System transportowy jako instrument zarządzania rozwojem

System transportowy jako instrument zarządzania rozwojem

Agnieszka Zimnicka
AGNIESZKA ZIMNICKA
SYSTEM TRANSPORTOWY JAKO INSTRUMENT ZARZĄDZANIA ROZWOJEM PRZESTRZENNYM MIASTA
Streszczenie prezentacji pracy doktorskiej [1]
Praca doktorska S y s t e m t r a n s p o r t o w y j a k o i n s t r u m e n t z a r z ą d z a n i a r o z w o j e m p r z e s t r z e n n y m m i a s t a została przygotowana pod kierunkiem Zbigniewa Paszkowskiego. Wywód zmierza do udowodnienia tezy, iż samorząd
kształtując lokalny system transportowy przyczynia się do usprawnienia funkcjonowania i rozwoju przestrzennego miasta. A może raczej, iż system transportowy może
być skutecznym instrumentem w zarządzaniu rozwojem przestrzennym. Celem pracy
było wykazanie zależności pomiędzy elementami systemu transportowego a rozwojem przestrzennym miasta. W dobie spontanicznej suburbanizacji, dynamicznej motoryzacji, wzrostu liczby osób uzależnionych od samochodu w życiu codziennym,
trudności ekonomicznych systemów miejskiej komunikacji zbiorowej oraz rozwoju
przestrzennemu opartemu na indywidualnych decyzjach inwestorskich konieczne
wydaje poszukiwania narzędzia, dzięki któremu samorządy skutecznie mogłyby realizować swoją politykę rozwoju przestrzennego.
1
System transportowy jako instrument zarządzania rozwojem przestrzennym miasta, Politechnika Śląska, promotor: Zbigniew Paszowski (Politechnika Szczecińska), recenzenci: Krzysztof
Bieda (Politechnika Krakowska), Krzysztof Gasidło (Politechnika Śląska); praca doktorska
obroniona w 2004 r. z wyróżnieniem; otrzymała wyróżnienie Ministra Infrastruktury 2005.
79
Agnieszka Zimnicka
Teza została poparta wnioskami z publikacji, danych źródłowych, prac badawczych
zewnętrznych oraz własnych. Praca składa się z części analitycznej zawierającej analizy
wpływu systemu transportowego na rozwój przestrzenny, charakterystyki czynników
materialnych i behawioralnych transportu miejskiego, zestawienia znanych narzędzi
zarządzania systemami transportowymi i rozwojem przestrzennym oraz szczegółowe
studia dwóch przypadków: Rotterdamu (NL) i Kurytyby (BR). Na część ekspertmentalną składał się model zarządzania rozwojem przestrzennym miasta zintegrowany
z planowaniem systemu transportowego oraz przykład jego zastosowania w obszarze
metropolitalnym Szczecina.
Pierwszym krokiem na drodze do udowodnienia tezy był przegląd układów przestrzennych miast: od miast kompaktowych w układach koncentrycznych, zdecentralizowanych czy satelitarnych, poprzez linearne, po rozproszone. Szkielet struktury
przestrzennej zawsze stanowi system transportowy, z dominującą rolą transportu
samochodowego. Konsekwencja w rozwoju przestrzennym, wizja tego rozwoju w skali makro pełni rolę kluczową na drodze do realizacji planów długoterminowych.
Całościowa i spójna, w miarę prosta koncepcja rozwoju przestrzennego zdecydowanie
przyczynia się zarówno do polepszenia jakości przestrzeni miejskiej i przepustowości
komunikacyjnej, jak i daje możliwości skutecznych interwencji w przypadku zmieniających się uwarunkowań.
Druga sprawa, to czynniki które wpływają na decyzje lokalizacyjne poszczególnych Inwestorów.
FIRMY
INFRASTRUKTURA
TRANSPORT
LUDZIE
DOSTĘPNOŚĆ
MIASTO
ŚRODOWISKO
MIEJSCA ZAMIESZKANIA
SAMORZĄD
MIEJSCA REKREACJI
USLUGI OGÓLNOMIEJSKIE
MIEJSCA PRACY
LEGENDA:
INWESTYCJE
1. Inwestycje w rozwój przestrzenny miasta — dostępność jako warunek działania sektora prywatnego
80
Agnieszka Zimnicka
Poszczególne branże wypracowały szczegółowe kryteria lokalizacji, zaś decyzje osób
prywatnych związane są z osobistymi preferencjami, często wymykającymi się od
uogólnień, niewątpliwie jednak główną lub jedną z głównych ról odgrywa dostępność
poszczególnych składowych dobrobytu czy czynników produkcji, a nie ich fizyczna
bliskość. Dostępność, czyli czas, komfort i bezpieczeństwo dotarcia do celu podróży.
