Analiza polskiego systemu wsparcia produkcji

Analiza polskiego systemu wsparcia produkcji
energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii
w postaci Zielonych Certyfikatów na podstawie
prawa pomocy publicznej
Zespół redakcyjny:
Magdalena Kowara
dr Karol Lasocki
Marcin Trepka
Spis treści
Wstęp ......................................................................................................................................................... 3
PODSUMOWANIE WYNIKÓW ANALIZY......................................................................................................... 4
1.
WPROWADZENIE - POLSKI SYSTEM WSPARCIA ENERGII ELEKTRYCZNEJ Z OZE .............................. 6
2.
ANALIZA PRAWNA ........................................................................................................................... 7
2.1.
Pomoc publiczna w prawie UE ............................................................................................ 7
2.2.
Polski system ZC a pojęcie pomocy publicznej w prawie UE .............................................. 8
2.2.1 Przesłanki wpływu na warunki konkurencji i wpływu na wymianę handlową między
Państwami Członkowskimi ............................................................................................................ 8
2.2.2 Przesłanka uzyskania korzyści i selektywności ................................................................... 9
2.2.3 Przesłanka publicznego pochodzenia środków .................................................................. 9
a) Brak publicznego mechanizmu kompensującego ........................................................ 11
b) Brak udziału środków państwowych ............................................................................ 12
c) Brak ceny gwarantowanej ............................................................................................ 13
d) Brak ceny minimalnej ................................................................................................... 14
e) Brak uprawnień państwa do sprzedaży ZC................................................................... 14
Wnioski ............................................................................................................................. 15
2.3.
3.
Brak obowiązku notyfikacji ............................................................................................... 17
AUTONOMIA PAŃSTW CZŁONKOWSKICH W KREOWANIU SYSTEMU WSPARCIA......................... 19
Wykaz skrótów ............................................................................................................................................ 20
2
Wstęp
Systemy wsparcia produkcji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł
energii oparte na uzyskiwaniu przez producentów zielonych certyfikatów
funkcjonują w wielu państwach Unii Europejskiej, m.in. w Wielkiej Brytanii,
Belgii, Szwecji, Danii czy Rumunii. Pomimo tego, że mechanizmy
funkcjonowania większości z nich są w założeniach zbliżone, systemy te
różnią się poszczególnymi elementami składowymi. Różnice te są istotne nie
tylko z perspektywy uczestników systemów, ale również mają decydujące
znaczenie dla ich oceny z perspektywy prawa pomocy publicznej.
Wypełnienie przez dany system wsparcia przesłanek udzielania pomocy
publicznej wiąże się z obowiązkiem jego notyfikacji przez Państwo
Członkowskie do Komisji Europejskiej i uzyskaniem zgody tej instytucji na
wprowadzenie systemu w życie. W przypadku systemów nieangażujących
środków państwa taki obowiązek nie występuje.
Opracowanie analizuje polski system wsparcia produkcji energii elektrycznej
z OZE oparty na uzyskiwaniu przez producentów świadectw pochodzenia,
o których mowa w art. 9e ust. 1 ustawy Prawo energetyczne 1, tj. zielonych
certyfikatów, oraz obowiązku zakupu energii elektrycznej przez określonych
uczestników rynku. Zostało ono przygotowane w oparciu o przepisy prawa
UE dotyczące pomocy publicznej, orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości
UE oraz dotychczasową praktykę decyzyjną Komisji Europejskiej. Analiza
porównuje również system polski do systemów certyfikatowych
funkcjonujących w innych Państwach Członkowskich UE.
Opracowanie odpowiada w szczególności na pytanie, czy istnieją
uzasadnione podstawy prawne do uznania obowiązującego polskiego
systemu ZC za pomoc publiczną.
1
tekst jednolity z 2012 r. Dz. U. poz. 1059 ze zm.
3
PODSUMOWANIE WYNIKÓW ANALIZY
Analiza orzecznictwa sądów unijnych, praktyki decyzyjnej oraz odpowiednich
wytycznych Komisji Europejskiej wskazuje na brak podstaw prawnych do
uznania obowiązującego w Polsce systemu zielonych certyfikatów (ZC) za
pomoc publiczną z uwagi na brak spełnienia przesłanki publicznego
pochodzenia środków w systemie.
Zielone certyfikaty stanowią urzędowe zaświadczenie o ilości wytworzonej
energii, a ich cena jest kształtowana przez mechanizmy rynkowe, bez
ingerencji państwa. Ponadto udział w systemie podmiotów zobowiązanych
nie jest kompensowany przez państwo. Państwo nie ma również uprawnień
do nabywania oraz zbywania ZC. Uzyskiwanie certyfikatów przez
producentów energii z OZE nie wiąże się zatem z jakimkolwiek
uszczupleniem dochodów państwa czy transferem środków publicznych.
Sama okoliczność, że obowiązek nabywania energii z OZE i umarzania ZC
został nałożony przez państwo w drodze aktu prawnego nie jest
wystarczająca do zakwalifikowania polskiego systemu ZC do pomocy
publicznej.
W związku z brakiem publicznego pochodzenia środków, polski system
wsparcia słusznie nie podlegał notyfikacji do Komisji Europejskiej w
momencie wprowadzania w latach 2004/2005.
Z uwagi na szeroki zakres uznania Komisji i brak związania wcześniejszymi
decyzjami, nie można oczywiście nigdy wykluczyć, że w przypadku
dokonywania oceny obecnego polskiego systemu wsparcia, wbrew
dotychczasowej praktyce, Komisja Europejska uznałaby polski system ZC za
pomoc publiczną. Dokonanie takiej oceny jest jednak mało prawdopodobne.
