Maastricht określały warunki jakie państwo musi
spełnić aby wejść do strefy wspólnej waluty, lecz nie uwzględniały zapisu dotyczącego w
jaki sposób państwa eurolandu mają być niejako zmuszane do utrzymania deficytu na
niskim poziomie. Kryteria te wywierały nacisk na państwa starające się o przystąpienie do
strefy euro ale nie likwidowały problemu zadłużania ponad wyznaczony poziom już po
przyjęciu nowego pieniądza 42. Niezbędne okazało się zatem wdrożenie szczegółowych
zasad mających pomóc państwom wejść do Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW) oraz
zagwarantować przestrzeganie kryteriów fiskalnych nie tylko w krótkim lecz także
średnim i długim czasie43.
Z tej przyczyny w listopadzie 1995 roku Theo Waigel (minister finansów Niemiec)
wysunął propozycję stworzenia paktu stabilności nadającego ramy dla krajowych polityk
fiskalnych. Kryteria, które miały pomóc w kształtowaniu optymalnej polityki fiskalnej
dotyczyły deficytu, którego poziom nie powinien przekraczać 3% PKB oraz długu
publicznego nie większego niż 60% PKB 44.
Zamysł ustanowienia reguł fiskalnych dotyczącego przyszłych państw eurolandu
spotkał się z wstępną akceptacją podczas posiedzenia Rady Europejskiej w 1996 roku. Już
rok później w 1997 r. Rada Europejska (RE) zaakceptowała pakt ustanawiając wówczas
jego pełną nazwę jako Pakt Stabilności i Wzrostu45.
Według Rozporządzenia Rady Unii Europejskiej z 1997 roku celem paktu „są
sprawne finanse państwa jako sposób wzmocnienia warunków sprzyjających stabilności
cen oraz osiągnięciu silnego trwałego wzrostu przyczyniającego się do tworzenia miejsc
pracy46”.
Strona internetowa Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w leksykonie budżetowym
formułuje formalnoprawną definicję Paktu Stabilności i Wzrostu jako zestaw aktów
42
L. Skiba, Polityka fiskalna w unii walutowej, [w]: Mechanizmy funkcjonowania strefy euro, s. 138.
K. Marchewka-Bartkowiak, Pakt Stabilności i Wzrostu, Biuro Analiz sejmowych, nr 4(96) 2011.
http://orka.sejm.gov.pl/WydBAS.nsf/0/9D36B89D5A15CB3EC12578B0004563BE/$file/Infos_96.pdf
[07.05.2015].
44
L. Skiba, Polityka fiskalna w…, op. cit. s. 138-139.
45
Ibid. s. 138-139
46
Rozporządzenie Rady UE z 1467/97 z dnia 7 lipca 1997 roku.
43
prawnych przedstawiających postanowienia uzgodnione przez reprezentantów państw UE
podczas szczytu w Amsterdamie w 1997 roku47.
Według jednego z portali o UE Pakt to zbiór przepisów mających za zadanie
zagwarantować, że państwa UE zachowają równowagę w zakresie finansów publicznych
oraz że będą harmonizować politykę fiskalną w ramach swojego państwa48.
Zgodnie
z
postanowieniami
paktu
zadaniem
Komisji
Europejskiej
jest
nadzorowanie m.in49.:
1. Zmiany deficytu sektora instytucji rządowych oraz samorządowych w relacji do
PKB. Komisja bada również czy poziom deficytu osiągnął trwałą wielkość bliską
wartości dopuszczalnej (3% PKB) lub w sytuacji niedostosowania się do wartości
odniesienia określa przyczyny takiego stanu rzeczy.
2. Relacji długu publicznego do PKB oraz tempo jego zmian.
Sam Pakt skład się z dwóch części prewencyjnej inaczej zwanej zapobiegawczej
oraz naprawczej lub korygującej50.
Pierwsza część ma zadanie zapobiegać powstawaniu ponadnormatywnych
deficytów dzięki planowaniu i wykonywaniu budżetu w średnim okresie 51. „Prewencyjne
ramię Paktu” – tak nazywane jest rozporządzenie zawierające zapisy dotyczące
koordynacji
polityk
gospodarczych
i
kontroli
nad
elementami
budżetowymi.
Rozporządzenie to obliguje kraje strefy do przygotowywania rokrocznych programów
stabilności, natomiast kraje z derogacją do sporządzania programów konwergencji. W
ramach tychże programów tworzony jest scenariusz zmian zachodzących w finansach
publicznych oraz wyznaczony średniookresowy plan budżetowy (medium-term budgetary
objective – MTO)52. Celem tym może być nadwyżka lub równowaga budżetowa, a okres
prognozy to minimum trzy lata53. Programy spójności są monitorowane prze Radę Unii
Europejskiej, która może wydać ostrzeżenie przed pojawieniem się deficytu ponad
47
Pakt Stabilności i Wzrostu, Leksykon Budżetowy, strona internetowa sejmu Rzeczypospolitej Polskiej,
http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/BASLeksykon.xsp?id=57CCE4572261D82CC1257A710031E5FC&litera=P
[07.05.2015].
48
Pakt Stabilności i wzrostu, strona internetowa o Unii Europejskiejhttp://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_pl.htm [07.05.2015].
49
Pakt Stabilności i wzrostu, Leksykon…, op. cit.
50
K. Marchewka-Bartkowiak, Pakt Stabilności…, op. cit. s. 1-4.
51
Strona internetowa o Europie -http://europa.eu/rapid/press-release_IP-07-811_pl.htm [07.05.2015].
52
L. Skiba, Polityka fiskalna w unii walutowej, op. cit., s. 139.
53
Pakt Stabilności i wzrostu, Leksykon…, op. cit.
optymalny wskaźnik lub zalecenie natychmiastowej reakcji korygującej, w sytuacji gdy
aktualny stan finansów a średniookresowy cel w sposób znaczący się różnią 54.
Program konwergencji przygotowują państwa które chcą przystąpić do strefy euro
(stąd nazwa konwergencji czyli zbieżności), natomiast
program stabilności dotyczy
państw eurolandu55.
Druga część paktu zawarta rozporządzeniu nr 1467/97/WE wskazuje na procedury
nadmiernego deficytu wszczynane wówczas, gdy państwo członkowskie UE przekroczy
dopuszczalny poziom wskaźników fiskalnych56. W momencie przekroczenia kryteriów
budżetowych zadaniem Komisji Europejskiej jest złożenie wniosku do Rady o
zastosowanie procedury nadmiernego deficytu, przewidującej reguły oraz termin
zmniejszenia deficytu. W sytuacji braku poprawy wskaźników i niestosowania się danego
kraju do wdrożenia rekomendowanych zmian powinien zostać zastosowany naprawczy
element PSW w formie sankcji57. W ramach sankcji Rada może m.in58.:
nakazać danemu państwu by ujawniło dodatkowe informacje;
wystosować do Europejskiego Banku Inwestycyjnego zalecenie w sprawie
rozważenia zasadności udzielenia pożyczki danemu państwu;
nakazać
by
dane
państwo
zdeponowało
pewną
kwotę
środków
na
nieoprocentowanej lokacie na określony czas.