Miasto rozwija się przestrzennie, gdy realizowane są kolejne elementy jego struktury
przestrzennej. Obiekty kubaturowe realizowane są głównie ze środków prywatnych,
zgodnie z zasadami gry rynkowej. Decyzje zapadają z uwzględnieniem partykularnych
interesów poszczególnych stron, w czasie, miejscu, formie będącej swoistym consensusem między wytycznymi planu miejscowego a zamierzeniami inwestora. Mimo,
iż na można zauważyć zaangażowanie samorządu we wszystkie podstawowe strefy
funkcjonalne rozwoju przestrzennego, trzeba pamiętać, że sektor publiczny odgrywa
wiodącą rolę wyłącznie w granicach realizacji zadań własnych — czyli w obrębie Infrastruktury technicznej, społecznej, transportowej, przestrzeni publicznych, w tym
terenów chronionych i rekreacyjnych. W pozostałych przypadkach są to inwestycje
minimalne z punktu widzenia całego miasta (mieszkania socjalne, urzędy jako miejsca
pracy czy usług). Z wymienionych elementów jedynie transport jest silnym czynnikiem
katalizującym rozwój przestrzenny, ponieważ dostępność zawsze pełni ważną rolę
przy podejmowaniu decyzji lokalizacyjnych w obrębie sektora prywatnego. Istnieje
dwustronna zależność między transportem a sposobem zagospodarowania terenów i
transport wiąże wszystkie sfery funkcjonowania miasta. Jeśli dodać, że transport
planowany jest lokalnie i jest realizowany ze środków publicznych, można potwierdzić, że może być narzędziem wpływania na zachowania lokalizacyjne inwestorów. Co
więcej, zapis planu miejscowego działa niejako natychmiastowo — od momentu uprawomocnienia się, zaś układ transportowy ma dużą bezwładność i przedstawia sobą
wielką wartość rynkową w postaci strumieni klientów, użytkowników przestrzeni
miasta.
Aby znaleźć odpowiedź na pytanie jak wpływać za pomocą systemu transportowego
na rozwój przestrzenny, należało najpierw zidentyfikować składniki tego systemu, czyli potencjalne bodźce rozwojowe. Rozpatrzono dwie kategorie: składniki materialne
oraz behawioralne. Zasoby materialne infrastruktury transportowej ograniczone są
niemal wyłącznie kosztami. Sieci drogowe czy trakcyjne, dotychczas tworzące w strukturze miasta bariery przestrzenne, są chowane pod powierzchnię ziemi, umieszczane
na wiaduktach, stawia się budynki ponad nimi, co pozwala na intensywne wykorzystanie gruntów.
Mimo, że w dziedzinie środków transportu można mówić bardziej o ewolucji niż
rewolucji — nadal dominują silniki spalinowe lub elektryczne, i tutaj można dobrać
odpowiedni sposób podróżowania dla każdego miejsca świata. W przypadku
transportu publicznego kluczową rolę odgrywa przepustowość, stąd poszukiwania jak
81
Agnieszka Zimnicka
2. Kobe — przejścia dla pieszych porozrzucane na skrzyżowa
niu. Priorytet po stronie kierowcy (fot. D. Malon)
3. Amsterdam — przejazdy dla samochodów. Priorytet po
stronie pieszych (fot. autora)
najsprawniejszego sposobu na masowe podróże po mieście. Rozwiązaniem może być
np. lekka kolej na poduszce magnetycznej, którą można wprowadzać w struktury
śródmiejskie bez konieczności kosztownego i wymagającego często ogromnego
wysiłku technologicznego zagłębiania, Mogą to być też piętrowe tramwaje, czy superpojemne autobussy.
Możliwości techniczne pojazdów szynowych pozwalają na prowadzenie linii nawet
w budynkach mieszkalnych, przy zachowaniu wysokich standardów ekologicznych.