Zakres autonomii Państwa Członkowskiego w projektowaniu warunków
systemu wsparcia uzależniony jest od tego, czy dany system stanowi pomoc
publiczną, czy też nie. Brak pomocy publicznej oznacza też brak ograniczeń
przewidzianych w przepisach UE dla pomocy publicznej.
Niezależnie natomiast od charakteru wsparcia, Państwo Członkowskie może
swobodnie określać elementy systemu o charakterze technicznym i
formalnym, które nie mają wpływu na ocenę systemu w zakresie
występowania pomocy publicznej lub ocenę jej dopuszczalności, np. określić
moment wejścia do systemu wsparcia (ZC) przez beneficjentów (instalacje
oddane do użytku, których budowa została rozpoczęta lub zawarły umowę o
przyłączenie do sieci itd.).
4
Konkludując, wskazać należy, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa
sądów unijnych i praktyki decyzyjnej Komisji Europejskiej, polski system
zielonych certyfikatów nie stanowi pomocy publicznej w rozumieniu prawa
UE.
5
1. WPROWADZENIE - POLSKI SYSTEM
WSPARCIA ENERGII ELEKTRYCZNEJ Z OZE
System oparty jest przede wszystkim na (i) gwarantowanym producentom
zbycie energii elektrycznej z OZE, (ii) nieodpłatnym otrzymywaniu ZC przez
tychże producentów, (iii) prawie do sprzedaży energii z OZE po średniej
cenie rynkowej energii elektrycznej na rynku konkurencyjnym z roku
poprzedniego oraz (iv) obowiązku zakupu odpowiedniej ilości ZC przez
określonych uczestników rynku albo uiszczeniu przez nich opłaty zastępczej.
Polski system nie przewiduje ceny minimalnej ZC. Z kolei wysokość opłaty
zastępczej określona jest ustawowo i podlega corocznej indeksacji. Opłaty
zastępcze trafiają do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska
i Gospodarki Wodnej, który jest publiczną instytucją wspierającą, w ramach
programów pomocowych, projekty dotyczące ochrony środowiska.
Udział ilościowy sumy energii elektrycznej wynikającej z ZC, które
zobowiązany podmiot przedstawia do umorzenia, lub z uiszczonej przez ten
podmiot opłaty zastępczej, w wykonanej całkowitej rocznej sprzedaży
energii elektrycznej lub zakupie energii elektrycznej wytworzonej w OZE,
określa aktualne Rozporządzenie Ministra Gospodarki w sprawie
szczegółowego zakresu obowiązków uzyskania i przedstawienia do
umorzenia świadectw pochodzenia, uiszczenia opłaty zastępczej, zakupu
energii elektrycznej i ciepła wytworzonych w odnawialnych źródłach energii
oraz obowiązku potwierdzania danych dotyczących ilości energii elektrycznej
wytworzonej w odnawialnym źródle energii 2.
W polskim systemie ZC państwo nie skupuje certyfikatów, np. takich, które
nie mogą znaleźć nabywcy po określanej przez rynek cenie. Ponadto,
wyłącznie przedsiębiorcy mają prawo do sprzedaży ZC lub oferowania ich
w ramach przetargów lub aukcji.
Elementem stanowiącym część polskiego systemu wsparcia jest również
obowiązek zakupu energii elektrycznej z OZE. Zgodnie z art. 9a ust. 6 Prawa
energetycznego sprzedawca z urzędu jest zobowiązany do zakupu energii
elektrycznej wytworzonej w OZE przyłączonych do sieci dystrybucyjnej lub
przesyłowej znajdującej się na terenie obejmującym obszar działania tego
sprzedawcy, oferowanej przez przedsiębiorstwo energetyczne, które
uzyskało koncesję na jej wytwarzanie. Zakup ten odbywa się po średniej
cenie sprzedaży energii elektrycznej na rynku konkurencyjnym
w poprzednim roku kalendarzowym. Cenę tę publikuje Prezes URE do dnia
31 marca każdego roku kalendarzowego. Zakup odbywa się więc zasadniczo
po cenach rynkowych, z tym, że jedna lub druga strona zyskuje bardziej w
2
Dz. Urz. z 2012 r., poz.1229.
6
przypadku gdy cena w poprzednim roku (bazowym) jest wyższa lub niższa niż
w roku bieżącym. Rok poprzedni jest bowiem podstawą do ustalenia ceny
URE używanej w transakcjach w roku bieżącym.
Opłata zastępcza
PLN
Certyfikaty
Prezes URE
Dostawcy energii
(podmioty zobowiązane)
Producenci energii z OZE
NFOŚiGW
Schemat 1.
Uproszczony schemat obowiązującego obecnie w Polsce
systemu Zielonych Certyfikatów
2. ANALIZA PRAWNA
2.1. Pomoc publiczna w prawie UE
Pomoc publiczna jest autonomicznym pojęciem prawa Unii Europejskiej.
Zgodnie z art. 107 ust. 1 Traktatu 3, przez pomoc publiczną rozumie się
wszelkie wsparcie udzielane w jakiejkolwiek formie przez Państwo
Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych, które zakłóca lub grozi
zakłóceniem konkurencji przez sprzyjanie niektórym przedsiębiorcom lub
3
Dz. Urz. UE 2012 C 326, s. 1.
7
produkcji niektórych towarów w zakresie, w jakim wpływa na wymianę
handlową pomiędzy Państwami Członkowskimi.
Udzielanie pomocy państwa jest, co do zasady, zakazane, ponieważ narusza
lub może grozić zakłóceniem konkurencji na rynku wewnętrznym. Jednak nie
jest to zakaz bezwzględny. Traktat przewiduje wyjątki, w których pomoc
publiczna może być uznana za dopuszczalną. Artykuł 107 ust. 2 TfUE
ustanawia kategorie pomocy dozwolonej z mocy samego prawa, z kolei art.