Kraje, które nie respektują przepisów prewencyjnych oraz naprawczych mogą podlegać
karze59. W sytuacji państw strefy euro kary mogą przybierać formę ostrzeżenia bądź kar
finansowych w wysokości60:
0,2 % PKB w sytuacji gdy przepisy zapobiegawcze lub naprawcze nie będą
przestrzegane;
0,5 % PKB w okolicznościach wielokrotnego łamania przepisów naprawczych
Dodatkową karą może być wstrzymanie wypłaty lub zobowiązań wynikających z funduszy
unijnych61.
54
L. Skiba, Polityka fiskalna w unii walutowej, op. cit., s. 139.
Pakt Stabilności i Wzrostu, storna internetowa europa.euhttp://www.consilium.europa.eu/pl/policies/european-semester/european-semester-key-rules-anddocuments/ [07.05.2015].
56
L. Skiba, Polityka fiskalna w unii walutowej, op. cit., s. 139.
57
K. Marchewka-Bartkowiak, Pakt Stabilności…, op. cit. s. 1-4.
58
Ibid. s. 1-4.
59
Pakt Stabilności i Wzrostu, strona internetowa europa.euhttp://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_pl.htm [07.05,2015].
60
Ibid. s. 1
61
Ibid. s. 1
55
Dokonując oceny wartości kryteriów fiskalnych osiągniętych w państwach Unii
Europejskiej należy mieć na uwadze, że zaprezentowane dane statystyczne pokazują
jedynie stan finansów publicznych. Informacje liczbowe na temat deficytu budżetowego
czy też długu publicznego nie wskazują na powody takiego stanu finansów publicznych.
Przyczyny przemawiające za osiągnięciem wysokiego deficytu budżetowego czy długu
publicznego w każdym kraju są inne i podlegają szczegółowej analizie i ocenie 62.
2.2. Analiza deficytu i długu państw Unii w latach 1997-2014
Zmiany deficytu budżetowego są instrumentem polityki gospodarczej. Ustawa o
finansach publicznych określa deficyt publiczny jako różnicę pomiędzy dochodami
państwa a poniesionymi przez państwo wydatkami, która osiąga wartość ujemną. W innym
miejscu, w jednym z podręczników akademickich, deficyt budżetowy zdefiniowany jest
jako całkowite wydatki państwa zredukowane o łączne wpływy z wszystkich podatków63.
Na stronie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej widnieje definicja formalnoprawna
deficytu budżetowego i odwołuje się najpierw do definicji salda budżetowego które
powstaje w wyniku odjęcia od dochodów wydatków budżetu państwa. W sytuacji gdy
różnica pomiędzy tymi dwoma wielkościami jest dodatnia mamy do czynienia z nadwyżką
budżetową w przeciwnym razie, gdy różnica jest ujemna wówczas mamy do czynienia z
deficytem budżetowym. Saldo budżetu danego państwa członkowskiego Unii Europejskiej
nie może uwzględniać salda środków unijnych64.
„Przedmiotem zainteresowania organów Unii w zakresie polityki fiskalnej jest
kształtowanie się deficytu budżetowego rozumianego – zgodnie z terminologią ESA 95 –
jako deficyt sektora general government”65. Termin general govermnet ze względu na
62
H. Tendery-Właszczuk, Stabilność finansów publicznych państw Unii Europejskiej w obliczu kryzysu
zadłużeniowego, Fundacja Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, Kraków 2011, s. 21-22.
63
M. Wielechowski, Deficyt budżetowy i dług publiczny w krajach członkowskich Unii Europejskiej,
Oeconomica Copernika 2011, nr 4, s. 31.
64
Leksykon budżetowy, strona internetowa Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej,
http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/BASLeksykon.xsp?id=241D2ACE4FB81B78C1257A610033853E&litera=S
[17.04.2015].
65
A. Wernik, Równowaga finansów publicznych a euro, Bank i Kredyt 40 (3), 2009, 47–70. s. 49.
niewielkie różnice w zakresie pojęciowym może być utożsamiane z pojęciem sektora
finansów publicznych66.
Niezwykle ważnym elementem służącym porównywalności danych jest stosowanie
tych samych standardów przy tworzeniu danych statystycznych dotyczących wyniku
sektora finansów publicznych. Wytyczne dotyczące tej samej terminologii, standardów
księgowości zostały ujęte w dokumencie Europejski System Zintegrowanych Rachunków
Gospodarczych (ESA95). Został on stworzony przez Eurostat wraz z krajowymi urzędami
statystycznymi państw należących do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej. Dokument
ten zawiera standardy, pojęcia, zasady rachunkowość oraz sposób i terminy przesłania
tabel wykresów do których muszą się dostosować obligatoryjnie państwa sporządzające
rachunki gospodarcze dla celów Unii Europejskiej67.
Powody dla których występują deficyty w budżetach państw są różne. Deficyt
może być wynikiem z góry zaplanowanym przez władze np. ze względu na podjęte bardzo
kosztowne przedsięwzięcia. Niejednokrotnie w sposób nieprzewidziany w takcie realizacji
zadań przez państwo dochodzi do popełnienia błędów co może się wiązać z wystąpieniem
deficytu. Deficyt może być również następstwem gwałtownych, negatywnych zjawisk
gospodarczych. Podstawową przyczyną deficytu jest nadmierne wydatkowanie pieniędzy
w stosunku do posiadanych całkowitych wpływów budżetowych 68.
Państwa
Unii
Europejskiej
poprzez
utrzymanie
deficytu
na
poziomie
nieprzekraczającym 3% PKB wpływają na stabilną sytuacją finansów publicznych, a także
wzrost wiarygodności w oczach zagranicznych inwestorów. Niesie to za sobą pozytywne
konsekwencje, lecz mimo to jest to kryterium którego wypełnienie sprawia ogromne
problemy państwom Unii Europejskiej, co obrazują Tabela 1 oraz Tabela 269.
Wśród państw strefy euro największy poziom deficytu można zaobserwować w
Grecji, który w latach 2011-2013 oscylował wokół -10% PKB (Tabela 1). Jest to bardzo
wysoki wskaźnik około 3 razy przewyższający dopuszczalny poziom. W przypadku kilku
państw brak informacji jest związany z uaktualnianiem danych przez Eurostat, stąd pełna
analiza wskaźników nie jest możliwa. Irlandia jest przykładem państwa gdzie skutki
kryzysu w sposób znaczący wpłynęły na poziom tego wskaźnika wzrastając z poziomu 66
M. Wielechowski, Deficyt budżetowy i dług publiczny w krajach członkowskich Unii Europejskiej, op. cit.,
s. 32
67
C. Kosikowski, Finanse i prawo Unii Europejskiej, Wolters Kluwer S.A, 2014, s.184-185.
68
M. Wielechowski, Deficyt budżetowy i dług publiczny w krajach członkowskich Unii Europejskiej, op. cit.,
s. 32.
69
H. Tendery-Właszczuk, Stabilność finansów publicznych…, op. cit., s. 22.
13,9% w roku 2009 do poziomu -32,5% w roku kolejnym. Państwa, które mogą pochwalić
się wręcz wzorcowymi wskaźnikami to Estonia i Luksemburg. Kraje te nie dość, że nie
przekroczyły deficytu ponad 3% PKB to jeszcze w pewnych latach wygenerowały
nadwyżkę budżetową. Od czasu kryzysu w 2007 roku Hiszpania rokrocznie przekracza
dozwolony poziom osiągając w 2009 roku deficyt rzędu -11% PKB.