Niejednokrotnie infrastruktura transportowa np. mosty czy dworce, pełni rolę znaków
firmowych miejsc czy miast. Co istotne dla rozwoju przestrzennego — komunikacja
zbiorowa ogniskuje inwestycje w punktach węzłowych — przystanków czy dworców,
zaś komunikacja indywidualna (samochodowa) — daje impuls inwestycyjny na całym
swoim przebiegu.
Czynnikiem wprawiającym w ruch miejski system transportowy są ludzie. Dla przeciętnego człowieka zaś wielką wartością jest wolność, wolność wyboru, wolność kierunku i czasu jazdy. Ludzie ze swej strony stanowią ogromną wartość dla funkcji
komercyjnych. Rolę odgrywają nie tylko potoki pasażerskie, czyli liczba osób przemieszczających się na danym kierunku, ale i możliwość zatrzymania się, pora dnia/tygodnia. W ekstremalnych przypadkach można mówić o grupie osób uzależnionych
od własnego samochodu. Biorąc pod uwagę analizy przytoczonych przykładów, można stwierdzić iż najważniejszymi czynnikami wpływającymi na zachowania transportowe są: forma i lokalizacja działalności gospodarczej, uwarunkowania kulturowe
rzutujące zarówno na formy pracy, nauki, miejsce zamieszkania, spędzania wolnego
czasu, a także na wybór środka transportu. Czynniki kulturowe mają również odzwierciedlenie w przestrzeni. Krótka ilustracja: Brasilia — miasto bez chodników czy Kobe
— przejścia dla pieszych rozrzucone po bezkresnym skrzyżowaniu, widać wyraźnie
dominację ruchu kołowego na poziomie mentalnym i formalnym. Tymczasem w
Amsterdamie buduje się przejazdy dla samochodów przez chodnik. Pieszy porusza się
bez żadnych fizycznych barier — to samochody pokonują krawężniki, to kierowcy
muszą uważać na ruch pieszy. Jako ostatni czynnik wymieniono czaso-przestrzeń
w rozumieniu — maksymalizacji wykorzystania terenów w czasie. Transport — to
ruch: pożegnania i powitania, dla rozwoju przestrzennego otwarte są więc możliwości
dynamicznego i wielofunkcyjnego użytkowania elementów infrastruktury transportowej.
Kolejnym etapem badań była analiza stosowanych narządzi oddziaływania na przestrzeń i transport w mieście. Obecnie stosowane narzędzia dotyczą bezpośrednio
formy i lokalizacji elementów infrastruktury transportowej, regulacji prawnych i organizacyjnych systemów transportowych oraz finansów. Samorządy próbują oddziaływać zarówno na podaż, jak i popyt w lokalnym systemie transportowym. Jakie są
kluczowe elementy, decydujące o skuteczności danego narzędzie? Jako przykład
wnioskowania przytoczono casus stref ograniczonego parkowania w Polsce. Wszystkie
82
Agnieszka Zimnicka
duże miasta w Polsce mają już takie strefy. Teoria (Dimitriou, 1990) głosi, iż strefy
powinny zniechęcać do postoju, zachęcać do wybrania alternatywnego do własnego
samochodu sposobu przemieszczania się do celów będących w zasięgu strefy. Tymczasem np. w Szczecinie pierwszymi obszarami objętymi płatnym parkowaniem były
okolice urzędów: miejskiego i wojewódzkiego. Cóż, kiedy w promieniu niemal 500 m
nie ma tam przystanku komunikacji zbiorowej. W rezultacie w Szczecinie, podobnie
jak w wielu miastach Polski (NIK 2002), opłaty te są traktowane jako dodatkowe
obciążenie fiskalne, z tym, że możliwe do uniknięcia (dotychczasowa ściągalność
należności wynosiła ok. 30%). Stąd wnioski, iż każde narzędzie powinno mieć jasno
zdefiniowane zachowania, które chce wywoływać i infrastrukturę umożliwiającą projektowane zachowania, wymaga konsekwencji w realizacji.