107 ust. 3 TfUE określa rodzaje pomocy, które mogą zostać uznane za
dozwolone na mocy decyzji Komisji Europejskiej. O ile kompetencję do
stwierdzania istnienia pomocy publicznej posiadają zarówno Komisja
Europejska, jak i sądy krajowe, o tyle o dopuszczalności (zgodności z rynkiem
wewnętrznym) środka stanowiącego pomoc publiczną może zadecydować
wyłącznie Komisja.
Wsparcie uzyskiwane przez przedsiębiorcę stanowi pomoc publiczną
wyłącznie w przypadku, gdy łącznie spełnione zostaną przesłanki z art. 107
ust. 1 TfUE, to jest:
a) wpływu na warunki konkurencji,
b) wpływu na wymianę
Członkowskimi,
handlową
między
Państwami
c) uzyskania korzyści i selektywności, oraz
d) publicznego pochodzenia środków.
Tylko środki wsparcia łącznie spełniające powyższe przesłanki stanowią
pomoc publiczną i podlegają obligatoryjnej ocenie Komisji pod kątem ich
zgodności z rynkiem wewnętrznym. Obowiązek notyfikacji nie obejmuje
zatem instrumentów niestanowiących pomocy państwa.
2.2.
Polski system ZC a pojęcie pomocy publicznej w prawie UE
Uznanie polskiego systemu Zielonych Certyfikatów za stanowiący lub
zawierający elementy pomocy publicznej, byłoby uzasadnione w przypadku
wypełnienia wszystkich wskazanych w pkt 2.1 przesłanek.
2.2.1. Przesłanki wpływu na warunki konkurencji i wpływu na wymianę
handlową między Państwami Członkowskimi
Przesłanki wpływu na warunki konkurencji oraz wpływu na wymianę
handlową między Państwami Członkowskim są zasadniczo uważane za
spełnione, gdy dany środek wywołuje choćby potencjalny wpływ na rynek
wewnętrzny. Dotychczasowa praktyka decyzyjna wskazuje, że w przypadku
istotnej większości środków wsparcia Komisja stwierdzała występowanie
tych przesłanek, zwykle bez przeprowadzania w tym zakresie rozbudowanej
analizy.
Podobne stanowisko Komisja zajmowała w dotychczas wydawanych
decyzjach w sprawach dotyczących systemów certyfikatowych w innych
Państwach Członkowskich, stwierdzając, że otrzymywane certyfikaty
wzmacniają pozycję producentów energii w stosunku do ich konkurentów na
rynku unijnym i dlatego potencjalnie mogą mieć wpływ na warunki
konkurencji. Ponadto, energia elektryczna objęta wsparciem certyfikatowym
8
może być przedmiotem handlu wewnątrzunijnego, a zatem wydawanie
certyfikatów w jedynym kraju może wpływać na wymianę handlową
pomiędzy Państwami Członkowskimi 4.
Biorąc pod uwagę rozumienie przez Komisję Europejską wymienionych
warunków, nie budzi wątpliwości realizacja przesłanek wpływu na warunki
konkurencji i wpływu na wymianę handlową między Państwami
Członkowskimi przez obowiązujący w Polsce system Zielonych Certyfikatów.
2.2.2. Przesłanka uzyskania korzyści i selektywności
Zgodnie ze stanowiskiem Komisji, środki mające zastosowanie do grupy
przedsiębiorców należących do określonego sektora gospodarki (w tym
przypadku - sektora energetycznego) realizują przesłankę selektywności 5.
Dochodzi wówczas do „sprzyjania” niektórym przedsiębiorcom lub gałęziom
gospodarki przez państwo, co wyraża się w różnicowaniu pozycji
gospodarczej przedsiębiorstw poprzez przyznanie jednym, a nieprzyznanie
drugim określonych korzyści 6.
W przypadku systemów certyfikatowych obowiązek przedstawienia do
umorzenia określonej ilości certyfikatów przez dostawców energii prowadzi
do dodatkowego przychodu po stronie producentów tej energii ze sprzedaży
dostawcom otrzymanych od państwa certyfikatów lub sprzedaży ich na
rynku 7.
Tym samym polski system ZC realizuje również przesłankę uzyskania korzyści
i selektywności.
2.2.3. Przesłanka publicznego pochodzenia środków
Z uwagi na spełnienie powyższych warunków istnienia pomocy publicznej,
rozstrzygające jest zatem zbadanie realizacji przez polski system ZC
przesłanki publicznego pochodzenia środków.
Jak wyjaśniono w rozdziale 2 powyżej, polski system ZC opiera się na
wydawaniu ZC przez Prezesa URE na rzecz producentów energii elektrycznej
z OZE i obowiązku przedstawienia do umorzenia odpowiedniej ilości
certyfikatów odpowiadającej zakupionej energii z OZE przez dostawców
energii lub uiszczenia przez nich opłaty zastępczej. Uczestnikami tego
4
zob. decyzja Komisji z dnia 13 lipca 2011 r. w sprawie SA.33134 2011/N –
Rumunia – Green certificates for promoting electricity from renewable sources,
pkt 46, s. 12.
5
zob. pkt 119, projekt Komunikatu Komisji, Zawiadomienie Komisji w sprawie
pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE,
http://ec.europa.eu/competition/consultations/2014_state_aid_notion/draft_
guidance_pl.pdf
6
Wyrok Trybunału z 16 lipca 1998 r. w sprawie C-200/97 Ecotrade, Zb. Orz.
