Ściągnij PDF. - Wydawnictwo WSEI

Paweł Pochodyła
Pozycja ustrojowa Centralnego Biura Antykorupcyjnego
w systemie organów państwowych
[The political position of the Central Anticorruption Bureau
in the state administration system]
1. Geneza utworzenia Centralnego Biura Antykorupcyjnego
Od początku powołania do życia organizacji politycznej jaką jest Prawo i Sprawiedliwość, ważni politycy tego ugrupowania deklarowali potrzebę zwalczania
korupcji w życiu społeczno-politycznym naszego kraju. W 2005 roku partia opublikowała swój program wyborczy, w którym wyraźnie zapowiadała rozprawienie
się z wszechogarniającą korupcją, która jak choroba, toczyła III RP. Remedium na
tę patologię Prawo i Sprawiedliwość upatrywało w nowym urzędzie do zwalczania
korupcji, który miano zamiar utworzyć1. Idea utworzenia całkiem nowej formacji
opierała się na silnym przekonaniu o patologizacji i uwikłaniu w „układy” dotychczas istniejących instytucji publicznych, których genezy, według PiS-u należy
upatrywać w PRL-u. Według szefa Prawa i Sprawiedliwości, Jarosława Kaczyńskiego2, należało utworzyć dwie instytucje, które miałyby za zadanie „oczyszczenie państwa” z „układów”. Pierwszą miała być Komisja Prawdy i Sprawiedliwości,
funkcjonująca na poziomie parlamentu jako twór tymczasowy, bez możliwości
wykonawczych. Rolą tejże Komisji miałaby być identyfikacja „wszechogarniającego układu” na różnych poziomach życia politycznego państwa, począwszy
od władz centralnych a skończywszy na szczeblach gminnych, a następnie jego
likwidacja. Aby w miejsce „starych układów” nie powstawały nowe, potrzebny
byłby urząd, który pilnowałby zaprowadzonego wcześniej „porządku” i w razie
potrzeby interweniował, gdyby „układ” zaczął się odradzać. Urząd do zwalczania
korupcji, według założeń programowych PiS-u miał być formacją elitarną, wyposażoną w możliwość prowadzenia szeroko zakrojonych działań operacyjnych.
Ale przede wszystkim nowy urząd miał być „(…)pierwszą służbą specjalną, która
tak pod względem organizacyjnym, jak i personalnym nie będzie kontynuatorką
którejkolwiek z peerelowskich specsłużb(…)”3. W sferze zainteresowania urzędu
1
2
3
Por. Prawo i Sprawiedliwość PROGRAM 2005, IV Rzeczpospolita. Sprawiedliwość dla Wszystkich.
Zob. Debata przedwyborcza – Prawo i Sprawiedliwość i Sojusz Lewicy Demokratycznej, Jarosław Kaczyński, Wojciech Olejniczak. Debatę prowadził Krzysztof Grzesiowski, [w:] Sygnały
Dnia, 22.09.2005r., g. 07:15, http://www.polskieradio.pl/jedynka/sygnalydnia/artykul9003.html
Prawo i Sprawiedliwość PROGRAM 2005…, s.18.
222
Paweł Pochodyła
miałyby się znaleźć najwyższe władze państwowe, wymiar sprawiedliwości oraz
inne służby, w tym specjalne4.
Po zwycięstwie wyborczym w 2005 roku Prawo i Sprawiedliwość przystąpiło do realizacji przedwyborczych założeń w zakresie utworzenia urzędu do
zwalczania korupcji. 10 października 2005r. Prezes Rady Ministrów Kazimierz
Marcinkiewicz w programie rządowym zatytułowanym „Solidarne państwo dla
solidarnych obywateli” przedstawił propozycje strategicznych celów rządu PiS-u na kolejne cztery lata,. W założeniach tych znalazły się zapisy dotyczące
utworzenia Komisji Prawdy i Sprawiedliwości oraz Urzędu Antykorupcyjnego.
Na głównego twórcę nowego urzędu kierownictwo PiS-u wyznaczyło posła Mariusza Kamińskiego. Kazimierz Marcinkiewicz, jako szef rządu zapowiadał że
Urząd Antykorupcyjny będzie formacją zupełnie apolityczną oraz obiektywną,
co zapewnia osoba jego organizatora, czyli Mariusza Kamińskiego. Sam Mariusz
Kamiński w wywiadach zapowiadał zdecydowaną wolę organizacji urzędu oraz
bezwzględną walkę z korupcją na najwyższych szczeblach władzy, niezależnie
od politycznej przynależności. Pewnym novum zapowiadanym przez Mariusza
Kamińskiego miały być szerokie kompetencje kontrolne powstającej instytucji,
które polegałyby na badaniu wiarygodność deklaracji majątkowych składanych
przez polityków, urzędników etc. W wywiadzie dla Radia PiN 102 FM, z dnia
16 listopada 2005 roku, Mariusz Kamiński zapowiedział, że funkcjonariusze do
nowej służby nie będą pochodzić z rekomendacji politycznych, tylko z naboru otwartego przy którym (…)nikt nie będzie pytany o poglądy polityczne(…)”5,
lecz kilka dni wcześniej w wywiadzie dla Gazety Wyborczej Mariusz Kamiński
mówił, że poszukuje pracowników spośród ludzi wywodzących się z innych instytucji i służb „(…)o solidarnościowym rodowodzie(…)”6.
Proces legislacyjny dotyczący utworzenia CBA przebiegał dość sprawnie.
Pierwszy projekt, który przewidywał utworzenie Centralnego Biura Antykorupcyjnego, specjalnej służby do spraw zwalczania korupcji w instytucjach państwowych i samorządzie terytorialnym oraz w życiu publicznym i gospodarczym, został złożony w Sejmie w styczniu 2006 roku7. W maju projekt trafił do
Prezydenta RP i Marszałka Senatu, w Senacie proces legislacyjny przebiegał do
początku czerwca 2006 roku. 09 czerwca Sejm przyjął część poprawek Senatu
i przekazał ustawę do podpisania Prezydentowi RP. 13 czerwca ustawa została
przez Prezydenta Lecha Kaczyńskiego podpisana i 24 lipca 2006 roku weszła
4
5
6
7
Por. tamże.
http://www.bankier.pl/wiadomosc/Kaminski-Na-poczatku-przyszlego-roku-Centralne-BiuroAntykorupcyjne-rozpocznie-p-1362907.html
Zob. http://serwisy.gazeta.pl/kraj/1,34308,3005216.html
Rządowy projekt ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, druk nr 275 wpłynął 23-01-2006.
Pozycja ustrojowa Centralnego Biura Antykorupcyjnego...
223
w życie8. Na pełnomocnika do spraw organizacji Centralnego Biura Antykorupcyjnego powołano Mariusza Kamińskiego9.