Tabela 1. Deficyt budżetowy państw strefy euro, jako procent PKB w latach 19972014.
Państ
wa
19
97
2.
Austria 4
2.
Belgia 3
4.
Cypr
8
19
98
2.
7
1.
0
3.
8
19
99
2.
6
0.
6
4.
0
20 20 20 20 20 20
00 01 02 03 04 05
- - - - - 0. 1. 1. 4. 2.
2.0 6 3 8 8 5
- - - 0. 0. 1. 0. 2.
0.1 2 1 8 2 6
- - - - - 2. 4. 5. 3. 2.
2.2 1 1 9 7 2
20
06
2.
5
20
07
1.
3
20
08
1.
4
0. 1.
0 1
0.
2
1.
0
3.
3
:
Finland 1.
ia
2
3.
Francja 6
Niemc 2.
y
8
:
:
0.
0.0 1
0.
4
1.
8
2.
4
1.
1
2.
9
2.
5
0.
9
2.
7
1.
6
2.
4
2.
4
1.
5.
7 6.9 0
1. - 1.
6 1.3 4
1.
3.
5 1.0 1
4.
1
3.
1
3.
9
2.
4
3.
9
4.
1
2.
2
3.
5
3.
7
2.
6
3.
2
3.
3
3.
9
2.
3
1.
5
5.
1
2.
5
4.
2
3.
2
0.
3
0.
0
Grecja
:
:
:
:
:
:
:
:
Irlandi
a
Włoch
y
1.
3
3.
0
2.
0
3.
0
Łotwa
1.
4
0.
0
2.
1.
4 4.9 0
1. - 3.
8 1.3 4
3. - 2.
8 2.8 0
:
0.
3
3.
1
2.
2
0.
8
3.
4
1.
6
Litwa
:
:
:
:
:
1.
4
3.
6
1.
0
1.
4
1.
3
4.
2
0.
4
0.
3
2.
8
3.
6
0.
6
0.
3
0.
3
1.
5
0.
6
0.
8
:
7.
0
2.
7
4.
0
3.
1
Estonia
:
:
:
:
20 20 20 20 20 20
09 10 11 12 13 14
5.3 4.5 2.6 2.2 1.3 2.
4
5.5 4.0 4.1 4.1 2.9 3.
2
5.5 4.8 5.8 5.8 4.9 8.
8
2.2 0.2 1.2 0.2 0.2 0.
6
2.5 2.6 1.0 2.1 2.5 3.
2
7.2 6.8 5.1 4.8 4.1 4.
0
3.0 4.1 0.9 0.1 0.1 0.
7
10. 8.7 12. 3.
:
:
2
3 5
13. 32. 12. 8.1 5.8 4.
9
5
7
1
5.3 4.2 3.5 3.0 2.9 3.
0
9.0 8.1 3.3 0.8 0.7 1.
4
9.1 6.9 8.9 3.1 2.6 0.
7
Lukse
mburg
3. 3. 3.
7 6 6 5.7
- - 7. 9. 6. Malta
1 3 7 5.5
- Holand 1. 0. 0.
ia
3 9 3 1.9
- - Portug 3. 4. 3. alia
7 4 0 3.2
- - - Słowac 6. 5. 7. 12.
ja
2 2 3 1
- - Słowen 2. 2. 3. ia
3 3 0 3.6
- - Hiszpa 3. 2. 1. nia
9 9 3 1.0
: oznacza brak danych
6.
0
6.
1
0.
4
4.
8
6.
4
3.
9
0.
5
2.
3
5.
4
2.
1
3.
3
8.
1
2.
4
0.
4
0.
5
9.
1
3.
0
4.
4
2.
7
2.
6
0.
4
1.
1
4.
4
1.
8
6.
2
2.
3
2.
0
0.
2
2.
7
0.
3
6.
2
2.
9
1.
3
1.
4
2.
6
4.
2
2.
3
0.
2
4.
3
3.
6
1.
2
0.
2
3.
0
1.
9
0.
1
0.
0
1.
2
2.
2
2.
0
3. 0.5 0.5
3
4. 3.3 3.3
2
0. 5.5 5.0
2
3. 9.8 11.
8
2
2. 7.9 7.5
4
1. 5.9 5.6
4
4. 11. 9.4
4 0
0.4 0.1 0.9 0.
6
2.6 3.6 2.6 2.
1
4.3 4.0 2.3 2.
3
7.4 5.6 4.8 4.
5
4.1 4.2 2.6 2.
9
6.6 4.0 14. 4.
9 9
9.4 10. 6.8 5.
3
8
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostat
http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=gov_10dd_edpt1&lang=en [24.04.2015].
Wśród państw, które nie przystąpiły do strefy euro najniższe wskaźniki deficytu
budżetowego wykazują m.in. Węgry, Czechy i Polska (Tabela 2). Węgry tylko przez
ostatnie trzy lata osiągnęły deficyt poniżej 3% PKB. Z wyjątkiem roku 2000 (gdzie
wskaźnik wyniósł -3%) państwo to nie spełniało kryterium deficytu budżetowego. W
sytuacji Czech widać okresowe zmiany w poziomie deficytu, które kształtują się wokół 3%. Polska niejednokrotnie nie spełnia kryterium deficytowego. Tylko w latach 1999 (lecz
był to okres przed przystąpieniem do UE) oraz w 2007 roku spełniała tego kryterium.
Bułgaria reprezentuje deficyt na dość pożądanym poziomie i od momentu przystąpienia do
UE (2007 rok) tylko dwa razy przekroczyła dopuszczalny próg – w latach 2009-2010.
Tabela 2. Deficyt państw z derogacją jako procent PKB w latach 1997-2014.
Państwa
Bułgaria
19 19 19 20 20
97 98 99 00 01
0. 1. 0. 0. 1.
8 1 1 5 0
Chorwacj
a
:
:
:
- - 3. 4. 3.
Czechy
5 6 4
- 1. 0. 0.
Dania
2 4 9
- - 4. 4. 2.
Polska
6 2 2
- - 4. 3. 4.
Rumunia 4 2 4
1. 0. 0.
Szwecja 6 9 8
- - 5. 7. 5.
Węgry
6 5 1
- Wielka
2. 0. 0.
Brytania 2 2 8
: oznacza brak danych
20
02
1.
2
20
03
0.
4
20 20 20 20 20 20
04 05 06 07 08 09
1. 1. 1. 1. 1. 4.2
8 0 8 1 6
:
6.
4
0.
1
6.
1
1.
5
1.
3
7.
2
3.
4
:
2.
7
:
3.
1
:
2.
3
:
0.
7
:
2.
1
2.
1
5.
2
1.
2
5.
0
4.
0
1.
2
5.
0
3.
6
2.
2
5.
0
1.
9
2.
9
3.
2
3.
6
5.
6
0.
3
6.
4
3.
6
1.
8
7.
9
3.
5
2.
2
9.
4
2.
9
3.
3
5.
1
3.
0
2.
0
3.
7
5.
1
:
3.
5
:
5.
3
:
6.