1998, s. I-7907, wyrok Sądu Pierwszej Instancji z 5 marca 2002 r. w
połączonych sprawach T-127/99, 129/99 i 148/99 Disputacion Foral de Alava
przeciwko Komisji, Zb. Orz. 2002, s. II-01275.
7
zob. decyzja Komisji SA.33134 2011/N, pkt 46, s. 12.
9
systemu są zatem wyłącznie podmioty prywatne, między którymi dochodzi
do przepływu środków finansowych związanych z certyfikatami. Rola
państwa w tym systemie sprowadza się do wydawania certyfikatów, które
stanowią wyłącznie urzędowe zaświadczenie o ilości wytworzonej energii
z OZE, i nakładania za pomocą instrumentów legislacyjnych ww. obowiązku
zakupu energii. Z analizy orzecznictwa Trybunału oraz praktyki decyzyjnej
Komisji dotyczących oceny systemów ZC w innych Państwach Członkowskich
wynika, iż brak jest wystarczających podstaw do uznania, że tak
skonstruowany polski system Zielonych Certyfikatów spełnia przesłankę
publicznego pochodzenia środków.
Zgodnie z rozstrzygnięciem Trybunału w sprawie PreussenElektra 8:
„uregulowania państwa członkowskiego, na mocy których (…) prywatne
przedsiębiorstwa zajmujące się zaopatrzeniem w energię elektryczną są
zobowiązane do zakupu energii elektrycznej wytworzonej z odnawialnych
źródeł energii na terenie ich strefy zaopatrzenia (…) nie stanowią pomocy
publicznej w rozumieniu art. 92 ust. 1 traktatu WE.” [obecnie art. 107 ust. 1
TfUE].
Nie ma przy tym znaczenia, że producenci energii z OZE uzyskują od Państwa
Członkowskiego w stosunku do innych podmiotów istotną korzyść. TSUE
uznał, że w takim przypadku nie dochodzi do bezpośredniego czy
pośredniego transferu zasobów państwowych, mimo że korzyść ta została
przyznana przez państwo w drodze aktu prawnego 9.
Podobne stanowisko Komisja zajęła w nowoprojektowanym Zawiadomieniu
w sprawie pojęcia pomocy państwa 10, w którym uznaje, że:
„Regulacja, która prowadzi do redystrybucji środków finansowych od
jednego podmiotu prywatnego do drugiego bez jakiegokolwiek dalszego
zaangażowania państwa, nie wiąże się z przekazaniem zasobów
państwowych, jeżeli następuje bezpośredni przepływ środków finansowych
od jednego podmiotu prywatnego do drugiego, bez udziału podmiotu
publicznego lub prywatnego wyznaczonego przez państwo do celów
zarządzania takim przekazaniem.
Przykładowo nałożony przez państwo członkowskie na prywatnych
dostawców energii elektrycznej obowiązek zakupu energii produkowanej
z odnawialnych źródeł energii po stałych cenach minimalnych nie wiąże się
z bezpośrednim ani pośrednim przekazaniem zasobów państwowych
przedsiębiorstwom, które produkują taki rodzaj energii elektrycznej.
W takim przypadku przedmiotowe przedsiębiorstwa (tj. prywatni dostawcy
8
Wyrok TSUE z 13 marca 2001 r. w sprawie C-379/98 PreussenElektra, Zb. Orz.
2001, s. I-2099, pkt 66.
9
Pkt 59-67 ww. wyroku; M. Stoczkiewicz, Pomoc państwa dla przedsiębiorstw
energetycznych w prawie Unii Europejskiej, LEX.
10
Projekt Komunikatu Komisji, Zawiadomienie Komisji w sprawie pojęcia pomocy
państwa
w rozumieniu
art.
107
ust.
1
TfUE,
http://ec.europa.eu/competition/consultations/2014_state_aid_notion/draft_
guidance_pl.pdf
10
energii elektrycznej) nie są powoływane przez państwo do zarządzania
danym programem pomocy, ale są jedynie związane obowiązkiem zakupu
określonego rodzaju energii elektrycznej, korzystając ze swoich własnych
zasobów finansowych.” 11
Mechanizm stałych cen minimalnych i ZC jest podobny w analizowanym
zakresie, ponieważ nie wiąże się z bezpośrednim ani pośrednim
przekazaniem zasobów państwowych przedsiębiorstwom produkującym
energię, ale oznacza jedynie przepływ środków pomiędzy prywatnymi
przedsiębiorstwami energetycznymi, bez zaangażowania środków państwa
i bez pośrednictwa państwa.
Pogląd, że wydawanie ZC nie stanowi formy korzyści pochodzącej ze środków
publicznych, znajduje również odzwierciedlenie w dotychczasowej praktyce
Komisji Europejskiej. W jej ocenie, wydawanie przez państwo ZC jest
równoznaczne z udzieleniem jedynie „urzędowego zaświadczenia
dotyczącego ilości energii z OZE wyprodukowanej przez otrzymującego
certyfikat” 12.