2. Status polityczno-prawny CBA
Polityczno-prawny status CBA reguluje przede wszystkim ustawa z dnia
09 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym10. Akty niższego rzędu, wydane na mocy dyspozycji ustawowej przez Radę Ministrów oraz jej Prezesa formalizują szczegółowe uprawnienia Biura Antykorupcyjnego. Ustawodawca charakteryzuje pozycję Biura jako organu pomocniczego jego szefa, zgodnie
z zapisem art. 5, pkt. 2 ustawy, który stanowi, iż to szef CBA jest centralnym
organem administracji rządowej działającym właśnie przy pomocy Biura, będącego urzędem administracji rządowej. Ustawodawca określając pozycje CBA
jako urzędu administracji rządowej, jednoznacznie wskazuje pozycję tej struktury w systemie organów państwowych, która wcale nie stanowi o całkowitej
niezależności, czy „niepodległości” tej służby specjalnej od opcji rządzącej. Zapis ustawy we wspomnianym wyżej artykule stanowi, że prezes rady ministrów
nadzoruje szefa CBA, a w rezultacie ma prawo do nadzorowania całej działalności Biura11. Należy zauważyć, że rola premiera nie ogranicza się jedynie do ogólnego pojęcia nadzoru albowiem posiada on jeszcze inne, bardziej szczegółowe
uprawnienia w stosunku do CBA i jego szefa, wydawane w formach rozporządzeń, zarządzeń czy wytycznych, które można sklasyfikować według następujących kryteriów:
1.uprawnienia kreacyjne, do których należą:
• powoływanie na czteroletnią kadencję szefa CBA (może powołać go tylko
jeszcze raz);
• powoływanie i odwoływanie na wniosek szefa CBA, jego zastępców;
• powierzanie pełnienia obowiązków szefa CBA innej osobie, w przypadku
czasowej niemożności sprawowania funkcji szefa CBA lub zwolnienia jego
stanowiska. Premier powierza pełnienie tej funkcji jednemu z dotychczasowych zastępców szefa CBA lub inne osobie;
2.uprawnienia organizacyjne, do których należą m. in.:
• nadaje CBA statutu, określającego jego organizacje wewnętrzną;
• wydaje wytyczne, które określają kierunki działania Biura;
8
9
10
11
Z wyjątkiem art. 197 pkt 1, który wszedł w życie z dniem 24 grudnia 2007 r., natomiast art. 214
wszedł w życie z dniem 1 lipca 2006 r.
Zarządzenie Nr 103 Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 lipca 2006 r. w sprawie powołania Pełnomocnika do spraw organizacji Centralnego Biura Antykorupcyjnego, M.P.06.46.489.
Dz.U. 2006 nr 104 poz. 708, Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.
Art. 5, pkt. 2 Ustawy o CBA
224
Paweł Pochodyła
• zatwierdza roczny plan działania CBA na rok następny, który przygotowuje
szef CBA najpóźniej na 2 miesiące przed końcem roku kalendarzowego;
• wydaje rozporządzenia określające sposób dokumentowania czynności
służbowych wykonywanych przez funkcjonariuszy Biura12;
• wydaje inne akty prawne określające pełnienie służby w CBA13;
3. uprawnienia koordynujące:
• Osobiście lub przez wyznaczoną osobę z rady ministrów koordynuje
wspólnie działalność CBA oraz innych polskich służb specjalnych: Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu
Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego;
• poprzez wydawanie zarządzeń koordynuje działania o charakterze operacyjno-rozpoznawczym i informacyjno-analitycznym podejmowane przez
Centralne Biuro Antykorupcyjne oraz Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służbę Kontrwywiadu Wojskowego, Komendanta Głównego Policji,
Komendanta Głównego Straży Granicznej, Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej, Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej, Szefa
Służby Celnej i Generalnego Inspektora Informacji Finansowej w ramach
realizacji uprawnień ustawowych CBA;
• może wydawać szefowi CBA, jako kierownikowi centralnego urzędu wiążące go wytyczne i polecenia, bez możliwości rozstrzygania co do istoty
sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej14;
4. uprawnienia kontrolne:
• z racji zwierzchnictwa służbowego ma prawo żądać od szefa CBA udzielenia informacji i opinii w sprawach objętych zainteresowaniem Biura;
• przy pomocy Kancelarii Prezesa Rady Ministrów może zarządzać kontrolę
stanu realizacji zadań wskazanych przez Prezesa Rady Ministrów15;
12
13
14
15
Np. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 września 2006 r. w sprawie sposobu dokumentowania prowadzonej przez Centralne Biuro Antykorupcyjne kontroli operacyjnej, przechowywania i przekazywania wniosków i zarządzeń oraz przechowywania, przekazywania, przetwarzania i niszczenia materiałów uzyskanych podczas
stosowania tej kontroli, Dz.U.06.165.1173 lub Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia
7 września 2006 r. w sprawie sposobu przeprowadzania przez Centralne Biuro Antykorupcyjne i dokumentowania czynności polegających na dokonaniu w sposób niejawny nabycia lub
przejęcia przedmiotów pochodzących z przestępstwa, ulegających przepadkowi albo których
wytwarzanie, posiadanie, przewożenie lub którymi obrót są zabronione, a także na przyjęciu lub
wręczeniu korzyści majątkowej, Dz.U.06.165.1172.
Np. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Dz.U.06.177.1311.
Art. 34a. Ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, Dz.U.03.24.199.
Na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania kontroli przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów,
Dz.U.03.146.1414.
Pozycja ustrojowa Centralnego Biura Antykorupcyjnego...
225
• szef CBA przedstawia corocznie do dnia 31 marca Prezesowi Rady Ministrów sprawozdanie z działalności CBA za poprzedni rok kalendarzowy.
Należy zauważyć, że nie wszystkie uprawnienia premiera są jego samodzielnymi kompetencjami. Na przykład przy powoływaniu i odwoływaniu szefa CBA
prezes rady ministrów ma obowiązek zasięgnąć o danym kandydacie opinii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kolegium do Spraw Służb Specjalnych oraz
sejmowej komisji właściwej do spraw służb specjalnych. Ustawa nie precyzuje
trybu postępowania w przypadku braku pozytywnej opinii jednego z powyższych
organów, nie zawiera również wyraźnego zakazu powołania na stanowisko osoby,
wobec której wydano opinię negatywną. Należy domniemywać, że prezes rady
ministrów, mimo formalnego obowiązku zasięgania takowych opinii nie jest nim
prawnie związany i może powołać na szefa CBA osobę, którą uważa za godną
piastowania tej funkcji. Również przy wydawaniu wytycznych w obszarze działalności Biura premier nie jest całkowicie poza kontrolą, ponieważ również jest
prawnie zobligowany do zasięgnięcia opinii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej
oraz Kolegium do Spraw Służb Specjalnych. Tryb postępowania w przypadku
wydania wytycznych jest następujący16: najpierw premier określa je, następnie
niezwłocznie powiadamia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o ich wydaniu,
jednocześnie przekazując je do zaopiniowania przez Kolegium do Spraw Służb
Specjalnych. Po zasięgnięciu opinii Kolegium, premier zwraca się do Prezydenta
o wyrażenie swojej opinii załączając jednocześnie do wniosku opinię Kolegium.
Jednakże i w przypadku opiniowania wytycznych premier nie jest prawnie zobowiązany do stosowania się do treści opinii innych organów.
Centralnym Biurem Antykorupcyjnym kieruje jego szef, który jak już wspomniano wcześniej jest nadzorowany i bezpośrednio odpowiada przed swoim zwierzchnikiem, którym jest prezes rady ministrów. Zaś polityczną odpowiedzialność za działalność Biura ponosi prezes rady ministrów. Z racji takiej podległości nie można
mówić o tym, że CBA jest służba apolityczną. Premier wywodzi się z określonej
opcji politycznej, dlatego więc rzeczą bezsporną jest, że posiadając wpływ na obsadę
szefa CBA i przy charakterze wykonywanych przez nie zadań, Biuro wypełniając
ogólnopaństwowe powinności wynikające z aktów prawnych Rzeczypospolitej Polskiej, realizuje założenia określonej opcji politycznej. Podległość CBA premierowi
charakteryzuje się również tym, iż Biuro nie jest zależne od jakiejkolwiek woli politycznej poszczególnych ministrów, od partykularnych interesów poszczególnych
ministerstw, zaś premier jako szef rządu i wszystkich ministrów jest władny koordynować przepływ informacji pomiędzy ministerstwami.