3
1.
9
3.
0
4.
7
1.
1
4.
8
3.
5
3.
2
3.
0
1.
4
4.
1
1.
2
0.
4
0.
0
4.
8
2.
0
1.
5
8.
9
2.
1
20
10
3.
2
:
:
5.5 4.
4
2.8 2.
7
7.3 7.
6
8.9 6.
6
0.7 0.
0
4.6 4.
5
10. 9.
8
7
20
11
2.
0
7.
5
2.
7
2.
1
4.
9
5.
3
0.
1
5.
5
7.
6
20
12
0.
7
5.
3
3.
9
3.
7
3.
7
2.
9
0.
9
2.
3
8.
3
20
13
0.
9
5.
4
1.
2
1.
1
4.
0
2.
2
1.
4
2.
5
5.
7
20
14
2.
8
5.
7
2.
0
1.
2
3.
2
1.
5
1.
9
2.
6
5.
7
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Eurostat
http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=gov_10dd_edpt1&lang=en [24.04.2015].
Utrzymanie odpowiedniego poziomu długu publicznego także jest dla państw UE
niemałym problemem. Leksykon budżetowy definiuje dług publiczny jako zobowiązania
sektora finansów publicznych wynikających z: zobowiązań wymagalnych, papierów
wartościowych które zostały wyemitowane przez rząd, przyjętych depozytów, zadłużenia
w postaci kredytów i pożyczek, zobowiązań uznanych za bezsporne 70.
70
Leksykon Budżetowy, strona internetowa sejmu Rzeczypospolitej Polskiejhttp://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/BASLeksykon.xsp?id=0995CC707B643F7DC1257A6200388390&litera=P
Tabela 3. Dług publiczny państw strefy euro, jako procent PKB w latach 1997-2014
Państ
wa
Austri
a
19
97
63.
2
12
3.6
19
98
63.
6
11
8.6
19
99
66.
4
11
4.6
20
00
65.
9
10
9.0
20
01
66.
5
10
7.8
20
02
66.
3
10
4.9
20
03
65.
5
10
1.2
Belgia
20
04
64.
8
20
05
68.
3
20
06
67.
0
20
07
64
.8
20
08
68.
5
20
11
82.
1
10
96. 94. 90. 86 92. 99. 99. 2.0
6 7 7 .8 2 2 5
53. 54. 55. 55. 56.
Cypr 3 9 1 2 9
Estoni
5.1 4.8
a
:
:
:
Finlan 52. 46. 44. 42. 41.
dia
2 9 1 5 0
Francj 61. 61. 60. 58. 58.
a
1 0 2 7 2
60. 63. 64. 63. 59. 54 45.
1 6 7 4 3 .1 3
5.7 5.6 5.1 4.5 4.4 3. 4.5
7
40. 42. 42. 40. 38. 34 32.
2 8 7 0 2 .0 7
60. 64. 65. 67. 64. 64 68.
1 2 7 2 4 .4 1
Grecja
Hiszp
ania
Holan
dia
:
51.
3
48.
3
:
64.
4
66.
0
:
45.
3
50.
0
:
42.
3
49.
4
:
38.
9
44.
9
Irlandi 61. 51. 46. 36. 33. 30. 30. 28.
a
7 6 7 3 4 7 1 3
18.
Litwa :
:
:
:
:
:
:
7
Lukse 7.9 7.6 6.7 6.1 6.6 6.5 6.4 6.5
mburg
10. 9.1 12. 12. 14. 13. 13. 14.
Łotwa 7
2 2 0 2 9 2
46. 51. 62. 60. 65. 63. 69. 72.
Malta 6 2 1 9 5 2 1 0
Niemc 58. 59. 60. 59. 57. 59. 63. 64.
y
9 5 2 0 8 4 2 9
26.
2
17.
6
6.3
23.
8
17.
2
7.0
Portug
alia
Słowa
cja
Słowe
nia
67.
4
33.
8
26.
3
10
1.9
69.
2
30.
7
26.
0
10
2.5
55.
2
33.
0
22.
1
11
Włoch 3.7
y
:
62.
5
62.
7
51.
8
33.
9
22.
8
11
0.8
:
60.
9
58.
5
51.
0
47.
1
23.
7
10
9.6
:
58.
0
51.
3
50.
3
49.
6
25.
9
10
5.1
:
54.
2
48.
8
53.
4
48.
3
26.
1
10
4.7
56.
2
42.
8
27.
3
10
1.9
:
47.
6
49.
4
58.
7
41.
5
26.
7
10
0.4
62.
0
40.
6
26.
8
10
0.0
:
35
.5
42
.7
:
39.
4
54.
8
24
.0
15
.9
7.
2
11. 9.9 8.
7
4
70. 64. 62
1 6 .4
67. 66. 63
1 5 .7
42.
6
14.
6
14.
4
18.
6
62.
7
65.
1
68
.4
29
.8
22
.7
71.
7
28.
2
21.
6
10
99 2.3
.7
20
09
79.
7
20
10
82.
4
20
12
81.
5
10
3.8
20
13
80.
9
10
4.4
20
14
84.
5
10
6.5
10
54. 56. 66. 79. 2.2
1 5 0 5
7.0 6.5 6.0 9.7 10.
1
41. 47. 48. 52. 55.
7 1 5 9 8
79. 81. 85. 89. 92.
0 7 2 6 3
17 15 17
1.3 6.9 5.0
:
:
52. 60. 69. 84. 92.
7 1 2 4 1
56. 59. 61. 66. 68.
5 0 3 5 6
11 12 12
62. 87. 1.2 1.7 3.2
3 4
29. 36. 37. 39. 38.
0 2 2 8 8
15. 19. 19. 21. 24.
5 6 1 9 0
36. 46. 42. 40. 38.
4 8 7 9 2
67. 67. 69. 67. 69.
8 6 7 4 2
72. 80. 77. 79. 77.
6 5 9 3 1
11 12 12
83. 96. 1.1 5.8 9.7
6 2
36. 40. 43. 52. 54.
0 9 4 1 6
34. 38. 46. 53. 70.
5 2 5 7 3
11 11 11 12 12
2.5 5.3 6.4 3.1 8.5
10
7.5
: brak danych
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Eurostat
http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=gov_10dd_edpt1&lang=en [24.04.2015].
10.
6
59.
3
95.
0
17
7.1
97.
7
68.
8
10
9.7
40.
9
23.
6
40.
0
68.
0
74.
7
13
0.2
53.
6
80.
9
13
2.1
Wśród państw strefy euro bardzo wysoki dług publiczny osiągnęła Belgia, oraz
Włochy, które przez wszystkie analizowane lata wygenerowały deficyt przekraczający
100% PKB (Tabela 3). Francja, Niemcy przez ostatnie kilka lat również nie przestrzegały
tego wskaźnika, wyraźnie przekraczając poziom 60% PKB. Sytuacja długu publicznego w
Gracji jest tragiczna i już od dawna zadłużenie tego kraju jest na niebywale wysokim
poziomie przekraczającym 100%.
Wśród państw z derogacją poziom zadłużenia publicznego w porównaniu z
państwami strefy euro nie jest tak wysoki (Tabela 4). Czechy to państwo, które utrzymuje
poziom zadłużenia na najniższym poziome, maksymalna wartość wynosi 45 % PKB.