Takie stanowisko zostało przedstawione przez Komisję w decyzjach
dotyczących systemów certyfikatowych funkcjonujących w innych Państwach
Członkowskich, w tym między innymi w: (i) decyzji z 28 listopada 2001 r.
w sprawie N 504/2000 – Wielka Brytania – Renewables Obligation and
Capital Grants for Renewable Technologies 13, (ii) decyzji z 2 sierpnia 2002 r.
w sprawie N 14/2002 – Belgia - Régime fédéral belge de soutien aux énergies
renouvelables, czy (iii) decyzji z 5 lutego 2003 r. w sprawie N 789/2002 –
Szwecja – Green certificates.
a)
Brak publicznego mechanizmu kompensującego
W pierwszej z powyższych decyzji Komisja stwierdziła, że brytyjski system ZC
wiąże się z udzielaniem przez państwo pomocy publicznej dla producentów
energii z OZE. O takiej kwalifikacji zadecydowało jednak to, że elementem
brytyjskiego systemu wsparcia był fundusz państwowy, którego zadaniem
było gromadzenie i zarządzenie wpływami z opłaty manipulacyjnej,
11
zob. pkt. 63-66, s. 18 i 19 projektu Zawiadomienia Komisji w sprawie pojęcia
pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
12
Decyzja Komisji z dnia 28 listopada 2001 r. w sprawie N 504/2000 – Wielka
Brytania – Renewables Obligation and Capital Grants for Renewable
Technologies, s. 15; decyzja Komisji z dnia z 5 lutego 2003 r. w sprawie N
789/2002 – Szwecja – Green certificates, s. 4.
13
System brytyjski był następnie zmieniany kolejnymi decyzjami Komisji,
w których jednak ocena systemu ZC nie uległa zmianie, zob.: (i) decyzja z dnia
6 lutego 2004 r. N 600/2003 – Wielka Brytania - Amendment to the Renewable
Obligation Order, (ii) decyzja z dnia 23 lutego 2005 r. w sprawie N 362/2004 –
Wielka Brytania - Renewables Obligation Order 2005, (iii) decyzja z dnia 11
lutego 2009 r. w sprawie N 414/2008 – UK Renewables Obligation –
Introduction of a banding mechanism, oraz (iv) decyzja z dnia 30 marca 2010 r.
w sprawie N 65/2010 - Wielka Brytania - Amendments to the Renewables
Obligation Certificates (ROCs) scheme.
11
a następnie przekazywanie tych środków uczestnikom systemu, częściowo
kompensując ich obowiązek zakupu energii z OZE 14.
Polski system ZC nie zawiera podobnych mechanizmów, co stanowi
zasadniczą różnicę pomiędzy brytyjskim a polskim systemem ZC 15.
W szczególności, takiego charakteru nie ma NFOŚiGW, do którego - co
prawda - trafiają opłaty zastępcze, jednakże nie są one następnie
przekazywane jako rekompensata uczestnikom systemu. Środki te są
wykorzystywane na projekty dotyczące ochrony środowiska w ramach
programów pomocowych. Tym samym środki trafiające do NFOŚiGW nie są
zwrotnie przekazywane do systemu i nie pełnią funkcji kompensującej dla
podmiotów zobowiązanych, a zatem sam fundusz nie stanowi elementu
polskiego systemu ZC.
Natomiast w zakresie wydawania ZC Komisja stwierdziła w ww. decyzji, że
takie działanie państwa nie angażuje środków publicznych, ponieważ
państwo nie rezygnuje przy tym z jakichkolwiek przychodów, które by
miało, gdyby system nie został wprowadzony:
"państwo przekazuje nieodpłatnie zielone certyfikaty producentom energii
odnawialnej. Producenci energii odnawialnej, którzy wyprodukowali pewną
ilość energii odnawialnej dostarczonej następnie do klientów w Wielkiej
Brytanii, otrzymają w zamian odpowiednią ilość zielonych certyfikatów.
Mogą oni sprzedawać te certyfikaty dostawcom na (przyszłym) rynku
zielonych certyfikatów, a więc państwo oferuje im pewne dobra
niematerialne. Jednak, oferując nieodpłatnie zielone certyfikaty, państwo
nie wydaje się akceptować utraty przychodów. Państwo zapewnia jedynie
urzędowy dowód, że energia odnawialna rzeczywiście została wytworzona.
W związku z tym, w odniesieniu do udzielania zielonych certyfikatów przez
państwo na rzecz producentów brak jest zaangażowania zasobów
państwowych w rozumieniu art. 87 (1) TWE [obecnie art. 107 ust. 1 TfUE]”.
[tłumaczenie własne] 16
b)
Brak udziału środków państwowych
Komisja podtrzymała powyższą ocenę także w decyzji dotyczącej belgijskiego
systemu zielonych certyfikatów, uznając, że:
“(...) ani przydział zielonych certyfikatów przez regionalne organy
regulacyjne, ani też zobowiązanie dystrybutorów i zarządzających
regionalnymi sieciami przesyłowymi do nabywania pewnej ilości zielonych
certyfikatów pod rygorem kary grzywny, nie stanowi pomocy państwa
14
zob. decyzja N 504/2000, s. 12.
15
zob. decyzja Komisji z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie C 7/2005 - program
pomocy państwa realizowany przez Słowenię w oparciu o krajowe
ustawodawstwo dotyczące kwalifikowanych producentów energii elektrycznej,
par. 69-71 i cytowane tam orzecznictwo.
16
zob. decyzja N 504/2000, s. 11 – 12.
12
w rozumieniu art. 87 (1) TWE [obecnie art. 107 ust. 1 TfUE]” 17 [tłumaczenie
własne].
Podobnie jak polski system ZC, belgijski system wsparcia opierał się
wyłącznie na wydawaniu przez państwa zielonych certyfikatów
odpowiadającej ilości wytworzonej energii z OZE przez jej producentów oraz
obowiązku zakupu energii OZE przez dostawców energii. Ocena polskiego
systemu ZC w tym zakresie powinna zatem odpowiadać ocenie systemu
belgijskiego przez Komisję w powołanej decyzji.
c)
Brak ceny gwarantowanej
Stanowisko dotyczące systemów ZC zostało następnie ugruntowane
w trzeciej z powołanych decyzji dotyczącej szwedzkiego systemu Zielonych
Certyfikatów. W ocenie Komisji:
“Zamiarem władz szwedzkich jest zapewnienie producentom energii
odnawialnej dodatkowego dochodu ze sprzedaży zielonych certyfikatów na
rynku. Zatem system przynosi korzyść dla tych producentów. Powodem, dla
którego korzyść ta jest przyznawana producentom, jest oczekiwane (ze
względów środowiskowych) podniesienie konkurencyjności odnawialnej
energii elektrycznej na zliberalizowanym rynku energii elektrycznej.