Jak wspomniano na wstępie szef CBA jest centralnym organem administracji
rządowej działającym przy pomocy Biura, które jest urzędem administracji rzą16
Zob. art. 13 w rozdziale 2 dot. Kolegium do Spraw Służb Specjalnych [w:] Ustawa z dnia 24 maja
2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, Dz.U. z 2002r. Nr 74,
poz. 676.
226
Paweł Pochodyła
dowej. Szef CBA powoływany jest na czteroletnia kadencję, ponownie może być
powołany tylko raz. Po formalnym odwołaniu pełni jednak swoje obowiązki do
dnia powołania swego następcy. Kadencja szefa CBA wygasa w przypadku jego
śmierci lub odwołania. Szefem Biura Antykorupcyjnego może zostać osoba, która
spełnia łącznia poniższe warunki17:
1. posiada wyłącznie obywatelstwo polskie;
2. korzysta z pełni praw publicznych;
3. wykazuje nieskazitelną postawę moralną, obywatelską i patriotyczną;
4. nie była skazana za przestępstwo popełnione umyślnie ścigane z oskarżenia
publicznego lub przestępstwo skarbowe;
5. spełnia wymagania określone w przepisach o ochronie informacji niejawnych w zakresie dostępu do informacji stanowiących tajemnicę państwową,
oznaczonych klauzulą „ściśle tajne”;
6. posiada wyższe wykształcenie;
7. nie pełniła służby zawodowej, nie pracowała i nie była współpracownikiem
organów bezpieczeństwa państwa funkcjonujących w okresie PRL przed
1990 rokiem18;
8. nie była sędzią, który orzekając uchybił godności urzędu, sprzeniewierzając
się niezawisłości sędziowskiej.
Ustawodawca wprowadziła zasadę incompatibilitas w stosunku do funkcji szefa CBA i jego zastępców, ponieważ usankcjonował w ustawie zakaz łączenia ich
funkcji z inną funkcją publiczną. Ponadto nie mogą oni pozostawać w stosunku
pracy z innym pracodawcą oraz podejmować innego zajęcia zarobkowego poza
służbą. Obejmuje ich także zakaz członkostwa w partii politycznej ani nie mogą
17
18
Zob. Art. 7. 1. Ustawy o CBA.
Katalog jednostek organizacyjnych, w których zatrudnienie i współpraca z nimi przed 1990
rokiem uniemożliwia objęcie urzędu szefa CBA zawiera art. 5 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r.
o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Dz.
U. Nr 155, poz. 1016, którymi są: Resort Bezpieczeństwa Publicznego Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego, Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego, Komitet do Spraw Bezpieczeństwa Publicznego, jednostki organizacyjne podległe ww. organom, instytucje centralne
Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki terenowe w wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz
w wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw wewnętrznych, Akademia
Spraw Wewnętrznych, Zwiad Wojsk Ochrony Pogranicza, Zarząd Główny Służby Wewnętrznej
jednostek wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe mu komórki, Informacja Wojskowa, Wojskowa Służba Wewnętrzna, Zarząd II Sztabu Generalnego Wojska Polskiego,
inne służby Sił Zbrojnych prowadzące działania operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowośledcze, w tym w rodzajach broni oraz w okręgach wojskowych, Główny Urząd Kontroli Prasy,
Publikacji i Widowisk wraz z wojewódzkimi i miejskimi urzędami kontroli prasy, publikacji
i widowisk oraz Główny Urząd Kontroli Publikacji i Widowisk wraz z okręgowymi urzędami,
Urząd do Spraw Wyznań oraz terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw wyznań stopnia wojewódzkiego a także organy i instytucje cywilne i wojskowe
państw obcych o zadaniach podobnych do zadań ww. organów.
Pozycja ustrojowa Centralnego Biura Antykorupcyjnego...
227
uczestniczyć w działalności tej partii lub na jej rzecz. Odwołanie Szefa CBA z zajmowanego stanowiska następuje w przypadku:
1. rezygnacji z zajmowanego stanowiska;
2. niespełnienia któregokolwiek z wyżej wymienionych warunków, łącznie z zasadami niełączenia stanowisk i działalności w partii lub chociażby na jej rzecz
3. niewykonywania obowiązków z powodu choroby trwającej nieprzerwanie
ponad 3 miesiące.
Należy zauważyć, iż Prawo i Sprawiedliwość korzystając ze sprzyjającego im
rozkładu głosów w parlamencie w momencie prac nad ustawą o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym usankcjonowało praktyczną nieusuwalność szefa CBA ze
stanowiska. Dla porównania komendantów Policji odwołać ze stanowiska można w każdym czasie19, szefów Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji
Wywiadu20, a także szefów Służby Wywiadu Wojskowego oraz Służby Kontrwywiadu Wojskowego21 można dodatkowo odwołać na podstawie zapisu o „utracie
predyspozycji niezbędnych do zajmowania stanowiska”. Faktem jest, iż powyższe zapisy dotyczące możliwości usuwania innych niż szef CBA organów centralnych, sprawiają, że każda nowa ekipa rządząca wymienia kadrę kierowniczą
służb specjalnych, zaś nowe kierownictwo dokonuje „czystek kadrowych” na niższych szczeblach decyzyjnych. Jest to na tyle zrozumiałe, ponieważ rządzący chcą
współpracować z ludźmi, których darzą zaufaniem, zaś z drugiej strony nie jest to
korzystne dla samych służb, gdyż przy tak dużych zmianach jakie zachodzą w Polsce po każdych wyborach skala dezorganizacji ich pracy sprawia, iż Państwo jest
tym ostatnim, które na tym korzysta. Ustawodawca poprzez rezygnację z „furtki”
uniemożliwiającej usunięcie szefa CBA w każdym czasie, sprawił że służba ta nie
jest formalnie zależna od powyborczego rozkładu sił i szef Biura może spokojnie
pełnić swą funkcję przez co najmniej 4 lata.
Jest to o tyle słuszna koncepcja, o ile szefem CBA jest osoba rzeczywiście apolityczna, spełniająca przede wszystkim wymogi zakazu działalności w jakiejkolwiek partii politycznej lub chociażby na jej rzecz. Trudno nie pokusić się o refleksje dotyczącą działalności obecnego Szefa CBA Mariusza Kamińskiego, który
w Sejmie V kadencji (2005-2007) zasiadał z ramienia Prawa i Sprawiedliwości22.
Polityk ten od sierpnia 2006 roku z rekomendacji PiS powołany został na szefa tej
służby. O ile przez okres około roku realizował zadania wynikające z zajmowanego stanowiska, o tyle przed wyborami parlamentarnymi w 2007 roku przyjął dość
19
20
21
22
Zob. art. 6e. pkt. 1 Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, Dz. U. Nr 30, poz.179, tekst
jednolity z 2002r. Dz. U. Nr 7, poz.58. Zob. art. 16 Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji
Wywiadu, Dz.U. z 2002r. Nr 74, poz. 676.