Sytuacja Polski również nie jest zła, gdyż poziom długu nigdy nie przekroczył 60% PKB i
to z pewnością wynika również z faktu, że zapis dotyczący poziomu zadłużenia jest
określony w art. 216 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej 71. Państwa, które nie
przestrzegają tego kryterium to Wielka Brytania z długiem publicznym w wysokości
89,4% PKB w 2014 roku oraz Chorwacja, która w 2014 roku zadłużyła się na wysokość
85% PKB.
Tabela 4. Dług publiczny państw z derogacją jako procent PKB w latach 1997-2014.
Państwo
19
97
97
.3
19
98
69
.3
19
99
75
.2
20
00
70
.1
Bułgaria
Chorwacj
a
:
:
:
:
12 13 15 17
Czechy
.1 .9 .2 .0
52
Dania
:
:
:
.4
42 38 39 36
Polska
.3 .4 .0 .5
14 16 21 22
Rumunia .9 .7 .6 .4
68 66 61 50
Szwecja .2 .7 .5 .6
62 60 60 55
Węgry
.2 .1 .0 .2
Wielka
46 44 41 39
Brytania .9 .2 .9 .1
: brak danych
20
01
64
.0
20
02
51
.2
20
03
43
.5
20
04
36
.1
20
05
27
.1
20
06
21
.3
20
07
16
.6
20
08
13
.3
20
09
14
.2
20
10
15
.9
:
22
.8
48
.5
37
.3
25
.7
51
.7
51
.9
36
.2
:
25
.9
49
.1
41
.8
24
.8
49
.8
55
.1
35
.9
:
28
.1
46
.2
46
.6
21
.3
48
.9
57
.8
37
.3
:
28
.5
44
.2
45
.3
18
.6
47
.9
58
.8
40
.2
:
28
.0
37
.4
46
.7
15
.7
48
.2
60
.8
41
.6
:
27
.9
31
.5
47
.1
12
.3
43
.1
65
.0
42
.5
:
27
.8
27
.3
44
.2
12
.7
38
.2
65
.9
43
.6
:
28
.7
33
.4
46
.6
13
.2
36
.8
71
.9
51
.8
:
34
.1
40
.4
49
.8
23
.2
40
.3
78
.2
65
.8
:
38
.2
42
.9
53
.6
29
.9
36
.8
80
.9
76
.4
20
11
15
.7
63
.7
39
.9
46
.4
54
.8
34
.2
36
.2
81
.0
81
.8
20
12
18
.0
69
.2
44
.6
45
.6
54
.4
37
.3
36
.6
78
.5
85
.8
20
13
18
.3
80
.6
45
.0
45
.0
55
.7
38
.0
38
.7
77
.3
87
.3
20
14
27
.6
85
.0
42
.6
45
.2
50
.1
39
.8
43
.9
76
.9
89
.4
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Eurostat
http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=gov_10dd_edpt1&lang=en [24.04.2015].
71
Strona internetowa Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej- http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/10.htm
Na podstawie danych zawartych w powyższych tabelach wnioskować można, że
państwa UE mają duży problem z utrzymaniem odpowiedniego poziomu deficytu
budżetowego i długu publicznego. Niejednokrotnie przekraczały dozwolone przez PSW
kryteria fiskalne.
Rozdział 3 Ocena funkcjonowania Paktu Stabilności i Wzrostu
Zaprezentowane w poprzednim rozdziale dane dotyczące kształtowania się
wskaźników deficytu budżetowego i długu publicznego w krajach Unii Europejskiej
wskazują jednoznacznie, że państwa te mają problem z realizacją postanowień Paktu. W
czasie dwóch pierwszych lat utrzymanie wskaźników na odpowiednim poziomie nie było
wielkim wyczynem ze względu na dobrą koniunkturę gospodarczą na początku 2000 roku.
Kolejne lata to pogorszenie się koniunktury gospodarczej i spadek tempa wzrostu PKB w
krajach unijnych (Wykres1). W 2003 roku wzrost wskaźnika produkcji wyniósł jedyne
0,8%. Pogorszenie koniunktury uwypukliło niedoskonałości funkcjonowania postanowień
Paktu72.
Wykres 1. Tempo wzrostu PKB w całej UE oraz w strefie euro w latach 2000-2013.
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
European Union (28 countries)
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
-1,0
2000
0,0
Euro area (18 countries)
-2,0
-3,0
-4,0
-5,0
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostat
http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=nama_gdp_k&lang=en [09.05.2015].
W roku 2001 odnotowano nadmierny deficyt w Portugalii. W 2002 roku
dopuszczalny wskaźnik deficytu przekroczyły takie kraje jak Grecja (w przypadku tego
72
K. Zawadzki, Pakt stabilności i wzrostu – strażnik porządku Unii Gospodarczej i Walutowej…, op. cit.
kraju w roku 2009 ujawniono prawdziwe informacje na temat wskaźników zadłużenia,
które przez wiele lat były fałszowane), Niemcy i Francja. Nieprzestrzeganie dyscypliny
budżetowej w dwóch największych państwach strefy euro zainicjowało przeprowadzenie
reform Paktu Stabilności i Wzrostu73.
W 2005 roku została przeprowadzona pierwsza reforma Paktu. W tej reformie
uściślono średniookresowy cel dla pozycji budżetowych, który miał być bliski
dopuszczalnemu poziomowi lub nadwyżce. Wprowadzenie tego
uzupełniającego
wskaźnika miało zapewnić, że państwa UE nie przekroczą poziomu 3% PKB dla deficytu
budżetowego, również w czasie złej koniunktury74.
Poddany reformie pakt uściślał sposób prowadzenia procedury nadmiernego
deficytu. W głównej mierze zobowiązuje kraje z zbyt dużym deficytem do rokrocznej
korekty salda strukturalnego (nominalna wartość sektora general govermnet wraz z
uwzględnionymi poprawkami dotyczącymi wpływu wahań cyklu koniunkturalnego) o min.
0,5% PKB w sakli roku. Rada dokonując oceny redukcji deficytu, celem zakończenia
przeprowadzania procedury nadmiernego deficytu, uwzględnia zmiany nie tylko w
deficycie nominalnym lecz także strukturalnym75.
Reforma PSW przeprowadzona w 2005 roku poszerzyła racjonalność oraz
elastyczność zawartych w nim zasad.
Niestety przeprowadzone zmiany nie nasiliły
bodźców oraz woli politycznej do tego, by
państwa dążyły do możliwie jak
najskuteczniejszego przestrzegania kryteriów budżetowych.
Działania Rady nigdy nie
sprowadziły się do zastosowania narzędzia dyscyplinującego wobec któregoś z krajów,
który nie przestrzegał wystosowanych przez nią rekomendacji 76.
Reforma Paktu w 2005 roku nie przyniosła zadawalających efektów w zakresie
przestrzegania reguł fiskalnych przez państwa UE. W kolejnych latach wszczynano
procedury nadmiernego deficytu wobec większości państw (Tabela 5). Niektóre z państw
regularnie nie przestrzegają ustalonych wskaźników np. Portugalia i Malta, wobec których
w 2009 roku po raz trzeci wszczęto procedurę nadmiernego deficytu. Tylko nielicznym
spośród 28 państw Unii Europejskiej udało się przez wszystkie lata przestrzegać kryteriów
budżetowych – mowa o Luksemburgu, Estonii i Szwecji. Państwa te jako jedyne ze
wszystkich państw członkowskich nie zostały objęte procedurą nadmiernego deficytu. W
73
Ibid.