Jednakże, dany środek nie stanowi pomocy państwa, jeżeli nie angażuje
zasobów państwowych. Komisja już uprzednio uznała, że zielone
certyfikaty przyznawane nieodpłatnie producentom nie powodują utraty
zasobów publicznych, ponieważ certyfikaty są jedynie dowodem, że
odnawialna energia elektryczna została wytworzona. W niniejszej sprawie,
środki nie pochodzą z budżetu państwa, ale są przekazywane przez
wszystkich odbiorców energii elektrycznej – władze, przedsiębiorstwa
i osoby prywatne – które mają obowiązek zakupu zielonych certyfikatów.
Dostawcy energii elektrycznej „obsługują” tylko obowiązek ostatecznych
odbiorców do zakupu energii odnawialnej i otrzymują opłatę manipulacyjną
za świadczone usługi. W związku z tym, Komisja stwierdza, że korzyść
przyznana producentom energii odnawialnej poprzez sprzedaż zielonych
certyfikatów na rynku, nie stanowi pomocy państwa.” 18 [tłumaczenie
własne]
W powyższej sprawie Komisja stwierdziła, że szwedzki system częściowo
stanowi pomoc publiczną w zakresie wprowadzenia ceny gwarantowanej dla
ZC, która miała być stosowana w przypadku, gdy cena certyfikatów spadnie
poniżej określonego poziomu. Co istotne również, środki na
rekompensowanie spadku cen miały pochodzić z opłat zastępczych
płaconych przez zobowiązanych do nabywania energii 19. Możliwość
uruchomienia ceny gwarantowanej przewidziano na okres pierwszych 5 lat
od wprowadzenia systemu ZC, co zostało uznane przez Komisję za okres
17
zob. decyzja N 14/2002, pkt 2.1, s. 3.
18
zob. decyzja N 789/2002, 3.1.1, s. 4 - 5.
19
Ibid., pkt 2.3, s. 3 i pkt 3.1.2, s. 5.
13
występowania pomocy publicznej w tym systemie 20. W przeciwieństwie do
szwedzkiego systemu, polski system wsparcia produkcji energii z OZE nie
zawiera takich elementów, a cena zielonych certyfikatów jest kształtowana
poprzez mechanizmy rynkowe. I choć pośredni wpływ na maksymalną cenę
ZC ma wysokość opłaty zastępczej ustanowionej ustawowo, to wysokość tej
opłaty nie ma charakteru ceny gwarantowanej dla ZC, a sama opłata
zastępcza nie jest wykorzystywana jako kompensata czy wsparcie dla
uczestników systemu ZC.
d)
Brak ceny minimalnej
Z kolei w swojej ostatniej decyzji Komisja, oceniając system zielonych
certyfikatów funkcjonujący w Rumunii 21, odmiennie od wcześniejszych
rozstrzygnięć, nie przesądziła jednoznacznie, czy system rumuński stanowi
pomoc publiczną (Rumunia notyfikowała system z ostrożności, ale jako
niestanowiący pomocy publicznej). Komisja uznała, że zajęcie wyraźnego
stanowiska co do istnienia pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 ust. 1
TfUE nie jest konieczne, ponieważ nawet gdyby system angażował pomoc
państwa, to zgodnie z przeprowadzoną analizą, środek byłby zgodny
z rynkiem wewnętrznym 22.
Mimo że system rumuński jest w założeniach zbliżony do systemu
polskiego, to jednak istotną różnicę (na niekorzyść systemu rumuńskiego)
stanowi w Rumunii stosowanie ceny minimalnej dla ZC, przez co - w ocenie
Komisji - ZC przekazywane przez państwo stanowią aktywo o określonej
wartości, i tym samym nie są już wyłącznie zaświadczeniem o ilości
wytworzonej energii 23.
Co więcej, jak się wydaje, interpretacja przez Komisję cen minimalnych jako
potencjalnie zawierających elementy pomocy publicznej nie jest jednolita.
Zgodnie z cytowanym powyżej Zawiadomieniem w sprawie pojęcia pomocy
państwa, stosowanie cen minimalnych nie wiąże się z bezpośrednim ani
pośrednim przekazaniem zasobów państwowych przedsiębiorstwom, a zatem
nie stanowi pomocy państwa 24. Niezależnie jednak od stanowiska Komisji
w zakresie cen minimalnych, polski system ZC nie zawiera takich elementów,
a jak już zostało podkreślone powyżej cena ZC jest kształtowana za pomocą
mechanizmów rynkowych.
e)
Brak uprawnień państwa do sprzedaży ZC
Ponadto, w polskim systemie ZC państwo nie posiada uprawnień dalszej
sprzedaży Zielonych Certyfikatów, ale wyłączne prawo w tym zakresie
posiadają przedsiębiorcy. Jest to zasadnicza różnica pomiędzy ZC a np.
20
Ibid., pkt 3.2, s. 6.
21
zob. decyzja Komisji z dnia 13 lipca 2011 r. w sprawie SA.33134 2011/N –
Rumunia – Green certificates for promoting electricity from renewable sources.
22
Ibid., pkt. 55, s. 14.
23
zob. przypis nr 27, s. 13-14 decyzji Komisji SA.33134 2011/N.