Por. art. 17 pkt. 1 Ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz
Służbie Wywiadu Wojskowego, Dz.U.06.104.709
Zob. http://orka.sejm.gov.pl/ArchAll2.nsf/Glowny5kad
228
Paweł Pochodyła
zasadnicza postawę, która daje wiele do myślenia o jego apolityczności. Wówczas,
16 października a więc 5 dni przed wyborami parlamentarnymi (21.10.2007r.)
wystąpił na konferencji prasowej ujawniając kulisy zatrzymania podejrzanej
o przestępstwo korupcyjne posłanki Beaty S. z opozycyjnej Platformy Obywatelskiej. Konferencja ta była odpowiedzią na wielokrotne ataki medialne na CBA
i jego Szefa, które zarzucały mu zwalczanie legalnej opozycji parlamentarnej. Mariusz Kamiński wielokrotnie w czasie konferencji zapewniał, że „(…)broni honoru
ciężko pracujących funkcjonariuszy, nie interesuje go bieżący kontekst polityczny,
a Polacy muszą wiedzieć jak, wygląda naprawdę(…), (…)i że żadne ugrupowanie
nie ma monopolu na czystość ani nie jest w całości skorumpowane(…). Ponadto
Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego mówi23: „(…)Polacy sami wyciągną
wnioski z tego co usłyszeli i jakie to będą wnioski mnie to nie interesuje, to nie jest
ważne na jakie ugrupowania padną głosy ale na jakich ludzi. Mam nadzieję że ta
konferencja prasowa pokazująca kulisy naszego życia publicznego, każe się wielokrotnie zastanowić każdemu z nas, każdemu z nas, na kogo oddać swój głos(…)”.
Biorąc pod uwagę kontekst czasowy powyższej wypowiedzi należałoby zastanowić
się, czy Szef CBA Mariusz Kamiński, wypowiadając się w taki sposób nie zachował się bardziej jako osoba działająca na rzecz określonej partii politycznej i czy
w związku z tym nie nastąpiło naruszenie zapisów art. 7 pkt. 4 ustawy o CBA, co
stanowi samo w sobie podstawę do odwołania ze stanowiska. Po wyborach parlamentarnych wygranych przez PO w 2007 roku Prezes Rady Ministrów D. Tusk
nie odwołał Mariusz Kamińskiego z zajmowanego stanowiska, pozwalając CBA
funkcjonować pod ówczesnym kierownictwem. Odwołanie nastąpiło dopiero po
postawieniu Mariuszowi Kamińskiemu przez Prokuraturę Okręgową w Rzeszowie zarzutów karnych, na podstawie art. 64 ustawy o CBA.
Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego z racji swej funkcji posiada wiele
szczegółowych uprawnień dotyczących funkcjonowania Biura. W celu ich realizacji
wydaje zarządzenia, polecenia i wytyczne. Jest również właściwy w kwestii przyjmowania do służby w CBA. Funkcjonariuszem Biura można zostać po spełnieniu określonych przez przepisy prawa wymogów. Służbę w Biurze może pełnić osoba, która:
• posiada wyłącznie obywatelstwo polskie i korzysta z pełni praw publicznych;
• wykazuje nieskazitelną postawę moralną, obywatelską i patriotyczną;
• nie była skazana za popełnione umyślnie przestępstwo ścigane z oskarżenia
publicznego lub przestępstwo skarbowe;
• daje rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych
w przepisach o ochronie informacji niejawnych;
23
Konferencja prasowa Szefa CBA Mariusza Kamińskiego, zbiory prywatne.
Pozycja ustrojowa Centralnego Biura Antykorupcyjnego...
229
• posiadająca co najmniej średnie wykształcenie i wymagane kwalifikacje zawodowe oraz zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby24;
• nie pełniła służby zawodowej, nie pracowała i nie była współpracownikiem
• organów bezpieczeństwa państwa funkcjonujących w okresie PRL przed
1990 rokiem.
Kandydata na agenta poddaje się kompleksowym sprawdzeniom w drodze postępowania kwalifikacyjnego, na które składają się:
• złożenie podania o przyjęcie do służby, kwestionariusza osobowego, a także dokumentów stwierdzających wymagane wykształcenie i kwalifikacje
zawodowe oraz zawierających dane o uprzednim zatrudnieniu;
• przeprowadzenie rozmowy kwalifikacyjnej z kandydatem;
• postępowanie sprawdzające, którego procedura określona jest w przepisach
o ochronie informacji niejawnych;
• poddanie kandydata badaniom lekarskim w celu ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby w CBA;
• kandydat ubiegający się o przyjęcie do służby w CBA na stanowisko wymagające szczególnych umiejętności lub predyspozycji, może być ponadto poddany
innym czynnościom mającym na celu sprawdzenie jego przydatności na takim
stanowisku, a także może być zastosowane wobec niego badanie poligraficzne.
Podobnie jak szef CBA, również i funkcjonariusze nie mają prawa pozostawać w stosunku pracy oraz podejmować innego zajęcia zarobkowego poza służbą, jedynym wyjątkiem jest działalność naukowa lub naukowo-dydaktyczna o ile
nie koliduje to ze służbą, lecz na taką działalność zarobkową musi wyrazić zgodę
szef Biura25. Funkcjonariusze mają obowiązek składać oświadczenia o swoim stanie majątkowym szefowi CBA, oświadczenia te podlegają weryfikacji pod kątem
prawdziwości zawartych w nich danych. Oprócz standardowego oświadczenia
majątkowego, ustawodawca wprowadził obowiązek bardziej szczegółowej kontroli stanu majątkowego funkcjonariusza, która rozciąga się na jego najbliższą rodzinę. Dotyczy to przede wszystkim małżonka jak i osób pozostającej z nim we
wspólnym gospodarstwie domowym26. Kontrola ta polega na informowaniu szefa
CBA o zaciąganych przez wyżej wymienione osoby zobowiązaniach finansowych,
24
25
26
Kryteria ocena zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym określone są w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2006 r. w sprawie dokonywania oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Dz.U.06.148.1069.
W stosunku do funkcjonariuszy mają zastosowanie ograniczenia w prowadzeniu działalności
gospodarczej wynikające z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Funkcjonariusze obowiązani są do
złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym na zasadach, w trybie i w terminach określonych w przepisach tej ustawy.
Art. 72 pkt. 6 Ustawy o CBA.
230
Paweł Pochodyła
jeżeli wysokość zobowiązania łącznie przekracza pięciokrotność miesięcznego
uposażenia funkcjonariusza27.
Ustawodawca, jak w przypadku innych służb specjalnych, wprowadził zasadę
całkowitej apolityczności i zakazu zrzeszania się funkcjonariuszy, jak również zakazu pełnienia jakiejkolwiek funkcji publicznej. Na przynależność do organizacji
lub stowarzyszeń krajowych, zagranicznych albo międzynarodowych musi uzyskać zezwolenie szefa CBA.
Głównym obowiązkiem funkcjonariusza CBA jest wypełnianie obowiązków
wynikających z roty złożonej przysięgi28. Jest on ponadto obowiązany odmówić
wykonania polecenia przełożonego, jeżeli wykonanie polecenia łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa. O odmowie wykonania takiego polecenia niezwłocznie
należy poinformować szefa CBA.
3. Struktura i uprawnienia Centralnego Biura Antykorupcyjnego
W myśl ustawy Centralne Biuro Antykorupcyjne jest organem właściwym
w sprawach dotyczących zwalczania korupcji oraz działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa, na wielu płaszczyznach funkcjonowania organów
i instytucji zarówno państwowych jak i samorządowych. W celu realizacji ustawowych uprawnień Biuro posiada odpowiednią strukturę, która określana jest
statutem nadawanym CBA przez prezesa rady ministrów w formie zarządzenia.