K. Marchewka-Bartkowiak, Pakt Stabilności…, op. cit. s.1-4.
75
Strona internetowa Ministerstwa Fiansówhttp://www.mf.gov.pl/documents/764034/1002547/9_ZRME_Analiza_doswiadczen.pdf [08.05.2015]. s. 4.
76
Ibid s. 2.
74
stosunku do Polski już dwa razy doszło do uruchomienia procedury nadmiernego
deficytu77.
Tabela 5. Zakończone i rozpoczęte procedury w krajach UE (stan: lipiec 2013 r.)
Źródło: A. Szymańska, Procedury redukowania nadmiernego deficytu…, op. cit. s. 51.
Patrząc na powyższą tabelkę gołym okiem widać, że zdecydowana większość
wszczętych postępowań wobec krajów nieprzestrzegających odpowiedniego poziomu
wydatków budżetowych miała miejsce od 2008 roku. Dodatkowo, patrząc na Wykres 1 od
razu nasuwa się teza, że kryzys z lat 2007-2009 wpłynął na sytuację gospodarczą państw
UE a tym samym na poziom ich deficytu i długu publicznego.
Globalny kryzys, który zapoczątkowany był w Stanach Zjednoczonych w roku
2007 szybko za pomocą kanałów transmisji przeniósł się do Europy, zwłaszcza państw
strefy euro. Kryzys ten uwidocznił wiele niedociągnięć w zakresie nadzoru fiskalnego oraz
funkcjonowaniu i realizowaniu PSW w UE78. Podawano wówczas takie wady jak m.in. 79::
77
A. Szymańska, Procedury redukowania nadmiernego deficytu sektora finansów publicznych…, op. cit. s. 39.
78
P. Albiński (red.), Kryzys a polityka stabilizacyjna w Unii Europejskiej, Warszawa 2013, s. 100-112.
79
Ibid. s. 100-112.
mała egzekwowalność, gdyż w sytuacji gdy dane państwo nie przestrzega reguł,
pozostałe kraje nie mają sposobności by ukarać takie państwo, przez co pokusa do
nadużyć jest coraz większa;
niewystarczająca skuteczność elementu prewencji paktu, oczekiwania wobec tej
części paktu okazały się zbyt optymistyczne, a rzeczywistość pokazała, że część
prewencyjna nie spełniała swojej roli;
ciągła koncentracja uwagi na poziomie deficytu państwa, która nie odzwierciedla
w sposób jednoznaczny błędnych decyzji rządu.
PSW nie przyniósł spodziewanych efektów przede wszystkim dlatego, że państwa
UE nie przestrzegały zasad które same ustaliły. W sytuacji gdy swawolna polityka
wydatkowa państw domagała się stanowczych działań, wnioski KE nie spotykały się z
poparciem reprezentantów państw strefy euro. Przeprowadzona reforma w 2005 roku nie
przyczyniła się do większej odpowiedzialności państw za sytuację finansów publicznych w
swoim państwie80. W rezultacie Europa nie dysponuje rozwiązaniami instytucjonalnymi,
przeciwdziałającymi pojawieniu się kryzysu zadłużenia. W odpowiedzi na słabości
instytucjonalne dokonywano dalszych reform niosących za sobą kolejne zmiany w zakresie
PSW81.
Reforma z roku 2005 nie była jedyną reformą przeprowadzoną w postanowieniach
PSW. Już w sześć lat później bo w 2011-2012 dokonano kolejnych zmian w tym pakcie.
Modyfikacje dotyczyły obydwu części- prewencyjnej i korekcyjnej. W zakresie prewencji
zmiany dotyczyły wprowadzenia reguły, która zobliguje państwa do tego by wydatki
budżetowe były kontrolowane tzn. wzrost wydatków powinien być mniejszy od średniej
stopy wzrostu PKB oraz aby wypracowane dochody były przeznaczane na zmniejszenie
długu. W sytuacji gdy państwo nie będzie stosować się do tej reguły Komisja wystosuje
ostrzeżenie, a w sytuacji nagminnego łamania zasad może dojść do zatwierdzenia
stosownych rekomendacji. W odniesieniu do państw eurolandu zaplanowano dodatkowe
instrumenty egzekwowania rekomendacji przygotowanych przez Radę a dokładniej
konieczność zdeponowania pewnej kwoty pieniężnej generującej odsetki na poziomie
0,2% PKB82.
80
Ibid., s. 163.
M. Barańczak, M. Rozkrut, Sześciopak – nadzieja czy porażka?, Rzeczpospolita, 13 października, strona
internetowa czasopisma Rzeczpospolita- http://www.rp.pl/artykul/732018.html [08.05.2015].
82
Reformy gospodarcze w UE, strona internetowa, Ministerstwo Spaw Zagranicznych,
https://www.msz.gov.pl/pl/polityka_zagraniczna/zagraniczna_polityka_ekonomiczna/reformy_gospodarcze
_w_ue/ [08.05.2015]
81
W zakresie korekcyjnej części paktu wzmocniono rangę kryterium długu
publicznego w sytuacji podejmowania decyzji o wszczęciu procedury nadmiernego
deficytu. Aby państwa u których poziom długu publicznego jest wyższy niż 60% PKB nie
były objęte procedurą nadmiernego deficytu muszą w dość szybkim tempie zmniejszać to
zadłużenia ale także zmniejszać ujemną relacje deficytu do PKB. Wprowadzono również
zmianę odnoszącą się do czynników branych pod uwagę przy rozpoczynaniu procedury
nadmiernego deficytu. Reforma wprowadzała decyzję o uwzględnianiu takich zjawisk
wpływających na możliwość zmniejszenia długu jak: wzrost gospodarczy, zobowiązania
niejawne oraz struktura długu 83.
W ramach tych zmian wzmocniono nadzór i koordynację wydatków budżetowych,
doprecyzowano i przyspieszono procedurę nadmiernego deficytu oraz uwzględniono
przesłanki ekonomiczne przy egzekwowaniu przepisów84.
W 2013 roku wprowadzono sześciopak czyli pakiet w skład którego wchodzi jedna
dyrektywa oraz pięć rozporządzeń. Te akty prawne miały na celu zwiększyć dyscyplinę
fiskalną oraz przeciwdziałać powstawaniu nierównowagi makroekonomicznej w strefie
euro85. Za sprawą przyjęcia zbioru przepisów PSW stał się bardziej kompleksowy
natomiast zapisy dotyczące zarządzania gospodarczego uległy rozszerzeniu. W kodeksie
postępowania zostały zawarte informacje dotyczące implementowania przepisów paktu86.
Dalsze działania w zakresie reform paktu ze względu na jego nieskuteczność to
opracowanie dwupaku. Zawiera ona dwa rozporządzenia, których zadaniem jest
zintensyfikowanie zbieżności gospodarczej oraz pogłębianiu integracji państw strefy euro.