24
zob. Zawiadomienie w sprawie pojęcia pomocy państwa, pkt 63-66.
14
uprawnieniami emisyjnymi, do których sprzedaży uprawnione jest również
państwo, i co warunkowało ich ocenę przez Komisję jako stanowiące pomoc
publiczną 25. W ocenie Komisji, w systemach, w których państwo posiada
prawo sprzedaży urzędowych zaświadczeń (uprawnień emisyjnych),
oferowanie ich za darmo przedsiębiorcom wiąże się z utratą przychodu dla
państwa. Natomiast w systemach, w których państwo nie posiada tego
uprawnienia:
„[…] dokument nie ma żadnej wartości dla odbiorcy w stosunku do
państwa i służy jedynie jako autoryzowany dowód określonej produkcji lub
emisji.” 26 [tłumaczenie własne]
Przy tym:
„Tylko wtedy, gdy państwo ustanawia odrębny system finansowania w celu
wsparcia zielonej energii, finansowany z opłat zastępczych, do których
uiszczenia zobowiązani są niektórzy dostawcy, jeżeli nie posiadają
wymaganej ilości certyfikatów, drugi rodzaj systemu [system
nieprzewidujący uprawnień państwa do sprzedaży certyfikatów - dopisek
własny] może zawierać elementy państwowe z uwagi na ten odrębny
system finansowania, i stanowić pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust.
1 TWE [obecnie art. 107 ust. 1 TfUE]” 27 [tłumaczenie własne].
Polski system ZC jest typowym przykładem systemu, w którym wydawanie
certyfikatów nie wiąże się z utratą przychodów państwa, i brak jest
mechanizmu kompensującego finansowanego z opłat zastępczych, tym
samym w tym zakresie nie może on zostać uznany za pomoc państwa.
Wnioski
Polski system produkcji energii elektrycznej z OZE ma charakter selektywny i
choćby potencjalnie może wywierać wpływ na wymianę handlową między
Państwami Członkowskimi i na warunki konkurencji na rynku wewnętrznym.
Brak jest jednak zaangażowania w nim środków pochodzenia publicznego,
tym samym:
a. nieodpłatne przekazywanie producentom energii elektrycznej z OZE
Zielonych Certyfikatów przez państwo nie stanowi zaangażowania
zasobów państwowych (i tym samym uszczuplenia zasobów
publicznych) w rozumieniu art. 107 ust. 1 TfUE,
25
zob. np. decyzja Komisji z dnia 9 lipca 2003 r. w sprawie N 35/2003 - NOx
Trading Scheme – Holandia, s. 8.
26
Przy tym: […] fakt, że zbywalne pozwolenia na emisje lub zanieczyszczenia
dokument mają wartość dla odbiorcy w stosunku do osób trzecich
(dystrybutorów, jak i konsumentów w zielonych certyfikatów energetycznych)
ma w tym zakresie inne znaczenie. Ibid. przypis 10, s. 8.
27
zob. decyzja Komisji z dnia 3 maja 2005 r. - Belgia - Combined Head and Power
certificates, s. 3.
15
b. obowiązek nabywania energii elektrycznej pochodzącej z OZE nie
stanowi formy pomocy publicznej,
c. korzyść uzyskiwana przez producentów energii z OZE poprzez sprzedaż
ZC na rynku, nie stanowi pomocy państwa.
16
2.3.
Brak obowiązku notyfikacji
W związku z tym, że w oparciu o dotychczasowe orzecznictwo TSUE
i praktykę decyzyjną Komisji brak jest podstaw do twierdzenia, że polski
system ZC stanowi pomoc publiczną, brak jest również obowiązku jego
notyfikacji do Komisji.
Taka też ocena została dokonana przez Polskę w momencie projektowania
i następnie wprowadzania systemu ZC w 2005 roku 28. W świetle
obowiązujących wówczas „Wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy
państwa na rzecz ochrony środowiska naturalnego” z 2001 roku („Wytyczne
2001”) 29:
„Państwa Członkowskie mogą przyznać wsparcie na odnawialne źródła
energii poprzez wykorzystanie mechanizmów rynkowych takich jak zielone
certyfikaty lub przetargi. Te systemy dają wszystkim producentom energii
odnawialnych możliwość skorzystania pośrednio z gwarantowanego
zapotrzebowania na produkowaną przez nich energię, po cenach wyższych
od cen rynkowych energii konwencjonalnej. Cena tych zielonych
certyfikatów nie jest z góry ustalona, lecz zależy od relacji podaży
i popytu.”.
Komisja nie zakładała wówczas, że każdy system wsparcia oparty na
zielonych certyfikatach, co do zasady, stanowi pomoc publiczną. Kryteriom
zawartym w tym dokumencie, tym samym ocenie i zatwierdzeniu przez
Komisję, miały podlegać tylko te systemy ZC, które stanowiły pomoc
państwa 30. Skoro polski system ZC nie zawiera elementów pomocy
publicznej, nie było obowiązku jego notyfikacji zarówno w momencie jego
wprowadzenia, jak i w chwili obecnej.
Warto także zaznaczyć, że Komisja już dotychczas posiadała podstawowe
informacje dotyczące polskiego systemu ZC przekazane przez polskie władze,
w tym również stanowisko Polski w zakresie braku elementów pomocy
państwa w systemie ZC oraz informację o braku jego notyfikacji 31. Zgodnie z
prawem UE, Komisja dysponuje wyłączną kompetencją w zakresie
stwierdzenia zgodności środka wsparcia z rynkiem wewnętrznym. W tym
celu została ona wyposażona w szczególne uprawnienia nadzorcze oraz
kontrolne, w tym możliwość wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie
28
zob. np. wyjaśnienia władz polskich przedstawione w związku z konsultacjami
w sprawie stosowania wytycznych wspólnotowych w sprawie pomocy państwa
na ochronę środowiska w 2012 roku. Dokument do dyskusji – pomoc państwa
na ochronę środowiska - Kwestionariusz dla zainteresowanych podmiotów, pkt
1.1
i
przypis
nr
6,
oraz
pkt
1.22,
dostępne
na
www.uokik.gov.pl/download.php?id=1030.