W skład CBA wchodzą następujące jednostki organizacyjne29:
1. Departament Operacyjno-Śledczy;
2. Departament Ochrony;
3. Departament Postępowań Kontrolnych;
4. Departament Analiz;
5. Biuro Techniki Operacyjnej;
27
28
29
Oświadczenie o zaciągniętych przez funkcjonariusza, jego małżonka oraz osoby pozostające z nim
we wspólnym gospodarstwie domowym zobowiązaniach finansowych powinno zawierać informacje dotyczące: osoby zaciągającej zobowiązania, daty powstania zobowiązania, wysokości zobowiązania, wierzyciela lub wierzycieli, sposobu zabezpieczenia zobowiązania, terminu i sposobu
wykonania zobowiązania, planowanych źródeł pokrycia zobowiązania, celu zaciągnięcia zobowiązania, por. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2006 r. w sprawie zakresu
danych przekazywanych przez funkcjonariusza Centralnego Biura Antykorupcyjnego w przypadkach występowania z wnioskiem o udzielenie zgody na wykonywanie zajęcia zarobkowego poza służbą oraz składania oświadczeń o zaciąganych zobowiązaniach finansowych, Dz.U.06.214.1579
Przysięgę w CBA składa się według następującej roty: „Ja, Obywatel Rzeczypospolitej Polskiej przysięgam: służyć wiernie Narodowi, pilnie przestrzegać prawa, dochować wierności konstytucyjnym
organom Rzeczypospolitej Polskiej, sumiennie i bezstronnie wykonywać obowiązki funkcjonariusza
Centralnego Biura Antykorupcyjnego, nawet z narażeniem życia, a także strzec honoru, godności
i dobrego imienia służby oraz przestrzegać dyscypliny służbowej i zasad etyki zawodowej.”
Zarządzenie Nr 72 Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie nadania
statutu Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu, M.P.2010.76.953.
Pozycja ustrojowa Centralnego Biura Antykorupcyjnego...
231
6. Biuro Prawne;
7. Biuro Finansów;
8. Biuro Kadr i Szkolenia;
9. Biuro Logistyki;
10. Biuro Teleinformatyki;
11. Biuro Kontroli i Spraw Wewnętrznych;
12. Gabinet Szefa;
13. Zespół Audytu Wewnętrznego;
14. delegatury zamiejscowe30: Białystok, Gdańsk, Katowice, Kraków, Lublin,
Łódź, Poznań, Rzeszów, Szczecin, Warszawa, Wrocław.
Szef CBA posiada uprawnienia do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy jednostkami organizacyjnymi Biura oraz powoływania doradczych i opiniodawczych organów. Może również tworzyć stałe lub doraźne zespoły, określając ich zakres i tryb działania. Zespoły te powoływane są w celu realizacji jednej
lub kilku spraw określonego rodzaju.
CBA na mocy ustawy posiada uprawnienia, które można usystematyzować według poniższych kryteriów: operacyjne; dochodzeniowo-śledcze; kontrolne; analityczne; informacyjne.
Do szczegółowych uprawnień Biura należy między innymi:
• rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw wyszczególnionych
w art. 228-231 kodeksu karnego31 we wspomnianych wyżej instytucjach;
• ujawnianie przypadków poświadczania nieprawdy w oświadczeniach majątkowych składanych przez osoby zajmujące kierownicze i inne kluczowe stanowiska w urzędach państwowych różnych szczebli oraz sędziów Trybunału
Konstytucyjnego a także oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka przed powołaniem na stanowisko, a także wszelkich
zmianach charakteru tej działalności w trakcie pełnienia określonej funkcji32;
30
31
32
Wcześniej zwane ekspozyturami, zob. Zarządzenie Nr 111 Prezesa Rady Ministrów z dnia 20
lipca 2006r. w sprawie nadania statutu Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu, M.P.06.49.527
Polski kodeks karny wyróżnia łapownictwo bierne (sprzedajność – art. 228 kk) oraz czynne (przekupstwo art 229 kk), art. 230 dotyczy płatnej protekcji, zaś art. 231 nadużycia funkcji publicznych.
Pełna lista stanowisk podlegających obowiązkowi składania oświadczenia o stanie majątkowym
zawarta jest w art. 1 i 2 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności
gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Oświadczenie to powinno zawierać informacje o posiadanych zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach w spółkach
prawa handlowego, o nabytym przez tę osobę albo jej małżonka od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mieniu, które
podlegało zbyciu w drodze przetargu. Oświadczenie to powinno również zawierać dane dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej oraz pełnienia funkcji w spółkach prawa handlowego lub spółdzielniach, Dz.U. 1997 Nr 106 poz. 679
232
Paweł Pochodyła
• ujawnianie i przeciwdziałanie przypadkom nieprzestrzegania innych niż wyżej
wymienione przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne;
• rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw zawartych w wielu
innych artykułach kodeksy karnego33 o ile pozostają w związku z korupcją
lub naruszają interesy ekonomiczne państwa;
• kontrola finansów partii politycznych poprzez weryfikacje prawdziwości
informacji o otrzymanych przez partie subwencjach z budżetu państwa
i wydatkowaniu środków z subwencji na cele statutowe partii;
• kontrola finansów partii politycznych poprzez weryfikacje prawdziwości
informacji o otrzymanych źródłach środków finansowych, które zostały uzyskane przez partie polityczne, a także o wydatkach poniesionych ze
środków Funduszu Wyborczego34 w poprzednim roku kalendarzowym.
Kontrola finansów partii może odbyć się w przypadku podejrzenia zachowań korupcyjnych związanych z finansowaniem partii politycznych;
• ujawnianie przestępstw i wykroczeń skarbowych przeciwko obowiązkom
podatkowym i rozliczeniom z tytułu dotacji lub subwencji o ile pozostają
w związku z korupcją lub godzą w interesy ekonomiczne państwa;
• realizacja postanowień ustawy o zwrocie korzyści uzyskanych niesłusznie
kosztem Skarby Państwa lub innych państwowych osób prawnych, jeżeli
w skutek czynności prawnej osoby fizyczne lub niepaństwowe osoby prawne niesłusznie wzbogaciły się kosztem Skarbu Państwa35;
• ujawnianie przypadków nieprzestrzegania procedur przy podejmowaniu
i realizacji decyzji dotyczących prywatyzacji i komercjalizacji, wsparcia
finansowego, udzielania zamówień publicznych, rozporządzania mieniem
jednostek lub przedsiębiorców korzystających ze środków pochodzących
z budżetu państwa, o których mowa w art. 1 ust. 4, a także nieprawidłowości przy przyznawaniu wszelkiego rodzaju ulg i koncesji;
• zwalczanie korupcji w sporcie36.
Od 1 stycznia 2012 CBA zostało wyposażone w nowe uprawnienie dotyczące
ścigania przestępstw związanych z obrotem lekami, środkami spożywczymi specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobami medycznymi refundowanymi ze środków publicznych. Tego dnia weszła również w życie ustawa o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz
33
34
35
36
Zob. art. 2 pkt. 1 lit. b Ustawy o CBA.
Partie polityczne tworzą stały Fundusz Wyborczy w celu finansowania ich udziału w wyborach
organizowanych na terenie RP, zob. art. Art. 35 Ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, Dz.U. 2001 nr 79 poz. 857.
Ustawa z dnia 21 czerwca 1990 r. o zwrocie korzyści uzyskanych niesłusznie kosztem Skarbu Państwa lub innych państwowych osób prawnych, Dz.U. 1990 nr 44 poz. 255.