Rozporządzenia zwarte w tym dokumencie opierają się a na sześciopaku. Dwupak stanowi
usprawnienia kierowania gospodarka w strefie euro oraz stanowi uzupełnienie okresu
nadzoru budżetowego87.
Pakt Stabilności i Wzrostu jest nieefektywnym mechanizmem, który w wielu
sytuacjach ujawniał, że w podejmowaniu decyzji liczy się głos silniejszego. Przykładem
może tu być sytuacja kiedy Rada Unii Europejskiej skierowała do Niemiec i Francji
zalecenia by dokonały działań korygujących ich nadmierny deficyt. Działania tych państw
okazały się niewystarczające i dzięki solidarnym działaniom państwa te odrzuciły
83
Ibid. s. 1.
Pakt Stabilności i Wzrostu, strona internetowa europa.euhttp://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_pl.htm
85
P. Albiński (red.), Kryzys a polityka… op. cit.
86
Pakt Stabilności i Wzrostu, strona internetowa europa.eu, op. cit.
87
strona internetowa - europa.eu.http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-457_pl.htm
84
zalecenia przedstawione przez Komisję. Pomimo przekroczenia wskaźników fiskalnych
wobec tych państw zaprzestano prowadzenia procedury nadmiernego deficytu. W 2004
roku Europejski Trybunał Sprawiedliwości wydał orzeczenie stwierdzając, że decyzja
podjęta przez Radę była błędna, przez co państwa te niesłusznie uniknęły kary za
przekroczenie dopuszczalnego poziomu deficytu. Fala krytyki, z którą spotkała się ta
decyzja nie jest czymś zaskakującym, gdyż w ten sposób ujawniły się niedoskonałości
funkcjonowania paktu, stronniczość związana z nakładaniem sankcji oraz fakt, ze w UE
brakuje silnego aparatu stojącego na straży przestrzegania prawa88.
Wydawać by się mogło, że reformy w PSW powinny w najbliższym czasie
przynieść zamierzone efekty i przyczynić się do efektywnego funkcjonowania paktu.
Niestety w 2014 roku, dziewięć lat od pierwszej reformy paktu uwidacznia się jak słabym i
jak nieskutecznym jest PSW. Sytuacja ta dotyczy Francji, która w projekcie budżetu na rok
2015 zamieściła prognozy mówiące o tym że deficyt ulegnie wolniejszemu zmniejszaniu
niż było to zakładane wcześniej. Francuzi obiecali, że zredukują ten deficyt w
przedłużonym terminie do 2015 roku. W 2015 roku projekt budżetu przewiduje spadek
deficytu dopiero w 2017 roku, natomiast według prognoz KE wynika że deficyt będzie rósł
w 2016 roku aż do poziomu 4,7% PKB. Sytuacja długu publicznego tez nie jest w tym
państwie zadawalająca i według prognoz ma się zwiększyć z 92% w 2013 roku do 99,8%
w ciągu kolejnych dwóch lat. Stosownie do unijnego prawa zadaniem Komisji jest
wnioskowanie o nałożenie kary w postaci nieoprocentowanego deficytu, lecz sankcja nie
zostanie nałożona, a Francja otrzymała dodatkowe miesiące na podjęcie kroków
naprawczych89 .
Kolejne reformy Paktu Stabilności i Wzrostu są wynikiem nieprzestrzegania
dyscypliny budżetowej przez kraje UE oraz nieefektywnego egzekwowania postanowień
paktu. Początkowy cel stworzenia Paktu Stabilności i Wzrostu był jasny i konkretny –
stworzenie warunków dla stabilnego i efektywnego funkcjonowania strefy euro wedle
ustaleń traktatowych z Maastricht. Przedstawione powyżej przykłady obrazują w jaki
sposób Pakt funkcjonuje i co tak naprawdę wpływa na realizację jego postanowień 90.
88
K. Zawadzki, Pakt stabilności i wzrostu – strażnik porządku Unii Gospodarczej i Walutowej?..., op. cit.
M Misiak, O politycznej Komisji Europejskiej, http://wei.org.pl/blogi-wpis/run,o-politycznej-komisjieuropejskiej,page,1,article,1332.html [00.05.2015.].
90
K. Marchewka-Bartkowiak, Pakt Stabilności…, op. cit. s.1-4.
89
Zakończenie
Tworzenie unii monetarnej stało się bodźcem do stworzenia Paktu Stabilności i
Wzrostu. To niejako potrzeba stabilności gospodarczej, wiarygodności strefy euro i samej
waluty euro wymusiły powstanie zasad dotyczących przestrzegania kryteriów fiskalnych
przez państwa członkowskie. Zaprezentowane w pierwszym rozdziale etapy tworzenia unii
monetarnej są elementem genezy powstania PSW, którego pierwsze założenia zostały już
ustanowione w traktacie z Maastricht 91.
Kryteria fiskalne zostały bez większego wysiłku spełnione przez państwa w
pierwszych latach funkcjonowania strefy euro. Z czasem pojawiły się znaczne trudności w
wdrażaniu zasad paktu. Problemy dotyczyły nie tylko spełnienia wyznaczonych kryteriów,
ale także egzekwowania kar przewidzianych w pakcie w oznaczonych sytuacjach.
Politykę fiskalno-budżetową prowadzoną w państwach strefy euro cechuje
nietrwałość, chaotyczność oraz brak zwartości. Nakierowanie szczególnej uwagi na
nominalne
saldo
sektora
nie
przeniosło
się
na
zwiększenie
bezpieczeństwa
makroekonomicznego w UE. Ostatni globalny kryzys, który dotknął strefę euro uwidocznił
szczególnie słabość funkcjonowania PSW. Cechą pozytywną jaką można przypisać
kryzysowi jest to, że pełni on rolę katalizatora zmian, inicjuje proces ulepszania
dotychczasowych rozwiązań i uczenia się. Niewątpliwie ten kryzys wzbudził powszechne
przekonanie
o
potrzebie
stworzenia
solidnych
struktur
nadzorczych
sytuacji
makroekonomicznej państw i uzdrowienia finansów publicznych. Przyszłość zweryfikuje
czego tak naprawdę nauczył państwa europejskie kryzys i czy bolesne doświadczenie
związane z kryzysem w strefie euro już się nie powtórzy92.
Można odnieść wrażenie, że dokonywane reformy paktu nie przynosiły owoców w
postaci spadku zadłużenia czy też długu publicznego. Każda kolejna reforma była jakby
sztucznym tworem, którego postanowień i tak żadne państwo nie respektowało 93. Pierwsza
dokonana reforma złagodziła proces wszczęcia procedury nadmiernego deficytu,
szczególnie poprzez wydłużenie terminów do podjęcia dalszych dyscyplinujących kroków.
Wprowadzenie niezbyt dokładnie sprecyzowanego terminu „innych czynników” które
mogą wpłynąć na zadłużenie państw a tym samych stanowić podstawę do uzasadnienia
91
Pakt Stabilności i Wzrostu,
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_pl.htm
92
M. Gasz, Mechanizmy przeciwdziałania kryzysowi zadłużenia w strefie euro,
„Nierówności Społeczne a Wzrost Gospodarczy”, Uniwersytet Rzeszowski, nr 30, 2013, s. 68.