29
Dz. Urz. UE z 3.2.2001, C 37.
30
Ibid., pkt 62 in principio.
31
zob. np. wspomniany powyżej Kwestionariusz dla
podmiotów.
zainteresowanych
17
zbadania środka, co do którego powzięto wątpliwości w zakresie jego
dopuszczalności, oraz żądania szczegółowych informacji 32.
Mimo posiadania informacji w zakresie polskiego systemu ZC, nie zostały
wówczas podjęte z własnej inicjatywy Komisji żadne działania mające na celu
zbadanie systemu ZC. Jak się wydaje, zgodnie z zasadami prawidłowej
administracji, równego traktowania czy ochroną uzasadnionych oczekiwań,
Komisja powinna podejmować takie działania przy każdym uzasadnionym
podejrzeniu występowania nielegalnej pomocy. Jeżeli zatem pomimo
posiadania informacji o polskim systemie ZC, żadne działania nie zostały
podjęte przez Komisję, można twierdzić, że polski system ZC nie budził
wątpliwości Komisji w zakresie jego dopuszczalności.
Jednakże z uwagi na szeroki zakres uznania Komisji i brak związania
wcześniejszymi decyzjami 33, nie można nigdy wykluczyć, że Komisja uzna
polski system ZC za pomoc publiczną. W przypadku poddania systemu ZC
ewentualnej ocenie Komisji, z uwagi na średni czas trwania postępowań w
sprawie pomocy publicznej - od kilkunastu do nawet kilkudziesięciu miesięcy,
a także przez wzgląd na trwające rozmowy pomiędzy Państwami
Członkowskimi dotyczące składu Komisji Europejskiej w nowej kadencji
(Komisja w obecnym składzie będzie funkcjonować do czasu porozumienia
się Państw Członkowskich i zatwierdzenia pełnego nowego składu przez
Parlament Europejski, najwcześniej podczas jesiennej sesji plenarnej) w
najbliższym czasie nie należy spodziewać się żadnej decyzji Komisji.
32
Uprawnienia te Komisja wykorzystała w ostatnim czasie, np. w przypadku
domniemanej pomocy w postaci zwolnień podatkowych dla korporacji
międzynarodowych, zob. informację prasową Komisji z dnia 11 czerwca 2014 r.
IP/14/663, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-663_en.htm.
33
Należy jednak podkreślić, że Komisja jest związana przepisami traktatowymi,
rozporządzeniami, wydanymi wytycznymi i komunikatami, jak również
orzecznictwem sądów unijnych, w tym w zakresie interpretacji przepisów
prawa pomocy publicznej, a zatem np. stanowiskiem TSUE wyrażonym
w cytowanym powyżej wyroku w sprawie PreussenElectra dotyczącym
rozumienia przesłanki “publicznego pochodzenia środków”.
18
3. AUTONOMIA PAŃSTW CZŁONKOWSKICH
W KREOWANIU SYSTEMU WSPARCIA
Swoboda w kształtowaniu systemów wsparcia przez Państwa Członkowskie
różni się w zależności od tego, czy dany system stanowi pomoc publiczną, czy
też nie.
Jeżeli dany środek nie wyczerpuje przesłanek występowania pomocy
publicznej - jak zgodnie z niniejszą analizą polski system wsparcia dla OZE wówczas swoboda Państwa Członkowskiego jest większa i nie mają
zastosowania ograniczenia przewidziane w prawie UE dla środków wsparcia
stanowiących pomoc publiczną.
Niezależnie natomiast od charakteru wsparcia, tj. tego, czy stanowi ono
pomoc publiczną, państwo może wedle własnego uznania określać elementy
systemu ZC o charakterze technicznym czy formalnym, które nie mają
wpływu na ocenę występowania czy dopuszczalności pomocy publicznej,
w tym określić czas i warunki wejścia do systemu nowych przedsiębiorców
lub instalacji, np. w oparciu o rozpoczęcie budowy instalacji przed określoną
datą.
Warszawa, 3 września 2014 r.
19
Wykaz skrótów
NFOŚiGW - Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej
OZE – odnawialne źródło(a) ergii (ang. RES - renewable energy sources)
Prezes URE – Prezes Urzędu Regulacji Energetyki
Prawo energetyczne – ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo
energetyczne (Dz. U. z 1997 r. Nr 54, poz. 348 ze zm.)
TSUE lub Trybunał - Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
TfUE - Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r.
(wersja skonsolidowana Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C z 9.05.2008
r., Nr 115, poz. 49).
Zawiadomienie w sprawie pojęcia pomocy państwa - Projekt Komunikatu
Komisji Europejskiej, Zawiadomienie w sprawie pojęcia pomocy państwa
w rozumieniu
art.
107
ust.
1
TFUE,
http://ec.europa.eu/competition/consultations/2014_state_aid_notion/draft
_guidance_pl.pdf.
Wytyczne 2001 - Komunikat Komisji Europejskiej, Wspólnotowe wytyczne
dotyczące pomocy państwa na rzecz ochrony środowiska naturalnego, Dz.
Urz.
UE
z
2001,
C
37/03,
http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001Y0203%2802%29&from=EN
20