Art. 46-48 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie, Dz. U. Nr 127, poz. 857.
Pozycja ustrojowa Centralnego Biura Antykorupcyjnego...
233
wyrobów medycznych37. Penalizuje ona zachowania korupcyjne przy wytwarzaniu, obrocie, zaopatrywaniu w wyżej wymienione produkty medyczne.
Działalność godząca w interesy ekonomiczne państwa ma związek z nieprawidłowym dysponowaniem środków pochodzących z funduszy publicznych przez38:
• jednostki sektora finansów publicznych39;
• jednostki niezaliczanej do sektora finansów publicznych otrzymującej
środki publiczne;
• przedsiębiorcy z udziałem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy czym przestępcza działalność ma wyrządzić w mieniu
wspomnianych wyżej jednostek co najmniej znaczną szkodę w rozumieniu
przepisów kodeksu karnego40.
Centralne Biuro Antykorupcyjne posiada bardzo duże kompetencje kontrolne, których inne służby specjalne w stosunku do osób publicznych na taką skalę,
jak zapisano w ustawie o CBA, nie posiadają. CBA jest jedyną służbą ustawowo
uprawnioną do kontroli oświadczeń majątkowych oraz oświadczeń o prowadzeniu działalności gospodarczej osób pełniących funkcje publiczne (art. 2 ustawy
o CBA). Novum wśród kompetencji polskich służb specjalnych jest między innymi ustawowa kontrola finansowania partii politycznych, kontrola trybu przyznawania koncesji, zezwoleń, zwolnień etc.
Biuro prowadzi także czynności analityczne oraz informacyjne w zakresie
swoich ustawowo określonych kompetencji. CBA w ramach wykonywania zadań
zbiera informacje dotyczące swych właściwości działania, czyli korupcji w instytucjach państwowych i samorządowych oraz naruszania interesów ekonomicznych państwa. Informacje te są przetwarzane, analizowane zaś wnioski z przeprowadzanych analiz przedstawiane są najważniejszym organom państwa: Sejmowi,
Senatowi, premierowi i prezydentowi. Powyższe organy oraz Sejmowa Komisja do
Spraw Służb Specjalnych mają ponadto prawo do informacji dotyczących działalności Biura w roku poprzednim, którą szef CBA przedstawia corocznie w formie
sprawozdania. Dodatkowo Szef CBA jest upoważniony do koordynacji działań
analityczno-informacyjnych i operacyjno-rozpoznawczych podejmowane przez
następujące służby i instytucje: Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego; Służbę
Kontrwywiadu Wojskowego, Komendanta Głównego Policji, Komendanta Głównego Straży Granicznej, Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej, Gene-
37
38
39
40
Ustawa z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych, Dz. U. 2011 Nr 122 Poz. 696.
Art. 1 ustawy Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.
Ogólnie rzecz ujmując, jednostkami sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy z dnia
30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 i Nr 169, poz. 1420 oraz
z 2006 r. Nr 45, poz. 319) są formy organizacyjne dysponujące środkami publicznymi.
Art. 115 § 7 ustawy Kodeks karny, Dz.U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.
234
Paweł Pochodyła
ralnego Inspektora Kontroli Skarbowej, Szefa Służby Celnej, Generalnego Inspektora Informacji Finansowej.
Warunkiem do podjęcia przez szefa CBA koordynacji działań podejmowanych
przez powyższe instytucje jest ich zbieżność z zakresem kompetencji Centralnego
Biura Antykorupcyjnego określonych w artykułach 2 ust. 1 i 2 ustawy o CBA.
Funkcjonariusze CBA wyposażeni są w cały katalog uprawnień policyjnych, które
umożliwiają im dzięki skuteczne działanie. W ramach wykonywania obowiązków mogą41:
• wydawać osobom polecenia określonego zachowania się, w granicach niezbędnych do wykonania określonych czynności;
• legitymować osoby w celu ustalenia ich tożsamości;
• zatrzymywać osoby; w trybie i w przypadkach określonych w przepisach
Kodeksu postępowania karnego;
• przeszukiwać osoby i pomieszczenia na podstawie przepisów karnych
• dokonywać kontroli osobistej, przeglądania zawartości bagaży oraz zatrzymywania pojazdów i innych środków transportu oraz sprawdzania ładunku w środkach transportu lądowego, powietrznego i wodnego uzasadnionych przypadkach;
• obserwować i rejestrować, przy użyciu środków technicznych, obrazu zdarzeń
w miejscach publicznych oraz dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom
w trakcie wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych podejmowanych na podstawie ustawy;
• żądać niezbędnej pomocy (tzw. pomoc obligatoryjna)42 od:
* instytucji państwowych,
* organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego
* przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie użyteczności publicznej; zaś podmioty te obowiązane są, każdy w zakresie swojego działania i obowiązujących przepisów prawa, do udzielenia nieodpłatnie takiej pomocy;
• zwracać o niezbędną pomoc (tzw. pomoc fakultatywna)43 do innych podmiotów jak i osób fizycznych.
Funkcjonariusze Biura mogą stosować bardziej dotkliwe środki służące prawidłowej realizacji ich zadań. Do nich należą środki przymusu bezpośredniego (siła fizyczna, kajdanki, prowadnice, kaftany bezpieczeństwa, paralizatory elektryczne), środki
41
42
43
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 lipca 2006 r. w sprawie wydawania osobom poleceń określonego zachowania się, legitymowania, zatrzymywania, przeszukania, kontroli osobistej,
przeglądania bagaży i sprawdzania ładunku oraz obserwowania i rejestrowania zdarzeń przez
funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Dz.U.06.142.1014.
Zob. „żądanie udzielenia pomocy”, Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r.
w sprawie udzielania funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego niezbędnej pomocy
przez instytucje państwowe, organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego, przedsiębiorców, jednostki organizacyjne, organizacje społeczne oraz obywateli, Dz.U.06.142.1018.
Zob. „prośba o udzielenie pomocy”, tamże.
Pozycja ustrojowa Centralnego Biura Antykorupcyjnego...
235
techniczne do zatrzymywania pojazdów (kolczatki i inne możliwe do użycia w określonej sytuacji), środki chemiczne (ręczne miotacze gazowe i ręczne gazy łzawiące.
W przypadku niepodporządkowania się wydanym na podstawie ustaw poleceniom służącym realizacji zadań, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1, funkcjonariusze CBA mogą stosować fizyczne, techniczne i chemiczne środki przymusu
bezpośredniego, służące do obezwładniania lub konwojowania osób oraz do zatrzymywania pojazdów.
Gdyby powyższe środki okazały się nieskuteczne wówczas funkcjonariusze CBA
mają prawo użyć broni palnej w ściśle określonych przez ustawę przypadkach44.
Prócz atrybutów materialnych umożliwiających funkcjonariuszom CBA realizowanie uprawnień i tym samym ułatwiających ich wykonywanie ustawodawca
wyposażył Biuro w kompetencje prawne służące skutecznemu pozyskiwaniu dowodów przestępczej działalności. Centralne Biuro Antykorupcyjne zostało wyposażone w szczególne środki pozyskiwania i utrwalania dowodów przestępstwa
w ściśle określonych przez ustawę przypadkach., czyli pracująca przede wszystkim operacyjnie powinna posiadać instrumenty służące pozyskiwaniu informacji
a przede wszystkim ułatwiające ich zdobywanie. Temu celowi służą między innymi następujące instrumenty prawne: kontrola operacyjna45, zakup kontrolowany
i wręczenie lub przyjęcie korzyści majątkowej46, dostęp do tajemnicy bankowej
oraz tajna współpraca z osobowymi źródłami informacji.