Krokiem wieńczącym część analityczną pracy było zidentyfikowanie roli systemów
transportowych w praktyce funkcjonowania obszarów zurbanizowanych. Na przykładach praktycznych autorka próbowała odpowiedzieć na pytania, w jaki sposób samorządy kształtując system transportowy wpływają na rozwój gospodarczy i przestrzenny, polepszają jakość życia mieszkańców i jakość środowiska naturalnego, w jaki sposób poprzez transport prowadzą działania marketingowe. Podstawą rozważań były
wyprawy badawcze, zaś spośród wielu miast Polski, Europy oraz świata do szczegółowego opracowania wybrano: holenderski Rotterdam, brazylijską Kurytybę oraz rodzinne miasto autorki — Szczecin. Szczecin został polem doświadczalnym dla eksperymentów w dziedzinie zarządzania rozwojem przestrzennym i systemem transportowym jako przykład miasta polskiego przeżywającego spontaniczną suburbanizację
oraz podejmującego działania zmierzające do regeneracji centrum. Wybór miasta eksperymentalnego pociągnął za sobą wybór miast przykładowych.
Rotterdam ma do Szczecina niezwykłe podobieństwo uwarunkowań wewnętrznych,
fizycznych i historycznych, jest silnym ośrodkiem regionalnym. Jest to miasto od lat
sprawnie zarządzane, z wykształconą kulturą „zrównoważonego podróżowania”, rozwijające się obecnie w imponującym tempie. Jest to miasto bogate, a więc mające dużą
swobodę przy doborze rozwiązań. Obecnie realizowana strategia rozwoju ma swoje
korzenie w latach 80-tych, gdy ożywienie gospodarcze miasta związane było z tworzeniem parków technologicznych, klasterów na terenach doskonale dostępnych —
w wybranych punktach obwodnicy autostradowej miasta o dobrych połączeniach
z komunikacją zbiorową. Obecnie zaś, limitując dostępność kolejnych obszarów śródmiejskich, prowadzone są działania zmierzające do regeneracji społecznej, gospodarczej i ekologicznej centrum, w tym terenów poportowych. Rotterdam używa dostępności jako atutu przy zdobywaniu nie tylko nowych inwestorów komercyjnych, ale
i przy zachęcaniu nowych mieszkańców do osiedlania się. Inwestycje w rozwój sieci
transportowej są wkładem samorządu do wspólnych przedsięwzięć partnerskich z firmami prywatnymi, dzięki którym trudne obszary śródmieścia zmieniają swoją formę
przestrzenną i strukturę społeczną.
83
Agnieszka Zimnicka
Kurytyba zaś, mimo, że odległa fizycznie, jest doskonałym przykładem na kompleksowe zarządzanie miastem przy ograniczonych środkach finansowych i technicznych.
Niezwykła skuteczna polityka zrównoważonego rozwoju miasta oparta kompleksowym wykorzystaniu transportu: jego infrastruktura porządkuje urbanizację kolejnych
obszarów, sprawność i dostępność finansowa jest środkiem na poprawę jakości środowiska naturalnego oraz życia mieszkańców. Co ciekawe, kultura podróżowania w punkcie wyjścia (czyli 30 lat temu) była podobna jak w Polsce: wysoki stopień motoryzacji,
styl życia ściśle związany z własnym samochodem. Rozwój przestrzenny oparto na
modelu linearnym w układzie gwiaździstym, szkielet stanowią drogi szybkiego ruchu z
wydzielonymi pasami dla super-pojemnych autobusów ekspresowych. System transportowy jest przejrzysty, odpowiednim rodzajom tras (dzielnicowa, łącznikowa,
ekspresowa itp.) odpowiadają odpowiednie rodzaje autobusów. Punkty węzłowe pełnią jednocześnie rolę agend wydziałów urzędu miasta, centrów służb publicznych,
edukacji oraz spełniają funkcje komercyjne. Dostępność w przypadku Kurytyby, to nie
tylko możliwości sprawnego przemieszczania się surowców i produktów, to także bardzo szeroki i zdywersyfikowany rynek pracy, wysoka jakość środowiska naturalnego
w mieście. Rozwój oparty na transporcie publicznym wymagał wielkich zmian kulturowych, ale po 30 latach można powiedzieć, że korzyści znacznie przewyższają koszty.