93
Ibid. s. 68.
przekroczenia dozwolonych limitów świadczy o tym, że reformy szły w kierunku
rozluźnienia postanowień Paktu94. Na przykładzie Niemiec i Francji widać, że wywieranie
silnej presji na organy UE może prowadzić do uniknięcia kary 95. Na żaden kraj nie zostały
nałożone kary, mimo iż przepisy unijne niejednokrotnie przewidywały ich założenie.
Sankcje kończyły się często tylko „postraszeniem” 96.
Za nieskutecznością paktu przemawia również fakt, że niektóre kraje kilkakrotnie
poddawane były procedurze nadmiernego deficytu, co więcej najwięcej problemów z
wypełnianiem kryteriów mają państwa założycielskie strefy euro. W przypadku takich
krajów jak Hiszpania, Portugalia, Irlandia, Grecja zła sytuacja finansów publicznych
przerodziła się w kryzys97.
W celu poprawy sytuacji fiskalnej w państwach strefy euro potrzebna jest
determinacja rządów w wprowadzaniu reform fiskalnych. Bardzo ważnym elementem
silnie oddziałującym na realizacje postanowień paktu jest konflikt interesów państw UE
oraz niska akceptowalność wprowadzanych zmian 98.
Selektywny charakter egzekwowania postanowień paktu, niewątpliwie nie
przyczynia się do poprawienia sytuacji finansów publicznych w UE. Ponadto może to
doprowadzić do destabilizacji sytuacji makroekonomicznej całej unii walutowej i zagrozić
prawidłowemu funkcjonowaniu strefy euro 99.
94
A. Szymańska, Procedury redukowania nadmiernego deficytu sektora finansów publicznych…, op. cit. s.3-
9.
95
M. Gasz, Mechanizmy przeciwdziałania…, op. cit., s. 68.
Ibid., s. 68.
97
A. Szymańska, Procedury redukowania nadmiernego deficytu sektora finansów publicznych…, op. cit.
98
M. Gasz, Mechanizmy przeciwdziałania…, op. cit., s. 68.
99
Ibid., s. 68.
96
Bibliografia
Literatura przedmiotu:
1. Albiński P. (red.), Kryzys a polityka stabilizacyjna w Unii Europejskiej, Warszawa
2013,
2. Barańczak M., Rozkrut M., 2011, Sześciopak – nadzieja czy porażka?,
Rzeczpospolita, 13 października
3. Barcz J., Kawecka-Wyrzykowska E., Michałowska - Grywoda K., Integracja
europejska w świetle Traktatu z Lizbony. Aspekty ekonomiczne, Polskie
Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2012.
4. Bilski J., Międzynarodowy system walutowy, Polskie Wydawnictow Ekonomiczne,
Warszawa 2006,
5. Bilski J., Proces tworzenia pieniądza międzynarodowego w Europie, Acta
Universitatis Lodziensis, Folia oeconomica 264, 2012
6. Gasz M, Mechanizmy przeciwdziałania kryzysowi zadłużenia w strefie euro,
„Nierówności Społeczne a Wzrost Gospodarczy”, Uniwersytet Rzeszowski, nr 30,
2013,
7. Kosikowski C., Finanse i prawo Unii Europejskiej, Wolters Kluwer S.A, 2014,
8. Michałek J. J., Zarys integracji gospodarczej i walutowej w Europie, [w]:
Mechanizmy funkcjonowania strefy euro,
9. Szymańska A, Procedury redukowania nadmiernego deficytu sektora finansów
publicznych w krajach Unii Europejskiej, „Nauki o Finansach”, 2(19), 2014
10. Tendery - Właszczuk H., Stabilność finansów publicznych państw Unii
Europejskiej w obliczu kryzysu zadłużeniowego, Fundacja Uniwersytetu
Ekonomicznego w Krakowie, Kraków 2011,
11. Wernik A., Równowaga finansów publicznych a euro, „Bank i Kredyt” 40 (3),
2009, 47–70.
12. Wielechowski M., Deficyt budżetowy i dług publiczny w krajach członkowskich
Unii Europejskiej, Oeconomica Copernika 2011, nr 4,
13. Zawadzki K., Pakt stabilności i wzrostu – strażnik porządku Unii Gospodarczej i
Walutowej?
[w]: Elżbieta Ostrowska i Janusz Ossowski (red.), Rynki finansowe. Mikrofinanse,
Fundacja na rzecz Polskich Związków Kredytowych, Sopot 2009.
Strony internetowe:
1. http://www.nbp.pl/publikacje/materialy_i_studia/ms300.pdf
2. http://www.newsweek.pl/erm-ii--obowiazkowa-poczekalnia-przedeuro,47475,1,1.html
3. http://www.cie.gov.pl/HLP/files.nsf/0/4AA4965E0E761A93C1257990004CE7A1/
$file/broszura_euro_MSZ_2011_nowe.pdf
4. https://polskawue.gov.pl/Historia,integracji,gospodarczej,i,walutowej,2101.html
5. https://www.nbp.pl/badania/seminaria_bise/jedrzejowiczO.pdf
6. yadda.icm.edu.pl/yadda/element/.../153234749.pd
7. https://www.ewaluacja.gov.pl/Wyniki/Documents/npr_016.pdf
8. https://www.nbp.pl/publikacje/materialy_i_studia/ms199.pdf
9. http://www.consilium.europa.eu/pl/policies/joining-euro-area/convergence-criteria
10. https://www.nbp.pl/publikacje/integracja_monetarna/raporty.pdf
11. http://wei.org.pl/blogi-wpis/run,o-politycznej-komisjieuropejskiej,page,1,article,1332.html
12. http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/BASLeksykon.xsp?id=57CCE4572261D82CC1
257A710031E5FC&litera=P
13. http://www.consilium.europa.eu/pl/policies/european-semester/european-semesterkey-rules-and-documents/
14. http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_pl.htm
15. http://uniaeuropejska.org/pakt-stabilnosci-i-wzrostu/
16. http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_pl.htm
17. https://www.msz.gov.pl/pl/polityka_zagraniczna/zagraniczna_polityka_ekonomicz
na/reformy_gospodarcze_w_ue/
18. http://rie.amu.edu.pl/wp-content/uploads/2013/06/289-300.pdf s. 290-293
19. http://ec.europa.eu/eurostat/data/database
20. http://www.mf.gov.pl/documents/764034/1002547/9_ZRME_Analiza_doswiadcze
n.pdf
21. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-07-811_pl.htm
22. http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/10.htm
Spis tabel/rysunków/schematów, itd.
Spis Tabel:
Tabela 1. Deficyt budżetowy państw strefy euro, jako procent PKB w latach 1997-2014. 18
Tabela 2. Deficyt państw z derogacją jako procent PKB w latach 1997-2014. .................. 20
Tabela 3. Dług publiczny państw strefy euro, jako procent PKB w latach 1997-2014. ......21
Tabela 4. Dług publiczny państw z derogacją jako procent PKB w latach 1997-2014. ......22
Tabela 5. Zakończone i rozpoczęte procedury w krajach UE (stan: lipiec 2013 r.) ............ 26
Spis Wykresów:
Wykres 1. Tempo wzrostu PKB w całej UE oraz w strefie euro w latach 2000-2013. ......24