Kontrolę operacyjną stosuje się gdy inne środki okazały się bezskuteczne albo
zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, że będą nieskuteczne lub nieprzydatne
w ramach prowadzonych czynności. Wówczas szef CBA występuje z pisemnym
wnioskiem do sądu o zastosowanie kontroli operacyjnej, wcześniej uzyskując
zgodę Prokuratora Generalnego. Sąd postanowieniem przychyla się lub odrzuca
wniosek o zastosowanie kontroli.
Kontrola operacyjna prowadzona jest w sposób niejawny i może przybierać następujące formy:
• kontrola treści korespondencji;
• kontrola zawartości przesyłek;
44
45
46
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 lipca 2006 r. w sprawie postępowania przy użyciu
broni palnej przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Dz.U.06.142.1015.
Zob. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 września 2006 r. w sprawie sposobu dokumentowania prowadzonej przez Centralne Biuro Antykorupcyjne kontroli operacyjnej, przechowywania i przekazywania wniosków i zarządzeń oraz przechowywania, przekazywania, przetwarzania i niszczenia materiałów uzyskanych podczas stosowania tej kontroli, Dz.U.06.165.1173.
Zob. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 września 2006 r. w sprawie sposobu przeprowadzania przez Centralne Biuro Antykorupcyjne i dokumentowania czynności polegających na dokonaniu w sposób niejawny nabycia lub przejęcia przedmiotów pochodzących z przestępstwa, ulegających
przepadkowi albo których wytwarzanie, posiadanie, przewożenie lub którymi obrót są zabronione,
a także na przyjęciu lub wręczeniu korzyści majątkowej, Dz.U.06.165.1172.
236
Paweł Pochodyła
• stosowanie środków technicznych umożliwiających uzyskiwanie w sposób
niejawny informacji i dowodów oraz ich utrwalanie – w zakres tej formy
wchodzą m. in. podsłuchy telefoniczne.
W przypadku gdy w trakcie kontroli operacyjnej zostaną uzyskane dowody
działalności przestępczej wówczas materiały zgromadzone podczas jej stosowania szef CBA przekazuje Prokuratorowi Generalnemu z wnioskiem o wszczęcie
postępowania karnego.
Gdyby zaś kontrola operacyjna nie odniosła zamierzonego rezultatu, tzn. nie
uzyskałoby dowodów stanowiących podstawę do wszczęcia postępowania karnego, wówczas zebrane w trakcie jej trwania materiały poddaje się niezwłocznemu,
protokolarnemu i komisyjnemu zniszczeniu.
Kolejną metodą pozwalającą na potwierdzenie zaistnienia czynów przestępczych jest tzw. zakup kontrolowany oraz łapówka kontrolowana. Czynności te
stosuje się w przypadku potrzeby sprawdzenia informacji o przestępstwie, co
skutkować może wykryciem sprawców i zarazem uzyskaniem dowodów na potrzeby procesu karnego. Czynności zakupu kontrolowanego polegają na niejawnym nabyciu lub przejęciu przedmiotów pochodzących z przestępstwa lub których wytwarzanie, posiadanie, przewożenie lub obrót są zabronione. Łapówka
kontrolowana polega na przyjęciu lub wręczeniu korzyści majątkowej. Warunkiem zastosowania tej metody działań operacyjnych jest uzyskanie wcześniej wiarygodnych informacji o przestępstwie mieszczącym się w katalogu zainteresowań
CBA. Ustawodawca nie przewidział dla tej metody, tak jak w przypadku kontroli
operacyjnej, możliwości jej zastosowania na każdym etapie prowadzonych działań. O ile kontrolę operacyjną można stosować praktycznie na każdym stadium
prowadzonych czynności (o ile wykazane zostanie, że inne formy uzyskiwania
informacji mogą być nieprzydatne), o tyle zakup i łapówkę kontrolowaną muszą
poprzedzać wcześniej uzyskiwane wiarygodne informacje, zaś metoda ta służy
wyłącznie ich sprawdzeniu. Ustawodawca słusznie zawarł w art. 19 ust. 1, że metoda ta nie może zmuszać człowieka do popełnienia przestępstwa, nie może być
zatem środkiem samym w sobie służącym do sprawdzania „podatności na korupcję” każdego człowieka bez wcześniejszych, wiarygodnych ustaleń.
Funkcjonariusze Biura posiadają uprawnienia, dzięki którym mogą uzyskiwać informacje dotyczące stanu posiadania określonych osób. Informacje te pozyskiwane są w celu zapobieżenia lub wykrycia przestępstw a także dla kontroli
prawdziwości oświadczeń majątkowych osób prawnie do składania takowych
zobowiązanych. Źródłami zawierającymi interesujące CBA dane są: banki, spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, podmioty wykonujące działalność na
podstawie ustawy z dnia 26 października 2000 r. o giełdach towarowych47, podmioty wykonujące działalność ubezpieczeniową, fundusze inwestycyjne, podmio47
Ustawa z dnia 26 października 2000 r. o giełdach towarowych, Dz.U.05.121.1019.
Pozycja ustrojowa Centralnego Biura Antykorupcyjnego...
237
ty wykonujące działalność w zakresie obrotu papierami wartościowymi i innymi instrumentami finansowymi na podstawie ustawy o obrocie instrumentami
finansowymi48. Uzyskiwane informacje zaś mogą dotyczyć posiadanych przez
określoną osobę: umów o rachunek papierów wartościowych, umów o rachunek
pieniężny, umów ubezpieczenia, umów dotyczących obrotu innymi instrumentami finansowymi. Informacje będące w posiadaniu przez wyżej wymienione podmioty udostępniane są jedynie za zgodą Sądu Okręgowego w Warszawie wydaną
na pisemny wniosek szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego.
Kluczową metodą w pracy każdych służb represji w każdym państwie jest tajna
współpraca z osobowymi źródłami informacji. Każda służba posługuje się swoją nomenklaturą dotyczącą tajnych współpracowników, jednak jest to obwarowane klauzulą niejawności. Ustawa o CBA na osobowe źródła informacji stosuje
określenie „osoby niebędące funkcjonariuszami CBA” (art. 25 ust. 1). Są to osoby,
które w sposób niejawny udzielają pomocy funkcjonariuszom Biura w ich czynnościach. Osoby te mogą być opłacane z tzw. funduszu operacyjnego, zaś ich dane
są prawnie chronione i nie mogą być udostępniane. Podobnie jak w przypadku
innych służb specjalnych funkcjonujących w Polsce49 przepisy regulujące współpracę CBA z tajnymi współpracownikami zawierają klauzule wyłączające od takiej współpracy określone osoby i grupy osób. I tak do tajne współpracy nie mogą
być werbowani:
• prezydent RP;
• parlamentarzyści;
• członkowie rady ministrów z premierem włącznie;
• prezesi: Najwyższej Izby Kontroli, Trybunału Konstytucyjnego, Narodowego Banku Polskiego, Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania
Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Prokuratorii Generalnej Skarbu
Państwa, Polskiej Akademii Nauk oraz wiceprezesów tych instytucji;
• rzeczników i zastępców: Praw Obywatelskich, Praw Dziecka, Ubezpieczonych;
• Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych;
• Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji;
• szefów i zastępców szefa: Kancelarii Prezydenta, Prezesa Rady Ministrów,
Sejmu i Senatu;
• Głównego Inspektora Pracy oraz jego zastępcy;
• Kierownika Krajowego Biura Wyborczego;
• Sekretarza Komitetu Integracji Europejskiej;
• kierowników urzędów centralnych;
• wojewodów i wicewojewodów;
• dyrektorów generalnych w ministerstwach, urzędach centralnych lub urzędach wojewódzkich;
48
49
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi, Dz.U.05.183.1538.