Wnioski z części analitycznej stały się podstawą dla sformułowania modelu zarządzania rozwojem przestrzennym miasta zintegrowanego z planowaniem systemu transportowego. Niewątpliwie, poza aspektami planistycznymi, społecznymi, inżynierskimi
i ekonomicznymi, kluczową rolę z perspektywy zarządzania przestrzenią miejską,
a tym samym — prezentowanej dysertacji, pełni strona polityczna, czyli transport jako
narzędzie w kreowaniu wizji rozwoju i użycia zasobów. Stąd punktem wyjścia jest strategia rozwoju definiująca zarówno pożądaną strukturę przestrzenną jak i pożądanych
jej użytkowników. Punktem wyjścia jest zdefiniowanie „odbiorcy” przestrzeni miejskiej w rozumieniu — pożądanego profilu użytkownika i inwestora. Odpowiedź na
pytanie o grupy docelowe szukać trzeba w dokumentach strategii rozwoju. Misja miasta w sposób pośredni opisuje preferencje samorządu w tym zakresie. Struktura funkcjonalna powinna uwzględniać szczegółowe preferencje tych użytkowników. Zawężając zbiór odbiorców i inwestorów można ograniczyć i uszczegółowić wytyczne rozwoju przestrzennego, a także preferencje dostępności. Kształtując wytyczne dostępności
obszaru samorząd precyzuje jednocześnie wytyczne inwestycyjne. Dobra dostępność
jest uznawana za podstawowy atut rozwojowy ośrodków miejskich. Dobra — nie znaczy jednak powszechna. Ograniczanie dostępności jest ważne szczególnie w aspekcie
ochronnym.
Dla realizacji założeń planistycznych konieczna jest integracja działań w ramach urzędów miasta. Główne obszary sprzężenia, to planowanie przestrzenne, promocja rozwoju gospodarczego, inwestycje publiczne oraz komunikacja miejska. Współpraca
wymagać będzie stałego przepływu (o zapotrzebowaniach, problemach operacyjnych),
84
Agnieszka Zimnicka
4. Kurytyba — schemat systemu transportowego (oprac. autora)
5. Szczecin — schemat systemu transportowego (oprac. autora)
6. Rotterdam — schemat systemu transportowego (oprac. dS+V Rotterdam)
koordynacji przedmiotowej i czasowej działań. Elementem najsprawniej łączącym
działania władz mogłaby być jednostka zajmująca się promocją gospodarczą. Z jednej
strony odpowiada ona za wizerunek miasta, za przekaz informacji o atrakcjach miasta i
możliwościach inwestycyjnych, zachęca do inwestowania, z drugiej — winna absorbować informacje rynku na temat oczekiwań grup docelowych, sygnały o problemach
i potrzebach mieszkańców i inwestorów związanych z bieżącym rozwojem przestrzennym.
Autorka podjęła próbę symulacji zastosowania modelu na przykładzie miasta Szczecina. Pierwszym krokiem było określenie grup docelowych użytkowników oraz struktury przestrzennej w ramach obowiązującej strategii rozwoju. Uchwalony w maju 2002
dokument precyzuje misję jako: Szczecin ośrodkiem integracji europejskiej, ponadregionalnym centrum południowego Bałtyku ▬ wspólnotą mieszkańców wykorzystującą do zrównoważonego i trwałego rozwoju tradycję historyczną, walory środowiska
przyrodniczego oraz swoje nadodrzańskie położenie. Na podstawie tak brzmiącego
celu nadrzędnego, do podstawowych grup docelowych projektu trzeba zaliczyć:
ƒ
mieszkańców, w rozumieniu społeczności o różnorodnych korzeniach historycznych,
ƒ
instytucje związane z Unią Europejską oraz regionalne organizacje publiczne działające
w obrębie państw Morza Bałtyckiego związane tematycznie działalnością z podtrzymaniem tradycji historycznej, zagadnieniami środowiska naturalnego oraz rzeką Odrą,
ƒ
firmy, instytucje i organizacje prywatne wykorzystujące takie zasoby jak: położenia u ujścia
rzeki Odry do Bałtyku, walory przyrodnicze aglomeracji, w tym działalność związana
z ochroną zasobów naturalnych, wielokulturowość i doświadczenia (dziedzictwo) burzliwych dziejów historycznych.