Zob. np. art. 37 ustawy o ABW i AW, Dz.U. z 2002r. Nr 74, poz. 676.
238
Paweł Pochodyła
• sędziów, prokuratorów i adwokatów;
• członków rady nadzorczej, członków zarządu oraz dyrektorów: programów, generalnych, biur, kierowników oddziałów regionalnych „Telewizji
Polskiej - Spółka Akcyjna” i „Polskiego Radia – Spółka Akcyjna”, a także
dyrektorów terenowych oddziałów „Telewizji Polskiej – Spółka Akcyjna”;
• nadawców w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji50;
• redaktorów naczelnych, dziennikarzy lub osób prowadzących działalność
wydawniczą;
• rektorów, prorektorów i kierowników podstawowych jednostek organizacyjnych w publicznych i niepublicznych szkołach wyższych;
• członków Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego, Państwowej Komisji Akredytacyjnej i Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów.
Jednak i od tej reguły występuje wyjątek, albowiem szef CBA może wydać zgodę, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na wykorzystanie do tajnej współpracy nadawców (w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r.
o radiofonii i telewizji51) oraz redaktorów naczelnych, dziennikarzy a także osób
prowadzących działalność wydawniczą. Uzasadnionym przypadkiem do wykorzystania wyżej wymienionych osób w charakterze tajnego współpracownika są
względy bezpieczeństwa państwa, co nie jest pojęciem precyzyjnym i może być
dowolnie interpretowane. Jednak szef CBA nie jest samodzielny w podejmowaniu
powyższych decyzji, ponieważ ostateczną zgodę na werbunek wyżej wymienionych osób wydaje prezes rady ministrów.
Należy zauważyć, iż uprawnienia Centralnego Biura Antykorupcyjnego pokrywają się w mniejszym lub większym stopniu z uprawnieniami innych służb
państwowych, jak np. policji, gdy rzecz dotyczy przestępstw korupcyjnych, lecz
w przypadku uprawnień Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego trudno nie
oprzeć się wrażeniu, iż uprawnienia CBA dublują kompetencje ABW, zarówno
w aspekcie zwalczania korupcji jak również walki z działalnością godzącą w interesy ekonomiczne państwa52. Jednak ustawa o CBA precyzuje zakres działania
Biura w aspekcie zwalczania działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa, czego w ustawie o ABW nie uczyniono. W przypadku definiowania uprawnień związanych ze ściganiem przestępstw korupcyjnych przez CBA jak i ABW,
pomimo pozornie różnych zapisów (ustawa o CBA interpretuje to bardzo szeroko, zaś zapisy ustawy o ABW ograniczają się do korupcji osób pełniących funkcje
50
51
52
Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531.
Nadawcą jest osoba, która tworzy lub zestawia programy i rozpowszechnia je lub przekazuje
innym osobom w celu rozpowszechnienia w całości i bez zmian.
Policja również ma za zadanie zwalczanie działalności związanej z naruszaniem interesów ekonomicznych państwa, czym zajmują się jej wyspecjalizowane komórki organizacyjne (CBŚ), lecz
nie posiada umocowania ustawowe w tym zakresie, jakie mają m.in. ABW i CBA.
Pozycja ustrojowa Centralnego Biura Antykorupcyjnego...
239
publiczne, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne53) rzecz i tak sprowadza się do ujawniania przestępstw korupcyjnych i ścigania
ich sprawców w sferze publicznej, do czego jednakowe kompetencje posiadają
obydwie służby.
Reasumując, trudno oprzeć się wrażeniu, że idea utworzenia Centralnego Biura
Antykorupcyjnego wyrastała na gruncie braku zaufania do instytucji dotychczas
funkcjonujących, takich jak policja, cywilne służby specjalne czy instytucje kontroli
finansowych. Wszakże w pierwotnych założeniach nowa służba miała mieć również
uprawnienia do kontrolowania dotychczas istniejących służb specjalnych, bo jak
stwierdził Prezes PiS, J. Kaczyński „(…)bo tam też się różne dziwne wydarzenia od
czasu do czas odbywają.”54. W zamyśle twórców Antykorupcyjnego Urzędu miał on
być czystą, przejrzystą, wolną od patologii strukturą, podążając za słowami Prezesa
PiS, jedyną sprawiedliwą wśród innych służb o „niepochlebnym” rodowodzie.
Po zwycięstwie wyborczym Platformy Obywatelskiej w 2007 roku pojawiły
się zapowiedzi zmian w CBA, począwszy od jego likwidacji a skończywszy na
pozostawieniu Biura w takim stanie jakim go nowa władza zastała. Mariuszowi
Kamińskiemu wróżono rychłe pożegnanie się ze stanowiskiem, lecz okazało się
to niezbyt proste przez długi czas. Pojawiły się też propozycje utworzenia z Biura oraz innych służb finansowych, czegoś na kształt centralnej instytucji, która
skupiałaby w sobie dotychczas funkcjonujące oddzielnie instytucje, takie jak wywiad skarbowy, czy część służby celnej odpowiedzialnej za działania operacyjne.
Mimo różnych prognoz CBA funkcjonuje dalej pod swoim szyldem, jednak pod
zmienionym kierownictwem oraz nową filozofią działania, nastawioną bardziej
na pragmatykę niż tanie efekciarstwo ukierunkowane na przekaz medialny.
Streszczenie
Artykuł zarysowuje problematykę miejsca i roli Centralnego Biura Antykorupcyjnego w systemie administracyjnym państwa. Zawiera również genezę powstania urzędu, jako rezultat planu partii politycznej „Prawo i Sprawiedliwość”
dotyczącego utworzenia nowej i oddzielnej służby przeznaczonej do zwalczania
korupcji. W Polsce istnieje kilka państwowych agencji wyposażonych w prawo do
zwalczania korupcji oraz innych nieprawidłowości w życiu społecznym i politycznym, ale Centralne Biuro Antykorupcyjne posiada w tym zakresie uprawnienia
największe. Artykuł prezentuje również szczegółowe kompetencje CBA służące
53
54
Zob. art. lit. c w pkt 2 w art. 5 Ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, Dz.U. z 2002r. Nr 74, poz. 676.
Por. Debata przedwyborcza – Prawo i Sprawiedliwość i Sojusz Lewicy Demokratycznej, Jarosław Kaczyński, Wojciech Olejniczak…
Paweł Pochodyła
240
zwalczaniu przestępczości, jak również kompetencje organów nadrzędnych nad
Biurem a także uprawnienia agentów Biura.
Słowa kluczowe: CBA, Centralne Biuro Antykorupcyjne, służby specjalne, korupcja.
Summary
The article outlines the issues place and the role of CBA in the state administration system. It also contains the origins of the office, as a result of the plan
of a political party “Law and Justice”, to establish a new and separate formation
to combat corruption from other secret services. There are a few state agencies in
Poland equipped with the right to fight corruption and other irregularities in the
social and political life, but Central Anticorruption Bureau has the greatest competence in this area. The article also presents CBA competence to combat crime,
as well as outlines the powers of the supreme state organs over the Bureau and
rights of its agents.
Keywords: CBA, Central Anticorruption Bureau, secret services, corruption.