Stan docelowy zagospodarowania, powinien być zgodny ze standardami wyznaczonymi przez dokumenty Komisji: Ramy działania dla zrównoważonego rozwoju obszarów zurbanizowanych Unii Europejskiej czy Europejskiej Perspektywy Rozwoju
Przestrzennego, zarówno ze względu na potrzeby mieszkańców, jak i oczekiwania instytucji europejskich, euroregionalnych. Według wymienionych dokumentów wzorcowe miasto europejskie, to osiedle kompaktowe, powiązane z innymi ośrodkami w uzupełniająca się sieć opartą na współpracy między okolicznymi miejscowościami (w tym
między miastem a wsią) i gminami. W założeniu ośrodki metropolitalne miałyby pełnić rolę Bram do usług wyższego rzędu: administracyjnych, kulturalnych, akademickich, będących miejscami wydarzeń o znaczeniu ponadregionalnym. Dlatego bardzo
ważne jest spojrzenie całościowe na obszar metropolii szczecińskiej. Skierowanie
wysiłków na uniezależnianie gmin i osiedli od centrum miasta w zakresie usług podstawowych. Ponadto kluczową rolę spełniać będą zewnętrzne powiązania transportowe z głównymi miastami sieci europejskiej (w tym oczywiście miast polskich) oraz
wewnętrzne połączenia sub-centr miejskich.
85
Agnieszka Zimnicka
7. Model dostępności terenów wysp Łasztownia i Kepa
Parnicka (oprac. autora)
8. Projekt zagospodarowania terenu Łasztowi wykonany
przez zespół L. Czernika w ramach programu Waterfront
Urban Development w 2000 r.
Obszar Szczecina został schematycznie podzielony na 3 grupy: tereny śródmiejskie,
zurbanizowane, oraz o charakterze wiejskim. Tereny wiejskie, zgodnie z założeniami
polityki przestrzennej, powinny rozwijać się w zdecentralizowanym układzie sieciowym, tereny zurbanizowane w układzie linearnym — gwiaździstym, zaś śródmiejskie
— gwiaździstym kompaktowym. Do szczegółowej analizy wybrano tereny Śródodrza
— historycznie będący częścią śródmieścia, niestety nigdy nie podniósł się po wojennych zniszczeniach. W oparciu o materiały z europejskiego projektu Waterfront
Urban Development prowadzonego w ramach programu INTERREG IIc, zaprezentowano dwa możliwe sposoby zagospodarowania katalizowanego przez system transportowy.
W pierwszym przykładzie, przygotowanym przez zespół pod kierownictwem Lechosława Czernika z zespołem, w skład którego wchodziła również autorka, zaproponowano układ o limitowanej dostępności samochodem osobowym, włączony w miejską
sieć powiązań pieszych i wodnych. Dzięki temu stworzono dobre warunki rozwoju
funkcji mieszkaniowej oraz funkcji będących celem podróży — biur lokujących firmy
nie wymagających dużego przepływu klientów, placówek edukacyjnych i rozrywki
tematycznej.
Drugi przykład, przygotowany przez zespół Stanisława Latoura i Waldemara Marzęckiego, pokazuje, jak włączenie całego obszaru do śródmiejskiej mogłoby wywołać
„efekt odbicia” struktury miejskiej, zarówno pod względem formalnym, jak i funkcjonalnym. Byłby to teren o funkcjach mieszanych, w tym mieszkaniowej, ale o charakterze „tranzytowym” czyli z działalnością gospodarczą wymagającą stałego dopływu potencjalnych klientów.
Podsumowując: na podstawie przedstawionych analiz i symulacji można potwierdzić,
iż konsekwentnie realizując założenia prawne, inwestycyjne i organizacyjne leżące w
zakresie kompetencji systemu transportowego można stymulować wybrane obszary
i funkcje, a władze lokalne w Polsce posiadają niezbędne do tego celu instrumenty
prawne i organizacyjne i finansowe. Administracyjnie, gwarantem skuteczności zarządzania przestrzenią za pomocą systemu transportowego jest koordynacja działań między jednostkami zajmującymi się planowaniem przestrzennym, inwestycjami publicznymi (w tym gospodarką nieruchomościami), transportem publicznym i promocją
gospodarczą w ramach jednej strategii rozwoju. Kluczowe czynniki, to długoterminowa strategia rozwoju, selektywność celów i działań, spójność i konsekwencja
w realizacji.
□
86